专题七 安全发展.doc

专题七 安全发展专题七 安全发展建立抑制矿难发生的长效机制周民良 温家宝总理在政府工作报告中指出，健全重大自然灾害、突发公共安全事件应急处理机制。从我国目前矿山生产安全形势看，建立加强煤矿安全生产和抑制矿难发生的体制机制十分重要。近年来，随着国家安全生产监管部门的垂直管理体制的建立，全国煤矿安全生产能力有所增强。根据政府管理部门的统计，从19992009年，全国煤炭总产量由10.4亿吨增长到29.5亿吨，增长近2倍；煤矿事故死亡总人数由“十五”高峰期2002年的6995人减少到2009年的2630人，下降了62.4%；一次死亡10人以上重特大事故次数由2000年的75起减少到2009年的20起，下降了73.3%。但是，横向对比来看，我国煤炭安全生产的总体水平还比较低，与国际上煤炭安全生产先进水平相比还有较大差距，尤其是重特大煤矿安全事故还屡有发生。2009年11月21日黑龙江新兴煤矿发生重大矿难，2010年两会期间骆驼山发生重大透水事故，都造成严重的人员伤亡和重大经济损失。因而，转变煤矿安全生产模式的任务还很艰巨。从成因上看，矿难发生既有外部监管的原因，也有企业内部管理的原因，有其形成机制上的多重成因。解决矿难问题不能依赖于事后的追究责任而在于事先的风险防范，需要采取综合性的措施，但关键是从机制上弥补管理漏洞，以推动采矿业实现以人为本、科学发展和建设和谐矿山、安全矿山的目标。首先，积极推动煤矿企业领导层下井，在管理实践中把这一要求规范化、制度化。煤矿安全之所以出现事故，与所有制形式无关，更多与管理机制有关。国有煤矿占据地段好、煤矿地质条件好、煤层厚、有利于机械化作业，生产同等数量的煤炭，出现的死亡率低于民营煤矿不难理解。在排除自然与机械化水平因素的条件下，国有煤矿企业与民营煤矿企业在安全生产方面的差距应该不大。煤矿安全生产出现纰漏的关键是，煤矿生产的风险与收益资源配置失衡，风险资源完全由矿工承担，企业领导层不承担风险；利益分配的导向偏向于领导层，矿工得到的收益相对较少。这种配置方式导致企业领导层偏重于获得收益而淡化安全风险。一旦出现安全事故，也情愿支付少量赔偿。只有企业领导层轮流下井，实现收益与风险配置的相对平衡，才能真正关心井下安全，才能在安全上舍得投入并主动堵塞漏洞。因而，推进企业管理层下井，可以使其像关注收益一样关注煤矿安全风险，并主动加强对安全方面的投入和规范内部的安全管理。其次，规范政府对煤矿企业的监管责任。煤矿生产安全出现漏洞的另一个重要原因，就是政府部门的监管责任没有到位。甚至在一些条件下，个别地方政府的监管部门以监管权力为依托，有恃无恐地设租、寻租，导致安全生产管理较好的企业受到安全监督上的检查、停产等方面的限制，而安全生产管理不到位但是善于输送利益的企业生产经营反而不受影响。其结果是，整个行业出现“劣币逐良币”的逆向选择，正常的安全经营环境被破坏，大多数企业更多地倾向于寻求监管部门的保护与支持，以便维持正常的经营秩序，也更加忽略在安全生产方面的投入。在这样的情况下，煤矿能否正常经营的关键，在于政府部门的行政行为而不在于安全管理是否规范。因而，煤矿安全生产出现问题，政府监管部门难辞其咎。为此，应该破除矿山企业管理者与监管者之间的利益链条，规范政府与企业之间的管理关系，有效限制政府部门的自由裁量权，公开政府行政过程，建立媒体与全社会对政府安全监管部门的再监管规范，防范行政权力的不当使用。第三，加强对瓦斯的开发与利用，把防范安全风险与资源合理利用结合起来。在我国，煤炭开采行业频出事故的一个热点问题是瓦斯爆炸，而瓦斯是一种重要的能源化工资源。如果能够把煤层气加以合理化利用，就不仅可以减少安全风险，还可以获得新的能源供应。根据有关资料，澳大利亚尽管煤层中瓦斯含量较高，但是因为采取预抽采技术，使未开采煤层中的瓦斯含量下降到安全标准以下，保障了安全生产能够进行，并能利用瓦斯资源；日本采取向矿井中注入二氧化碳把瓦斯挤出煤层并利用瓦斯发电的办法，变害为利，减少了矿井中的不安全因素，防范了煤矿安全事故的发生。数据显示，煤矿瓦斯中甲烷含量大于90%，1立方米瓦斯发热量大于8000千卡，是与天然气相当的优质清洁能源，可广泛用于发电、工业窑炉、民用、汽车等方面燃料或生产化工产品。国务院有关领导已经指出，加强煤层气资源的规模化利用，可以有效带动钢铁、建筑施工、装备制造、运输及相关服务业发展，促进投资需求扩大和就业增加，还可以减少温室气体排放。因而，更好地利用煤层气，把煤矿中的固体资源开发与气体资源开发有机结合起来，可以在变废为宝的同时减少固体资源开发的安全风险，同时在减少碳排放中高效保护生态环境。第四，积极推动煤矿安全生产领域的技术创新与技术扩散。事实上，世界上许多国家都依赖于技术创新成果的应用来进行煤矿预警和防范煤矿安全事故。根据有关资料，德国的采矿工人在井下作业时，会携带一种“气体检测报警仪”，一旦瓦斯浓度过高，就会自动报警。澳大利亚的采煤坑道每隔一段距离会有瓦斯监测仪，随时把矿井各部位的瓦斯含量汇总到地面控制中心。但我国的许多煤矿企业还采用相对传统而落后的管理方式，致使发生安全事故时，矿工往往得不到事先预警。因而，积极跟踪世界煤矿安全管理方面的先进技术，并积极开发和推广具有自主知识产权的技术，在广大煤矿企业中制定和实施安全技术管理准入标准，对于加强煤矿的安全管理，提高预防和制止煤矿安全事故的能力必不可少。第五，还应强化工会组织的谈判能力，以集体组织的方式维护矿工的合法权益。工会组织以维护企业利益为目标，许多国家的企业工会都致力于维护职工利益，保护企业员工的合法权益与正常要求。但是在我国的煤矿企业中，工会还带有很大的依附性，维护职工安全权益的责任和能力严重缺乏。以黑龙江鹤岗新兴煤矿矿难事件来说，存在的煤矿内部管理方面的问题主要有：高瓦斯矿被改为低瓦斯矿，作业时间由4小时延长到7小时，每个采区同时作业的采掘人员每小班不得超过100人但却安排了528名矿工同时作业等，说明煤矿内部整体安全管理责任缺乏，管理废弛现象突出，矿工的安全与人的尊严没有得到充分尊重。事实上，即使那些没有发生矿难的企业，工会组织维护矿工安全权益的能力也都很薄弱。因而，按照管理现代化的要求建立规范化的现代工会组织，规范工会内部的治理结构，减少对工会组织的行政干预，强化工会对企业的谈判地位，使工会组织能充分保护矿工在经济利益、安全等方面的合法权益，是加强矿山企业内部社会化管理职能、弥补企业内部管理安全网络漏洞的必要途径。最后，要坚持依法治矿。英国在治理矿难方面的司法实践是，如果因为忽略安全法规造成人员伤亡，矿长可能被逮捕入狱。如果是由于监管不到位导致的，还应该依法追究矿山管理者与监管者的渎职罪责。而我国煤矿安全生产的法律法规还很不健全，这也是煤矿安全生产出现事故后，相关人员得不到司法惩处的原因之一。为此，应把依法治矿作为煤矿安全管理的方向。这就需要借鉴国外在煤矿安全生产方面制定、实施法律法规的经验，进一步细化煤矿安全生产方面的法律规定，强化法律条款对矿工安全的保护作用，加强对企业内外管理方面渎职行为的法律制裁。（作者为中国社会科学院工业经济研究所研究员、中国区域经济学会理事）2月24日，人大常委会第十三次会议上，路甬祥作食品安全法执法检查报告时表示改进食品安全状况 改革促进法律实施日期：2010-02-25 10:30 作者：毛磊 秦佩华 来源：人民日报【核心阅读】在2月24日举行的十一届全国人大常委会第十三次会议上,全国人大常委会副委员长路甬祥在作食品安全法执法检查报告时表示,食品安全法颁布实施以来，取得明显成效，也还存在许多问题和困难。全面落实食品安全法，根本改善我国食品安全状况是一项长期而艰巨的任务。我们必须认真对待法律实施中遇到的困难和问题，厉行改革，加大执法力度,以促进法律的有效实施，切实改进我国食品安全状况。中华人民共和国食品安全法于2009年2月28日经十一届全国人大常委会第七次会议审议通过，并于当年6月1日起施行。去年9月,全国人大常委会食品安全法执法检查组听取了卫生部、农业部、国家工商总局、国家质检总局、国家食品药品监管局关于贯彻实施该法情况的汇报。检查组分5个小组，分别对北京、河北、山西、黑龙江、浙江、安徽、福建、山东、广西、重庆等10省区市进行检查,听取了10个省、自治区、直辖市及其31个市、县政府的汇报，实地考察了蔬菜基地、畜禽屠宰厂、食品生产工厂、批发市场、水产品市场、超市、饭店、学校食堂等87个食品生产经营和餐饮服务单位，召开了32个座谈会，与政府及其有关部门、行业协会、消费者协会和食品生产经营者、从业人员等进行了座谈。监管体制有待理顺尽快实现监管工作正常化路甬祥认为,这次食品安全监管体制改革涉及范围广，工作难度大，虽然取得一定进展，但还有很多工作要做：监管体制改革尚未到位。省级机构改革正在进行，监管职能调整没有完成，大多数市、县级体制改革还未启动。综合协调机制不健全。目前，国务院卫生行政部门履行食品安全综合协调职责的工作机制尚待进一步完善。省、市、县就如何加强综合协调工作进行了一些有益的探索，但总体上看，目前尚未建立起强有力的工作机制。各监管部门的职责有待细化。食品安全法及相关法律法规难以对各监管环节的具体事务作出详细规定，实际上依然存在监管边界不够清晰问题。例如，有的地方反映，在豆芽生产、生猪收购运输、超市现做现卖、餐具集中消毒、食品仓储和运输等问题上，存在管理部门不明确或互相推诿责任的情况。监管技术能力不足和检验资源重复配置、利用效率低的问题同时存在。全国人大常委会建议国务院对完善、理顺食品安全监管体制问题，依据食品安全法的规定，结合地方机构改革抓紧研究，本着科学、简便、高效的原则，通盘考虑，缩短改革过渡期，并对地方给予明确指导，尽快实现监管工作正常化。一是进一步健全食品安全综合协调工作机制，确保监管的整体效果。二是国务院及其有关部门要及时根据食品安全法及其实施条例，针对实际工作中反映比较集中的监管空白和交叉问题，抓紧细化监管部门和责任，并健全处理这类问题的工作机制。三是国务院要对各部门之间的检验能力建设统一部署，加强规划，适当整合，科学配置，并督促县级以上地方各级人民政府加强区域性规划，整合食品安全检验力量，建立健全检验网络和信息沟通平台，避免浪费，提倡资源信息共用共享，提高监管资源利用效率。要鼓励运用新技术，提高食品安全监管的技术支撑能力。四是及时总结经验，允许和鼓励地方结合当地实际，改革创新，积极探索有效的监管机制和工作方法，促进监管体制的进一步完善和发展。配套法规规章没有出台急需先立 逐步完善目前配套法规、规章滞后的问题仍然比较突出，不能满足监管工作的迫切需求。在行政法规规章方面，保健食品监管、食品生产许可等方面的配套法规规章至今没有出台。一些企业反映，食品安全法有关食品标签等方面的规定，因为配套的操作性规范不尽完备，实践中难以执行，既给生产经营企业带来不便，又造成一定程度的执法混乱。地方反映，虽然食品安全法授权省级人大常委会制定本区域内食品生产加工小作坊和食品摊贩的具体管理办法，但地方立法难度大，至今绝大多数省份还没有制定这方面的地方性法规。执法检查组建议国务院对食品安全方面的行政法规、规章的制定和清理工作加强领导，统一规划，及时指导，加快进程。要分清轻重缓急，坚持急需先立、逐步完善的原则，抓紧出台一批法规、规章和规范性文件，健全各项法律制度。全国人大常委会和国务院及其有关部门也要加强对省级人大常委会和政府制定有关配套地方性法规、规章工作的调研和指导。对食源性疾病等的预警才起步构建风险监测评估体系食品安全风险监测、风险评估与预警工作基础薄弱，对食源性疾病、食品污染和食品中有害因素的风险监测与评估尚处于起步阶段，各地工作开展不平衡，与食品安全法确定的实施风险监测与评估制度还有较大差距。全国人大常委会建议国务院有关部门加强风险监测能力建设，加快建立覆盖全国的风险监测网络，加快组建国家食品安全风险评估中心，在有能力的地区建立风险评估分中心，健全食品安全风险评估体系，充分发挥风险监测评估对食品安全监管的科学指导作用。标准数量少时间早指标粗加快标准管理体系建设我国食品安全标准数量少、时间早、指标粗，有些指标缺少风险评估依据，标准之间存在交叉、重复甚至矛盾，食品安全标准制定和整合工作涉及部门众多、领域广泛，工作难度较大。目前，乳品的食品安全国家标准制定、整合工作已基本结束。食品安全基础标准整合工作正在进行，原有标准仍继续有效。解决标准缺乏和不统一、不衔接问题，建立统一完善的食品安全标准体系仍是贯彻实施食品安全法的一项长期任务。执法检查组建议国务院有关部门加快食品安全标准管理体系建设，明确标准制定和整合工作的目标和进度，抓住重点，依法履职，通力合作，加快完善食品安全标准体系，为食品安全监管提供健全可靠的技术依据，提高我国食品安全监管的科学化水平。同时，我国也要积极参与国际标准的制定和修订工作，及时调整完善食品安全国家标准的内容，使我国的食品安全标准体系既能保障人民群众健康、符合我国实际，又能满足国际贸易的需要。一些企业尚未落实责任促进规模化标准化现代化执法检查组在检查中发现，一些食品生产经营及相关企业还没有按照法律的要求落实食品安全责任，严格执行食品安全生产规范，健全从业人员健康管理、产品召回、索证索票方面的制度，“第一责任人”的意识还不强。食品行业协会等自律组织在推进行业诚信建设、促进和引导食品产业健康发展方面的作用还有待进一步发挥。解决食品安全问题要高度重视促进食品产业的健康和可持续发展。有的地方还没有处理好加强食品安全工作与发展食品产业的关系。全国人大常委会建议各级政府要加强检查和指导，督促和鼓励企业建立健全食品安全法规定的各项制度，改善生产经营条件，按照良好生产规范和危害分析与关键控制点体系等要求提高食品安全管理水平。建议国务院将食品产业作为产业调整和经济发展战略的重点之一，制定食品产业发展规划，大力促进食品产业的规模化、标准化和现代化，及时总结推广地方在促进食品产业发展方面积累的好的经验和做法。各级政府要采取有力措施培育和扶持一批食品龙头企业，切实解决中小食品企业发展中的困难和问题。对承担食品集散功能的大型批发市场及与人民群众生活密切相关的菜市场、畜禽屠宰厂等场所建设，应保障必要的财政经费投入和政策扶持。继续推动企业诚信体系建设，形成守信褒扬、失信惩戒的信用评价机制，规范企业经营行为。当前我国安全生产面临六大挑战李欣欣、俞弘强 新华网事故隐患不断增多其一，工业经济规模迅速扩大，生产安全事故风险随之增加。随着工业经济规模迅速扩大、生产过程日益复杂以及空间布局日趋集中，高危行业从业人数明显增多，重大危险源数量与危害程度也大幅增加。而我国安全生产总体基础较弱，安全生产建设历史欠账较多，平均工业技术水平和安全科技装备水平明显落后于发达国家，由此造成许多行业发生生产安全事故的风险不断增大。其二，能源资源需求持续上扬，企业安全生产面临很大压力。巨大的能源资源需求不仅造成了煤炭、电力、石油等能源资源供应的紧张局面，而且对采矿、化工等能源资源生产企业的安全生产带来了沉重压力，导致部分企业超能力、超强度、超定员生产问题日益突出。同时，随着开发过程的深入，许多矿井、油气田的开采条件不断恶化，产品加工难度逐渐增加，也给能源资源生产企业带来了新的压力。由于我国能源消费长期以煤炭为主，因此煤矿企业面临的安全生产任务尤为艰巨。其三，城镇建设步伐加快推进，生产安全事故隐患相应增多。2008年，我国城市数量达到655个，建制镇19234个，分别比1978年增加了462个和17061个。城镇化率升至45.68%，比1978年提高了28个百分点。城镇化的快速推进促进了建筑、交通运输等行业的飞速发展，但也出现了生产安全事故易发、多发的情况。另外，一些城镇建设盲目求大求快，基础设施和产业布局缺乏科学的规划设计，对安全因素考虑不足，也造成危险化学品泄漏、工地坍塌、火灾等生产安全事故隐患不断增多。保障压力不断增大信息技术广泛应用，安全生产保障要求大幅提高。我国生产装备的数字化、操作程序的自动化和经营管理的网络化，极大地提升了劳动生产效率，但对安全生产保障的要求也更高、更严了。农村劳动力大量转移，安全技能培训任务明显加重。全国农民工总量达2.3亿人，在那些门槛较低、安全生产风险较大的行业中，农民工的比例更高，如建筑业中近80%的从业人员是农民工，在煤矿企业采掘一线则基本上都是农民工。但农民工的文化素质普遍较低、技能水平相对较差、安全意识比较缺乏，因此对安全技能培训带来了很大压力。所涉利益矛盾日益凸显其一，部分企业在追求市场利益上急功近利，忽视安全生产。一些企业为了追求经济利益最大化，不顾现有条件，一味加大生产强度，导致企业职工身心疲惫、安全隐患陡增；一些企业为了降低生产成本，随意减少安全生产投入，也不及时开展职工安全培训教育；还有少数企业顶风作案，故意违法违规生产，并想尽办法逃避安全生产检查。这些现象在中小企业中尤为突出，造成中小企业发生安全事故的比例也明显高于国有大型企业。其二，一些地区以实现经济增长为最高目标，轻视安全生产。在市场化进程中，一些地方政府和领导干部受“分灶吃饭”的财税体制及以GDP为主要指标的政绩考核导向影响，片面强调经济增长的重要性，而将安全生产置于边缘和次要位置；有的地方政府和领导干部认为安全生产方面的投入不仅会挤占生产经营资金、影响扩大再生产，而且又不能立竿见影地得到经济效益上的回报，因此以资金紧张为由，不愿意增加安全生产投入；有的地方政府和领导干部则认为关闭不符合安全生产条件的企业，或查处企业安全生产方面的违法违规行为，会导致财政收入减少、失业人数增加，因此对企业安全生产持放任自流的态度，甚至还为一些违法违规的企业及行为提供保护。事故处理难度逐渐加大群死群伤事件时有发生，应急救援工作面临严峻考验。近年来，我国生产安全事故总量一直处于高位状态，造成重大伤亡的生产安全事故往往事发突然，抢险救援、伤员医治、责任认定、损失赔偿等工作时间紧、头绪多、难度大，应急救援任务艰巨。社会关注程度不断提升，事故处理工作出现新的课题。随着社会公众获取和传播信息的方式深刻变化，政府和企业的生产安全事故处理工作面临着新的课题