行政总务_公益诉讼和行政公诉制度初探

公益诉讼和行政公诉制度初探 2012年05月 引言 公地悲剧 一群牧民一同在一块公共草场放牧 一个牧民想多养一只羊增加个人收益 虽然他明知草场上羊的数量已经太多了 再增加羊的数目 将使草场的质量下降 牧民将如何取舍 如果每人都从自己私利出发 肯定会选择多养羊获取收益 因为草场退化的代价由大家负担 每一位牧民都如此思考时 公地悲剧 就上演了 草场持续退化 直至无法养羊 最终导致所有牧民破产 1968年美国学者哈定在 科学 杂志发表 公地悲剧 问题的提出 谁来保护公地 1 公权力对一些公共利益的司法保护处于缺位状态 建立公益诉讼制度 有利于对公益进行保护 有利于促进我国经济发展和构建和谐社会的进程 2 我国目前没有公益诉讼制度 诸多公益诉讼都是启蒙实验 公地在呻吟 现象之一 国有资产流失 黑龙江伊春的翠宏山铁矿 拥有有色金属储量0 8亿吨 铁矿石储量0 7亿吨 资源总价值达1000亿元 但是这样一个特大铁矿 却被当地政府以3 1亿元的价格 贱卖给一家民营钢铁公司 2010年9月7日香港 东方日报 过去十几年是中国国有企业改革的关键时期 也是国有资产大举流失的主要时期 各行各业的权贵们利用对国企的实际控制权 把国有资产公开转化为个人收入 有的企业管理者利用金蝉脱壳的方法 以实行股份制改革为名 把优质国有资产剥离出来 成立股份制公司 由自己直接掌握 而把劣质资产和冗员 债务 亏损业务等留在母公司 有的则在外资购并国有资产的过程中 低价出售国有资产 也有的以超低价格买下国有资产 还有的在国有资产转让和出售过程中 暗箱操作 低估漏估国有资产 低价转让国有资产 使国有资产大量流入个人腰包 内地有关部门曾经统计 这十几年间 中国国有资产流失有形的损失超过十万亿元 无形的损失更是难以计数 现象之二 环境污染 2011年8月 云南曲靖市的一座水库边 突然出现了大量牲畜的尸体 经过检测 水库内有毒物质铬含量超标 牲畜都是在饮水后死亡的 铬来自于当地陆良化工实业有限公司 他们将5000吨铬渣随意倾倒在水库边上 随后 媒体又爆出14万吨铬渣堆放在珠江源头旁长达十余年 南盘江六价铬含量超标2000倍 周边村庄癌症率高发等一系列问题 渤海康菲公司漏油事故 2011年6月渤海湾蓬莱19 3油田作业区B平台 C平台先后发生两起溢油事故 蓬莱19 3油田是康菲和中海油的合作开发油田 康菲公司拥有49 的权益2011年9月2日 收油船仍在蓬莱19 3油田C平台附近进行收油工作 国家海洋局责令蓬莱19 3全油田停注 停钻 停产 2012年4月27日 国家海洋局宣布康菲石油中国有限公司和中海油总计支付16 83亿元人民币 用于海洋生态损失赔偿和承担渤海环境保护的社会责任 加上农业部此前和康菲公司达成的13 5亿渔业赔偿和资源修复费 共计30亿多 现象之三 国有土地资源流失 管好用好价值在25万亿元以上 数倍于其他国有资产总量的国有土地资产 是一个重要的问题 一些地方土地市场秩序混乱 国有土地资源流失严重 一是地方领导有法不依 干预土地审批 供应和执法 二是地方对土地市场调控和监管不力 受利益驱动 执法犯法 以地谋私 给违法者大开方便之门 三地方土地管理执法不严 查处土地违法案件以罚代法 敷衍了事 批评了事 罚款了事 补办手续了事 现象之四 食品卫生安全 三聚氰胺 201007 地沟油201003 紫砂壶 201005 可乐添加剂事件 保护公益 人民的力量不总是无穷的 宪法 第四十一条规定 中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员 有提出批评和建议的权利 对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为 有向有关国家机关提出申诉 控告或者检举的权利 但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害 人民是国家的主人 但人民在解决具体问题时并非总是力量无穷 现实的渠道 上访 群体性事件 公民公益诉讼 公民诉讼第一案 1996年 福建龙岩人丘建东 因当地电信部门没有执行夜间长途电话半价收费的规定 将电话局告上法庭 从而打赢官司 获得 一元二 电话费返还 该案件后来被称为我国 公益诉讼第一案 一元二 官司已经收入教育部新版统编政治教科书 保护公益 政府的背离或懈怠 社会 不论是啥样的 都是一种善 但政府 即使是最好样的 也仅仅是一种必要的恶 美国独立之父托马斯杰斐逊 行政诉讼法 施行以来 在1990年至2007年的18年当中 全国法院一共受理一审行政案件1289 075件 审结1282 705件 2007年首次超过10万件 尽管和年审理案件800万件左右相比很少 但也反映出行政诉讼日益扩大的趋势 保护公益 非政府组织的暗叹 诉讼法律限制 法律规定有直接利害关系人的诉讼 像环境污染这类案件就可以由利益相关者直接提起诉讼 诉讼动力不足 全国共有环保相关的民间社团近3000家 但是 在这个庞大的数字中 真正符合公益诉讼原告资格 同时又有诉讼意愿的 没有多少 诉讼手段不多 取证条件差 经费欠缺 公益团体诉讼第一案 2009年7月6日 无锡市中级人民法院正式对中华环保联合会和公民朱某诉江苏江阴港集装箱有限司环境污染侵权纠纷案立案审理 这标志着我国首例由环保社团作为原告的环境公益诉讼全面启动 9月2日 下达调解书 而重庆绿色志愿者联合会金沙江事件无疾而终 讨论一 谁是提起公益诉讼的合适主体 第一部分 公益最后的救济都不行 谁行 检察院应当而且可能 检察机关提起民事行政公诉可行性 1 诉讼理论发展为民事行政公诉提供理论铺垫2 中外立法为民事行政公诉提供制度模型3 中国检察机关专业能力提供平台 1 公共利益是一个整体概念 集合概念2 公益诉讼是公共利益的救济路径3 公诉是公益诉讼的主要形式 公益诉讼和公诉 民事行政公诉属性 1 民事行政公诉是公益诉讼2 民事行政公诉是公诉3 民事行政公诉是民事和行政诉讼 民事行政公诉的法理基础 1 人民主权理论2 分权制衡理论3 诉的利益理论4 诉讼信托理论 公益诉讼的国外考察1 美国的 私人检察长 制度2 法国的越权之诉3 日本的公民诉讼 讨论二 检察机关怎么搞公益诉讼 你知道有几种方式 你认为那种方式更好 第二部分 检察机关公益诉讼的探索和实践 总体描述 1997年开始 全国检察机关开始探索公益诉讼 至今历14年而不衰 尽管有启蒙 有发展 有转折 有思考 但检察机关保护公益的心没有变 法律监督的属性没有变 三个方式 直接起诉支持起诉 督促起诉检察建议 方式之一 直接起诉 检察机关公益诉讼第一案1997年5月 方城县检察院接到群众举报 反映方城县独树镇工商所将价值 万余元的门面房以2万元的价格出卖 通过调查 南阳市检察院确认该工商所低价转让国有资产 他们决定根据宪法的规定 以原告身份向人民法院提起诉讼 1997年7月1日 方城县人民检察院作为原告 以方城县工商管理局和门面房购买者汤某为被告 向方城县人民法院递交了民事起诉状 要求确认二被告之间的买卖协议无效 1997年12月3日 这起全国首例由检察机关提起的公益诉讼案件拿到了胜诉判决 直接起诉的发展 停滞与觉醒 从1997到2007年的十年时间 河南省民行检察部门共办理公益诉讼案件1572件 其中发出检察建议1019件 支持起诉296件 直接起诉242件 为国家挽回经济损失2亿7千万元 2002年以来 南阳市共提起公益诉讼79起 其中涉及国有资产流失案件56起 环境污染案件12起 垄断案件9起 2006年最高法院通知各级法院 不再受理检察机关作为原告提起的公益诉讼 这样 检察机关直接起诉进入停滞阶段 2007年11月 江西省高级人民法院和江西省人民检察院召开联席会议 决定开展破坏自然资源 污染环境 侵占公共财产三大类案件的公益诉讼试点工作 请看短片 直接起诉的觉醒 皮革厂偷排污水 番禺检察院提起环境公益诉讼 2009年12月6日 广东省广州市海事法院对这起水域污染损害赔偿纠纷案作出一审判决 被告被判立即停止违法排放污水等一切破坏水域环境的行为 赔偿环境污染损失和费用共62500元 由原告受偿后上交国库 根据 中华人民共和国刑事诉讼法 第七十七条规定 被害人由于被告人的犯罪行为而遭受物质损失的 在刑事诉讼过程中 有权提起附带民事诉讼 如果是国家财产 集体财产遭受损失的 人民检察院在提起公诉的时候 可以提起附带民事诉讼 广州番禺直接起诉第二案 2010年6月21日番禺区检察院以原告身份向番禺区法院提起一宗诉番禺博朗五金厂违法排污导致水域污染的环境公益诉讼案件 9月15日 番禺区法院判决采信番禺区检察院提交证据材料 支持该院诉讼请求 要求被告立即停止违法排放污水等一切破坏水域环境的行为 并赔偿环境污染损失费用79500元 直接起诉的困惑 民事诉讼法 第一百零八条起诉必须符合下列条件 一 原告是与本案有直接利害关系的公民 法人和其他组织 二 有明确的被告 三 有具体的诉讼请求和事实 理由 四 属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖 刑事诉讼法 第七十七条第二款规定 如果是国家财产 集体财产遭受损失的 人民检察院在提起公诉的时候 可以提起附带民事诉讼 康菲公司的系列索赔搁浅 自8月16日渤海湾蓬莱19 3溢油事故民事赔偿程序启动以来 就有多批养殖户开始委托律师向天津海事法院 海南省高院 青岛海事法院等递交诉状 并有多个公益组织和社会团体提请公益诉讼 可都被各种理由驳回了 有的表示要逐级上报 有的表示不属于自己的管辖范围 有的要求延缓起诉 原因有二 无法证明损害和无法证明关联 近10年间 康菲在美国本土也深陷多起环境纠纷 分别被路易斯安那 华盛顿 佛罗里达等州和地区法院判决赔偿 或被政府部门责令罚款 或与联邦及州政府达成和解协议 共计偿付67862万美金 看来 康菲在美国 乖顺 皆因法律严苛和政府严裁 方式之二 支持起诉 督促起诉 2010年11月2日 重庆南川检察院支持起诉助农民工成功维权 为王某等245名农民工追回薪酬160余万元 成功化解一起农民工集体讨薪纠纷 目前 务工单位已将拖欠的160余万元薪酬全额支付到位 王某等已自愿向法院撤回了诉讼请求各地实践表明 支持起诉 督促起诉正日益成为检察机关履行民行检察职能的有力方式 在维护国家利益和社会公益 保障和改善民生方面发挥了巨大作用 据统计 2003年至2006年 全国检察机关办理支持起诉案件15742件 根据高检院民事行政检察厅介绍 仅2008年一年 检察机关办理支持起诉和督促起诉的案件就达4588件 以地方为例 重庆市检察机关从2005年至今共办理支持起诉案件1918件 胜诉1568件 其中涉及维护农民工合法权益的案件约占95 为农民工等困难群众挽回经济损失600万余元 浙江省督促起诉的首创实践 浙江检察机关从2003年开始探索的民事督促起诉工作 经过7年的实践 不断规范化 制度化 至今已成功办理督促起诉案件3700余件 有效避免40余亿国有资产流失 2002年11月28日 浙江省浦江县法院对该省首例由检察机关提起的民事公诉案件 县良种场房地产买卖案作出判决 确认浦江县良种场签订的 拍卖成交确认书 和 房地产买卖合同 无效 对金华市一通拍卖有限公司向浦江县良种场和19名买受人收取的3 72万元佣金 以及5个买受人恶意串标 各非法所得的2 5万元依法没收 并各处500元罚款 省委书记的批示 2007年8月 浙江省检察院出台 浙江省检察机关办理民事督促起诉案件的规定 省委书记赵洪祝批示 这个问题抓得准 所发 规定 也有较好的可操作性 要抓好执行的工作 追索地王的土地出让金 2011年5月11日 浙江省青田县国土资源局正式回函县检察院 该院督促起诉的浙江某房地产公司拖欠3 922亿元土地出让金已全部缴清 云南首例环境公益诉讼案件 2011年4月20日 云南首例环境公益诉讼案曲折进入二审 在此之前的1月26日 污染龙潭水的两个养猪场被判赔434万余元 提起上诉的昆明三农农牧有限公司和昆明羊甫联合牧业有限公司一方 面前用白纸黑字标识 上诉人 坐在法庭右侧的昆明市环保局一方 并未像传统民事案件标识 被上诉人 而是标识 环境公益诉讼人 昆明市检察院仍延续一审 作为 支持起诉人 出席二审 并未像一般上诉的刑事案件那样 由上级人民检察院出庭 此外 一审是由2009年成立的昆明中院环保法庭审理 但是云南省高院由民事庭的法官来审理 围绕流浪人员的系列诉讼 2004年12月以及2005年4月 江苏省高淳县境内先后有两名流浪汉因车祸身亡 2006年3月 高淳县民政局以肇事方 保险公司为被告诉至法院 这是全国第一例民政局为流浪汉维权案 在此之后 四川自贡 福州闽侯 浙江桐庐等地相继出现了民政部门代为流浪人员起诉维权的案例 2006年7月21日 湖南临湘市人民法院对一起因司机将流浪汉撞倒致死的案件作出一审判决 被告被判赔款15 46万余元 这也成为了民政局代为起诉胜诉的第一案 2008年至今 河南省新郑市民政局在检察院的督促下 以原告的身份 替遭遇意外伤害的无名流浪人员打赢附带民事赔偿的官司以来 相继打赢了4起代为流浪人员起诉的案件 累计为受害者讨回民事赔偿款约20万元 方式之三 检察建议 通过公益诉讼的提起和进行 检察机关会发现很多涉及社会公共政策 公共管理以及公共立法等方面的问题 对于这些问题 检察机关应当本着通过一案 解决一片的原则 积极提出检察建议 以促进立法完善和行政管理机制的完善 制度参考 美国 清洁水法 规定 任何公民如果没有在起诉前60日将起诉通告联邦环保局 禁止公民根据 清洁水法 直接提起诉讼 原告必须在起诉前将书面的 起诉通知 送交被主张的违法者及联邦环保署或州政府 政府可以选择是否由自己提起诉讼 同时也使当事方在诉讼前有机会进行谈判 并允许被告作出纠正违法行为的努力 在该起诉通知送交之日起满60日 起诉人方可向法院提起诉讼 检察建议优缺点 检察建议是检察院为促进法律正确实施 促进社会和谐稳定 在履行法律监督职能过程中 结合执法办案 建议有关单位完善制度 加强内部制约 监督 正确实施法律法规 完善社会管理 服务 预防和减少违法犯罪的一种重要方式 检察建议不仅仅是建议 它以法律的思维 从查办案件中嗅出潜在的危险 让隐患得以弥补 避免发生危险 优点 一是简便易行二是效率较高缺点 刚性不足 讨论三检察院提起民事行政公诉的合适身份是什么 第三部分 民事行政公诉的制度设计 制度设计 一 立法定位 民事行政公诉不能摆脱民事行政诉讼 它与一般民事行政诉讼的差别只是提起的主体不同 诉讼的对象不同而已 因此 对其制度建构时 应当在 民事诉讼法 行政诉讼法 中予以明确规定 制度设计 二 基本原则 1 充分保护国家利益 公共利益与合理配置司法资源的均衡 2 保护诉权与防止滥诉的均衡 制度设计 三 启动模式 构建多元主体加检察前置的启动模式个人NGO检察院行政机关 讨论民诉法修正案 2012年4月24日 民事诉讼法修正案草案第二次提请全国人大常委会审议 二审稿 对污染环境 侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为 法律规定的机关和有关社会团体可以向人民法院提起诉讼 一审稿 对环境污染 侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为 有关机关 社会团体可以向人民法院提起诉讼 讨论四 开展民事公诉 开展行政公诉 同时开展民事和行政公诉 制度设计 四 行政公诉范围 1 应列入范围的抽象行政行为 可先将层次较低的规章以下的规范性文件纳入司法审查 行政立法暂不纳入司法审理范围 对规章以下抽象行政行为宜先开展合法性审查 2 应明确列举的具体行政行为 1 行政机关不主动履行法定职责 损害社会公共利益而无人起诉的行为 2 只有受益人没有特定受害人的违法的具体行政行为 3 受害人为不特定多数人的违法具体行政行为 制度设计 五 诉讼程序 民事行政公诉属于民事行政诉讼的一种 其程序原则上应遵从于民事和行政诉讼 诉讼程序之一 诉前建议程序 检察机关发现行政机关未依法行使管理职责导致危害公益行为发生的 可以向其调查认定的行政机关发出检察建议书 通知或者建议其依法履行管理职责 监管机关收到通知后必须在法定期限内对所诉事项作出反应 行政机关对检察机关要求纠正的通知或者建议置若罔闻 行政公诉才有必要发动 诉讼程序之二 受理和立案 受理 一是公民 非政府组织举报 二是检察机关自行发现 立案 一是是否存在公益受到侵害的事实 二是有明确的行政违法行为人作为被告 三是有具体的诉讼请求和事实根据 四是是否属于该检察机关法定管辖范围 五是在法定期限内能够起诉的 符合上述五个条件的方可立案 诉讼程序之三 管辖 民事行政公诉案件一般都是事关当地公共利益的重大案件 也是与当地行政当局矛盾较为突出 易于受干扰的案件 应当由省直辖市人民检察院直接受理审查 决定是否提起公诉 由中级人民法院直接管辖 符合 民事诉讼法 行政诉讼法 第14条列举的中级人民法院管辖的第一审行政案件中的