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最新区域开发PPP模式研究 1. 什么是PPP？PPP（Public-Private-Partnership），即政府与社会资本合作模式，指的是政府与社会资本通过合作来提供公共品或服务的一种方式。广义的PPP是指公共部门与私营部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，具体可分为外包、特许经营和私有化三类。狭义PPP仅指政府与私营部门以合资组建公司的形式展开合作，共享收益，共担风险。我国推广的PPP项目运作形式包括O&M，MC，BOT，TOT，ROT，BOO等多种类型，可见我国官方的PPP应为广义PPP。PPP通常以政府和社会资本签订合同的形式来实现，按照社会资本承担的风险大小和介入的程度高低，合同类型可分为服务合同、管理合同、租赁合同、特许经营权合同等。特许经营权合同中，社会资本在合同期内承担设计、建设、运营、维护基础设施等大部分工作，通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报。我国目前大力推广的PPP模式正是以基于特许经营权合同为主。2. PPP在中国有怎样的发展历程？PPP在中国并非新鲜事物，但此次推广也并非“往事重提”，而是“旧瓶装新酒”。改革开放至今，PPP在我国已经历了5个阶段和3波高潮。第一阶段：探索阶段（1984-1993）。改革开放以来，外资大规模进入中国，一部分外资尝试进入公用事业和基础设施领域。地方政府开始与投资者签订协议，合作进行基础设施建设，本质上就是PPP。但当时尚未引起国家层面的关注，无相应政策和规章，地方政府与投资者都是在探索中前进。这一阶段代表性的项目有深圳沙角B电厂BOT项目、广州白天鹅饭店和北京国际饭店等，其中深圳沙角B电厂BOT项目被认为我国真正意义上的第一个BOT项目。第二阶段：小规模试点阶段（1994-2002）。与探索阶段无政府部门牵头状况不同的是，该阶段试点工作由国家计委（现“发改委”）有组织地推进，也掀起了第一波PPP高潮。国家计委选取了5个BOT试点项目：合肥王小郢污水TOT项目、兰州自来水股权转让项目、北京地铁四号线项目、北京亦庄燃气BOT项目、北京房山长阳新城项目，其中来宾B电厂项目也被认为是我国第一个PPP试点项目。第三阶段：推广试点阶段（2003-2008）。02年十六大提出在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用，03年十六届三中全会提出让民营资本进入公共领域，04年建设部（现“住建部”）出台市政公用事业特许经营管理办法，为PPP项目开展确立法律法规依据。政策东风下，各地推出大批PPP试点项目，掀起了PPP第二波高潮。该阶段外企、民企、国企等社会资本均积极参与，污水处理项目较多，也有自来水、地铁、新城、开发区、燃气、路桥项目。第一个被官方广泛推广的PPP项目北京地铁四号线项目也于这一阶段诞生。第四阶段：短暂停滞阶段（2009-2012）。随着四万亿经济刺激政策的推出，地方政府基础设施建设投资高速增长，城镇化程度大幅提高，但PPP模式在此阶段却停滞不前，主要原因在于地方政府融资平台发展壮大，平台贷款、城投债等规模激增为地方政府提供了充足的资金，PPP发展进入短暂的停滞阶段。第五阶段：发展新阶段（2013年至今）。十八大提出“让市场在资源配置中发挥决定性作用”，13年财政部部长楼继伟就PPP作专题报告，肯定PPP模式在改善国家治理、转变政府职能、促进城镇化等方面的重要作用。14年以来，中央到地方均推出大量PPP项目，PPP进入了发展的新阶段，并掀起第三波高潮。以前的PPP更多以BT、BOT等为主，政府仍是主要的投资者和风险收益主体，此轮则强调社会资本与政府共享利益、共担风险，PPP立法有望很快推出，制度配套上也更为完善。3. 当前为何要大力推广PPP？今年以来政府力推PPP的原因主要有以下两点：第一，城镇化建设和基建投资带来巨量融资需求，而地方政府依赖的土地财政却难以为继，信贷刺激的老路也被证明遗患无穷。城镇化是本届政府在经济领域要打好的第一仗，据财政部测算，预计2020年城镇化率达到60%，由此带来的投资需求约42万亿。且从中短期来看，在地产投资和制造业投资持续萎靡的情况下，基建投资是稳增长重要抓手，需要投入大量资金。之前地方政府财政收入的很大一部分来源于“卖地”，但人口红利将尽，地产大周期面临拐点，土地财政恐难以为继。调结构的目标和稳健货币政策的定调又堵住了信贷扩张的老路，而通过PPP可撬动社会资本参与基础设施投资建设，缓解地方政府财政支出压力。第二，PPP的推出有利于缓解地方政府债务压力，降低系统性风险，且与预算改革和地方债改革相得益彰，将隐性债务转变为显性债务，各级政府能做到“心中有数”。融资平台模式下，平台对融资成本不敏感，形成资金黑洞推高无风险利率，PPP模式剥离了政府信用，将隐形政府信用转化为企业信用或项目信用，有利于降低融资成本、拉长融资期限。地方政府承诺的财政补贴和税收优惠等将纳入预算管理，符合预算改革提倡的公开透明化要求，中央政府能对地方政府债务做到心中有数。4. PPP项目的风险和回报机制如何？项目回报机制指的是项目收入的来源方式，主要包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等，由项目自身经营属性所决定。使用者付费是指最终由消费用户直接付费购买公共产品和服务，一般适用于可市场化运作，收入能覆盖成本和合理回报的项目；可行性缺口补助，是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助；而政府付费则指政府直接付费购买公共产品和服务。而对于项目的风险分担，操作指南规定项目的设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，而法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。5. PPP项目有哪些运作方式？从我国官方文件中涉及到的PPP运作方式来看，发改委主要推广的有O&M、BOT、BOOT、BOO等；而财政部主要推广的有O&M、MC、BOT、BOOT、ROT、TOT、BOO等，财政部出于缓解存量项目资金压力的目的增加了ROT和TOT等方式。一般来说，从项目是否是存量项目来看，存量项目可采用委托运营O&M、MC、TOT、ROT等方式，而新建项目可采用BOT或BOO等方式。从项目盈利性角度来看，经营性项目可采用BOT、BOOT等方式，准经营性采用BOT、BOO等方式，而非经营性项目可采用BOO、O&M等方式推进。若期限较长或所有权不需转移给政府部门，社会资本承担的风险则较大。在BOOT和BOO形式中，社会资本参与度较高，承担的风险也较高；而O&M、MC等形式中，社会资本参与度相对较低，承担风向也较低。6. 政府如何对PPP项目进行评价？财政部于11月29日下发政府和社会资本合作操作指南（以下简称操作指南），可以看做是财政部财政部关于推广运用政府和社会资本合作有关问题的通知（76号文）的落实和细化。操作指南的最大特点是覆盖了PPP项目的全生命周期，对PPP项目的设计、融资、建造、运营、维护至终止移交的各环节操作流程进行了全方位规范。操作指南规定，财政部门对项目的评估采取物有所值（VFM）评价方法，从定性和定量两方面展开，只有通过这一评估才能获得批准。VFM评价在国际上普遍运用于评估一个项目是否适合采用PPP模式，其本质是比较采用PPP与否两种情况下所需成本净现值的大小，若PPP模式下成本净现值更低，则适合采用。PPP模式下所需的成本包括公共部门保留成本、社会资本支付费用等，不采用PPP而采用传统政府采购模式下的成本成为公共部门比较值（PSC），其考虑了将风险自留产生的机会成本，主要包括建设运营净成本、可转移风险承担成本、自留风险承担成本和竞争性中立调整成本等。随着本轮PPP热潮的兴起，PPP模式在越来越多的区域开发中得到了应用，根据财政部全国PPP综合信息平台公布的数据，截至2016年2月29日，全国纳入信息平台的片区开发PPP项目达450个，涉及总投资额约8090亿元。而区域开发因其系统性，在PPP运作方式的选择上也较其他类别项目更为复杂，以下笔者结合多年在城市建设领域提供PPP咨询服务的经验，对我国区域开发的PPP运作方式进行分析。区域开发的PPP运作主要存在以下4种模式：单体项目PPP运作、区域内同类项目打包运作、区域内关联项目打包运作、区域整体打包运作。单体项目运作方式。所谓单体运作，是指对区域内各单体项目分别采用PPP模式招商。如单条道路的PPP项目、单座体育馆的PPP项目等。单体项目运作是目前PPP模式在区域开发中应用最广泛、易操作的一种方式。单体运作的优势在于：第一，项目边界条件清晰，合作模式、回报机制和风险分配机制等更容易说清楚，更利于规范、公平、透明化操作；第二，社会资本参与门槛低，提高其积极性，能够形成有效竞争，降低成本；第三，在政府财力有限的情况下，通过启动某一重点基础设施的建设，能够有效带动区域开发建设，如地铁PPP项目对地铁沿线开发具有明显的带动作用，可实现政府代表公众得以享有区域价值提升带来的收益。其劣势主要在于：第一，如果区域内采取单体运作的项目多，则会导致项目过于零散，增加前期工作量，降低规模效益；第二，不利于形成区域内项目的整体协同和资源共享。同类打包方式。所谓同类打包，是指对区域内同类项目进行打包合并，整体引入社会资本进行投资、建设和运营。同类打包PPP项目通常包含同一行业内的多个基础设施项目，如多个市政道路组成的PPP项目包，几个综合管廊构成的PPP项目包等。国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见提出，鼓励打破以项目为单位的分散运营模式，实行规模化经营，降低建设和运营成本，提高投资效益。同类打包运作方式可实现规模化经营和资源共享，能有效降低项目的建设和运营成本，但其在区域整体协同方面略显不足。关联打包方式。所谓关联打包，是指对区域内相关联的多个项目进行跨行业打包，引入社会资本进行投资、建设和运营。关联打包PPP项目通常包括多个紧密关联行业的基础设施项目，如污水处理厂+排水管网打包、市政道路+地下综合管廊打包、海绵城市的关联性项目打包等。财政部、住房和城乡建设部关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知（财建201529号）提出，城市供水、污水处理、供热、供气、垃圾处理项目应实行厂网一体、站网一体、收集处理一体化运营，鼓励项目通过有效打包整合提升收益能力，以促进一体化经营、提高运营质量和效率。关联打包的优势主要在于：能突破项目性质限制，通过关联性较高行业项目的整合，实现不同类型项目的协同建设、运营，提高项目的整体收益能力，降低建设和运营成本，实现规模化经营和资源共享。其劣势主要在于：第一，项目对社会资本要求较高，招商的难度增加；第二，如打包项目所跨行业较多，对项目运作机制的设计能力要求较高。整体开发方式。所谓整体开发，是指将区域开发视为一个整体，委托给一家社会资本（或联合体），由其进行整体策划和开发建设。整体开发在我国城市开发建设中尚处于探索阶段，现有的区域整体开发的PPP探索，在合作机制设计上尚存在诸多问题，如：在给予社会资本充分自主性的同时，相关的规划引导机制和监督考核机制不健全，政府对区域开发的管控能力不足；社会资本的投资回报机制设计不规范，缺乏有效的考核机制等，最终出现区域开发地产化、政府无法享受到区域开发的增值收益等问题。这些问题的存在，使得一些现有的整体开发政企合作项目难以成为规范成功的案例。整体开发的优势主要在于：在企业能有效兼顾社会责任的前提下，整体开发模式能有效统筹区域开发资源，提升区域开发