转型期社会矛盾的演化及化解机制研究.doc

快速转型期社会矛盾的演化及化解机制研究基于台州市2005-2009年党政部门信访数据分析林 兴 初（中共台州市委党校，浙江，台州，318000 ）摘 要：信访问题是社会矛盾的窗口，在当前社会矛盾多发的情况下，信访问题是回避不了的。因此，从信访的角度来研究快速转型期的社会矛盾有着重大的现实意义。文章根据2005-2009年台州市党政部门信访基础统计数据、分类数据、信访资料等资源，通过客观理性的科学方式并运用统计分析等手段，进行社会矛盾的研究，试图为当地党委政府维护社会稳定、推进和谐社会建设提供参考。关键词：社会矛盾； 信访； 化解机制； 台州作者：林兴初，中共台州市委党校副教授；主要研究方向：政治学、三农问题。基金项目: 本文为2010年度台州市哲学社会科学规划（文化研究工程）重点立项课题“快速转型期社会矛盾的演化及化解机制研究”（课题编号：10WHGZ02）的阶段性研究成果。一、引言：社会矛盾与信访活动的关联性（一）信访活动是社会矛盾运动的一种表现形式信访活动是社会成员个人或群体在自己无力或无法解决时,以写信、上访的形式,向社会组织、管理者反映意愿, 要求明辨是非,给予解决问题，是一种社会政治行为过程。信访活动在一定程度上可以看作是社会和谐的“晴雨表”、社会稳定的“风向标”，可以这么说，信访活动是社会矛盾发展到一定阶段的外在表现形式，也是社会矛盾运动的必然产物，其具体活动方式必将客观地反映出社会矛盾。自1993年以来，我国县级以上党政机关信访部门受理的信访总量呈持续上升的增长态势，持续增长的信访量反映出随着改革进入攻坚期，大量复杂、突出的社会矛盾特别是社会难点问题日益凸显并通过信访活动表现出来。信访是我国政治制度架构中沟通国家机关与人民群众的制度性渠道，起着平衡社会与国家间信息和回应交换的功能。当前，我国信访制度最主要的功能已转变为化解纠纷、实现救济。2、社会矛盾与信访活动有着同频性在我国，信访活动和社会矛盾有着同期同频变化的规律，即社会矛盾的运动带动着信访活动的变化,信访活动的变化反过来又影响着社会矛盾的运动。因此，信访活动会具体参与到社会矛盾运动规律中去并发生影响,信访活动规律也要受社会矛盾运动规律的制约。信访活动的变化又反映出同期的社会矛盾及其特征，表现出鲜明的阶段性和同频性。梳理我国信访制度的演变历程，可以发现社会矛盾与信访活动有着密切的关联性。应星把我国信访制度划分为三个阶段：（1）1951年6月1979年1月的大众动员型信访；（2）1979年1月1982年2月的拨乱反正型信访；（3）1982年2月至今的安定团结型信访。【1】不管处于哪个时期，每年都有数以万计的工人、农民和其他社会成员向党和国家的各级领导机关及其负责人写信或走访,从政治、经济、生产、生活等方面反映各种社会问题。这些来信来访的数量和内容,在不同的社会时期有着各自不同的特点,反映着不同时期的社会状况。可以这么说，信访问题是社会矛盾的窗口，从信访的角度来研究快速转型期的社会矛盾有着重大的现实意义，而党政信访部门是各种社会矛盾诉求集中反映之地，所以，本文试通过对2005-2009年台州市党政部门信访案件的调查统计，分析台州当下的民意焦点，给当地党委政府应该重点解决的社会矛盾提供参考，为建设和谐台州提供借鉴。二、快速转型期台州信访问题与社会矛盾的演化自1990年代以来，台州市县两级党政部门的信访案件一直保持上升趋势。信访的发生不分地域也不受经济条件所限，不仅出现在经济落后地区，也出现在GDP贡献最高的地区，遍布全市九个县（市、区），具有极强的普遍性。2005年以来，台州市根据国务院出台的新信访条例精神，结合本市实际，创新机制方法，使信访数量得到了较好的控制，全市的信访量正逐年下降，出现了一些新的演化。（一）信访总量的高位运行直接体现了台州社会矛盾仍处于多发期台州市市县两级党政信访部门数据图资料来源：根据台州市信访局统计数据整理从图中可以看出：1、自2004年以来，全市市、县两级党政信访部门受理的信访总量连续呈下降态势，但信访总量仍处于高位运行。2005-2009年的信访量分别为56083件（人）次、49521件（人）次、42618件（人）次、35772件（人）次、为32479件（人）次。2、近年来，台州的来市集体访相对平稳，但规模较大。2005-2009年集体上访人次占来访总人次的7080之间，非正常集体上访明显增多，且带有过激的行为（谩骂、殴打接访人员；围堵、冲击党政机关；静坐、游行等）。3、虽然全市信访数量连续五年下降，但越级上访还未得到有效遏制，社会群体上访的目标越来越集中于更高层级的党委政府。就2009年来看，越级进京上访仍高位运行，进京访127批次176人次，同比上升32.29%和28.47%；以天台、仙居、温岭、黄岩、临海等五地群众为主，占90.34%。越级赴省上访数量也明显上升，赴省上访573批次1376人次，同比上升36.42%和42.00%；以临海、仙居、温岭等三地群众居多。（二）信访内容的复杂化客观反映了台州社会矛盾是动态变化的当前，台州群众信访的内容以求决类为主，与前几年相比，检举类明显减少，求决类持续增加。群众信访内容以反映现实问题为主，迫切要求解决诸如就业、就学、安置、补偿、养老、医保、低保等工作生活中的民生问题。资料来源：根据台州市信访局统计数据整理（三）信访形式的组织化明显折射出台州社会矛盾有激化趋势当前，在台州，通过集资、串联、聚会等形式组织集体上访的现象不断增多，跨地区串联常态化。上访组织者除传统的走访和书信外，还利用互联网以及电子邮件、手机和短消息、特快专递等方式，形成“攻守同盟”，以致背榜、举旗、静坐、下跪、拦车等过激行为也时有发生。比如，J区B街道A村因土地征用面积问题连续8天组织100人以上到台州市政府集体上访，期间多次冲击市行政大楼。另外，在时间和空间上，信访群体选择在敏感期、关键地点进行集体上访的事件明显增多。上访时间大多选择在重大节日、重大政治经贸活动或敏感时期；地点则选择中央、省、市党委政府机关和其他重要公众场所，力图造成声势和重大影响，以期引起上级机关和领导重视，以达到目的。其中绝大多数的上访是新老问题相互交织、合理要求与非法方式交织、多数人的合理诉求与少数人的无理取闹相互交织。这些组织化、对抗性的信访倾向对政府和社会构成了极大的威胁，同时也折射出社会矛盾有激化的趋向。（四）信访主体的多元化完全表明台州社会矛盾具有普遍性近年来，随着社会转型不断加剧，社会各群体对改革发展的预期普遍提高，对改革发展成果的分享要求明显增强，台州也将面临着涉及面宽、利益调整层次深、配套性强的改革，这自然就导致矛盾会持续增多，信访主体也在不断扩大。过去信访主体主要是优抚对象、农村居民和企业职工，而现在社会各阶层中都有信访活动的参与者，比较活跃的有失地农民、农民工、城镇住房拆迁的居民、企事业改制下岗职工、涉军群体、“民师”群体等，除此之外，离退休老干部、在职干部也有参加。信访主体的多元化趋势，表明社会各阶层在社会转型中都存在着利益受损人群，同时也说明基于利益关系之上的社会矛盾是普遍存在的。三、信访视角中的社会矛盾成因分析近年来，台州的信访活动呈高位运行、形式日益多样、关系越加复杂的趋势，对社会稳定造成的消极影响越发明显，这也是经济和社会快速变革过程中各种社会矛盾和社会问题的综合反映，既有深刻的社会政治经济背景，也有现实的具体原因。（一）根本原因：利益分化且失衡、社会分层而固化1、利益分化且失衡。（1）表现在“南北差距”（地区差距）上。台州地处浙江省沿海中部，属于经济较发达地区，所辖131个乡镇（街道）之间的地域规模与经济水平存在着较明显的差异，长期以来就有所谓的“南北”之分。如果按农业人均年收入标准计算，最发达地区是最不发达地区的85倍，即便是同一县市区的各乡镇，差距最大的也达到了40倍。这种经济发展上的失衡使得一些矛盾冲突引发的信访案件已成为当前基层政府需要控制的首要风险类型。（2）表现在居民收入上。2009年，从数据上看，台州城乡居民的收入整体在上升（城镇居民人均可支配收入为24429元，比上年增长8.3%；农民人均纯收入10006元，增幅达9%），但台州居民的收入高低差距却在扩大。首先，台州城镇居民的收入高低差距从2008年的4.73:1扩大至2009年的4.83:1；其次，台州农民人均年收入低于平均水平的占60%，同时农村里富裕户和低收入户之间的差距也越拉越大。 一般而言，如果贫富差距过分悬殊，这不仅是一个严重的经济问题，而且极可能演变成社会问题乃至政治问题。2、社会分层而固化。与全国的情况一样，近年来，台州的社会结构在阶层的重新组合之中已基本定型。阶层间的门坎开始出现，阶层内部出现认同意识；而不同阶层间则出现对立意识。阶层之间的流动有降下来的趋势，向上流动的机会越来越少，且普通工人农民向社会边缘滑去的惯性还有加剧的趋势。德国社会学家达伦多夫认为，社会冲突的根源，既不能归结为诸如人的侵犯性冲动等心理因素，也不能归结为偶然的历史事件，而要归结为特定的社会结构（社会权威结构）。2因此，当社会阶层之间流动的路径变得越来越窄、关卡越来越多时，不公平也就愈演愈烈了。如果在未来弱势群体的生存发展状况没有得到根本性的改善，或者弱势群体出现扩大的趋势，这将不可避免出现社会矛盾激化的局面。（二）直接原因：利益表达渠道缺乏 众所周知，利益表达有三种基本方式：会议室里的“圆桌政治”、公开表达的“街头政治”和所谓的“夜晚政治”（ 即各种非合法的形式）。 在中国，由于制度缺项或不配套，这样就使群众的利益表达和社会抗拒更多地采取了“夜晚政治”。 随着社会转型的加剧，各利益主体的冲突在不断激化，由于我国尚未建立起社会均衡机制，信访作为“弱者的武器”3，这是中国特定社会状态下弱势群体不得不依赖的利益诉求模式。但问题在于，当事人通过信访这个正常渠道解决问题的却是极少数的（2），很多的案件由于长期得不到公正的处理，反而是怨越结越深，结越打越死。正如有学者指出基层政府“围绕着利益表达问题，存在着一种将贫困群体被刁民/暴民化的机制”4。因此，如果社会弱势群体在现实生活中缺乏合理、顺畅的体制内利益表达渠道,那么，就有可能选择体制外的表达，从而使社会抗拒行为的风险增大。当前，台州诸多的信访案件中也是由于利益表达机制不健全所致。斯科特指出,自下而上的抗议都是循规蹈矩的,都是以“申诉”、“请愿”和“反映情况”来争取在上者的善待。“农民上诉往往是动乱和闹事的先声,”只是在完全走投无路的情况下,他们才会铤而走险,犯上作乱。因此，若不从根本上解决利益失衡与社会公正的机制问题，一味以稳定为名阻止合法的利益表达，则只会积聚矛盾，使社会更不稳定。（三）制度性原因：社会保护机制的缺乏 孙立平认为，当前中国已经进入利益和利益博弈的时代，利益关系开始成为一种最基本的关系。5虽然利益有时候是一致的，但在许多情况下却是矛盾的。因此，基于利益基础上的社会矛盾和冲突，将是社会生活中一种常规化的现象。而当各利益主体进行博弈时，弱势群体显然不是强势群体的对手。再加上，由于城乡二元社会结构所造成的在户籍、教育、就业、身份等方面的制度性障碍仍继续存在，我国对弱势群体的保护和支持还不是很有力，相关制度建设滞后，保障措施还不完善，很多弱势群体的利益不能得到有效的保障，容易诱发新的社会矛盾和冲突。这对台州来说，也不例外。比如，近年来，台州而因农村土地征收、城市房屋拆迁补偿、社会保障和企业改制等引发的民生信访问题成倍增加，就很好地说明了现有社会保护机制的缺乏，导致弱势群体抵御风险的能力下降,这也许正是目前社会矛盾激化最深层次的制度性原因。（四）重要原因：社会信任度剧降 中国的快速转型使社会迅速从一个“熟人社会”转变成“陌生人社会”,人们之间的交往，不仅在陌生人中缺乏信任，而且熟人中的信任也日益丧失。6就当前信访中出现“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的状况而言，其实就是各级党委政府与公民之间不信任的结构所致。据调查，农民对党委政府信任度的高低与党委政府的层级成正比（胡荣，2007）。层级越高，农民对其信任度就越高；层级越低，农民对其信任度也越低。农民上访的级别每上升一个层次,对党委政府的信任就减少一个档次7。近年来，农民上访对高层党委政府的信任也产生了显著的负面影响,中央国务院和省级党委政府的信任度明显下降。农民刚进京上访时，认为“中央真心实意欢迎农民上访”的高达96.4%， 7天后则下降到39.3%；而认为“中央怕农民上访”的则从7.1%上升到58.9%；认为“中央会打击报复上访的人”从1.8%上升到60.7%；此外，74.2%的被调查者认为，包括中央、国务院在内，对他们所反映的问题“都推来推去”，没有决心解决。8另外，信访部门也承认当前访民提出的要求中80%是合情合理的，但通过上访真正解决问题的比率只有极小的千分之二（2）9。而低度的信任使得政治领导的成功更为困难(Hetherington,1998), 且公众对政府信任的长期缺失还会导致对政治制度及其基本原则信任的崩溃(Nye,1997)，从而进一步引发社会矛盾。就台州而言，2005-2009年，群众进京赴省上升明显，一直处于高位运行的状态，这也说明访民对包括市、县和乡党委政府解决问题的信任度是较低的。另外值得关注的是，台州在信访总量保持高位运行的背景下，法院和检察院的信访量却呈下降态势，这反映出人们对司法作为最后一道权利救济线的权威和信任度有下降趋势。因此，社会信任度的剧降，导致社会交往和社会治理难度增大, 这是当前台州社会矛盾增多的重要原因。 四、创新信访工作机制以化解社会矛盾（一）注重维护群众权益，加强信访安全阀制度建设是有效解决社会矛盾的基础美国社会学家科塞的“安全阀”理论是现代冲突论的重要成果，提出“安全阀”机制一方面可以让不满者发泄积累的敌对情绪，可以转移矛盾的焦点，避免矛盾的积累；另一方面，可以使统治者得到社会信息，体察民情，避免灾难性冲突的爆发，破坏社会整个结构。10无疑，科塞的“安全阀”理论对快速转型期社会矛盾的化解有一定的现实借鉴意义。1、完善社会保障制度，保障弱势群体的基本生活，维护他们的基本权益，尊重他们的人格尊严，从而减少因社会快速变迁而产生的社会矛盾。社会保障机制是社会稳定的底线，能使社会成员不因没有特权而受到伤害，不因分工所形成的社会地位而变得卑贱。当前，重点在于保护社会的极端贫困人口(即在绝对生存需求线下的群体)的生存权和发展权，以免陷入所谓“贫困陷阱”之中，形成恶性循环。事实上，真正对社会稳定构成威胁的人群，也就是在转型中利益受到损害的群体。如果他们能够得到相应的补偿，那么对社会的不满情绪就会明显降低，对社会不稳定的威胁也会大大减小。因此，要加大调节再分配政策的力度，合理调整不同阶层的利益结构，解决好社会成员之间的收入差距问题，努力遏制贫富差距、地区差距和城乡差距的扩大，建立一个公平合理的分配体系。最为迫切的，就是要着力做好群众特别是困难群众生产生活的各项工作，实施积极的就业再就业政策，切实保障困难群众的基本生活。着力于解决群众反映强烈的看病难、就学难、就业难、饮水难以及环境污染等突出的民生问题。要不断完善一系列社会保障措施，为群众提供更多的保障、共享改革发展的成果，进一步改善民生，实现社会的和谐稳定。2、建立通畅有效的弱势群体利益表达机制和疏导机制，使各种社会不满能够得以合法有序地释放。当下，信访活动虽被宪法和信访条例所承认的公民政治参与,但实际上往往被地方党委政府视为闹事而以强制、强压的方式来处理信访事件。毛泽东曾指出：如果不允许人民用一定程度上的“小民主”来宣泄不满,最终就会引发人民的“大民主”行动11。裴宜理的研究表明：无论是古代的还是现代的中国民众的抗议活动，抗议者都非常关注国家放出来的信号，尽力按照国家规则进行。当规则发生变化时，他们的行为也发生变化。12因此，程序化、稳定且配套的国家制度安排，无疑可以让公民的利益诉求在国家规则下有序地表达出来，有利于社会矛盾的化解。在这方面，台州走在了全国的前列，着力于畅通群众诉求渠道，建立相应的利益诉求表达机制和社情民意搜集机制。目前，台州在处理信访的问题上，引入了恳谈的形式，建立了市、县、乡三级的“恳谈日”制度。恳谈不限对象、不限话题、不限时间，由领导带头面对面与群众拉家常，倾听群众呼声，及时了解群众诉求，帮助解决民忧。同时，还充分发挥各类投诉平台作用（“网上信访”、“绿色通道”），引导群众多渠道反映诉求。正是这种有效的制度安排,不仅有利于公民利益诉求的自由表达,而且还通过平等协商的程序来解决问题，有效地化解了社会矛盾。（二）注重政府自身建设，重建公民与党委政府的双向信任是有效化解社会矛盾的关键1、完善政府和官员的监督制度，加快以公民为本位的政府诚信建设，重建党委政府与群众的双向信任。大卫伊斯顿认为政治信任对于政府的顺利运作和稳定都具有重大意义,是构成政治制度合法性的基础(Easton1965:273;Easton,1975)，信任政府的公民更可能遵纪守法、支持政府的倡议和在无需借助强制力的情况下追随政治领导(Luhman,1979)。当前，中国仍处于社会转型之中，不确定性因素还将不断出现，信任的下降可能还会持续。如果任凭信任继续下降，那么中国可能会陷入前苏联东欧和拉美国家出现的“社会困境(social dilemma)”的恶性循环，即，过低的社会信任导致政府政策难以有效实施，而政府政策的失效、不确定性则进一步恶化社会信任。因此，重建社会信任的问题，已迫切地摆在我们的面前。所以，要在制度层面就实行“社会信任的制度化”13。通过完善法治、增加政府政策的透明度，创造条件让人民更有效地批评和监督政府，让政府的运作透明在阳光下，以减少因自身的腐败和滥用职权而产生的不确定性，重塑党政机关、司法执法机关、公共机构及其干部自身的良好形象，让民众相信政府和官员是为人民服务的；要在日常生活层面实行“社会信任的基础化”13。广泛地进行社会信任的教育，促进人与人之间的相互信赖，让公民诚信交往。2、建立严格的信访工作责任追究制度，促进社会矛盾的有效解决。如果说建立安全阀制度好比是设置了社会矛盾的减压阀，那么建立严格的信访工作责任追究制度，则好比是使社会矛盾减压阀真正得到了开启，信访工作责任追究制度能否有效地运行，将直接影响到社会矛盾的化解。自2003年以来，台州市委、市政府“一把手”都要与各县市区党委政府“一把手”签订信访工作责任状，通过市与县、县与乡镇、乡镇与村（居）三级签订责任状，形成一级抓一级、一级对一级负责的紧密链条。2005年，台州市委、市政府又将“群众越级上访年下降率”列入台州市对县市区小康社会与和谐社会目标责任制考核内容；积极探索领导包案真包真落实机制，实行重要信访案件“挂牌销号”制度，定期通报重要信访案件办理情况，直至问题化解；2006年，建立了特殊信访群体市级领导包案制度，根据市级领导分工和联系情况，对影响面大、情况复杂、处理难度大的特殊信访群体实行包案，包案者纷纷以第一责任人的身份，结合“民主恳谈”活动，与群众平等交流，用真情感化群众，用心化解矛盾，一大批疑难复杂信访案件和信访老户得到化解和息访。台州这一系列加强信访责任追究力度的做法，不仅有利于信访部门及工作人员自身建设，而且也赢得了群众的信任，促进了社会矛盾的解决。（三）注重加强和创新社会管理，树立善治理念是有效化解社会矛盾的现实途径1、夯实信访基层基础工作，把矛盾纠纷消除在萌芽状态。全市要以基层信访“五个一”工程建设为主抓手，积极推进“基层基础建设年”活动，各地要结合自身的实际，积极开展工作（如温岭开展的创建“信访和谐村居”活动、三门的村级信访干部专职专聘制度等），努力把矛盾消灭在萌芽状态。至今，县（市、区）-乡镇（街道）-村居（社区）三级联动的基层信访工作网络格局已基本形成，使基层信访工作做到了“有网络、有队伍、有机制、有场所、有经费”，有力地推进了台州基层信访工作的规范化和制度化，提高了基层化解矛盾纠纷的能力，为实现“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”打下了坚实的基础。2、健全社会矛盾纠纷排查调处机制，不断提高有效化解社会矛盾的能力。一要推进矛盾纠纷排查工作的制度化、常态化。坚持矛盾纠纷的定期排查与集中排查相结合，健全全市、县联席会议及各专项小组社会矛盾排查和信访形势分析研判制度，及时了解掌握新情况新问题，采取有效措施以解决矛盾纠纷；在矛盾纠纷排查方面，市、县矛盾纠纷排查每月一次，乡镇街道半月一次，村居（社区）、企事业单位随排随报。二要实现矛盾纠纷化解的多元化、合法化。并引导群众通过行政复议、司法诉讼、仲裁等渠道化解社会矛盾纠纷，综合运用人民调解、行政调解和司法调解的方式，充分发挥专业人员和社会志愿者的作用，做好思想疏导和化解纠纷工作。如玉环县则在各乡镇建立了威望人士资源库，吸收社会各界威望人士1800余人，共同参与化解社会矛盾。这些基层信访工作机制的创新和应用，使全市的信访“存量”和“增量”大大减少。3、大力推进信访积案化解工作，有效化解突出问题。2009年，台州围绕“保增长、保民生、保稳定”的要求，深入开展“信访积案化解年”活动，全市对信访积案进行了全面的梳理，逐案登记建档，强化包案处理责任，攻克了一批“三跨三分离”案件和“钉子案”、“骨头案”，上报省联席办的54件重点信访积案全部办结，市本级和县市区自行梳理的信访积案466件，化解380积案，办结率达81.5%；另外，还探索建立了信访专项救助资金，旨在解决一些长期上访、反映问题有一定合理性但解决又无现行法律政策依据，且经做工作能够息访的疑难复杂信访问题。目前，全市有6个县市区共计190多万元，为化解信访积案提供了一定的财力支持，促成了一批信访积案的息访。五、结语胡锦涛总书记指出：“信访工作是为人民群众排忧解难的工作，也是构建社会主义和谐社会的基础性工作。在当前社会矛盾多发的情况下，信访问题是回避不了的，信访工作要承担起最大限度地化解不断增加的不和谐因素这项任务，力求把一些问题解决在初始阶段，把绝大多数矛盾和问题化解在基层，以减轻政府和社会的压力。”这就说明，信访工作是党和政府联系群众的桥梁、倾听群众呼声的窗口、体察群众疾苦的重要途径，信访工作的好坏直接关系到党和政府在群众中的威信，也关系到社会稳定和经济又好又快发展。在快速转型期，因社会矛盾而产生的信访问题是客观存在的，因此，信访工作要结合社会矛盾大多有一个发生、发展、激化与消失转化的过程，通过信访工作机制的创新，最大限度地将社会矛盾化解在初始阶段，化解在基层。就目前而言，台州的大多信访案件背后反映的是因利益诉求而引起的社会矛盾，且这些社会矛盾大多集中在与基本民生密切相关的问题，涉入群体的需求主要是民生诉求而非政治诉求，因此，党委政府要以科学发展观为指导推进信访工作机制创新，着力提高社会建设和管理水平，深入推进公正廉洁执法，以改善民生作为化解社会矛盾的突破口，更多地用教育疏导的方式，努力化解老矛盾，有效预防新矛盾，为台州经济社会又好又快发展创造更加稳定的社会环境，以推进和谐台州建设。参考文献：1应星. 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