论行政自由裁量权运用中雾霾的清除

论行政自由裁量权运用中雾霾的清除【内容提要】行政自由裁量权是现代行政权的核心，在建立现代国家治理结构中具有重要地位。在日常工作中，行政自由裁量权被广泛运用 。在运用行政自由裁量过程中，由于多种原因，往往会存在行政主体和当事人之间信息不对称、权力主体运用程序不合法、行为主体采取的行为失当等雾霾现象。这些雾霾现象的存在，影响社会的公平正义、影响行政机关在人民群众当中的形象，增加着社会的有形成本和无形成本，腐蚀着党政机关的肌体，必须予以坚决清除。本文分析了行政自由裁量权的含义，认为行政自由裁量权不仅是行政机关的权力，而且包括行政法当中的行政当事人。然后，从现代行政权的核心决策权入手，着重分析了行政决策权当中自由裁量权运用的“雾霾”现象，并剖析了原因，最后，提出了防止行政自由裁量权滥用的思路。关键词：行政自由裁量权 滥用 控制中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定指出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”对于国家治理体系问题，国内学者多有探讨，我比较接受俞可平的观点。2013年11月30日，中央编译局副局长俞可平在“推进国家治理体系和社会治理现代化”学术研讨会上指出：现代国家治理体系应包括这么几个要素：一是公共权力的运行必须制度化和规范化，不能带随意性；二是民主化。所有公共治理以及制度安排，最终要保障主权在民，或者说人民当家作主。三是法治。在现代国家治理体系中，宪法和法律是公共治理的最高权威，这是最核心的。法治有两层含义，一个是宪法和法律是最高权力，一个是严格按照法律办事。四是高效。现代国家治理体系应当有效的维护社会稳定和社会秩序，有较高的行政效率和经济效率。五是协调。现代国家治理体系是一个制度系统，至少有三个特别重要的子系统，一是政府治理，二是社会治理，三是市场治理。各种制度安排应是一个统一的整体，互相协调,它不是碎片化的。从俞可平的观点可以看出，现代国家治理体系的内容都涉及到行政自由裁量权运用的问题。所以，行政自由裁量权在现代国家治理结构中具有重要地位，是现代行政权的核心。在日常工作中，如何正确认识并行使行政自由裁量全，是一个值得探讨和研究的问题。一、关于行政自由裁量权什么是行政自由裁量权，国内外学者对其有不同的定义，互联网百度百科对它的界定是：行政自由裁量权是指行政主体依据法律、法规赋予的职责权限，基于法律、法规及行政的目的和精神，针对具体的行政法律关系，自由选择而作出的公正而合理的行政决定的权力。依据这一定义，我们通过分析就可以看出，行政自由裁量权具有以下几个特点：其一，行政自由裁量权直接来源于法律法规的授权，法律法规可以通过明示或默示的方式，授予行政主体自由裁量权。也就是说，法律法规仅规定了某项权力，而将行使该权力的方式、方法留给行政主体自由裁量。其二，行政自由裁量权是行政机关的权力，它的行使主体是行政机关，它是行政机关所独有的一项权力，有别于司法审判中法官的司法自由裁量权；其三，行政自由裁量权是主体根据情势所需根据一定的价值标准并依据自己的意志判断而进行的利益斟酌、权衡和权量的活动。行政自由裁量权的行使是行政机关进行判断和选择的过程，其实质是行政机关在法定的职权范围内享有的自由选择权，这是自由裁量权最显著的一个特点；其四，行政自由裁量权并非是一种不受限制的权力，其行使也必须符合法律规定，符合公平、正义的原则，必须是以法律规定为前提，在法定限度内进行，行政机关的选择程序和结果必须符合法律的规定；最后，行政自由裁量权表现为两种情况，一是决定是否做出某个行政行为，二是在各种不同的措施中，行政机关根据案件的具体情况选择那一个。行政自由裁量权虽是行政机关的权力，但自由裁量行为都是由人来完成的，因此，在探讨行政自由裁量权时，必然要涉及行政法主体，即行政法律关系中的双方当事人，包括行政主体和行政当事人。正由于这样，所以本文探讨的行政自由裁量权不仅局限于行政主体，而且包括行政法当中的行政当事人。我国的国体决定了我国的政体，因此，本文所探讨的行政自由裁量权，不仅包括行政机关，也包括党的机关和具有社会管理权力的群工团体。二、自由行政裁量权运用中雾霾的形成行政机关的行政过程大致可以包括计划、组织、协调和控制。在这些过程中，都涉及行政决策权这个现代行政权的核心，而这项权力，也是行政自由裁量权雾霾形成的关键环节。改革开放三十年以来，我国在行政决策法制化的建设方面取得了一定的成绩，多方面、多层次的行政决策法制环境正在形成。在看到成绩与进步时，我们也不容忽视在现实生活中有的行政机关和公职人员偏离法律、法规，偏离科学发展观的要求盲目决策，急功近利，颠倒了权与法的关系，颠倒了个人政绩与国家和人民的长远及根本利益的关系。错误的政绩观把个人的所谓“政绩”摆在第一位，把法律及国家和人民的长远和根本利益放在第二位，因此出现了部分决策事项在事前拍脑袋瞎决策，事中拍胸脯乱保证，事后拍屁股就走人的“三拍”现象。在这里，我借用气象学对灾害性天气描述的一个词“雾霾”，把对行政自由裁量权运用的危害称之为行政自由裁量权行使的雾霾现象。这类现象在行政自由裁量权行使中很多。如安徽阜阳巨贪王怀忠耗资3.2亿元建的“国际机场”，工程开工时，阜阳的工人、教师、农民每人被摊派了数百元的机场建设费。为了兴建这个机场，王怀忠不知透支了阜阳多少财力。1994年王怀忠决定要建“世界上最大的动物园”，养老虎和鳄鱼，在折腾了3年之后，这个动物园也只有两只小老虎。湖北黄冈挪用1167万公路国债基金，建起占地300亩的超级广场，后因投入不继被撂荒这些事件的出现再次向世人证明了部分行政机关及其公职人员在行政决策过程中滥用行政自由裁量权，严重违背党中央的决策民主化和法制化理念，好大喜功，蛮目决策大搞政绩工程、样板工程，不仅劳民伤财造成了巨大浪费，更是产生了不可估量的负面影响，使社会的有形成本和无形成本在增加。严重的侵害了国家和民众的利益之所以产生这些行政自由裁量权当中的雾霾，在我国，大概有这几方面原因:（一）行政决策主体单一 现代决策是一项十分复杂的系统工程，必须依靠充分发扬民主，依靠集体的智慧，才能做出科学的决策。可是，就在党中央一再强调要推进决策科学化、民主化的背景下，仍然有一些行政机关和领导者错误的认为决策就是领导者个人“拍板定案”，不重视发扬民主、调查研究、科学论证，单凭个人主观想象，武断“拍板”，从而在很大程度上使得部分地区或部门的行政决策方式还是传统的“一言堂”和“家长制”决策方式，把行政自由裁量权理解为个别领导说了算，把法律、法规和单位制度体现为领导个人意志，彰显为领导的个人才能，而未能真正体现广大人民的意志和代表广大人民的根本利益。且在决策内部机构的组成人员或决策领导集体里，其他人员最终也要顺从于“一把手”的意图，专家决策咨询机构也往往如此，专门的行政决策监督机构和公民作为行政决策主体的组成部分也未能充分发挥其参政议政、民主监督的积极作用。以至于在决策过程中把民主讨论当成是歌曲的伴唱，附合一下便通过；把专家论证当成了走形式，定个主题议议就行；把法制决策当成纸上文件，看看则已。 （二）行政决策程序法制化程度偏低 自实行改革开放，特别是确立发展市场经济的方针以来，国家开始重视行政决策程序的法制化。不过这种法制化的提法还没有变成具体的法律，仅仅停留在党的纲领性文件中。在现有的法律规定中，没有“行政决策”的提法。虽然在宪法和其他一些基本法律中能够找到一些与“行政决策”相近意思的条文，但这些条文本身具有很大的不确定性，并不必然就是“行政决策”的意思。而且这些条文的表述非常原则和简单，泛泛而谈，对行政决策的程序鲜有涉及。法律上缺乏对行政决策的约束和纠错机制。行政决策作为一种行政活动方式，必然存在违法运用、不当运用或出现失误的可能，因而需要加以约束和设定补救办法。但目前我国法律在这方面的规定还几乎是空白，这使得行政决策程序的实施缺乏必要的制度保障。导致行政自由裁量权决策程序的随意化。 （三）行政决策责任难以追究 我国行政决策责任难以追究主要体现在两个方面，一是行政决策责任无法可依，二是没有建立行政决策责任追究制度。我国行政决策观念是在传统的“家长制”、“一言堂”决策思想的影响下逐渐形成的；同时，我国的行政决策体制是在计划经济体制的基础上形成和发展起来的。在传统观念下，行政决策者往往把决策失误看作是我们常说的“交学费”、“好心办坏事”，而没有意识到自己的责任。在有些情况下，由于党政决策职责不分、权力过分集中，因而在行政决策过程中，仍存在着主观主义、经验主义和个人独断专行的作风和行为等行政自由裁量权运用的雾霾。而且，由于权力和责任不对称，权力、利益和责任分离，行政决策主体拥有权力，并享有利益，但对滥用决策权力带来的不良后果却不承担责任。目前，我国正处于一个非常特殊的历史时期，由于市场的发育不全和市场缺陷，决定了我国政府在社会经济生活中必须扮演重要的角色，政府要面临大量纷繁复杂的行政决策问题以及行政调控的艰巨任务，包括各项关系着人民群众的切身利益而由行政机关制定的重大的政策和措施。但是，对于一些耗资巨大的项目，由于事前没有进行科学论证，还未建成就半途而废；而且，对建设项目的盲目投资和低水平引进，又造成了大量资金的严重浪费。对此，行政决策的机关及相关负责人却不用承担任何形式的责任，更没有得到相应的法律责任追究。三、防止行政自由裁量滥用的思路中华人民共和国行政诉讼法第54条第4款第5项规定，滥用自由裁量权也称之为滥用职权。是指行政主体由于受到某些因素的影响，没有根据法律、法规的目的、原则和精神来执行法律，而是根据个人的意志不适当行使权力而作出行政行为。是行政自由裁量权失控形态中最为常见的一种类型。滥用行政自由裁量权因为其具有“滥用”的主观故意性，因此有着更大的社会危害性。如何在现实生活中防止行政自由裁量权。我认为要从以下几方面努力：一是拓展公民政治参与的渠道。民意是一种不容轻视的社会能量，顺应民意是国家之福，罔顾民意是国家之祸。近年来，尽管保障公民行使表达权的力度不断加大，但民意表达渠道依然匮乏，部分群众只能通过非制度化渠道实现政治参与，群体性表达往往呈现出无序化和非理性化，甚至演化为破坏性的“闹事”。中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定指出：“建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制，使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障。”这就需要各级政府为群众构建表达和就地解决利益诉求的常态化机制，完善人大代表联系群众机制，打通传递民情民意的“绿色通道”，使人大常委会的立法决策和政府决策更加接地气、顺民意，经得起实践和历史的检验。二是要有效制约包括国家最高掌权者在内的官员权力，主要有五条途径。第一，改革完善官员的选举和罢免制度，给高素质的政治精英以权力，使失职官员的权力及时得以罢免。第二，要进行合理的分权，对权力合理分工，有效制约。第三，改革干部的责任体制，建立有效的官员问责制度。第四，就是政务透明，让权力在阳光下运行，特别是重大决策过程要透明，官员的财产等基本信息要公开，要让公众有充分的知情权。第五，是构筑廉政体系，使对官员权力的监督形成一个闭合系统，对关键环节的权力监督不缺失。尤其是对各级政权中的一把手必须设置有效的监督，没有对一把手权力的有效监督，整个权力监督体系势必如“牛栏关猫”，漏洞百出。三是强化公共精神的培育和形塑，通过知识教育和心智模式重构，以引导人们超越狭隘的个体私欲和自我利益，通过规则意识、底线意识、独立人格意识和公德意识的培育和熏陶，从而提高人们利他的思想境界和公民素养。四是减少上级过多干预。下级组织既要在上级的领导下开展工作，但也有其独立性。但有时候，由于上级机关并不了解下面实际，在指导工作时候，过多的干预，致使下级机关不知如何是好，本该低成本就能解决的事却变成了高成本低效率。有时也会促使下级滥用行政自由裁量权。 “破窗效应”理论早就告诉我们：如果一栋建筑物上的一扇窗户的玻璃被人打碎了，但又没有及时得到修复，于是那些看到“破窗”的人们便可能在无形之中受到心理暗示和纵容，去继续打碎更多的窗