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精英治理的合理性分析：成本、效率与秩序的优势2014年01月24日 14:32 来源：理论界2013年8期 作者：王焱字号打印纠错分享推荐浏览量内容提要：精英治理合理性来自组织活动的必然要求，治理技术上的要求使精英治理具备了合理性的基础。在政治上精英治理，从成本、效率与秩序等方面的分析比较都优于大众治理。大众民主的迅速扩张冲击了精英治理的合理性，精英治理向后退却，大众民主的扩张使精英治理“后退”到更深层次，专家与技术人员的治理成为新的精英治理模式。精英治理也不仅仅局限在已经被选定的精英群体之内。新的精英将出现在任何地方，而大众式民主在技术条件改进的情况下会进一步发挥其精英选拔与精英更新的作用。关 键 词：精英；精英治理；合理性；大众民主作者简介：王焱(1974- )，天津人，天津社会科学院法学研究所助理研究员，政治学博士，研究方向：政治学、法学、犯罪学，天津社会科学院法学研究所，天津300191在西方主流的政治理论中，都或多或少，或公开或隐含地支持赞同人类社会应当由精英阶层来治理。在实践中，无论中体制上还是从机制上，都形成了精英治理模式。关于精英治理的合理性的讨论，实际上就是讨论这样一个问题：精英阶级是否应该成为专门从事治理的阶级，或者是人类社会是否就应该由精英阶级来实施政治治理。精英主义的理论家们对这个问题都有不同程度的论证，他们论证了精英治理是人类社会的一种基本需要，人类社会只能由精英来统治或治理，由大众来治理是一种最坏的结果或者说是无法实现的目标。从人类历史来看，只有精英治理才是好的治理模式。一、精英治理的技术基础：组织活动必然要求精英主义政治理论认为，人类的政治活动是一种组织活动，既是一种需要进行组织的活动，也是需要结成各种组织的活动。社会分工的法则在微观组织中仍然适用，在组织内部进行技术性分工的结果是必然产生领导者、指挥者、发号施令者或一种权威，即精英，和普通人、服从者、被领导者，即大众。精英主义理论家罗伯特米歇尔斯发现，社会发展会使社会组织不断涌现，并且大规模组织越来越多。“任何大规模组织都不可避免地带来技能上的分化，这就使人们所称的专家领导成为必要。结果，作出决定的权力逐步被认为是只有领导者才有的技能，这一权力随之被从大众手中抽走而集中于领导者手里。这样，曾经只是集体意志执行者的领袖很快将自己从大众的控制中解脱出来，成为独立的行动主体。”这种组织产生的精英是职业政治家的潜在人群，在政党中以这种方式产生的精英就是职业政治家。在组织中的技术性分工导致精英治理，主要是因为管理、领导、指挥和政治活动变得愈发专业化，专业化的知识产生一定的界限，使非专业的人感到无知、迷惑。当在日常生活中听从专业人士的建议成为一种习惯，那么在特定的组织中服从专业化的领导也就成为一种必然。在组织中，权力分配也必然是不平等的。权力分配不均的现象在人类社会中一向是存在的，这可以追溯到我们了解所及的远古时代。这部分是由于客观的需要，部分是由于人类本性中的某些因素。大多数的集体事业，只有在某种管理机构的指导下才有实现的可能。因此，根据与心理无关的理由，集体事业如果要取得成功，就必须有一些人发号施令，另一些人服从命令。此时，精英治理较少地带有意识形态色彩，而较多地带有技术性分工的色彩，实质上就是说，如果要进行组织管理或者组织进行集体行动，精英治理或者精英管理就是不可避免的，甚至进一步说是较好的选择。因此，“Who says organization, says oligarchy.”(谁在说组织，谁就在说寡头。)就成为精英主义政治理论中的一条“铁律”。如果说精英治理是组织活动的技术性要求在以上的论述中还具有一些广义的特点，那么随着人类进入现代社会，当科层制成为一种社会组织的普遍体制时，精英治理模式就愈发地具有合理性。科层制(或者说是官僚制)在组织管理上追求技术上最优，追求效率最大化。它能使组织的集体行动达到高效率。不管人们是否愿意承认，在现代社会的政治、经济和社会诸领域中的组织形式都广泛采用了科层制。科层制发展的一个重要的标志就是专业管理人员的增加以及在各业务部门中专家人数的增加。因此，科层制组织中要求具有专业知识和技能的领导者进行有效的管理。追求效率最大化的要求让精英对大众的治理成为一种最佳的选择。这种技术性的要求以及现实中组织内部的分工就使得科层制本身就是一种精英治理模式。越是大型组织，运用科层制愈充分，其精英治理的特色愈鲜明。一些实证性的调查结果能够反映出在组织内部人们的文化程度不同在组织内部结构中所处地位也不尽相同(见下表)。受教育程度较高的人在组织内成为骨干的可能性或者说比重也较大。这反映出在组织内管理与被管理在知识上差异。科层制组织所要求的组织内部分工同时也是人们在知识结构和储备上的差别，这些差别使管理与被管理分化开来。虽然在对科层制的评价中充满了各种各样的批评和指责，但仍然不可否认，科层制是人类进入现代社会后，特别是出现大型组织后，最有效率的组织形式。如果没有科层制，人类是否能有现在这样丰富的物质文化成果就会成为一个疑问。一方面是人类选择了科层制，但从另一角度看，也是科层制选择了现代社会。那么选择科层制的同时也就选择了精英治理模式。二、政治上的精英治理：成本、效率与秩序上优势政治上的精英治理思想可以追溯到古希腊柏拉图的“哲学家治国”，从中世纪到近代的思想启蒙，都有政治思想家在不同程度上主张过由贤能的人来统治，或者说具有精英治理的思想特点。那么为什么会主张或选择精英统治也就是少数人统治而不是多数人统治？从柏拉图以来主张精英统治的政治思想家在回答谁来统治这个问题的时候，并不是简单地提出某些人统治的观点，而是首先提出了人类社会由什么样的人统治较为合适的问题，政治是不是任何人都可以从事的工作，社会是否会产生专门从事政治活动的人。这些问题最早由柏拉图在其政治理论中提出并给出了答案。萨拜因就指出：“柏拉图的理论可分为两个主要部分或两个主要命题：政治应当是一门依靠准确知识的技术；第二，社会是那些有能力彼此补充的人为了满足相互的需要而生的。”所以社会需要协调性的知识(或规则)及其执行者，政治统治者因此而产生。按照柏拉图的这两个命题的思路，政治统治者必然是少数人。以后主张精英治理的思想家都在自觉或不自觉地沿着柏拉图的思路继续深入论证。柏拉图的两个命题又演变出两个新命题：第一，既然政治应当是一门依靠准确知识的技术，那么由少数精英来统治就是最为经济、成本最低的统治方式。第二，社会中有分工与合作，因此，需要秩序，而每个人都来统治只会带来混乱，少数精英治理却能给社会带来秩序与安定。同时，精英治理也能带来高效率，这些是多数人统治所没有的。萨托利曾经设想过一种取代代议制的一种民主形式，即公民表决式民主，这种民主形式可以视为现代社会多数人统治的方式。萨托利设想给每个投票者都配置一台电视终端，上面显示各种问题及其解决办法，每周让公民们按一次赞成、反对或弃权的电钮就可以了。这就是人民统治、多数人统治，由人民自己决定问题。萨托利当然反对这种全民统治方式，认为这种统治方式毫无意义，人民也不可能实行统治。从政治统治的成本上来看，这种统治方式成本也极高。在技术上实现这种统治是有可能的，但技术成本太高。此外，还有时间成本、组织成本、信息成本等等，人民直接统治都比精英治理成本要高得多。成本高得无法想象，以至于人民除了整天进行决策活动以外而没有时间和精力去做别的事情。实现全体公民统治是有着巨大的难度的，即使是多数人统治难度也是相当大的。难度很大都可以视为成本过高，并且即便花费大量成本去实行多数人统治，也不能实现统治的目标，反而会带来更多的麻烦。全民统治会带来决策上的混乱，最终不能形成决策，或者形成了决策也无法施行，这样就会使社会失去秩序，因而无法满足人们对安全的需要，其结果是得不偿失的。全民统治、多数人统治不合适，那么为什么少数精英就可以统治呢？首先作为少数人的精英更容易组织起来。作为统治阶级，或者作为掌权的精英都是组织起来的。因为只有组织起来，才可以进行统治，才可以掌权。莫斯卡发现了这一规律，他指出“在现实中，有组织的少数人服从单一的指令支配大多数无组织的人是不可避免的。这种少数人的权力对于多数人中的个体是不可抗拒的，这些个体单枪匹马地处在有组织的少数人群体面前。同时，少数人正因为他们人数少才组织起来”。少数人有组织的行动将胜过无组织的多数人。莫斯卡这样写到：“一百个人彼此协调地统一行动、互相理解，将胜过不一致的一千个人，因为这些人将被一个个地对付。此时，前者更容易统一行动、彼此理解，因为他们是一百个人而不是一千个人。由此可见，政治团体越大，进行统治的少数人所占比例就越小，而对于被统治的多数人来讲，组织起来反对少数人就越困难”。这也是为什么精英阶级虽然总是处于少数，但却总能统治处于多数的大众。换句话说，精英们总是更容易组织起来，而分散的大众却很难组织起来；大众如果被组织起来，那也是被精英组织起来的，被精英所控制的。第二，精英能够进行统治还因为他们掌握着更多的知识、技术，具有较高的能力。特别是关于统治的知识和技艺，为精英阶级所独有。精英之所以能够成为精英，在个人素质和知识水平方面要具有相对优势。莫斯卡认为，只有在文明高度发达的社会，祛除了神秘的宗教气息的专业化知识和真正的科学文化才能成为重要的政治力量，也只有在这时那些掌握这些知识的人才有望进入统治阶级。不过这里与其说是学识本身，还不如说学识归于公众或国家利益的实际功用。这个过程既有专业化分工造成的知识分化过程，同时也有精英阶级保有、传承知识的过程。莫斯卡指出，有大量的实例表明，通过长期的军事和公共组织实践，在一个共同体的统治阶级上层，开始产生并发展出一种真正的治理方面的技艺，这些技艺要远胜过那些粗糙的经验积累或个人的切身体验。这些知识与技术经过世代积累和传授，经过实践的检验和理论的总结，就成为统治阶级特有的知识优势和技术优势。这些优势会带来对社会思想走向的把握、对意识形态的调整，从而实现对人们思想的控制，以获得统治的合法性，以实现统治的目标。第三，精英治理更符合人类对效率提高、成本减少的要求。从功利性的角度讲，相比之下，少数精英治理能给人类社会带来更多的好处，这些好处包括：秩序、效率、较小的成本、较高的回报等等。从人类社会生活的需求上来看，人类总是在追求以更小的成本获得更高的回报，追求人类活动更高的效率。人类总是恐惧各种各样的不确定性，因此，人类更需要控制自己和他人的行为以及关系，于是人类需要社会秩序。这种秩序可以是一种法律秩序，法律确定了人们可能的行为；也可以是一种等级秩序，每个人各安其分，社会分工明确，秩序也带来效率。如果没有秩序，效率、成本的计算都无从谈起，而若要有秩序，则只能是少数人管理，多数人服从管理；若要有秩序，则只能是少数人统治，多数人服从统治。至此，可以总结出为什么选择少数精英治理而不是多数人统治的理由，也即是精英治理的合理性。除了人们内心中有对权威、领袖这类精英的需求以外，精英治理还在效率、成本和技术上具有相对优势。在统治的效率上，少数精英治理比多数人统治更有效率。特别是科层制缔造了最富效率的组织结构(马克斯韦伯认为科层制就是最适合现代社会的组织形式，并且高效实用)。可以说，现代社会正是运用科层制这种组织形式才会在一百年间创造出的文明成果超过以前所有时代文明成果的总和。少数精英统治成为了能在效率上胜出的统治形式。在统治的成本上，多数人统治从经济学的角度上看，成本较高，而少数精英统治的成本就小得多了。无论从金钱、时间、人力上看，多数人统治都是一种成本极高的统治形式(这就是为什么卢梭的人民民主只有是小国寡民)，少数精英统治可以在最大程度上降低成本，少数精英在统治成本上又胜出。在技术性要求上，多数人统治不可能要求每个人都是政治上或管理上的专家，由于职业分化、社会分工的原因，知识分布也是不均衡的，所以多数人统治在专门的知识上不够丰富，而少数精英可以集中政治或管理的专业知识，在统治技术上具有专业性的优势，少数精英统治在技术性要求上再次胜出。所以，精英统治的合理性在各个方面都高过多数人统治，选择精英统治也就是人类社会的一种理性选择。但是精英统治还有一个重大问题，那就是尽管精英统治具有这些优势，但被统治者还是会发出“凭什么这些人是统治者？”这个重大问题。所以精英统治除了自身具有合理性以外，还要取得大众的认同，取得被统治者的同意才能进行统治，这就是与精英统治合理性同等重要的一个大问题，即精英统治的合法性问题，这个问题属于合法性的来源和获取问题。简单地说，西方的民主制度给精英治理获取合法性提供了有效的途径，这属于另一个范畴讨论的问题，在这里不作具体分析。另外一个精英治理的问题就是为什么总是精英在治理，精英不也是会衰落的吗？精英主义的回答是精英群体是在不断更新的，即使旧的精英衰落了，也会有新的精英取代它。但总是精英治理而不是其他治理模式。在精英主义中，理论家们发现并提升了精英更新和精英更替，将其阐述成了精英的社会流动机制。另外，虽然民主使精英治理获得了合法性，但民主化的推进促使公民参与在深度和广度上都产生了巨大的变化，大众民主的迅速扩张使精英治理的合理性也受到猛烈的冲击。三、大众民主对精英治理合理性的冲击1.大众式民主打破了精英们对治理问题信息与知识的垄断精英们总是强调他们掌握着治理的知识与技术，精英是从事治理的专家，因此，精英治理具有合理性。达尔曾对这种观点提出过批评，他认为有一种主张一直是民主理念最主要的敌人，这种主张认为，政府应当完全移交给那些能够为了普遍的利益进行统治，而且比别人更有知识、更知道如何实现这种利益的专家们，他们就是柏拉图所说的“监护者”。大众式民主借助现代信息技术和传播技术，通过广泛参与，让普通人在参与中学习自治和治理的知识；在参与的环境中，普通人更能学会相关的专业知识与技术。正如佩特曼所指出的，通过参与实践而学会了参与，政治效能感更有可能在一个参与性环境中得到培养。而且有证据表明，在一种参与性权威结构中的经历可以有效消除个人身上非民主态度的倾向。如果那些刚进入政治领域的人曾经接受过“教育”，那么他们的参与将不会对政治体系的稳定构成威胁。现代信息的传播也会让普通人的参与打破精英对参与的垄断，在决策中必须考虑普通大众的意见。2.大众式民主让精英们的行动接受大众价值观的审查如果说精英治理的最大问题是精英会背离公共利益而只谋求精英阶层的利益，那么这其中的根源在于精英与大众在价值观上有较大区别。因为精英们是一群拥有可能拥有的一切的绝大部分，通常包括金钱、权力和声望等，以及由此产生的整个生活方式的人。精英拥有了社会价值的大部分，其价值观必然与普通人有较大差异。因为如果精英在重要机构中没有地位，他们就不可能“拥有最多东西”。这种制度是权力、财富和声望的必要基础，同时也是行使权力、获得和保持财富、用金钱支付声望的更大需求的主要手段。所以精英的行动自觉或不自觉地要去维护自己的精英地位，政策出现精英化倾向也就可以理解了。但是这样会偏离治理公共事务的目标，于是大众式民主就要从价值观上进行纠正。通过大众参与让普通大众的价值观进入决策过程，并用这种价值观审查精英的行动，通过社会组织、压力集团的活动使治理过程反映普通大众的价值观。在某种程度上说，普通大众的价值观会对精英治理中过度精英化问题进行缓解和稀释。3.大众式民主让精英治理更加开放精英对治理活动的垄断是人民统治-精英治理模式中最容易发生的问题。同时，精英阶层的开放性问题也是精英治理中的一个大问题。如果精英阶层无法解决精英治理的垄断问题，大众式民主恰恰是解决这个问题的最好办法。在信息社会，大众式民主的参与深度与广度是远远超过工业社会的。因此，大众参与打通了精英与大众之间的壁垒，同时也就让精英治理变得开放。这种开放的表现就是精英与大众共同决策，共同治理。当然，