大城市要做减法.docx

我国特大城市要做减法以北京为例李同德（北京神州同济城市规划设计院有限公司，北京，100101）摘要：特大城市由于不加控制的发展，使其承担的过多功能。应该在功能上要做减法，才能控制规模、低碳发展、持续发展。将过多的功能分散到中西部百万人以下城市去，也有利于国家社会经济的平衡发展。关键词：特大城市 城市功能 首都功能 城市减负 平衡发展城市是人类发展到一定阶段为了自身的进一步发展而聚集形成的1，人类为了自身的生存和满足自身的各类活动而营造的人工环境，这些活动包括：生活、生产、交换、交流、教育、文化等人类最基本的活动，为人们在城市中提供最基本活动的空间环境，也就形成了城市基本的功能。除基本功能外，某些城市还有为一定区域服务（或产生区域影响）的功能：如华盛顿是美国的首都，具有行政管理国家的功能；纽约是美国乃之世界金融中心，对世界经济具有重大影响，具有世界金融中心功能；上海具有我国经济中心功能；杭州是浙江省的行政中心，同时也是中国乃之世界的游览城市；广州是广东省行政中心，同时其经济影响辐射到整个华南地区；郑州是河南省行政中心，也是我国中原的铁路交通中心。有些是以某一产业发展起来单一功能城市，如鞍山、大庆等。城市功能的形成有一个过程，有些自然形成的，有些是人为在规划中确定并实施形成的，还有是不自觉引进了某些大项目搞乱了原有的规划功能，给城市的发展带来了难以解决的问题，这是本文要讨论的课题。我国近三十年的飞速发展，城市急剧膨胀，出现了数十座几百万人的特大城市。由于各类因素准备不足，这些城市不可避免也出现了一些世界各国特大城市相似的城市病。在科学发展观日益深入人心的今天，特大城市究竟如何发展，特别是像北京、上海、重庆、广州等这些超大城市究竟如何保证持续发展、低碳发展，是摆在人们面前必须回答的课题。笔者近十多年研究的结论是：特大城市首先在功能上要做减法，才能控制规模、低碳发展、持续发展。本文试以北京为例略加分析。1. 大城市概论11 大城市分类通常以居住在城市市区的人口规模，100万人以上的通称为大城市。笔者曾在低碳城市和城市化发展战略探索中，按人口规模将我国大城市分为三类1：表1 大城市按人口规模分类等级简称人口规模（万人）城市数量备 注大城市10020080地级市和部分省会城市特大城市20050030省会城市和少量地级市超大城市50010直辖市和地区中心城市上表中，超大城市达10个：上海、北京、重庆、天津、广州、西安、南京、武汉、沈阳、成都，人口总数超过8000万。其中千万人以上3个：上海、北京、重庆。200万人以上的特大城市（含超大城市）40个，总人口超过16500万人。百万人以上大城市总数达120个，人口总数超过3亿，达到了全国城市人口总数的一半。我国城市化进程向大城市发展会产生什么样问题，有待进一步分析。本文研讨的是特大城市，特别是超大城市的问题。12 大城市的功能大城市首先要满足居住在这座城市的基本生活、工作环境，即城市的基本功能。在满足城市基本功能的前提下，随着社会经济的发展，城市又是吸引比本市更大范围的人们到此城参与其它各类活动，要求城市功能深化发展成为政治中心（或行政中心）、金融中心、信息中心、社交场所（会议展览等）、科学研究基地、文化中心、观光休闲和体育娱乐中心等。特别是当今时代还衍生出五花八门的分支功能，如高新技术产业区、CBD、文化创意产业基地、新产品研发基地、大企业总部基地、航天城、影视基地、现代制造业基地，还有更细的产业或专门功能等等。为了后面的叙述方便，我们将以上各种功能疏理一下：以城市六大基本功能（生活、生产、交换、交流、教育、文化）加上区域管理功能为第一层面，向下再分别再分第二层面功能。甚至还可再分为第三、第四层面功能。生活功能居住、休闲、体育、医疗、公共服务、零售服务生产功能工业、农产品加工、文化产业、生产性服务业、矿业交换功能商务、金融、商业交流功能交通、通讯、会展、旅游、物流教育功能基础教育、普通高中、职业教育、高等教育文化功能文学艺术、宣传出版、科学研究管理功能行政中心、服务中心、安全保卫在上述七大功能后的第二层面后有时还可再分为第三、甚至第四层面功能。以科学研究为例，第三层面还分：基础科学类（如中国科学院、中国地质科学院等）、工程应用科学类（原各大部的研究院、规划设计院等）、社会科学类等。我国的特大城市一类是以行政中心发展起来的兼有产业、交通、科学、教育、文化等综合功能的城市，这包括多数省会城市；北京作为中国首都也属于这一类，我们将其定义为行政中心综合功能城市。另一类是以产业（工业、商业、服务业）为龙头功能；或区位（港口、交通中心）优势功能，以其中某一功能为主或快或慢发展起来的特大城市，如上海、香港、深圳、苏州、无锡、青岛、大连、佛山、汕头等，我们将其定义为产业功能城市，其中上海、香港实际是产业综合功能城市。2. 特大城市的基本特征21人口密集特大城市人口非常密集，特别是超大城市更是如此，根据2011年统计资料分析，10个超大城市市区（建成区）人口的平均密度达到每平方公里12500人，其中重庆、西安、上海人口密度超过了15000人。如按居住区计算密度还要大，不少居住区超过20000人。而我国中小城市市区实际人口密度每平方公里大约8000人。人口密度大必然对环境压力增大。22城市功能的综合性特大城市功能除了维持所有城市正常运转的基本功能外，通常还承担特定区域（省、国家、相邻区域甚至世界）的某种或多种功能。如省会、国家首都是行政管理功能，香港、新加坡承担东南亚的经济交通中心功能，伦敦是国都又具有世界经济金融中心功能，纽约是联合国总部又具有世界经济金融中心功能，等等。某些功能具有向较大范围的辐射影响。23 人流、物流、信息流、资金流量大所谓辐射功能就是该城市通过与周边区域双向的人流、物流、信息流、资金流，再在各自城市进行物质、精神产品的生产，从而推动社会经济发展。人流、物流增大必然给交通带来压力，并增加燃料、能源消耗，增大碳排放。作者在低碳城市和城市化发展战略探索1一文中论证从交通能源消耗能称“低碳城市”的合理规模是100万人；能称得上“零碳交通”（步行或自行车交通为主）的城市规模是20万人。24 资源消耗巨大，环境压力严峻特大城市功能的综合性或某些功能对周围区域具有辐射性，决定了其资源消耗有两大类：本市居民自身的消耗；为辐射区域服务或生产产品的能源、物质的消耗，而后一类消耗可能更多。大量的能源在有限的空间内消耗，巨大的物流、人流限制在更狭窄的通道内，增大了环境的压力。土地资源的消耗也是巨大的，特别是以旧城为中心摊大饼式的规划，更加剧了城市交通和环境负担。25 生活成本极高特大城市的生活成本高已经是非常明显的。特别是住房，已经成为特大城市居民的沉重负担。住房成本高也推高其它服务消费成本。农产品、水源、能源等远距离运费也推高居民基本的消费成本。特大城市面积过大，上班族消耗在途中的时间之多，精力之大也是其它大中城市无法比拟的。生活成本高，本质上就是人均碳排放量大。生活成本高要求劳动力成本高，最终要反映到产品成本上。同时更反映到单位产品碳排放量上。3. 维持特大城市运转的要素31明确的城市功能对于任何一个城市，除维持基本的生存功能外，总是由与之相应的特定功能才能支撑它的存在价值和发展动力。如华盛顿功能非常明确是美国首都、英国剑桥是国际著名大学城、大庆是石油化工城、海口是海南省会，这些城市功能都非常明确。虽然联合国总部在纽约，但联合国其它机构分散在欧洲和其它地区，纽约还构不成世界政治中心，它主要功能还是世界经济金融中心，功能明确。天津功能也很明确：环渤海地区经济中心、中国北方国际航运中心。32充足的水资源、能源、土地供给水资源、能源、充足的土地是一个城市生存发展的最基本的物质条件。在城市发展初期，这三项条件一般都能满足。但随着社会经济的发展，特别是近三十多年的经济飞速发展，城市规模急剧澎胀，三项条件就出现了问题，特别是水源、能源成了制约城市的主要因素，从而不得不远距离调水、调电、调煤、调气。其中水资源短缺、调水生态影响敏感，已经成为制约我国北方城市发展的严重因素。33完善快速的对外交通系统特大城市的辐射力要靠其完善的对外交通系统和现代通讯系统来实现的。近十多年来我国高速公路、高速铁路发展迅猛，航空港建设迅速，城市对外交通系统已经初步完善起来。现代通讯系统和互联网的飞速发展已经成为支撑现代特大城市运转不可缺或的要素。34完善的公共供给系统，特别是城市道路交通系统城市运转要靠多项公共供给来维持的，这些公共工程包括：城市道路、供水、供电、供热、电信、排水（污水、雨水）工程、环卫、消防。其中城市道路是骨干，所有这些公共工程都要在道路之下，只有进行综合系统的安排，才能确保城市的正常运转。完善的城市道路交通建立首先从城市规划开始，将城市作为一个综合的系统工程，进行研究。城市不是一间房或单栋建筑，城市规划不同于单栋建筑设计，不能用广义建筑学代替城市规划。城市建设不能靠摊大饼、围绕城市中心一环一环简单向外扩展，更不能想当然，或不加控制地将居住区围绕中心城边缘安排。这必须先对整个城市功能布局进行系统研究。纯居住功能区布局是造成交通潮汐拥堵的根本原因之一。35支撑城市运转的经济动力任何城市要能维持其正常运转，必须由经济的支撑。主要是适合该城市功能特点的经济支撑。行政中心城市可以由相应区域的税收支持，但通常需要建立适合自身特点的产业。用增加城市人口来支撑产业（实际是新增功能）发展不应是特大城市应该走的路。35支撑城市运转的其它因素包括文化、科技、教育、医疗卫生、体育等，主要是满足本市居民和相应有影响的访客即可。以上分析说明，功能是决定城市规模的主要因素；过多的功能是人口、土地剧增，城市交通、环境恶化的根本原因所在；由此带给特大城市的是更高的碳排放。4. 北京城市要做减法4.1. 形成城市急剧膨胀的原因改革开放以来，经济飞速发展，北京的产业也在急速膨胀。与高科技、环保沾边的产业都在“首都经济”=“知识经济”的名义下飞速发展急速膨胀。还有西城的金融街要西扩，朝阳区的CBD要东扩，北面因奥运村建设已经北扩了，前几年提出要向南倾斜。总之，城市的东西南北都在向外扩， “首都经济”产业在不断扩大，人口继续在增加，城市建成区面积一增再增，只能蚕蚀原有规划中的环城绿化圈（四、五环之间），其面积超过了一千平方公里。这就是人们经常批评北京城市规划的“摊大饼”，如不采取有效控制措施，摊大饼的趋势还将继续延续，西可能到石景山，东可能到通州，南接大兴、亦庄，北连昌平。新版规划的提出多中心，实际还是以旧城为中心摊大饼。笔者十多年前提出：大城市必须要设明确的边界2，要消灭城乡结合部，城市不能沿着城乡结合部发展。目前，城市人口还是向中心城区集中，而且越来越集中，由建国初的一百多万，增加到现在的一千多万，甚至向二千万人口进军！4.2. 北京城市功能的变迁和现状北京是首都，主要功能是行政中心，这一点是肯定的没有异议的。北京是古都，积淀深厚的古代文化，不言而语的文化古都，当然是旅游中心。解放初提出把消费城市转变为生产城市，工业大量发展起来，工业产业成为北京的重要功能。不仅纺织工业、轻工业、电子工业发展起来了，对城市造成污染的钢铁工业、重化工业等等也发展，工业以门类全而自豪。后来有了觉悟，化工、纺织、钢铁等工业退出了北京，但大量的居民还是难以迁出北京，城市人口没有减少。改革开放以来，虽然中央对北京定位是政治中心、文化中心，但实际借口发展首都经济，又上了一批产业，特别在“首都经济”=“知识经济”思想指导下，除了有污染产业差不多都上马了。从八十年代开始以中关村电子一条街逐步发展起来，成为著名的中关村科技园区，这是可以理解的。但在知识经济的名义下，除由中关村拓展到海淀园区外，先后在城区、近郊建设了中关村科技园九个园区：昌平园区、丰台园区、电子城（朝阳区）、亦庄园区，以及21世纪新建的德胜园区（西城区）、雍和园区（东城区）、石景山园区、通州园区、大兴园区，形成了十个园区。北京不知不觉地形成了事实上的我国的现代产业中心，包罗万象产业又拥进到北京：电子通讯、文化创意产业、现代服务业、环保产业、生物制药、光电一体化、新型材料、航天工业、会展产业、现代物流、现代制造业、在北京大规模兴起！汽车制造还要争到全国前列。加上西城的金融中心和朝阳区的商务中心（CBD），北京成了名符其实的我国经济中心。其结果，各类人才、劳动力拥入北京，加速了城市的急速膨胀！土地、能源、水源紧张，交通堵塞、碳排放增加，环境压力加大，用于治理的费用上升，维持城市运转的成本急剧上升。不能忽视的是北京还是高等教育集中地，正规的高校有一百多所。师生员工加上家属达二百万人口集中在一个城市，这在世界上可能也是绝无仅有的！高校太集中并没有能提升各校在世界排名或教学科研水平，相反却不利于全国教育资源的均衡配置。北京目前的城市功能与首都本来意义的行政中心功能相比，已经发生了巨大的变化，其功能几乎成为包罗万象的城市，相当于美国的华盛顿+纽约+硅谷+底特列+休斯敦+。规划管理不能按城市功能的定位去严格审批项目，是造成功能不断扩大的根本原因。功能的扩大促使城市人口难以控制地激增，加上规划缺乏科学引导，建城区面积继续向外摊大饼。这些都已经突破了最新的北京城市总体规划（2004年2020年）2020年的指标。城市继续摊大饼式的外延扩张，加剧了城市交通拥堵、环境恶化（碳的高排放带来城市热岛效应等等）、城市管理麻烦。4.3. 寻找解决问题的途径首先，还是要靠科学发展。从根本上贯彻中央对北京的城市定位：政治中心、文化古都。与此无关的产业功能要逐步减下来，首都经济概念要准确，不能太泛。如果功能上把握好，限制与政治中心、文化古都无关的产业项目审批，这些项目就要寻求出路，分散到全国去。如果把中关村十个园区功能分散到全国，可能全国会产生数个“中关村”或“硅谷”，我国的IT产业和高新技术产业可能更好更快。如果名目繁多的现代制造业、航天工业、生物制药、环保装备制造、汽车制造、分散到全国去，不但为北京城市减负，还将有效降低产品成本，更对国家经济的平衡发展做出巨大贡献。还有如影视基地、历史上各工业部遗留下的大型研发机构（事业单位，有的转型为企业）、规划设计机构，总规模不小，除个别公益性的外，应按市场的原则，拓展到全国去，会有更广阔的发展空间。北京已经到了决策做减法的时候了，从国家层面要统一认识，制定发展战略和相应政策，真正减去与首都无关的功能。并制定相应的调整规划：限制与首都和文化古都无关的产业、事业发展，鼓励与此无关的产业、事业外迁。我相信，北京做减法不只是北京的需要，无论从全国的经济布局，还是各省区特别是中、西部省区的发展，都会从北京功能做减法的调整中获大益。5. 我国特大城市要做减法不需要再一一详细分析，可以得出如下结论：人口规模过大，源自功能过多、缺乏特色，