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地方政府学 教学方法 课堂讲授 课堂练习教学宗旨 原理与案例相结合 要求学生举一反三 触类旁通 灵活运用 而不是死记硬背 学习与研究方法 历史文献法比较法实地研究法 学习目的与意义 认识和把握地方政府及其活动特点 探索其活动规律 为推进社会主义政治体制改革 尤其是地方政治体制改革 加强地方政府的社会主义民主政治建设 提供正确的理论指导 从当代中国的实际需要出发 结合中国国情 通过中外地方政府的比较研究 认识地方政府发展的规律性以及不同国家地方政府的异同 特点与优点 为建设由中国特色的地方政府模式提供理论依据与经验 提供地方政府各级工作人员的知识和理论水平 提供地方政府整体活动能力 工作能力和社会效益 推动地方政府改革 考核方法 出勤考核 占全部成绩的10 如果全勤将无条件得到10分 无故缺课将影响成绩 超过3次将视为自动放弃选修 取消全部成绩 平时考核 占全部成绩的10 主要包括平时课堂练习 提问 发言课程考试 占全部成绩的70 第一章 地方政府的涵义及作用 第一节地方政府的界定 一 对地方政府的不同理解 国际社会百科全书 地方政府 大致可定义为 在全国政府或地区政府的一小块领土上 拥有决定和管理有限范围公共政策的一种公共组织 在金字塔式的政府结构中 地方政府处于最低层 顶端是全国政府 中间政府 州 地区 省 占据中间一层 在此 地方政府相对全国政府 中间政府而言是最低层政府 即中国的基层政府 新百科全书 地方政府 城市政府地方政府包括城市政府以外的地方行政单位和州因此 地方政府包括除全国政府以外的所有层次的政府 美利坚百科全书 地方政府 在单一制国家里是中央政府的分支机构 在联邦制国家里则是联邦成员政府的分支机构 因此 联邦国家的成员政府 如美国的州 不属于地方政府的范围 拉鲁斯百科全书 领土行政单位 既适用于单一制国家的地方行政单位 也适用于联邦制国家内拥有主权的州 辞海 地方政府是中央政府的对称 设置在地方各级行政区域内负责行政工作的国家机关 地方政府定义为地方国家行政机关 把除中央政府以外的所有政府都归于地方政府 政治学词典 丘晓在联邦制国家 构成联邦的各成员国或州 邦政府都不是地方政府 中外政治制度大辞典 广义地方政府是与中央政府的对称 从这个意义上讲 除中央政府以外的各级政府都称为地方政府狭义的地方政府则是直接治理一个地域及其居民的一级政府 即基层政府 与之相对应的是在中央政府与地方政府之间的中间政府 也称区域政府 总结 地方政府 地方政府泛指我们通常称为的基层政府 地方政府包括单一制国家中除中央政府外的其他各级政府 但不包括联邦制国家的成员政府 联邦成员政府也属地方政府范围 地方政府的界定 一 地方政府所指范围地方政府 是中央管辖下 由中央政府设置的治理国家部分地域的政府 二 地方政府单位的组成由地方议决 立法 机关和地方行政机关组成 因为 地方不拥有军队 不存在地方的军事机关 司法系统独立 不属于地方 三 地方政府的界定地方政府是指由中央政府依法设置的 治理国家部分地域或部分地域某些社会事务的政府 地方政府通常由地方权力 决议或立法 机关和地方权力执行机关 行政机关 组成 不包括设置在本地域内的地方军事机关和地方司法机关 第二节地方政府的地位与作用 一 地方政府的不可取代性地方政府的不可取代性 是指它作为国家政治体制组成部分的不可取代性 二 地方政府的基本性质地方政府具有以下基本性质 第一 权利的非主权性 第二 治理的局部性 第三 主要职责在于地方事务的管理 三 地方政府的作用1 地方政府是实现国家政治统治的基石 2 地方政府是实现民主政治的基础 3 地方政府是沟通联络中央政府与民众的渠道 4 地方政府是推进社会发展进步的力量 第三节地方政府学研究 一 研究的意义与目的二 研究的内容1 地方政府原理研究2 地方政府的外部环境3 地方政府的内部环境4 地方政府的活动5 地方政府的比较三 研究的方法 第二章地方政府角色与作用及其相关理论 地方法团主义 Localstatecorporatism 戴慕珍 地方政府具有公司的许多特征 官员们像一个董事成员那样行动 这种政府与经济结合的新制度形式 我称之一地方法团主义 我所说的地方法主义是指一个地方政府协调其辖区内各经济事业单位 似乎是一个从事多种经营的实业公司 地方政府即厂商 魏昂德 Andrewalder 1995 276 地方政府可以把公有企业当做一个多样的市场取向的公司来管理 地方官员成了市场取向的代理人和行动者 地方性市场社会主义 LocalMarketSocialism 林南 1996 69 以大邱庄为例 认为应从科层协作 市场调节和地方协调来分析改革中的地方政府角色与作用 其中地方协调的角色至为关键 他特别强调以扩大家庭关系基础的社会网络的重要性 认为地方协调的建构基础是地方关系网络 主要包括家庭亲属关系 谋利型政权经营者 杨善华 苏红 代理型政权经营者 和 谋利型政权经营者 第三章 地方政府的产生 发展与分类 地方政府形成的基础 一 国家与氏族的区别第一 国家按地域划分居民 氏族则建立在血缘亲属关系上 第二 氏族社会中部落联盟的社会公共权力 在进入国家时成为与人民大众相分离 脱离社会 高于社会的强制性的国家权力 这一公共权力的掌握者成为国家的统治者 存在于人民大众相分离的社会公共权力 即国家性质 二 国家的组织形式国家组织形式 即围绕国家权利体系结构横向分配而形成的国家组织体制 是围绕国家权力 社会公共权力 的安排形成的 权力的横向配置与组合在国家层面上形成不同的国家机关 确定了相互的关系与运作规范 国家的结构形式国家结构形式围绕着按地域分居民的安排形成的 构成了整体与部分的关系 换句话说是指国家作为一个完整的政治实体 以何种形式由那些低于国家层级的地域性政治实体组合而成 一定地域的居民在国家内部构成的政治实体 是构成国家的结构单元 国家是由这些大大小小地域性政治实体以各种关系组合构成的 第二节地方政府的产生与发展 一 地方政府的产生地方政府是由中央政府设置 是随着中央集权体制的形成而产生的二 早期国家的地方政府 封建国家或资本主义国家 三 近代国家的地方政府 四 近现代中国的地方政府 一 中华人民共和国成立以前 二 中华人民共和国成立以后人民政府委员会时期 高度集权体制 行政体人民委员会时期 54年宪法 混合体地方政府革命委员会时期 1966年 1975 行政体 三 改革开放以来的变化 1978年 第三节地方政府的类型 一 类型的划分 一 依据地方政府在行政体制中所居位置 地方政府可以分为基层地方政府 高层地方政府和中间层地方政府三类 二 依据地方政府在行政中的功能 可将地方政府分为一般型地方政府和特殊型地方政府 三 依据在政治体制中的地位不同 可以分为行政体 自治体和混合体地方政府 行政体地方政府行政体地方政府的基本特征是 地方政府是中央和上级政府的下级行政机关 不存在代表当地公民利益和意愿的代议机关 行政体地方政府实质上是集政治统治权 行政管理权于一身的实体 优点 案例1建国初期的建设弊端 案例2计划经济 沙特阿拉伯 大炼钢铁 三 自治体地方政府自治体地方政府的基本特征是 国家对纯属地方的事务 不由自己任命行政长官来管理 而由当地公民选举产生的自治体地方政府来管理拥有的权限优点 案例3弊端 案例4 四 混合制地方政府混合制地方政府的基本特征是 地方存在由当地居民选举产生的 代表当地居民意愿的代议机构 并由代议机构选出执行机关和行政机关 与此同时 地方行政机关是中央和上级行政机关在当地的代表 是它们的下级机关 在各级权力机关之间不存在上下隶属关系 只存在法律监督和指导关系 行政机关为权力机关的执行机关 在接受上级行政机关领导的同时 又对产生它的地方权力机关负责 并接受其领导 中国地方政府 条条 与 块块 的关系 第四章 地方政府体系的结构 第一节层级结构 一 层级结构的含义层级结构是指各地方政府单位在纵向上分为若干层次 并依上下隶属关系组合而形成的结构地方政府层级正是由地方政府单位间的隶属关系而形成的 层级结构的具体表现也就是由这种隶属关系构成的地方政府体系的层级数 二 层级政府单位的类型与设置地方政府单位从层级上通常分为三类 第一 直接与当地居民发生关系 承担治理职责的地方政府 第二 直接与中央政府发生关系 受中央政府直接监督指挥的地方政府 称为最高层级地方政府 第三 介于前述两者之间的地方政府 称中层地方政府 三 不同层级地方政府单位的设置 一 基层地方政府单位的设置应遵循两个基本原则 第一 要便于当地居民行使管理国家事物的民主权利 第二 要利于地方国家行政机关充分履行其职责 发挥其行政效率 二 最高层地方政府单位的设置最高层地方政府并不直接面向居民 而与中央政府直接发生关系 具有较多的政治性质 因此 最高层地方政府的设置应从国家政治需要出发 遵循确保国家统一和政治稳定的原则 中间层政府单位的设置中间层单位则介于两者之间 其设置或基于管理需要 或基于政治因素 从功能类型看 中层单位中的一般地域型政府单位的设置 主要基于行政上的考虑 而不是直接出于政治上的需要 如 县的设撤分合 很少具有政治意义 与其相关的地理形势 历史背景等因素所带来的影响 也主要表现在行政管理上 与之不同 中层单位中的民族区域政府单位的设置 则主要基于政治上的考虑 四 层级体制形成一国地方政府层级结构的形成 是一国国情的客观产物 取决于一系列复杂的因素 人口 地域面积 民族 历史 权力体制安排 社会发展水平等等专题一 中国的市管县与省管县 第二节功能结构 一 产生的原因和类型划分国家是按地域划分其居民的 地方政府正是国家治理一部分地域而设置的 因此 地域治理就是地方政府主要的 基本的功能 但在现实中 为维护国家统一 政治稳定 便于管理等较为突出的具体需要 国家有时不得不基于某种特殊需要而设置一种与一般地方政府有所不同的特殊地方政府 1 按地域划分居民设置的一般型地方政府 主要是为了满足维护政治统治和社会管理这种一般性的共同要求 2 特殊型地方政府从其产生原因 设置目的及功能看 尽管从根本上讲是出于政治统治的需要 但从具体产生原因上看 它可分为两种情况 从而构成两小类 基于维护政治统治的考虑而设置 基于行政管理需要二专门设置 特殊型地方政府的特点第一 从数量上看 在同一层级中 特殊型地方政府为数较少 第二 从必要性上看 尽管特殊型地方政府的数量少 但这类地方政府历代都有 而且从世界范围看 也几乎各国都有 第三 从稳定性上看 特殊型地方政府通常不够稳定 中国古代的特殊型地方政府1 设置在少数民族聚居地区的特殊型地方政府2 为突出首都 陪都政治地位而设置的地方政府3 边境地区为巩固边防与内地统治而设置的军 军民卫所4 为解决统治阶级内部矛盾和维护政治矛盾而设置的特殊型地方政府 专题一 市管县 与 省管县 中国 县 的设置历史从春秋初期 公元前688年 中国开始置县 中国的行政区划至今已有2500多年的历史 行政区划系统也在不断演变之中 秦汉 郡 县二级制魏晋南北朝 州 郡 县三级制隋代 州 县二级制唐 宋 道 路 府 州 县三级制元 行省 路 府或州 县四级制明朝 省 府 县三级制清代省 府 县三级制 建国之后 市管县 市管县体制 又称市领导县体制 指由直辖市和较大的市领导县的行政区划体制 建国初期 我国就有少数城市实行市领导县体制 此后 实行市领导体制的城市逐渐增多 50年代末达到第一次高潮 60年代初开始回落并进入低潮 70年代又逐渐复苏 从1982年开始 我国又掀起新一轮的市管县体制改革浪潮 目前 市管县体制已成为我国大多数地区的行政区划体制 市管县 按照 中华人民共和国宪法 第三十条规定 我国的地方行政区域被划分为省 自治区 直辖市 县 自治县 自治州 县 市 乡 民族乡 镇 三级制 但是 在现行的行政管理体系中 我们常常看到在省 县之间又多了一级建制 地区或地级市 并逐渐演变成了 市管县 的格局 这种体制在计划经济时代曾发挥过重要的作用 它通过加大行政层级 强化了中央集权 确保了国家经济指标与政治指令顺利的下达和执行 同时 也在一定程度上形成了以中心城市为核心的经济辐射能力 带动了周边地区经济的发展 促进了政治的稳定 省管县是什么 中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见 的文件是改革开放以来第11个以 三农 为主题的中央一号文件 也是首次连续6年发布关于 三农 工作的一号文件 其中要推进省直接管理县 市 财政体制改革 将粮食 油料 棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围 省管县 的主要内容 是省直接把转移支付 财政结算 收入报解 资金调度 债务管理等权限下放到县 毫无疑问 这一改革既使县以及县以下政府更好控制 也将使县一级的权力大为增加 行政系统的缩减 能够有效地在基层营造基层自治的制度环境 早在1992年 为了 在经济上和上海接轨 浙江对13个经济发展较快的县市进行扩权 扩大基本建设 技术改造和外商投资项目的审批权 到2002年8月17日 在浙江省委 省政府的强力推动下 313项本该属于地级市经济管理的权限被 空降 至20个县级政区 据中国社会科学院财贸所副研究员张斌介绍 省管县 有两层含义 一是财政意义上的省管县 在财政预算编制上 由省直接对县编制预算 在收入划分上 也由省对县直接划分 二是政府管理体制上的 省管县 市县平级 不仅是财政体制 在人事权 审批权等经济社会各方面的管理权都由省直接跟县打交道 22个地区实行 省管县 据财政部向 中国经济周刊 国内邮发代号2 977 提供的资料显示 截至到目前 全国实行财政 省管县 的有河北 山西 海南 辽宁 吉林 黑龙江 江苏 浙江 安徽 福建 江西 山东 河南等18个省份 加上北京 上海 天津 重庆四个直辖市 共有22个地区实行了 省管县 为什么省管县 省直管县 推进的必要性和实施途径 政府层级过多不符合信息化社会行政组织结构扁平化趋势 市管县体制 的弊端省直管县体制对问题的解决 不符合表扁平化趋势 1982年 中央下发51号文件 提出要全面改革地区体制 在 地市合并 的基础上推行以地级中心城市管理下属县市的 市管县 市 体制 在此之前 中国绝大部分县市都是由省级政府派出的专区专员公署或是地区行政公署代为管辖 从1982年推行市管县体制以后 我国政府层级已经由四级制为主变成五级制为主 即中央政府 省级政府 省 直辖市 自治区 特别行政区 地级政府 地级市 地区 自治州 盟 县级政府 市辖区 县级市 县 自治县 旗 自治旗 特区 林区 乡镇政府 乡 民族乡 镇 苏木 民族苏木 一般来说 政府层级过多 会造成以下弊端 一是信息传递不畅通 信息传递成本加大 上情难以及时准确地下达 下情也难以及时准确地上达 二是权力运行机制不畅通 容易形成压力型体制 地方特别是基层的自主权难以得到落实 三是不符合信息化社会条件下行政组织结构扁平化的发展趋势 不利于调动县级基层政府的主动性 积极性和创造性 不利于提高行政效能 市管县弊端 一是 市管县 体制并没有从根本上打破旧有的条块分割的管理体制 原本虚设的地区一级变成了实设 不仅增加了政府层级 降低了行政效率 而且与宪法中有关地方行政架构的规定相违背 二是在市与其所辖的县 或县级市 竞争发展过程中 加剧了各个县 或县级市 与市之间在人 财 事三方面的矛盾 加大了市所辖各个县 或县级市 之间的离心力 在我国经济发达的一些地区 由于乡镇工业的兴起和繁荣 有些县级市的实力甚至已经与地级市本市区的经济实力相当 各县为了自身的发展不惜在资源 市场 人才 投资等方面与中心城市展开竞争 为争取到项目 市县争相到省城跑计划 跑指标 为争取投资 竞相进行政策攀比的事情也时有发生 三是由于 市县竞争 造成内耗及资源过度向中心城市集中等原因 一方面导致中心城市的极度扩张 城市发展没有边界 没有止境的土地征用和旧城改造 另一方面 市所辖县的城市化水平极度落后 虚假城市化现象严重 整体上影响了城市化的进程 更加剧了城乡 二元化 结构 四是普遍推行 市管县 体制 在经济发展落后地区严重导致了 小马拉大车 的现象 经济发展落后地区的地级城市普遍能量不足 对周边管辖的广大农村地区无法产生足够的辐射能力 但由于实行 市管县 体制 不得不管辖自己无法带动的县 或县级市 省管县对问题的解决 一是实行省直管县体制 减少了政府层级 实现了政府组织结构的扁平化 在管理流程上 由省直接对县进行管理而不再经过市 地 这个中间环节 降低了政府交易成本 二是省直管县实现了扩权强县 在行政上弱化了市对县的领导 避免了多层次行政干预对于市场竞争关系的扭曲 大大提高了县域经济发展的积极性 省级市场化水平和市场竞争的有效性 在省直管县体制下 地级市的管理范围只是市区和郊区 不再管理周边的广大农村区域 市 地 与县之间 不再具有领导与被领导的关系 而是一种平等 协商与合作的关系 三是增强了城乡统筹发展的能力 省管县财政体制实现了省直接对市 县市的管理 增强了省级财政的直接调控能力 有利于有效分配和利用各种公共资源 使县市政府更有能力 有财力发展县域经济 更有实力统筹城乡发展 加大对农村地区的资源投入 发展各种社会事业 加强基础设施建设 改善农村环境面貌 推动农村经济发展和提高农民生活水平 四是省管县体制下的财政体制 有利于一个省各地区间均衡发展水平的不断提升 如何省管县 省管县 改革值得重视的三大难点和三大重点 界定各自权限加强绩效考核提高调控能力 管理幅度大小难以 一刀切 难点之一是管理幅度大小问题 省级越过地级市直接管县 市 在管理体制上意味着减少管理层次 扩大管理幅度 这在理论上 有利于加快沟通速度 提高信息的真实性 也有利于降低管理成本 提高办事效率 但实际效果如何 还取决于管理幅度的大小 省管县 市 的幅度多少才合适呢 有学者认为50个左右最有效 我国目前有2700多个县 含县级市 按照一个省区管辖大约50个县算 我国的省级行政区划应该重新划分为54个 但实际上不能如此简单地操作 幅度的多少不能一刀切 起码要考虑如下因素 一是同一区域内县级单位原有经济水平 理论上是经济发达县越多 管理幅度可以越大 但实际上还必须考虑同一区域内发达县与落后县的比例 二是县级单位的自主权和能力 自主权越大 能力越强 意味着可以减少省级单位的管理工作量 因而管理幅度可以加大 三是同一区域内县级单位的差异性 差异性越大意味着调控难度越大 协调工作量越大 因而管理幅度不宜大 四是地理位置的接近程度和交通发达程度 如果县级单位之间的距离遥远 交通又不发达 理论上是管理幅度越小越有效 但实际上还必须考虑政治意义和省级之间的相对平衡 综合考虑这四个因素 改革的难度可想而知 继续发挥城市支持和带动农村的作用将面临新难点 难点之二是发挥城市作用问题 1983年全面试行的 市管县 体制 对于密切城乡关系 促进城乡一体化进程 曾经起着巨大的推动作用 但也出现明显的弊端 如一些地级市随意扩张 变县为区 与县争资源 争土地 争项目 使县级单位的行政成本高 管理效能低 推行 省管县 市 体制改革 有利于克服这些弊端 但如何继续发挥城市支持和带动农村的作用 将会面临新的难点 一是在财政上 省管县 而在行政上仍然是 市管县 的情况下 地级市与县的矛盾会以其他方式表现出来 二是城市之间会出现 马太效应 比较发达的城市由于甩掉落后县包袱而 锦上添花 而比较落后的城市则会由于失去发达县而 雪上加霜 这两种情况 都不利于进一步发挥城市的作用 提高了省区综合调控难度 难点之三是县域经济调控问题 实行 省管县 市 体制 将使县拥有大量的经济社会管理权限 加大县级单位作为经济发展主体的内在动力 一方面增强了县域经济发展活力 但另一方面将提高省区综合调控的难度 一是小宏观与大宏观之间的矛盾增加 县里筹集资金 增加项目 甚至安排产业结构有了更大的自主权 难免在投资方向 结构组合和发展速度上从县区经济发展的小宏观出发而背离省区宏观调控的目标 二是县区与县区 县区与城区之间的摩擦增加 其后果必然是妨碍横向经济的发展 三是县区自身的小局利益往往导致县级政府行为短期化 以致削弱长远发展的客观基础 重点是界定各自权限 加强县级绩效考核 提高省级调控能力 一是依法界定权限问题 实行 省管县 市 体制 符合我国的宪法 但停留在宪法层面是不够的 还必须从地方组织法上进一步明确省级单位与县级单位各自的权限和关系 避免把改革变成财政上 讨价还价 主体的改变而已 使北京城里的跑 部 钱 进 演变为各省城里的跑 厅 钱 进 也可避免省级官员和县级官员滥用权力 给权力约束和监督提供法律依据 二是加强绩效考核问题 财政上 省管县 市 的直接结果是 县级单位的公共财政在额度上和支配权限上都会加大 因而绩效考核必须同步加强 为此 中央文件特别提出按照科学发展观和正确政绩观要求 把粮食生产 农民增收 耕地保护 环境治理 和谐稳定作为考核地方特别是县 市 领导班子绩效的重要内容 尽快制定指标 严格监督检查 除此之外 把财政管理纳入绩效考核体系是十分重要的 三是提高省级调控能力问题 实行 省管县 市 体制 在宏观调控主体上就只有中央部门和省级部门 所以 强化省级在承接中央调控目标基础上自主调控本省区经济社会发展的权力 提高省级调控部门的能力显得非常迫切 省直管县改革 强县扩权 既不能低估 也不能高估 省管县 要敢 切一刀 但不能 一刀切 省管县 改革要警惕市场分割和县域竞争 市管县体制增加的最大成本不是行政成本市管县体制的根本弊病在于 政府 市场 关系问题 人们大都将市管县的弊病概括为所谓 市县争利 法律依据不足 小马拉大车 虚假城市化 而这只是表象而非本质 市管县体制增加的最大成本不是行政成本 而是交易成本 降低的最大效率不是行政效率 而是市场效率 详言之 市管县体制的根本弊病就是政府对经济的过多规制和过分干预 在市管县体制下 市和县两级政府均有足够的投资冲动和政绩冲动 动辄大兴土木搞城市的 面子工程 动辄 零地价引进外资 等 务要警惕的是 市管县体制改革通过 虚化地级市 和 强县 很可能使 婆婆管经济 变为 公公管经济 原来无论是 大马拉小车 还是 小马拉大车 至少地级市还能在引导和协调县际竞争协作上发挥作用 而一旦地级市突然虚化 在省级政府管理幅度不变的情况下 很可能加剧各县之间的市场分割和县域竞争 省管县 已是大势所趋 全国22地区实行 省管县 据财政部日前提供的资料显示 截至目前 全国实行财政 省管县 的有河北 山西 海南 辽宁 吉林 黑龙江 江苏 浙江 安徽 福建 江西 山东 河南等18个省份 加上北京 上海 天津 重庆四个直辖市 共有22个地区实行了 省管县 广东省管县改革时机已到专家认为 改革可分三步走 第一个步骤是目前各省的强县扩权的改革试点 即省主要对试点县的财政进行直管 直管主要干部 并适当下放经济管理权 但仍维持市对县的行政领导地位 第二个步骤应当是市和县分治 相互不再是上下级关系 市的职能要有增有减 县的职能要合理扩充 第三个步骤是市的改革 扩大市辖区范围 临近镇乡或县可改为市辖区 合理调整精简机构和人员 这方面有北京 上海 广东的改革经验 总的方向应当是 撤销传统意义上管县的地级市 市县分置 省直管县 浙江 经济管理权限 能放都放 湖北 县享市级经济社会管理权 浙江典范 浙江通常被作为 省管县 的成功范例 2005年 全国百强县 中 浙江占去30个 将近1 3 这也意味着 浙江省的36个县和22个县级市中的一半名列其中 在很多观察家眼中 浙江省强大的县域经济与 省管县 的体制密不可分 甚至有研究者将其称为浙江的 秘密武器 浙江成为很多省份效仿的对象 从2003年开始 山东 福建 湖北 广东 河南 河北 吉林 江苏等众多省份出台的加快发展县域经济的文件中 强县扩权 成了制订相关政策的主基调 有的地方还迫不及待地提出了 抢抓扩权强县机遇 的口号 但在效仿过程中 大多数地方的进展并不大 有学者指出 这是因为浙江省省管县财政体制有其历史根源和现实基础 1980年代初期是一个关键时期 当其他省份纷纷开始撤销作为派出机构的行署地区而实施市管县体制时 浙江却避免了这一做法 虽然当时浙江也很快开始了撤地建市的过程 但并没有把财权人事权交给地级市 之所以会出现这种状况 与浙江当时的现实情况密切相关 当时浙江省县域经济的强劲势头已经显露 到1994年 作为改革开放的成果 仅30个发达县的财政就占到省财政盘子的70 很多地级市都不如县 比如绍兴市经济实力不如绍兴县 金华市不如义乌等等 市管县 与 省管县 的利弊分析 市管县 体制之利 我国的 市管县 体制是在特定的政治经济环境下 在传统计划经济向社会主义市场经济转轨过程中的产物 是我国地方行政体制改革的重要成果 在特定的时期内对于密切城乡关系 加强城乡合作 促进城乡一体化起到巨大的推动作用 具体而言 市管县 体制的作用主要表现在 在政治方面 它将省县之间一级政权由虚置变为实权 从而加强了对县域的行政管理 适应了改革初期相对落后的时代条件 避免了由省直管县的幅度过大 负担过重而导致的管理低效问题 在经济方面 它在一定程度上打破了城乡分割的局面 促进了区域统一市场的形成 使城乡经济日益融合为相互依托的区域性经济 实现了城乡生产要素的合理配置 社会及文化方面 它加快了工业化进程和城市化的发展 加速了工业与城市文明向农业与乡村文明的辐射和渗透 有利于劳动生产率与人的素质的提高 市管县 体制之弊 1 市管县 体制导致行政成本提高 行政效率降低 市管县 体制在省与县之间层次由虚变实 行政层次由中央 省 县 市 乡 镇 四级变为中央 省 市 县 市 乡 镇 五级 人为地在省与县之间设置一级政权机构 其运作与管理成本过大 而且随着组织中层级的增加 信息传递的速度会降低 信息的失真率也会成倍增加 从而导致信息传递受阻 行政管理成本增加 行政效率也因此降低 2 市管县 体制致使市县利益矛盾突出 城乡发展不协调 市和县分别代表着各自区域内不同主体的利益诉求 承担着不同的经济与社会责任 在实行 市管县 体制后 有些中心城市更是利用其强势地位 侵害县乡的权益 把大部分的资金 人员和精力投入到城市的发展上 而忽视农村的发展 出现 市刮县 市吃县 市卡县 等局面 阻碍了城乡的协调发展 3 市管县 体制造成了虚假城市化现象 人口的集中性 居民的社会性与劳动力的非农业性构成了城市与乡村最本质的区别 然而 在我国地级市演变中 除少数本身工业比较发达的 地市合并型 城市带动力量较强外 那些 合并升级型 和 县改市型 城市经济基础大多是以农业为主 第二第三产业不够发达 很难有力量来帮助县级和乡村的发展 4 不符合城乡分治的惯例 由城乡合治走向城乡分治 由城乡混治走向城市自治 农村自治 是许多国家城乡治理的成功经验 城市和农村是两个完全不同的领域 主要表现在 城市居民经常迁徙流转 农民安土少迁 城市以第二 三产业为主 不具有明显的季节性 农村以农业为主 管理的季节性强 而且城乡合治并不一定能带来城乡互补或城乡一体化 在不彻底改革城乡二元分割的户籍制度和不彻底打破重工抑农 重城轻乡观念的情况下 任何形式的城乡合治都改变不了 形合实分 的客观事实 因此 企图通过拉郎配式的 市管县 体制实现城乡合治 既违背了城乡分治的国际惯例 又不符合当代中国城乡的实际状况 转贴于中国论文下载中 理论上 省管县 体制之利弊 省管县 体制之利 1 省管县 能够提高行政效率 减少行政成本 减少政策执行的 漏斗效应 我国有五个政府层级 每一级政府都有一定的 自主权 但这种 自主权 在保证地方灵活性的同时 降低了了行政效率 增加了行政成本 一定程度上削弱了中央政策的统一性 往往致使政策到达基层时严重走样 而实行 省管县 后 我国政府层次由五级减为四级 由省直管县 这样就能够提高行政效率 保证中央政策的统一性 2 省管县 能够更好地消除 权力截留 的情况 在市场经济发展的今天 很多地区内部竞争多于合作 特别是市所在的地域 截留 了大量的应该分配给县区的资源使得县域经济的发展受到了较大的阻碍 经济发展动力和活力不足 而省直管县能够有效地改善这种情况 3 省管县 有助于促进农村经济的发展 县城与农村的联系最为紧密 赋予县域经济更大的自主权能够更好地带动农村经济的发展 有助于社会主义新农村的建设 加快实现 城乡合治 的步伐 改变城乡 二元 的格局 而市域经济离农村较远 不能很好地发挥带动农村经济的作用 4 省管县 有助于县政府专心于县域经济的发展 从目前现实情况看 县级领导更换比较频繁 任期比较短 这和县级领导的权力空间比较小有关 而权力空间小的一大原因就是 市管县 的体制 这迫使县领导不能安心就职 为出路奔波 这既造成了干部资源的浪费 又造成了管理成本的增加 理论上 省管县 的弊端 1 管理幅度过大会降低行政效率 目前我国省一级行政区划过大 除香港和澳门特区外的32个省级行政区中有16个下辖100个以上的县级行政单位 平均下辖89个县级行政单位 省直管县后会造成省一级政府的管理幅度过大 反而会降低行政效率 加大省级政府配置省内公共产品的负担 2 县域经济未必能带动乡村经济的发展 县域经济与农村经济关系紧密 但是县城的经济辐射力能否带动周围农村经济的发展是不确定的 如果县城的经济发展能力不足依然会出现 小马拉大车 的情况 谁又能保证杜绝了 市刮县 市压县 的情况之后 又不会出现 县刮镇 县压镇 的情况呢 到那时我们是否还要 省直管镇 呢 3 省管县 会带来公共产品配置效率的损失 五级政府安排由于其能够提供较高的纵向政府分布密度 从而能够保证各级政府进行较为细致且相对合理的职能分工 其结果不仅有利于政府更准确地掌握不同社区居民对地方公共产品的需求偏好 而且有助于政府部门根据公共产品在外溢性上的差异在各级政府之间配置供给决策权 总结与展望 从以上比较中 我们可看出 市管县 体制的弊端已越来越突出 严重阻碍了县域经济的发展 加剧了城乡差距 另一方面 省管县 的利弊仍在探讨阶段 利与弊到底孰大孰小仍无定论 因此 在实践探索中我们仍应耐心试点 尤其是要分别选取东 中 西部有代表性的地区进行试点 只有试点成功后方可在全国推行 而现阶段不同地区在推动行政和财政体制改革上 应该按照经济社会发展的特征适用不同的基层行政和财政体制模式 选举 第五章 地方政府的组织 第一节地方政府的权力配置 一 地方政府权力的来源和形成 一 地方政府权力的来源1 行政体地方政府的权力只有一个来源 即来自于中央政府并隶属于中央政府 2 自治体地方政府的权力则来自于当地居民 它由本地域居民选举产生 对当地居民负责 在国家宪法和法律规定的范围内 它拥有大小不等 程度不同的地方自治权 3 民主集中体地方政府的权力一部分来自于当地居民 另一部分则来自于中央和上级政府 这类地方政府具有地方自治体基本特征 地方政府是由当地居民选出的 权力来自于当地居民 同时又具有地方行政体的基本特征 地方各级行政机关之间存在上下隶属关系 都是中央政府在当地的代表 二 地方政府权力的形成在当代 地方政府的权力是通过有选举权的当地居民通过法定的程序选举后形成 首先 选民通过选举将自己治理本地域的权力委托 授予他所选择的人 其次 全体选民通过相应的选举程序与规则 将分散在各个选民手中的权力 转化为代表全体居民的公共权力 公正透明少数服从多数 二 地方政府权力的内涵和配置 一 地方政府权力的内涵地方政府权限范围管辖的事务在内容上可分为两种 1 固有事务 2 委任事务地方政府行驶权限的权力 包括三个方面的内容 该如何治理地方 如何实现地方的治理 怎样通过具体的管理来完成对地方的治理 即议决权 执行权和行政权 地方政府权力内容 二 地方政府权力的配置地方政府权力内涵的三个部分 可以由三个机关 两个机关或一个机关来承担 这取决于权力形成的具体过程 当选民只进行一次投票时 则所出现的权力机关承担全部权力 如若选民分两次投票 则形成两个权力中心 一个行驶议决权 表达选民的治理意愿 一个行驶执行权 实现选民的治理意愿 地方政府权力的配置与组合 归根结底可分为两类 议行合一体制和议行分立体制 第二节议行合一的地方政府 一 理论依据人民主权学说 主权属于全体人民 不可分割 因此应由经选举产生对人民负责的机关集中行使所授予的全部权力 二 绝对议行合一体制的地方政府单位 立法和执行权由同一机关掌握 选民选出的议会直接行使执行权 同时承担当地社会事务公共管理职责 一 英国的议会委员会制 二 美国的市县委员会制 小城市和县 绝对议行合一 选举议决权选民委员会执行权行政权地方行政首长 礼仪性的职责 三 相对议行合一的地方政府体制在这种体制下 选民选举产生一个权力机关 通常称为议会 仅行使议决权 由它产生一个行使执行权的机关承担对社会的公共管理 或者议会行使执行权 另指定机关承担公共管理职责 一 议会执行委员会制瑞典为例 二 市县 议会经理制美国为例 三 德国的市行政主任制 相对议行合一 议决权选举执行权选民议会市政管理专家管理权 第三节议行分立的地方政府 一 理论依据议行分立体制来自权力制衡理论 认为权力集中容易导致权力的滥用和失控 因而需要形成一种相互制约的平衡机制 由两个权力机关分别行使议决权与执行权 由承担执行权的机关行使行政权 二 绝对议行分立的地方政府体制在这种体制下 选民经过两次投票 分别产生两个权力中心 各自独立行使议决权和执行权 行使执行权的首长担任行政长官 领导行政工作 一 美国的强市长议会制 二 日本的市长议会制 绝对议行分立 选举议会议决权选民市长执行权行政权 三 相对议行分立的地方政府体制在这种体制下 选民只投票选出一个权力机关 议会 由议会产生行使执行权的地方长官 法国的市长议会 相对议行分立 选民议会议决权执行权市长行政权 第四节双轨制的地方政府体制 一 产生的原因中央授予地方政府的治理权限 绝不可能涵盖全部社会事务的管理 对于不属于地方政府权限的社会事务的管理 各国中央政府有各种处理方式 或者有相应的中央行政机构直接在地方设置机构进行管理 不属地方政府系列 或由中央在地方设置机构管理 但由中央政府在地方的代表统一领导 或甚至在自治的地方政府外另设隶属于中央的行政体地方政府 从而形成各种情况的双轨制的地方政府体制 二 双轨制的类型 一 行政并列制 瑞典的郡都制 二 国家代表制 一种是由中央政府任命的 法国的大区专员 省专员 另一种为法定的 如比利时 荷兰等国家选举产生的省市长是当然的国家代表 三 双重领导体制 中国 第六章 地方政府的职能 第一节政府职能 一 政府职能行政职能即政府承担的国家职能国家职能包括两个方面 简称为两种职能 进行阶级的政治统治 实施公共的社会管理 二 政府职能的形成 政府职能与政府功能是有区别的 政府功能是指政府作为阶级统治机器的国家机关的一个组成部分 在国家生活中应有的作用 政府的功能就是通过行政来形成一定的社会秩序 从而维护阶级的政治统治 因此 政府的功能是通过对社会事务的公共管理来形成一定的秩序 保证国家的政治统治 政府功能产生于国家的本质特性 实施阶级的政治统治的工具 对于任何历史时期的任何性质的国家来讲 它们政府的功能是不会改变的 也不可能改变 不存在转变政府功能的问题 政府职能是指政府作为行政机关在对社会实施公共管理中承担的具体职责和应发挥的作用 因此 政府职能不完全来自于国家本质 它同社会出现的管理需要有着直接的关联 同政府功能稳定不变相反 政府职能总是经常变化的 政府职能是政府功能的具体表现 从属并服务于政府功能 政府职能的类型政府职能具有多类型 多层次的特点 1 维护社会生存 与居民基本需要密切相关的社会公共事务管理 社会安全 社会秩序 社会保障等 这是一切国家在任何历史时期都共用的 政府必须承担的职能 2 同促进社会发展 与居民生活素质提高紧密相关的社会公共事务管理 经济 文化 教育等 它随着社会发展而不断变化 增多 其具体内容在各国间与其社会发展水平相适应 而产生差异 从政府的管理领域分 政治 经济文化职能从层次角度看 1 宏观职能 政府通过协调 平衡 控制是整个社会或社会生活某个领域 如经济 处于有序状态 2 微观职能 表现为政府通过依法行政 按法律规范的标准 监督各种具体的社会行为是否符合规定的标准 控制社会行为在法律规范内进行 四 政府职能的实现实现政府职能的方式方法 从层次上看可分为宏观和微观两类 宏观管理包括两个方面 政策导向和调控 法律规范 微观管理归结起来也可以分为两个方面 依法行政和监督实施 第二节地方政府行政职能的形成 一 影响政府职能配置的政治因素制约职能配置的一系列因素中 除去统治阶级的政治抉择 以下政治因素起着普遍的 主要的作用 第一 社会公共事务自身的特点及其失控时可能产生的后果 影响政府职能在中央与地方之间的配置 第二 国家的政治 行政体制 特别是地方体制的安排 不仅影响职能在中央与地方之间的配置 也影响各级地方政府间的职能配置 二 政府经济职能配置的影响因素结构体制和运转机制经济体制 计划的还是市场的运转机制 僵化的还是灵活的 地方政府的职能 第一节地方政府职能的理论分析一 国家职能 政府职能和地方政府职能职能 职责 功能 国家职能两个方面在不同层级的政府职能中存在的差异高层政府基层政府 美 日 法地方政府职能转变对我国地方政府的启示 美国地方政府职能的转变职责权力扩大政府合作履行职能公共产品和服务对象上的顾客导向公共产品和服务供应手段上的民营化 日本地方政府职能的转变职责扩大广域政府合作政府 市场 第三部门共同提供服务 法国地方政府职能的转变范围扩大公共服务社会化市镇合作履行职责财政支持职能扩大 对我国地方政府职能转变有什么启示 地方政府职能虚位的思考 地方政府职能虚伪的原因分析 政府与市场 与企业 与社会的关系仍未能理顺地方政府的财力拮据 难以为地方政府职能的实现提供财力表现地方政府支出缺乏有效的监管 资金使用效率低下 地方政府职能转变的困局 一个强制性制度变迁的视角 一 问题的提出 地方政府职能仍然常常缺位 越位和错位 笔者把这些现象统称为地方政府职能异位 政府职能缺位 指某些应当由政府履行的职能没有得到履行 它主要包括社会管理缺位 公共服务缺位和市场监管缺位 政府职能越位 指政府超越自身应有的职能范围 过多直接干预微观经济运行 侵占市场机制的作用空间 政府职能错位 一是指政府职能缺位和越位同时出现 二是指在政府职能分工定位上存在交叉冲突的情况 2007年我国地方政府财政支出中 社会保障 教育和医疗卫生支出比重为35 9 而英国苏格兰地区2006 2007年度公共支中 社会保障 教育和健康支出比重达到64 9 同年英格兰地区政府经常性支出中教育和社会服务支出比重达到54 与之类似 美国 德国和北欧福利国家等发达国家地方政府的民生支出比重也相当高 并且 在巴西等发展中国家也同样如此 2000年巴西州政府财政的社会保障 教育和健康支出占其总支出的42 2002年进一步提高到45 可见 我国地方政府履行民生职能的力度不仅远远低于英美等发达国家 和巴西等发展中国家相比也存在较大差距 国家统计局2008年12月11日公布的统计监测报告显示 与2000年相比 我国2007年的基尼系数由0 412扩大至0 458 收入差距进一步拉大 这和我国地方政府在社会建设与改善民生职能上缺位具有直接关联 2007年中国地方财政支出结构 二 原因分析 强制性制度变迁的尴尬 制度接受者缺乏实施新制度的积极性1 转变政府职能是中央政府主导的强制性制度变迁 地方政府受到消极实施政府职能新制度的激励 1 地方官员利益和政绩 增长财政收入正相关 实施政府职能新制度与地方官员利益需求相悖 制度决定者对制度接受者监管缺乏一方面 鉴于现行政府职能模式下取得的重大成就 中央政府制约地方政府违背政府职能创新制度行为的动力不足另一方面 政府职能新制度的特性以及中央与地方信息不对称降低了中央政府对地方政府的制约力度 原则性的概略性的 课堂练习题 1 比较联邦政府中地域政府的分权与地方政府的自治权2 结合省管县说说地方层级对地方管理的影响3 某市为了促进本市的房产交易经济 以市政府的名义下达文件 把公务员的考核政绩与卖房数量挂钩 请你结合地方政府的职能做以评价 第七章地方政府关系 第一节地方政府关系概述一 地方政府关系的基本内涵形式上纵向关系 中央与地方的关系 上级政府与下级政府的关系横向上 同级政府及无隶属关系的非同级政府之间的关系内容上权力配置和利益分配的关系 主要包括权力关系 利益关系 财政关系和公共行政关系 其中权力关系更为突出 二 地方政府关系的形成地方政府关系根植于一个人国家的整体因素的影响中 主要有社会的 制度的 体制的以及在特定时间的国内外生活因素 经济结构影响政治结构影响历史传统影响环境变化影响 三 研究地方政府关系的意义有助于建立与环境相适应的地方政府管理模式有利于促进地方政府体制的优化有助于推动国家制度的现代化 第二节中央政府与地方政府的关系 分权 高度集权 合力分权一 地方政府与中央政府的基本结构中央集权型地方分权型均衡型 地方政府与中央政府的职责与权限划分法国思想家 托克维尔 政府集权 行政分权 充满活力 行政集权 古代中国人民有安宁而无幸福 国家有工业而无进步 社会有稳定而无力量 有物质秩序而无公共精神 分权 应该分什么 集权 应该集什么 中央和地方政府提供的非竞争性和非排他性的公共物品 必须尽量与受益区域内居民的消费偏好相一致全国性公共物品地方性公共物品正确合理界定权限是规范中央政府与地方政府关系的核心和基础 三 中央政府对地方政府的控制与合作控制 立法 司法 行政和财政 即使在分权型的国家合作 签订正式的协定非正式合作 协调战略 部长会晤 第三节国外的中央政府与地方政府的关系 一 联邦制国家中联邦政府与地方政府关系1 通过法律的方式划分联邦与联邦成员权力范围2 联邦与地方的纵向权力结构呈现由分权型走向协作型3 权力运行机制灵活4 协调呈现双重过程 二 单一制国家的中央政府与地方政府的关系 一 集权模式法国 二 分权模式英国集权走向分权分权走向集权 发展中国家的中央政府与地方政府的关系很复杂走向科学化 合理化 第四节中国的地方政府关系 一 中国地方政府关系概述非常复杂纵向关系 中央政府与地方政府的关系 上下级地方政府的关系 上级主管部门与下级政府之间的关系 上下级地方政府对口部门间的关系 中国地方政府层级设置的多元化横向关系 不同区域的同级地方政府的权限 职能和运行模式存在差异 互不隶属的不同层级政府间关系就更加复杂 如中国的 市 不同历史阶段 计划经济时代 中央政府高度集权 地方政府听命于中央 机械地执行 横向关系也完全取决于中央政府的整体计划安排 改革开放以来 分权已成为趋势 地方政府拥有一定自主权 二 中央政府与地方政府关系中央政府 最宏观和最高层次的决策 主要致力于整体与全局省级政府 区域决策以及高层管理与执行 主要致力于上下的平衡省级以下乡级以上的政府 为中低层 职能转变的主要体现者 主要致力于执行与效率乡镇政府 在实际运作上 并不表现为完整意义上的地方政府 最多只是一个政策的执行者在中国 中央政府与地方政府的关系缺乏基本的规范化和制度化 地方政府的多样性 都使其关系显得非常复杂 一 中央政府与一般地方政府的关系是国内政府间关系的中