建立我国完善的区域规划体系.docx

借鉴国际经验，建立我国完善的区域规划体系2012-11-21 内容摘要：从区域规划的制定过程和实施效果两方面，比较了世界主要国家的基本做法和经验；比较了区域规划的体系，规划的目标、重点和措施，以及规划编制主体、程序和实施；分析了国外区域规划在优化经济布局和促进市场一体化、调控地区差距和改进区域环境和生态质量等三方面的实施效果；在以上比较和分析的基础上，提出了对完善我国区域规划体系的若干启示：一是完善区域体系制定全国性区域规划指南，二是明确规划目标，特别是设定目标要体现效益和均衡之间的协调关系，三是规范规划具体内容，四是完善系统有效的规划实施手段，强化区域规划的落实等。 关键词：区域规划，国际经验，启示 区域规划，又称国土规划，是对一国范围内某一特定区域的人口和城镇布局、资源开发过程、经济社会发展目标和生态环境保护任务等所做出的全面系统安排。通过明确各区域在全国经济中的地位和作用、协调各区域之间分工与协作关系、实施适当的区域干预政策，促进国土资源充分开发利用、产业经济空间布局合理化、区域发展不平衡问题有效控制，实现国家经济在区域空间上的协调发展。 一、国外区域规划制定的比较 （一）从区域规划体系看，包括没有全国规划指导和有全国规划指导两大类 没有全国规划指导的区域规划体系的国家有英国、美国和澳大利亚，还有印度等，这些国家大多属于海洋法系国家。英国作为最早的工业化国家也是最早遇到区域问题的发达国家。早在工业革命初期，英国就制定了具有区域规划特点的扶贫法，意在消除贫困人口跨地区自由流动的人为障碍。进入20世纪，英国开发最早的煤炭资源产地出现资源枯竭现象，工人失业增加。针对这些情况，英国制定了世界最早的老工业基地结构调整性区域规划；上世纪60年代根据落后地区的特点，划分“特别开发区、开发区和中间区”分别进行规划，并实行了差别性的区域政策；上世纪70年代针对新兴工业的发展，划分了“企业区”和“科研工业综合体园区”，实施了重点规划和开发。 美国是针对经济落后问题地区制定区域规划最成功的国家。上世纪30年代在克服大危机的背景下，为了刺激和扩大需求，同时也为了解决落后地区贫困问题和生态环境问题，美国通过了“田纳西河流域综合开发法案”，出台了著名的田纳西河流域综合开发规划，并相应成立了直属联邦政府的独立机构田纳西河流域管理局，开启了区域规划的历史；到上世纪六七十年代先后制定了阿巴拉契亚山区、欧扎克地区、五大湖上游地区、新英格兰地区、沿海平原区、四角区、老四区、太平洋西北区和西南边境区等9个区域规划，覆盖了大半美国国土，这些地区都具有跨行政区或跨流域的性质。 澳大利亚也是针对问题地区制定独立的区域开发规划，根据国情主要有三类，即海岸地区开发规划、干旱半干旱地区整治开发规划和土著社区开发规划。 有全国规划指导的区域规划体系的国家有德国、法国、日本和韩国等，这些国家大多属于大陆法系国家。德国也具有悠久区域规划传统，其近代区域规划始于1923年的鲁尔工业区总体规划。二次大战之后德国逐步形成了以行政区划为依据的完整的四层次全国区域规划体系，其中联邦政府制定具有指导意义的“联邦德国国土整治纲要”；州一级为“国土规划”（或“空间规划”）；州辖的管理区一般称“区域规划”；县一般称“乡镇规划”。德国区域规划体系的特点是严格按照行政区划制定各区域的开发和发展规划，区域之间也可联合制定区域规划，但这些规划是为各行政区规划服务的，没有法定的约束作用。 法国将区域规划称为领土整治规划，面临的主要区域问题是经济过于集中在首都巴黎地区，全国其他地方经济发展相对落后且不平衡。为解决这个问题，法国形成了以空间特征为依据的三层次区域规划体系。1955年法国全国经济规划中将全国划分为21个区，后来调整为22个区，而96个省的规划必须符合22个区域规划的要求；1965年又在全国经济规划的基础上，开始制定专门的全国区域发展规划，以具体指导22个区的规划。 日本和韩国区域规划体系的特点则是全国性的区域规划具有主要的作用，而不仅仅是指导性作用；而各地区的区域规划只是全国区域规划的具体化和项目化，这是与德国、法国等的不同之处。日本从1965年至今已经制定了6个全国区域开发综合规划，区域规划的层级也由原来的全国、区域、都道府和市町村四级，演变为国家规划和广域地方规划两级，全国区域规划地位更加重要。韩国自1972年开始制定国土规划，至今已经有4轮，区域规划层次以特征区域为依据，并从6轴10圈演变到3轴8区，各行政区的规划要服从特征区规划。 前苏联的区域规划体系属于有全国规划指导的类型，其最突出的特点是，区域规划不仅受全国总体区域规划的指导，而且还受整个国家经济社会计划体系的指导，同时，与其他计划一样，这类规划具有很强的指令性，是最具影响力的区域规划。 （二）规划内容的比较主要涉及规划的目标、重点和措施 1. 国外区域规划目标可分为共同目标和不同目标两类。共同目标是指各国区域规划都会考虑的目标，主要就是缩小地区差距，包括居民收入差距和公共服务差距等。这类目标近年来在不断深化和细化，如许多国家进一步提出，在缩小地区差距上，要更优先地考虑缩小居民实际社会福利差距、享受公共基础设施服务上的差距以及社会公共事业服务上的差距等；要把扶贫放在更加突出的位置，并作为缩小地区差距的主要目标。 不同目标是指各国根据自身国情和面临的不同区域问题提出的目标，包括就业目标、结构目标、发展目的、生态环境保护目标等。这类目标主要体现在发达国家和欠发达国家的不同选择上，与各国的发展阶段有着密切的关系。 发达国家区域规划除了缩小地区差距外，还特别强调就业目标、结构调整目标以及生态环境目标等，主要针对的是老工业基地（包括资源枯竭地区和产业单一的衰退地区）出现的问题。当然具体到各国又还有一些差异和侧重，如英国主要以降低各地区就业差距为目的；德国更强调国土开发均衡性的结构目标；美国、法国和日本则侧重于促进落后地区的发展；北欧一些国家则以社会发展为主，如荷兰、丹麦和瑞典等。 广大中等和欠发达国家（包括前苏联、新兴工业化国家和发展中国家）区域规划，在注意调控地区差距的基础上，更加重视发展目标，如培育经济增长极、资源富集地区的开发以及具有区位优势重点的地区的开发等，以带动整个区域经济的快速发展。这可能带来地区差距的扩大，与共同目标有矛盾，一般解决之道是“抓两头”，在重视重点地区发展的同时，也重视最落后地区或人群的脱贫问题，以求得某种平衡。当然，最终的结果还是要走向均衡发展。 2. 国外区域规划内容主要决定于规划目标。一般而言，发达国家区域规划内容多放在地方基础设施和公共服务体系建设项目上，如美国田纳西河流域综合开发重点是河流防洪治理、水电和水利开发、区内交通通信设施建设以及社会公共事业和生态环境保护工程等；阿巴拉契亚综合开发重点是山区的公路交通系统、被矿山开采活动破坏了的生态环境修复等。据统计19611971年联邦政府拨给该地区的10.92亿美元支出中，75%用于公路建设，其余用于卫生、矿区治理、土地整理、污水处理以及水文调查等。 而其他国家和发展中国家区域规划内容，不仅包括基础设施和公共事业建设，而且会将更大的精力和资源放在当地产业特别是地方优势产业的发展上，以期用产业发展带动当地经济社会滚动发展，减少对国家和外界帮扶的依赖。如前苏联的区域规划内容首先是产业发展，其次为相关配套设施，最后才是基础设施建设，并且所有的项目均由国家建设。中国的区域规划也具有这样的特点，改革开放后地方规划中产业发展在很大程度上吸引了民间资本的参与，甚至一些基础设施项目也开始允许民间资本的进入。 3.国外区域规划措施主要包括差异性税收和财政转移支付两类。一般说来，海洋法系国家多使用差异性税收措施，主要通过消除由于自然地理差异造成的不平等的竞争条件，创造相对公平的区际发展环境。美国是这类政策的代表。除了实施累进的个人和企业收入税以减轻落后地区税赋外，美国还专门制定了不同经济发展水平的地区实施不同税率的政策，一般而言发达地区税率高一些，而落后地区税率低一些，落后地区财政不足部分，则通过联邦政府的一般性转移支付弥补。近年来，美国在继续实施差异性税收政策的基础上，也开始实施对落后地区的财政专项补贴，以更好地支持落后地区的发展。 大陆法系国家则以财政转移支付调节为主。德国是这类政策的典型。德国的区域财政转移支付包括两大类：第一类是财政性的转移支付，其目的是各州及地方的人均税收的平衡，这类转移支付是无条件的，覆盖范围包括整个联邦各州，所有的“富州”和“穷州”都必须参加，包括两个层次：一是州际（或横向）财政平衡，目的是使各州之间人均税收实现平均化；二是州内（或垂直）财政平衡，指州与地方乡镇之间的财政平衡，目的是使州内各地方之间的人均税收平衡，其做法与横向财政平衡类似。第二类是收入性的转移支付，其目的是各地区居民收入的相对均衡，这类转移支付是有条件的，覆盖范围只包括按一定的类型和标准划定的所谓“问题地区”。 （三）规划编制主体、程序和实施的比较 各国区域规划编制主体包括中央政府专门机构和有关机构、地方政府专门机构和有关机构以及城镇政府等。按照在区域规划编制中起主导作用的主体的不同，可以分为以下三种情况。第一种情况是中央政府专门机构起主导作用。如法国、日本和韩国等。就法国而言，中央政府设立专门的部门计划和领土整治部负责全国国土规划的制定，具体编制主体为下设的国土整治与地方活动代表处（DATAR）；22个地区政府也专门设置了区域规划机构，其规划受中央政府规划的制约和指导。日本和韩国在中央政府分别设立国土厅和国土海洋部负责全国国土规划的制定，并指导全国各地区的区域规划。第二种情况是以地方区域规划机构为主导，中央政府只起协调和引导作用。如德国和北欧一些国家。德国联邦政府、州政府和地方政府都设有专门的国土整治机构（联邦政府为地方整治、建筑和城市建设部），但区域规划的主导是各级地方政府，联邦政府仅起协调和引导作用。第三种情况是中央政府和地方政府各负其责，分别制定其区域规划。如美国，联邦政府提出的区域规划项目，如田纳西河流域治理项目和阿巴拉契亚综合开发项目，由联邦政府联合有关地方政府制定规划，并由联邦政府组织实施；地方政府自己的区域规划，则由地方制定和实施，有些区域和城市规划甚至可以由民间提出，并交由政府认定和实施。 在区域规划制定程序上，各国共同的程序可以概括为依法起草、多方参与、议会批准、政府实施。区别主要在于发达国家一般规划制定时间长、参与人员多、环节多、规划期也相对较长（一般在1020年）。如欧盟国家区域规划从起草到议会批准一般需要23年时间。德国需要的时间最长，通常要34年，规划要在议会三读，涉及地方团体、政府各部以及项目建设者多环节。美国制定区域规划一般要两年以上，首先由联邦和地方政府组织有关专家提出方案，经过多方讨论，特别是征求有关居民的意见后，交由有关议员提出议案，议会两院分别讨论表决通过后，再交总统批准公布实施。而后发国家和发展中国家一般规划制定时间短、参与人员少、环节不多、规划期也相对较短（一般在510年）。发展中国家区域规划一般历时1年，参加人员主要为政府官员和研究人员，社会参与程度不高，涉及部门也有限，许多规划也不经过议会讨论，政府行政机构批准就可以实施。 在规划实施主体上，大多数国家以地方和城市政府为主，中央政府主要给予指导和协调。其中，欧洲国家中央政府指导作用强一些。如法国，在中央政府专门设立国家领土整治委员会（CNAT），监督和协调中央各部门和全国各地方贯彻执行区域规划各项任务；再如德国，联邦政府大力鼓励和提倡制定并实施涉及跨行政边界的区域综合规划，这样有利于区域一体化和融合，联邦政府指导作用也可以发挥得更好。美国相对弱一些，州政府和地方政府的事务，基本上由州政府和地方在政府自行处理，但美国联邦政府的专项区域规划项目则由联邦政府直接控制。 二、国外区域规划实施的效果评价 （一）优化经济布局和促进市场一体化方面的效果 各国特别是发达国家区域规划在调整老工业基地、控制大城市过度扩张、开发落后地区和形成统一市场方面均取得了一定的效果，其中统一市场的效果最为明显。 在调整老工业基地上，德国鲁尔地区、美国钢铁之都匹斯堡以及英国煤炭之城曼彻斯特，都经过了长时期痛苦的转型，目前都已经成为高新技术产业发展的重要城市和地区。 在控制大城市过度扩张上，伦敦、巴黎和东京做出了榜样，城市功能的精简、几代卫星城的建设以及新经济增长极的开辟使这些世界城市基本上保持了上世纪80年代初的人口和土地规模，而城市生活质量还在不断提高。 在开发落后地区上，世界各国的成功例子比较多，发达国家突出的成功事例有美国的田纳西河流域和阿巴拉契亚山区、意大利南部地区、日本的北海道、德国的沿地中海地区以及前苏联的新西伯利亚地区等；新兴国家和发展中国家成功的事例有巴西中部新首都巴西利亚地区、印度和巴基斯坦绿色革命地区、埃及西部沙漠绿洲地区等。 在空间市场一体化方面，区域规划起的作用是建设必要的硬件条件，也就是区际越来越快捷、越来越有效的交通通信基础设施，使区际经常性交往越来越频繁，产品和服务交易半径越来越大、资源配置的空间越来越广泛。总之，这些措施优化了经济的空间布局，扩展了经济活动空间，比较充分地利用和发挥了各地区比较优势，促进了区域协调发展。 （二）调控地区差距的成效 经过几十年区域规划的实践，目前发达国家区域差距已经明显缩小，区域发展协调性明显增强。如美国，2006年在50个州中特拉华州人均GDP最高，为59288美元/人，密西西比州最低为24062美元/人，两者之比为2.45倍，明显低于二战结束初期3.5倍左右的水平，也是世界上地区差距较低的国家之一。再如欧盟，从上世纪80年代中期系统地实施区域协调政策以来，欧盟地区发展差距明显缩小，1986年欧盟25个最发达地区的人均GDP（按购买力平价指数计算，下同）与25个最落后的地区的比值为2.7倍，1996年这个比值降低到2.4倍，2000年进一步下降到2.1倍左右。还有日本，战后在国民收入倍增规划和国土综合规划的共同作用下，地区差距总体上呈现缩小趋势，期间虽然经历了扩大、缩小的反复，目前地区差距控制在较低水平上，从地方财力比较看，据统计，1989年高收入的东京地区财政能力指数为1.527，低收入的四国地区为0.25，前者是后者的6.1倍，到2000年实行财政转移支付后，东京地区财政能力指数仍为1.527，四国地区则提高到1.032，两者差距大大缩小。 发展中国家通过制定和实施区域规划缩小地区差距，成效不一。成就主要体现在地区差距扩大的趋势有所缓解上。如巴西全国分为北部、东北部、中西部、东南部和南部五个地区，一般来说东南部最发达，南部发达，东北部处于发展之中，中西部和北部较为落后。近年来，区域差距还在继续扩大，但扩大的趋势有所缓解，从基尼系数看，已从1980年的0.59降至2007年的0.53. （三）改进环境和生态质量的成效 区域规划的实施使地区优势得到更好的发挥，区域产业结构与当地环境资源条件比较匹配，地方的环境和生态质量得到明显的改善。突出的例子是上个世纪50年代至70年代“世界八大公害事件”所在地区的环境和生态质量都有了明显改善。如伦敦烟雾事件、比利时“马斯河谷”事件、日本水俣汞中毒事件、日本四日市哮喘事件等。通过区域规划的综合治理，不仅消除了环境污染的影响和危害，而且还促进了生态环境向更好方向发展。另外的事例就是上世纪30年代美国中部的“黑风暴”事件和50年代前苏联西西伯里亚的“大风沙”事件，都是通过实施区域规划而得到有效控制的。还有一个事例就是上个世纪60年代至80年代发生在南亚地区的农业“绿色革命”，通过大规模系统的水利建设，一方面保障了农田的灌溉用水，提高了粮食产量，另一方面也给干旱半干旱地区引来了宝贵的水资源，大大改善了当地的生态环境条件。 三、若干启示 1.完善区域体系，制定全国性区域规划指南。从各国的经验看，区域规划的前提是建立完善的区划体系。目前我国已经具备建立完善的多层次区域经济体系的条件。根据我国国情，可以考虑建立如下4层次区域体系。第一个层次，宏观区域经济层次，目的在于从全国区域经济的整体上揭示一个大国区域经济的基本态势和特点；第二个层次，综合经济区域层次，主要目的是统一规划和建设大型跨区域性基础设施项目，如区际高速公路、铁路以及航运等交通线路与枢纽工程、区际通信工程、大型水利工程等，为区域经济一体化创造必要的硬件条件；第三个层次，特色经济区层次，又可称城镇群地区，这个层次的经济区划主要着眼于在较细的产业分类层次、甚至产品层次上，建立合理的区域分工与合作关系，以形成各具特色的区域经济体系；第四个层次，基本经济区层次，又可称为城市圈地区（本质上是城市与其直接腹地组成的区域），目的在于建立生产与生活一体化的基本区域经济空间，实现统筹城乡发展以及城乡一体化的目的。 在完善的区域体系基础上，还需要制定全国性区域规划指南，以指导全国各地区按照全国“一盘棋”的统一协调的要求，制定出既符合全国总体要求又能突出地方特色的合理区域规划来。全国性区域规划指南的目的：一是在还没有区域规划法的情况下，起到指导各类地区制定综合和专业性区域规划的作用；二是落实全国性重大经济社会、基础设施和生态保护项目的区域布局；三是协调各区域规划中的重要分工协作关系，确保区域市场一体化的形成和巩固；四是明确中央政府对各类规划区域发展的总体政策等。 2.明确规划的目标，特别是设定的目标要体现效益和均衡之间的协调关系。国外区域规划目标是比较明确的，大体上可分为效益目标和均衡目标两类，其中发达国家多注重均衡目标，而新兴国家和发展中国家多注重效益目标。我国经济社会发展已经进入到转变发展方式的重要时期，在各区域规划中，协调好效益目标和均衡目标之间关系的问题，已经摆上了议事日程。要根据我国各地区经济发展条件、发展水平和发展潜力，按照主体功能区的要求，对不同区域提出不同的规划目标。如对资源已经或接近枯竭的地区，要突出地提出就业目标和产业转型目标；对经济已经高度密集的地区要突出提出生态环境目标和社会发展目标；对生态环境脆弱地区则需要突出提出国土整治目标；对有发展经济条件但目前尚落后地区，则可以突出地提出经济发展目标。 3.规范规划的具体内容。根据国外的经验，区域规划的内容可以概括为四个方面，即资源开发、人口城镇分布、产业布局和污染控制与生态维护。资源开发，是区域规划的起点，任何地区都有其相对的具有比较优势的资源，这是区域分工协作的基础，任何区域也都需要发展，只是各个地区“发展”的内容和方式不同，从具有比较优势的资源开发开始，是区域发展的基本规律。 人口城镇分布，是区域规划的出发点和落脚点，以人为本是经济发展和区域规划的根本目的，人口城镇分布受制于人类天性（群居性）、自然条件和经济活动等因素，在目前的经济技术条件下，人口城镇分布合理的模式是“大分散、小集中”，即人类以集体的方式（包括城镇和乡村），在宏观空间上可以分布在任何值得开发的国土上，在微观空间上则需要尽可能地集中分布在越来越大的居民点上，这样才能既确保整个国土的