基本国策不同于基本政策(531).doc

基本国策不同于基本政策（彭云望 刘亚娜）摘要：基本国策是执政者为了实现国家战略目标，根据基本国情和国势做出的关键策略选择。基本国策本质上属于策略范畴，形式上具有公共政策的特征。基本国策即国家的基本政策的观点，曲解了基本国策的性质。基本国策与基本政策既有联系，更有区别。性质的不同，决定了两者在行动逻辑、制定机制、调整机制等方面的不同。关键词：基本国策；基本政策；联系与区别毛泽东曾讲：“政策和策略是党的生命。”在他看来，政策和策略都很重要，但性质不同，不可混淆。基本国策之“策”，到底指策略（tactic）还是政策（policy）？这是涉及基本国策性质的核心问题。厘清基本国策的性质，是讨论基本国策制定主体、认定标准、数量结构、调整机制问题的前提。一、基本国策：老话题与新课题自1982年党的十二大报告首次提出“实行计划生育是我国的一项基本国策”以来，基本国策在我国已经存在了30年，且在政治生活中发挥着极其重要的作用。2007年，人民日报社评论部高级编辑林治波有感于人们对基本国策理解含糊、表述混乱的局面，在人民论坛第9期撰文呼吁：“基本国策，亟待弄清”。基本国策从此进入学术视野。目前学术界的讨论焦点集中在基本国策的性质、认定标准和数量三个方面。1.关于基本国策性质林治波认为，1 林治波. 究竟什么是基本国策J. 人民论坛，2007(9).1 Lin Zhibo. What ever are the Basic National Polices. Peoples Tribune, 2007(9).基本国策，是立国、治国之策当中最基本的政策。我国的基本国策，是中央制定的对国家经济建设、社会发展和人民生活具有全局性、长期性、决定性影响的重大谋划和政策。作者一方面将基本国策的内涵定位于政策，另一方面将基本国策的外延区分为谋划和政策两类，但没有说明两者的区别。苏杨等认为2 苏扬、尹德挺. 基本国策实施机制：面临问题和政策建议J. 改革，2008(2).2 Su Yang, Yin Deting. Implementation Mechanism of Basic State Policies: Basic Problems and policy suggestion. Reform, 2008(2).2，基本国策是基本国情决定的某类具有全局性、长期性、战略性意义的问题的系统对策。在整个政策体系中应处于最高层次，规定、制约和引导着具体政策的制定和实施，并为相关领域的政策协调提供上位性依据。作者将基本国策定位于政策体系的最高层次，但其对基本国策的定性（系统对策）与元政策相去甚远。田平认为3 田平. 我国基本国策的内容及渊源J. 十堰职业技术学院学报，2008(4).3 Tian Ping. Content and Origin of Chinas Basic National Polices. Journal of Shiyan Technical Institute, 2008(4).3，基本国策即国家的基本政策，是国家规范全国范围内较长时期行为的总政策和在某一基本领域所实行的主要政策，在政策体系中处于最高层次。作者对于基本国策的理解，既混淆了元政策与基本政策的区别，也混淆了中国政策语境中总政策（即路线）与主要政策（即方针）的区别。龚仁伟认为4 龚仁伟. 基本国策的特定含义与政策判定J. 重庆社会科学，2012(01).4 GongRenwei. TheSpecificMeaningoftheBasicNationalPolicyandItsPolicyDecision. Chongqing Social Sciences, 2012(01).，基本国策不是“国家的基本政策”的简称。基本国策是我国在治理实践中形成的一种特殊政策形态，其实质是党和国家对某项普通政策的特殊定位。在作者看来，基本国策与普通政策没有本质区别，只有重要程度的区别。换言之，政策问题的严重程度是决定一项普通政策能否上升为基本国策的充分条件。这是一种典型的“机会主义”观点。2.关于基本国策认定标准对基本国策性质的不同认识，决定了基本国策认定标准的不同。苏杨等认为2，基本国策的形成应当有章可循的至少不能“空口无凭”。根据各种“文”的通过方式和效力，基本国策的认定标准可以分为法律规定、有全局意义的重大文件规定和工作文件规定三个层次。并认为，宪法尤其是宪法“总纲”里有许多规定只是阐述了国家应该承担、倡导的事务，并不能将其都称为基本国策。田平归纳3，我国基本国策的渊源主要有以法律形式确定、以党代会报告或文件的形式确定、以政府工作报告形式确定、以国家计划纲要形式确定、以政府白皮书的形式确定、以政府规章形式确定和以领导人讲话形式确定等多种形式。但认为只有以法律形式、以党的报告或文件形式、以政府工作报告形式和以计划纲要等四种形式确定的基本国策才能作为真正的基本国策。龚仁伟区分了政策分类学中的基本国策和作为宪法“第三种结构”的基本国策。5 龚仁伟. 关于基本国策的探讨EB/OL. /info/16968.html. 2012-2-26.5 GongRenwei. On the BasicNationalPolicy. /info/16968.html.5从政策分类视角看，可以将基本国策看作“国家的基本政策”的简称。从宪法学的视角看，基本国策是自政策入宪而产生的一种新的宪法结构。我国宪法总纲以及其他章节的政策性条款，属于宪法学上的基本国策。并认为，倘以宪法为依据判定基本国策，则范围可能过宽；以法律的明确规定为依据，则又可能稍窄，与实际不符；而以政策性文件为准，也会略宽且学界似乎对此难有共识。3.关于基本国策数量认定标准不同，基本国策的数量自然也不同。在国家义务教育中学政治课本第四课了解基本国策与发展战略中，列入基本国策只有对外开放、计划生育和保护环境三项。1998年，山东省东阿县环境保护局曾致函中央有关部门，询问我国基本国策的明确表述。得到的答复是：关于我国的基本国策，目前在中央文件及中央领导同志讲话中已作出明确表述的有：计划生育；保护环境（土地管理属于保护环境的基本国策的一项内容）；对外开放；男女平等。1这是官方首度对基本国策作出澄清。但这一答复没有在更大范围宣介。林治波调查发现，具有共识的基本国策只有计划生育一项。涉及到的其他说法，还有保护耕地、保护环境、对外开放、男女平等、科教兴国、节约资源、水土保持、依法治国、推广普通话、保护知识产权、坚持四项基本原则、民族团结、多党合作、一国两制、共同富裕、加强精神文明建设、加强国防现代化、禁毒等等。刘应杰在中国的发展战略和基本国策读本一书中，将计划生育、节约资源、保护环境、对外开放、男女平等作为五项基本国策6 刘应杰. 中国的发展战略和基本国策读本M. 北京：中共中央党校出版社，2008.193-297.6 Liu Yingjie. A Reader of Chinas Development Strategy and Basic National Policy. Beijing: Party School of Central Committee of CPC Press, 2008.p193-297.。田平认为真正能作为基本国策的只有耕地保护、计划生育、男女平等、节约资源和环境保护等五项内容。龚仁伟认为，曾以“基本国策”提法出现的九项政策，只有保护耕地、计划生育、男女平等、节约资源、保护环境和对外开放六项属于基本国策。苏杨等人则认为有“计划生育、男女平等、合理利用土地和切实保护耕地、对外开放、环境保护、水土保持、节约资源”七大基本国策。二、政策路径区分：规范与实证在国内公开文献中，基本国策的英文表述通常为“basic national /state policy”。这至少在语义上混淆了基本国策与基本政策。1946年通过中华民国宪法，专设“基本国策”一章分六节分别对国家在国防、外交、国民经济、社会安全、教育文化和边疆地区等方面应当奉行的基本政策做出集中规定。但是，新中国建立后先后通过了四部宪法，均未出现“基本国策”的字眼，更没有对基本国策予以集中规定。因此，基本国策即国家基本政策的观点，并不符合大陆的表述习惯和政治现实。不仅如此，将基本国策等同于基本政策，在理解上存在诸多问题：作为一项基本政策，对外开放的政策目标是什么？政策内容有哪些？ 基本政策之间应相互独立，而水土保持与环境保护、耕地保护之间存在明显的内容重合；基本政策之间不应当存在价值冲突，现行计划生育政策中的城乡有别（农村地区实行“一孩半”政策）与男女平等原则不相符合；基本政策应当反映社会占主导地位的政策信仰和价值观，而独生子女政策的执行却一度被形容为“天下第一难事”。因此，视基本国策为基本政策的观点，既缺乏权威文本的依据，也容易导致理解的困惑。基本国策为什么具有政策含义？人们为什么将两者混同？解释这些问题，首先需要厘清一般公共政策路径和中国政治实践中的政策路径的区别。公共政策是关于价值的权威性分配。根据分配内容不同，横向上可将公共政策分为两类。一类是政府针对特定社会问题，基于公共利益考虑而作出的价值分配，表现为公民或组织间权利义务关系的调整；另一类是政府针对外交或国防事务，基于国家利益考虑而作出的价值分配，这类分配虽然也涉及公民或组织间权利义务关系的调整，但调整的本意在于国家之间的关系。后者虽属广义上的公共政策，基于研究方便考虑，这里，我们称前者为公共政策，称后者为国家政策。区别主要表现在两个方面：政策目标指向不同。公共政策是基于公共利益最大化而作出的价值分配；国家政策是基于国家利益最大化而作出的价值分配。政策问题形成不同。公共政策问题的形成是私人问题经由公共问题向政策问题转化的运动过程；而国家政策问题的形成是国家问题向政策问题转化的运动过程。纵向上可将公共政策分为元政策、基本政策和具体政策三类。7 张国庆. 现代公共政策导论M. 北京：北京大学出版社，1997.22-26.7 Zhang Guoqing. Introduction to Modern Public Policy. Beijing: Peking University Press, 1997. p22-26.元政策是关于政策的政策，主要涉及公共政策的指导思想、价值标准、行为准则、程序步骤、方式方法等。基本政策是用以指导具体政策的主导性政策，一般反映占社会主导力量的社会群体的政策信仰和社会价值观。具体政策是指针对特定而具体的公共政策问题作出的政策规定。基本政策具有指导性、倡导性和抽象性。所谓指导性，是指其施于具体政策的作用；所谓倡导性，是指其对于社会主导价值观的反映。所谓抽象性，是指其内容规定不应太过具体。中国政治实践中的政策路径不是按照元政策、基本政策、具体政策的顺序发展，而是遵循路线、方针、政策的结构。在中国政治语境中，政策有广义和狭义之分。广义的政策包括路线、方针、政策，狭义的政策仅指各项具体政策。路线是指思想上、政治上所遵循的根本方针、准则，内容上分思想路线、政治路线、组织路线等；范围上分基本路线和具体工作路线，如教育路线、文艺路线、军事路线等。方针是指导事业向前发展的纲领文件或要求。政策是国家或者政党为了实现一定历史时期的路线和任务而制定的国家机关或者政党组织的行动准则。在逻辑顺序上，中国政治实践中的政策过程包括以下三个主要阶段：根据国际国内形势确定一定时期内的总路线；根据路线确定和调整方针；根据方针制定具体政策。从逻辑顺序看，中国的政策路径符合国家政策的路径，两者都遵循国家利益最大化的行动逻辑。三、基本政策与基本国策：联系与区别策略是相对于战略而言，是实现战略的途径与方法。国家基本策略，即基本国策，是指为了实现国家战略，根据本国的基本国情和国势作出的关键策略选择。基本国策是基本国情的应对之策，是基本国势的应变之策，从本质上讲，是实现国家战略的关键策略。换言之，国策取决于国情与国势，服务于国家战略。在西方国家，比如美国，基本政策与基本国策的关系相对简洁。基本政策从属于公共政策范畴，主要体现在对内关系上；基本国策从属于国家政策范畴，主要体现在对外关系上。例如，当今美国的国家战略目标是维持世界霸主地位，基本策略是“联盟+遏制”（要么是盟友，要么是对手），重返亚太的具体策略则根据美国国情和国势做出的具体安排，是“联盟+遏制”基本策略的具体应用。在中国，基本政策与基本国策的关系要复杂得多。因为，在基本路线这个最高层面上，对内关系与对外关系就交织在一起。现代化的国家战略，名义上表现为对内关系，意指社会文明程度的提高，实际上带有明显的对外关系指向，意指国际竞争格局下的国家崛起与民族复兴。基本国策本质上属于策略范畴，形式上却具有政策色彩。从地位作用、表现形式和内容规定性来看，方针与基本政策相近，两者均具有指导性、倡导性和抽象性特征。因此，可以将中国政治实践中的方针理解为公共政策结构中的基本政策。在中国政治实践中，基本政策与基本国策的联系体现在基本路线之中。也就是说，基本路线其实是沿两条线展开的：一条线是政策路径，表现为基本路线基本方针（基本政策）具体政策；另一条线是策略路径，表现为基本路线（国家战略）基本策略（基本国策）具体策略。在中国政治语境中，基本方针和基本策略合称为基本方略。性质不同，决定了基本国策在行动逻辑、制定机制、调整机制等方面有别于基本政策。1.行动逻辑基本国策的行动逻辑是国家利益最大化，而基本政策的行动逻辑是公共利益最大化。按照我国学者的观点，国家利益既不是西方现实主义政治学家所说的国内各种冲突的政治利益的折衷，也不是理想主义者所说的全社会的共同利益，它实质上是掌握国家政权的统治阶级的利益。国家利益应当被限定于国家的对外利益，即只有在国家的外交场合下才会出现国家利益，才存在对国家利益的维护。但对外利益的追求，会自动延伸至内部利益的调整，从而在客观上产生公共利益的权威性分配效果，并在形式上具备了公共政策的特征。所以国家利益在政策层面上往往具有对内延伸性。那种认为在国内范围内不存在国家利益，只有公共利益的观点，值得商榷。尽管如此，在处理公共利益和国家利益方面，国家的行动逻辑是不同的。在国家利益面前，国家是一个自利的追求者；在公共利益面前，国家应当是一个无私的仲裁者。例如，国防安全事实上一直是左右中国人口政策的关键因素之一。50-60年代酝酿成形的计划生育政策之所以没能付诸实施，并非源于毛泽东对待马寅初“新人口论”的错误批判，直接和主要原因乃是由于1964年以后国际局势发生重大变化，国家安全形势日趋恶劣，国家被迫进入准战时经济体制；70年初，中国“入常”、中美建交，外交工作取得重大突破，国家安全形势随之好转，“晚、稀、少”的计划生育政策因而才具备了实施条件；进入80年代以后，国家领导人对安全形势的估计更加乐观，加之人口规模控制的压力超出预期，独生子女政策于是应运而生。2.制定机制基本政策是用以指导具体政策的主导性政策。从构成看，基本政策的范围涵盖了国家政治生活中各个主要方面，包括外交、国防、经济、社会、文化、教育等，这些不同方面可以而且应当有与之相应的基本政策。从制定主体看，广义的政府（包括行政机关和立法机关），是制定基本政策的当然主体。在我国，基本政策可以，而且往往是由执政党率先提出并通过，但严格的制定过程还需要完成党的意志向国家意志的转化。从认定标准看，一项基本政策，不管是由行政机关提出并通过，还是由执政党提出并通过，作为国家意志的体现，宪法、专门法，或全国人大通过的决议、决定等其他具有法律效力的文件应当成为认定基本政策充分而又权威的依据。基本国策是实现国家战略的关键策略。从构成看，基本国策与基本国情相对应。我国的基本国情，通俗地讲，是人口多、底子薄。人口多，所以要实行计划生育以控制人口规模；底子薄，所以要通过“对内搞活、对外开放”，亦即通过改革开放发展经济。“对外开放”不仅可以直接发展经济，同时也是“对内搞活”的催化剂。但“对内搞活”主要涉及国内经济政策和政治制度的改革，将之纳入政策而非策略范畴更合理。因此，基本国策的官方表述采用的是“对外开放”而非“改革开放”。与两大基本国情相对应，可以将我国的基本国策浓缩为计划生育和对外开放两项。其他的基本国策可以视为计划生育和对外开放两项基本国策的在某一方面的表述，其所涉及的国家问题，如水土保持、保护耕地、男女平等、节约资源、环境保护等，可看作是人口多、底子薄这一基本国情的衍生问题。国家利益的最合适判断者是国家的执政者（个人或政党）。因此，从制定主体看，基本国策制定的当然主体是国家最高领导人或其所代表的执政党。基本国策的制定过程并不必然要求完成个人意志或政党意志向国家意志的转化。有时这种转化甚至无法完成，例如中共曾经提出的坚持抗战到底的国策，在当时情况下就没法完成向国家意志的转化。因而，以法律规定作为基本国策的认定标准，既非必须，亦无必要，国家领导人讲话和党代会决议的认定标准更为可取。3.调整机制从实践层面看，随着环境的变化，政策和策略都有调整的需要或可能，但两者调整的导向性不同。连续性和稳定性是环境作用于政策的外在要求，而灵活性与应变性是策略作用于环境的内在要求。作为社会占主导地位价值观的反映，当且仅当社会主导价值观发生改变时，基本政策才应当经由法定程序作出调整。基本政策调整以后，具体政策需要作出相应调整，以与之保持一致。基本国策是基本国情的应对之策，是基本国势的应变之策。当基本国情或国势发生重大变化，且这种变化影响到国家战略目标选择时，基本国策应当作出及时调整。换言之，战略研判，而非主导价值观决定基本国策的调整。当国情或国势发生变化，但这种变化不足以影响国家战略目标调整时，具体策略，而非基本国策需要因势而变，作出适当调整。改革开放三十余年来，我国的基本国情发生了显著变化，依经济总量，我们的底子已经相当厚了。由于基本国情的这种变化并没有影响到我国战略目标的选择，因此“计划生育”和“对外开放”的基本国策不仅没有改变，而且应当长期坚持。但这并不意味着具体策略也要保持不变。事实上，自对外开放以来，根据国内外情况的发展变化，我国对外开放的具体策略从早期的“窗口型”经济特区，到后来加入世贸组织与国际接轨，再到目前致力于世界经济新秩序的重建，实际上一直处于调整之中。（作者单位：彭云望，后勤学院教官，北京100858；刘亚娜，首都师范大学副教授，北京100089）地址：北京市海淀区西三环北路83号，首都师范大学管理学院（100089）邮箱：a_ ；电话asic National Tactic Differs From Basic National PolicyAbstract Basic national tactics are