转基因政策价值分析.doc

我国转基因粮食作物政策的价值分析 杨庭 徐晓晨政策系统和政策过程的各个环节都存在着价值判断与价值选择的问题。“对价值的系统的、理性的和批判性的检验是政策分析的必要部分。政策分析不是价值中立的，而是价值依赖的，同时也使价值批判的，这意味着价值也可以像事实一样被理性地讨论。”因此在政策研究中，价值分析是非常重要而不可忽视的一部分。 民以食为天，食以安为先，粮食安全在有着13亿人的中国尤为重要，直接关系广大人民群众的身体健康和生命安全，关系国家的健康发展，关系社会的和谐稳定。我国党和政府历来高度重视粮食安全，出台了很多保障粮食安全的政策法律，从而切实保障这一具有战略意义的粮食生产的安全。然而，近年来，关于粮食领域中种植转基因作物或进行转基因技术的研究的政策引起了社会广泛关注，尤其是2009年国家农业部为华中农业大学研制的两种转基因水稻颁发的安全证书以来，社会各界对此提出了各种异议甚至质疑和反对，因此，运用公共政策分析的理论和方法对我国转基因相关政策进行价值分析就显得尤为必要。一、转基因政策分析的基本相关概念和政策 转基因（Genetically Modified，简称GM），是指运用科学手段从某种生物中提取所需要的基因，将其转入另一种生物中，使与另一种生物的基因进行重组，从而产生特定的具有变异遗传性状的物质。而转基因作物（Genetically Modified Foods，GMF）就是利用基因工程将原有作物的基因加入其它生物的遗传物质，并将不良基因移除，从而造成品质更好的作物。通常转基因作物，可增加作物的产量、改善品质、提高抗旱、抗寒及其它特性。 2004年，中国农业部正式颁布农业转基因生物安全管理条例，授予孟山都5个转基因农产品安全证书。2008年7月9日，中国政府启动“转基因生物新品种培育”专项，包括2020年前，投入200亿人民币。2009年8月17日，中国农业部为华中农业大学研制的两种转基因水稻“华恢1号”和“Bt汕优63”颁发安全证书。这项安全证书被形容为“转基因作物上市前最难突破的关口”，意味着我国转基因作物在商业化种植道路上又迈了一大步。然而，由于转基因作物事关重大，再加上这项决策的颁布太过于“偷偷摸摸”（中国青年报这样描述：一家国外通讯社最早发现这个消息时，它被摆放在一家“几乎很少更新”的专业网站上，混杂在“2009年第二批农业转基因生物安全证书批准清单”中，连几乎每天都要看一眼的绿色和平组织的工作人员都没发觉。），因而，引发了全民的讨论和质疑，甚至是反对。虽然目前中国还没有关于批准粮食作物商业化种植的政策出台，但是在这之前的政策，尤其是安全证书的颁发正是转基因作物商业化种植的前奏，由此，对于这样一个政策进行价值分析，有助于对该政策有一个更全面，更深刻的认识，从而在决策中能够指导作出正确的，切实反映民众利益的公共政策。二、转基因农作物政策价值标准构建与价值分析 价值分析的作用主要是制定和应用批判标准来评价政策价值观与政策选择，因而，价值分析的内容主要是提出并评价价值论点正确性的判断标准。也就是说政策选择要以一定的价值标准为基础，来作出适当的、符合这些价值标准的政策，从而来解决某些特定的社会问题、满足特定社会阶层的利益要求，进而达到政策制定的目标。 哪些价值可以成为政策系统价值分析的标准呢？如何从众多的价值群中选择与政策分析对象敏感度最高的价值标准？这些问题是政策价值分析的前提条件，如果没有恰当的价值标准，政策价值分析便是不成功的、偏离实际情况的。本文拟从以下四个方面来对转基因作物的政策进行价值分析：政治公正 政治公正原则是现代公共政策分析的基础，公共政策分析的政治公正标准主要集中在以下几个方面：第一，公民及公民团体享有参与公共政策制定的参与权，而且公共政策的制定过程出发了特别规定的保密事项以外要具有透明度，以利于监督，公民可以透过合法的途径表达意见。第二，充分知情权，及公共政策系统的各个步骤，包括公共政策的设计、公共政策的执行以及公共政策的评估等过程，出国家法律特殊规定外，都必须保持政策的透明性，向公众阐明，以保证公民能充分了解这项政策。第三，社会及媒体的监督权，社会公众以及各种方式的媒体对一项公共政策有着天生的敏锐感，他们对公共政策的监督作用是政策监督系统中非常重要不可忽视的一道力量。第四，公共政策必须符合利益分配平等原则。由于公共政策制定的目的是为全体公民谋取利益，而不是为少数人或特殊利益集团谋取利益，因而每一个合法的公民都有获得公共政策所带来利益的权利”，因而对有关转基因作物种植的政策进行政策价值分析的时候，首先就要对其进行政治公正上的分析，这也是公共政策应该体现的最根本的价值准则。公共利益 政策决策由政策动机、政策行为和政策对象或可能性空间等基本要素构成。任何事情的发生都不是没有自觉的意图，没有预期的目的的。任何政策决策活动都是由一定动机所驱动的。公共政策，是关于社会公众的政策，这些政策涉及到民众的切身利益，因此，公共政策必须体现最广大人民的最根本公共利益。这是公共政策分析研究的出发点。这也就是说，国家有关部门在制定相关的公共政策的时候，首先应该明确的是制定该政策的终极目标是什么，把公共利益作为政策分析的目标价值取向，是公共政策价值分析的内在要求。如果社会成员对现行政策没有任何认同，甚至自身利益由于该政策的实施而受到损害，那么这一政策是无法运转起来的，更不用说发生功效了。所以，只有社会政策价值观与政策系统取得某种一致，政策系统才能有效地扩大政策能量，实现与政策环境之间的动态平衡。经济效率 这是目的论或者效用论的另一个标准，体现了功利主义的本质内涵，虽然我们反对经济至上，反对拜金主义，但是经济效益仍然是公共政策系统的一个重要价值标准。虽然不是全部，但至少也是很多公共部门在制定政策中仍将经济利益作为其决策过程中的一个重要指标。我国的改革开放在很长一段时间内就将经济作为社会主义现代化建设的核心去抓，经济建设成为一切政策的中心，所以公共政策的制定和出台都是以经济效率为主要价值标准的，当然，公共政策价值分析也自然以经济效率价值作为分析的主要价值判断标准。姑且不论该唯经济导向的社会经济发展给后续国家社会带来了多少弊端，其在特定社会条件或者特定问题上还是最适当的选择。社会可行性 社会可行性是与政治可行性相对应的一个概念，简单来说，政治可行性是指某项政策在政治上被接受的可能性，那么社会可行性就是在社会上被接受以及能够顺利实行的可能性。一项公共政策最终是要落实到社会中去的，那么在执行过程中，必然会遇到各种各样主客观的社会因素的阻挠，这些因素包括意见领袖、利益团体，目标人口、以及社会舆论、精英分子对公共政策的态度，这些都或多或少对公共政策的合理合法的性质、以及执行的顺畅程度产生正面或负面的影响。鉴于政策在社会中会面临如此众多的影响因素，从社会可行性的角度就公共政策进行价值层面的分析，从而提高决策或政策的合理化程度，减少实施执行过程中遇到的阻力，是非常有必要的。3、 关于转基因政策的价值分析（1） 政治公正价值分析从政治公正的角度来对转基因政策进行价值分析是非常有必要，因为转基因作物的种植和推广中必然含有政治层面尤其是公民权利的涉及。就公民参与公共政策制定与充分知情的方面来看，作为国家主人和公权力的实际拥有者，转基因粮食这一对全中国人都息息相关的大事，对其作出的任何决策都应该让民众知晓，更应该让民众参与政策的制定过程，这是民主社会的最基本表现和要求，佩特曼在其参与和民主理论就提到了，要以一种不侵害个人自由的方式将意志转化为行动，组织成员就必须参与管理和决策，这样才能实现政治平等，才是民主的体现。反观我国关于转基因作物和粮食的政策，不说没有民众的参与，但至少是参与度相当低，政策出台后广大老百姓才知晓，甚至有很多人到目前也不了解这一情况，而且参与制定的那部分人是不是能代表大部分人民的真正想法和利益呢，这显然是否定的。那么这种制定政策的方式是不能体现政治公正的价值的，因而，制定出的政策也没有体现民众的利益，想要顺利实施和执行，难度可想而知。由于上述的公共政策的公民参与度低，加上转基因政策颁布和实施的不透明性，公民和媒体对其政策的监督权其是是很难落实到位的，更不用说发挥作用来对政策产生影响了，另外，转基因作物在中国种植是有与之具有密切经济利益联系的群体推动的，他们谋求的是自身有关的各方面利益，比如经济利益，政治利益，名誉等等，如果他们仅仅为了自身或者说小部分私利而置人民大众的利益与不顾，包括下面要谈到的对人身的安全性问题、成本问题等，那么这项政策在政治意义上是不成功的，是需要重新修订的。（二）公共利益价值分析 粮食安全意义重大，与每个人息息相关，政府作出的任何关于粮食尤其是关乎粮食安全的重大决策都会对公民产生及其重大而且深远的影响，那么作为具有巨大争议的转基因农作物的相关政策，势必对中国每个人都会产生直接的影响。政府作为社会利益的集中代表者，国家权力的掌舵者以及公共政策的制定者，从理论上来说，它要对作为公共权力的实际所有者，国家的主人即人民大众负责，代表并反映他们的利益，政府在制定公共政策是必须建立一定的标准，通过一定的方式来平衡它所面临的不同利益群体的不同利益。对于国家转基因作物种植政策来说，关乎公共利益的最基本也是最重要的便是安全性价值标准，这也是社会各界人士争论的焦点，转基因技术不同于嫁接技术以及杂交技术，传统的育种技术是在同一种物种或亲缘物种之间的基因转移，是按照自然本来的发展规律而进行人工选择和改造的技术，用这种方法种植或生产的粮食以及食品符合自然发展规律，被人们食用许多年之后，被证明是安全的。而科学家利用转基因技术生产的转基因食品则打破了这种生态规律，是将基于移植到完全不同作为中去，这是不正常的，这种技书比传统技术先进、而且复杂的多，但是打破了自然规律，后果是无法预料的，很有可能给人类带来灾难，再加上利用转基因技术培养出来的物种种植年代较短，最多才不过30年左右，转基因技术也不能算非常成熟，其基因改变后给人体带来的影响还不足以显现出来，另外目前的转基因作物是将抗病虫、抗除草剂的基因移植其中，这些因素乃至产生的其它物质难免人体不产生伤害。如果将这种转基因作物推广进行商业化种植的话，食用对象可能是社会上的所有人，那么社会公众食用这种转基因粮食之后对身体产生不良反应甚至出现身体损伤，那么从公共利益的角度来看，转基因粮食不但不能满足公众利益，反而带来安全性的问题。有国外研究机构的证明，许多利用动物作试验食用过转基因粮食或食品的动物都出现不同程度的身体损伤。如，早在1998年，苏格兰研究所的Arpad Pusztiai教授用转基因马铃薯喂大鼠，后在电视上宣布大鼠使用后，引起器官生长异常，体重和器官重量减轻，免疫系统受损，引起国际轰动。国外像这种证明转基因粮食有害的科研成果不胜枚举。（三）经济效益分析毫无疑问，转基因农作物技术及种植的推广的政策是社会利益集团相互博弈，对立法部门施加影响而出台的，是公共利益的权威性分配，体现了相关利益集团的相关利益。然而，转基因农作物的种植是否如推动转基因技术的利益集团所说的那样能够能够取得巨大的经济效率，是值得商榷的。支持转基因作物种植的集团这样鼓吹，一种作物的基因改良后，更容易适应环境，能提高产量，解决目前中国面临的及其严重的粮食危机，解决中国人口的吃饭问题，如华中农业大学的转基因水稻预计可增产8%，而中国最近20年中，水稻增产从未超过1%。除此之外，一个品种的基因加入另一种完全不同的基因，尤其是抗虫和杂草等的基因，会使该品种的特性发生变化，具备原品种所不具备的基因，从而增强了抗病、抗杂草或抗虫害能力，由此可减少农药和除草剂的用量，降低种植成本，从而给社会带来巨大的经济效益。但是根据阿根廷的转基因种植实践证明，依靠转基因增产只是一个良好的愿望而已，转基因作物在刚开始的几年的确产量会有提升，但是在后来几年中，粮食产量会逐年下跌，这是由于种子内部被植入了一种叫“终结者”的技术,而美国地缘政治学家恩道尔在其粮食危机中讲道，这一技术是为了“阻止缺德的农民侵害企业利益”而研发的，因为那些“缺德的农民”可能会无偿循环使用专利种子。所以导致种子不能在第二年用来播种，否则，产量急剧下降，而这一技术导农民每年必须向种子公司购买新一年的种子来播种，而不是向传统农业一样，从上一年的种子中留下优良的种子用来播种。所以这就导致了农民的生产成本的间接增长。另外，从我国种植的转基因案例中来看，我国向孟山都购买的转基因防棉铃虫33号B的棉花种子，可以排除毒素，可以防棉铃虫，然而，棉铃虫防住之后，出现了更多的包括红蜘蛛、蚜虫等虫害问题，这又需要购买、喷洒更多的只有孟山都公司生产的农药才能防治这些害虫，所以这在无形之中又增加了农民的生产成本。所以说，从农业产量和农民种植成本上来看，转基因粮食作物的种植是不一定能够带来如推动者所说的经济效益的显著增加的。因而，关于转基因的作物的种植以及研发的转基因水稻获得国家安全证书遭到各方面的质疑与反对之声就不难理解了。（四）社会可行性分析一项政策的最终落脚点是政策的执行，由于公共政策具有社会性，其公共政策的制定、实施、评估等过程都不是纯粹的个体活动，各个环节以及结果都要受到各种社会因素的影响和整个社会环境的制约。当关系到中国全体国民和国家未来发展前途的粮食领域被批准种植转基因作物（暂时只批准了少量蔬菜、玉米和棉花）的政策出台后，只有当公共政策与目标群体的选择大致一致是，这项公共政策才可能得以顺利实现。也就是说，只有这项政策或决定得到了社会上较为广泛的认可和支持，至少是没有遭到社会普遍的或大部分人的强烈抵抗，那么它的实施才会有良好的社会基础，才是具有可行性标准的。然而，在目前我国允许种植转基因玉米和棉花以来，这项不透明的政策就遭到了社会各个阶层主要是社会有识之士的强烈质疑和抵制，在我国，由于自身并没有掌握转基因技术的核心专利，也没有那个科研机构对转基因粮食的安全性作出承诺，人们在这种不确定性极高的情况下，贸然种植转基因作为，肯定会遭到阻碍，除了上述安全性的顾虑之外，还有其他一些因素导致国内许多科学家、学者、专家、政府官员等等对转基因作物的种植持否定，至少是不信任的观点。著名金融学家郎咸平就列举了绿色和平组织在谁是中国转基因水稻的真正主人中谈到，中国正在进行的转基因水稻研究中至少涉及到国外种子公司的28项核心专利，这些专利问题就涉及到了以后规模化种植的付费问题，参考阿根廷种植转基因作物的案例中因为种子专利而侵权而被迫支付大量专利费的惨痛的经验教训，专利费的支付不仅增加了农民的种植陈本，同时会使得国外种子公司控制中国的粮食种子市场，这样的后果将不堪设想。另外，转基因作物进行种植之后，很可能与野生物种杂交，造成基因污染，从而影响到生物多样性的保护和持续利用，这种污染对环境及生态系统造成的危害比其他任何因素对环境造成的污染都难以消除。同时，上述已谈到过的，转基因作物的种植会对中国传统农业造成严重