卷宗制作管理培训教材

XX 市烟草专卖局 案件卷宗管理 培训 教材 （大纲） 一、涉烟行政案件办案 基本 流程 。 二、 卷宗规范化管理 （一）卷宗制作依据及基本原则； （二）卷宗制作一般规范； （三）卷宗制作常见问题。 三、 市场检查常见案件。 （一）未在当地烟草批发企业进货； （二）销售非法生产的烟草专卖品； （三）销售无标识外国卷烟。 四、 卷宗 制作 实例分析 一、烟草专卖行政 案件基本流程 1.1 四个阶段： 调查取证 阶段、立案审查阶段、生效处罚阶段、结案归档阶段 1.2 基本流程 稽查大队立案 办案人员调查取证，制作 现场 勘验笔录 ，证物先行登记保存，获取证人证言，询问当事人并制作询问笔录，抽样 送检 办案人员移交证据材料给案件审理员 案审员书面审理，并提出初步处理意见 专卖办（稽查大队）负责人审查 并提出意见 听证程序 局领导审批 行政处罚事先告知书送达当事人，告知其作出行政处罚的事实、理由、依据及当事人享有的权力 作出行政处罚决定，并送达、执行 当事人拒不执行的，申请法院强制执行 结案 当事人经两次书面通知或三十日公告期满后仍不接受调查处理，按无主案件处理 重大疑难案件交案件集体讨论委员会讨论并提出集体处理意见 法制部门审查，提出意见 当事人陈述、申辩或提出听证 先行登记保存物品处理 二、 案卷制作依据和基本原则 2.1 案卷制作依据 案卷制作依据是指，烟草专卖行政处罚案卷制作必须予以考虑的各种权变因素，包括烟草专卖行政处罚工作的外部因素和内部因素。 2.1.1 与法律制度相适应 这里的法律制度，是指一切影响到烟草专卖行政处罚案卷制作的上位法规范，既包括法律规范，也包括政策性规范；既包括实体法规范，也包括程序法规范。具体而言，有下列几个层面需要考虑：一是法律渊源。法律渊源是指烟草专卖行政处罚赖以存在并作为直接或间接处罚依据的法的表现形式。包括法律、法规、有关法律解释等。 只要是法律渊源作出的硬性规定，必须遵照执执行，并在案卷中得到合理体现。二是参照性规范。这主要是指，烟草 专卖 行政处罚可以参照适用的规章、规范性文件等。尤其是应特别重视程序性规范。三是内部管理机制规范。这主要是指，烟草专卖行政主体内部职位、岗位的设立和职责的确定，尤其是内部机构工作任务和制度分工。 2.1.2 与执法实践相结合 烟草专卖执法实践已经走过了二十多个春秋，有理由相信烟草专卖执法工作业已取得长足进展。烟草专卖行政处罚制度的实施，与烟草专卖行政处罚案卷管理工作的推进是同步的。首先，充分发挥案卷制作要求对烟草专卖行政执法的服务功能。必须针对烟草专卖行政处罚工作的难点，进行调研，力求重点突破。其次，烟草专卖行政处罚案卷制作的现实基础在于案卷管理工作积累的丰富经验和较为成熟的各种标准化处罚文书，执法人员也已形成较为稳定的心里预期。因此，不可能追求大的变革，只能在原有条件下，进行改进和充实，否则，可能对烟草专卖管理工作带来混乱。再者，必须注意上级有关部门对处罚案卷的一般要求，尤其是应将上级部门对案卷考核的标准纳入案卷制作要求。 2.2 案卷制作基本原则 在明确了案卷制作依据之后，应重视案卷制 作基本原则。案卷制作基本原则是指贯穿于案卷制作要求全过程的，通过具体案卷制作要求体现出来的一般准则。 2.2.1 合法性原则 这一原则是指案卷材料的提供与制作必须具备法定形式，并能在记录内容上充分支持与体现烟草专卖法的规定。一是符合法定程序的要求。法定程序，一般理解为行政行为实施的顺序、时限、步骤、手续等。因此，案卷材料中各项处罚文书的发生时间要有清楚记录，不能违背法定顺序和时限而相互矛盾，处罚采取的步骤不能前后颠倒，各项报批手续应完备。二是符合法定内容。案卷制作必须遵守有关义务性法律规范的指示内容要求， 不能更改、遗漏。如，处罚决定书的记载内容，处罚事先告知书的记载内容，勘验和询问笔录的有关记载内容，当事人的诉讼权、陈述权的记载等等。三是符合法定形式。如，各种处罚文书（包括告知）应以书面形式作出，鉴定结论应有鉴定人签名，内部呈批性文书应逐项填写，并具备较为完整的申报、审批意见和当事人签名等等。 2.2.2 规范性原则 规范性原则是指，案卷制作应充分体现烟草专卖管理的有关要求，以达到规范化。一是案卷制作总体的规范化。如，案卷总体要反映办案全过程，案由统一，一案一号、案号一致，案卷卷宗封封应庄重，卷内目录应 清晰、对应页码要正确，卷内材料应排列有序、保证整洁、使用原件，文字记录清晰、无错别字、涂改，以及更改记录应有责任人签字等等。二是具体材料制作的规范化。如，现场勘验笔录中现场方位应图示说明，案件处理审批表应有明确审批意见，结案报告表应做到事实清楚、证据确凿、意见鲜明等等。 2.2.3 严谨性原则 这一原则主要是指案卷制作要尽量做到无懈可击，不能投机取巧、随意应付或片面行事。案卷制作的随意性在一定程度上是存在，往往就会导致案卷制作上的马虎、不认真，这可能是烟草 专卖 执法人员对相关 法律法规 掌握的程度不够从而产生 的畏难情绪所致，但也不能排除主观上的可归责因素。严谨性原则主要体现在以下几个方面：其一，重要材料要完备。如处罚的证据材料要能充分证明案件的合法性问题，必要时，可以补充取证；其二，不可忽视案件材料细处。如尽管当事人对调查笔录已签字，但在笔录记载中，当事人可能提出了不利于处罚的意见，因此要仔细核对调查笔录等有关材料。其三，模糊处不模糊。这是指对目前尚无定论的材料制作要求，应在思想上高度重视，尽量做到圆满。如勘验笔录最好有当事人签字认可或有第三人旁证；对拿不准的法律依据，应多加研究和讨论，选择确定最适合的条款和用 词。其四，文字要精确。各项案件材料对其使用的文字都有较高的要求，文字必须高度准确、恰当，力求自然、易懂，不能夸张、形容、虚构，语义要求单一，最忌含糊，专用术语要规范。其五，制作要务实。任何一项案件材料都有其不可替代的法律意义或效力，其制作目的都是为了解决一定的法律事实，多属于叙事性和说理性公文，均有明确的针对性，制作过程应该客观公正，一旦制作完毕，就会对特定相对人的权利义务产生影响，因此，制作办案文书要防止随意性。 2.2.4 积极性原则 这一原则主要是指，烟草专卖行政处罚案卷的制作要求要因应法律秩序的变 化，并积极作出相应调整。伴随法律机制的逐步健全和完善，有关处罚制度也会随之产生适应性应变。新的需求必然刺激案卷制作要求的质量提升。因此，既不能闭门造车，也不能保守消极，要积极面对执法环境的变化，并作出及时反应，提出应对措施，否则，将可能陷于被动。当然，也不能急躁冒进，提出不合实际的理想化要求。 2.3 案卷制作 的一般规范 2.3.1 行政处罚决定书 ： （ 1）当事人的基本情况。当事人是公民的，要记载其姓名、性别、年龄、住址、单位、职业等情况。当事人是法人或其他组织的，要记载其名称、地址、法定代表人或负责人姓名 、职务；（ 2）违反法律、法规、规章的事实、依据；（ 3）实施行政处罚的依据及种类；（ 4）行政处罚的履行方式及期限；（ 5）不服行政处罚决定，申请行政复议，行政诉讼的途径和期限。应分别注明复议机关及复议期限、诉讼机关及诉讼期限；（ 6）作出行政处罚决定机关的名称及日期（日期以行政机关负责人批准或决定处罚的日期为准）；（ 7）行政机关印章。 注意要素：（）案件的定性和法律条款准确性的应用；（ 2）处罚金额在 3 万以上（含 3 万元） 8 万元以下的案件和暂扣烟草 专卖 许可证的案件以及移送司法机关追究刑事责任的案件，报市级烟草专卖 行政主管部门备案；（ 3）处罚金额在 8 万以上（含 8 万元）或违法经营金额50 万元以上（含 50 万元）的案件和吊销烟草专卖许可证的案件以及移送司法机关追究刑事责任的案件，报省级烟草专卖行政主管部门备案；（ 4）违法经营金额 100 万元以上（含 100 万元）的案件，报国家烟草专卖行政主管部门备案； 遵循固定格式，统一案号 ，案由表述规范； 内容表述上要准确清晰 ； “五 个列明”： 列明案件和证据的基本情况、列明认定依据、列明处罚依据、 列明 最终 处罚 决定、列明当事人权利救济的途径 。注意： 对数量和案值认定时要大小写数字并用，大写汉语 数字在前，后 附括弧 阿拉布数字；注意对当事人处罚时认定依据和处罚依据要分离，对依据要具体到具体的条款项目 ；多项处罚措施时要用数字编号分开表述。 2.3.2 送达回证 一般情况下，有涉及当事人权利的 法律文书 送达 的 必有回证 ，送达回证要列明 的信息包括 （ 1） 送达文书的名称 及编号 ；（ 2）受送达人的名称（姓名）；（ 3）送达的时间、地点；（ 4）行政机关印章；（ 5）送达人签名 （两名以上稽查员） ；（ 6）收件人签名；（ 7）代收送达，留置送达的应在备注中注明。公告送达应将公告文书归档入卷。邮寄送达的可以将挂号信回执粘贴于备注中。 委托送达的受委托机关应备注中盖上印章。 注意要素：（ 1）送达文书和送达程序要规范。包括有送达文书名称、送达地点、送达方式、被送达人签名、送达人签名等；（ 2）代收的应当注明代收理由及代收人签名；受送达人拒收的，应注明拒收理由和日期，有见证人的，应由见证人签名或盖章。（ 3）行政处罚决定或者其他法律文书无法直接送达当事人的，可以适用公告送达，适用公告方式送达行政处罚法律文书的，应当将已经发布公告的事实证据收入行政处罚案卷。 2.3.3 检查 (勘验）笔录 “ 勘验笔录 ” 要有当事人签字认可。 “ 应当载明时间、地点和事件等内容，并由执法人员和当事人签名。当事人拒绝签名或者不能签名的，应当注明原因。有其他人在现场的，可由其他人签名。 ” 所以，如果当事人不签字，可由其他人签 字。实在没办法，则注明当事人不签的理由。 国家烟草专卖局 2002 年烟草专卖行政处罚案件标准对检查（勘验）笔录、调查报告等证据的制作，均要求询问人（被检查人）在检查（勘验）笔录上签名盖章并注明 “ 情况属实 ” ，被检查人拒绝在笔录上签字或不在现场的，应在笔录中注明，由见证人或两名执法人员签名盖章。 2.3.4 立案登记表 （ 1）明确案件来源和收案日期；（ 2） 明当事 人基本情况（姓名或名称、住所、法定代表人等）；（ 3）载明基本案情；（ 4）载明处理意见和建议；（ 5）承办人签字并签署申请立案日期；（ 6）领导签署意见并签署批准立案日期； 注意要素： （ 1）有明确的违法嫌疑人；（ 2） 有客观存在的违法事实；（ 3）属于行政处罚的范围；（ 4）属于本部门管辖。（ 5）批准立案后应当确定 2 名以上的具有行政执法资格的 专卖 人员为案件的调查人员。 2.3.5 先行登记保存书 （ 1）当事人的名称（姓名）；（ 2）登记保存物品的理由及法律依据；（ 3）登记保存物品的名称及数量、规格；（ 4）登记保存物品 的方式、期限和地点；（ 5）当事人、见证人、执法人员分别签名或印章，注明批准时间；（ 6）行政机关印章及日期。 注意要素：（ 1）要如实填写先行登记保存通知书：包括先行登记保存物品的名称、生产单位、规格和数量，尤其要注意有关数字的大小写；（ 2）先行登记保存批准书要注明执法人员执法证件号码及签名，并经被保存物品当事人签名或盖章确认。 （ 2）先行登记保存通知书、先行登记保存物品处理通知书、先行登记保存物品发还清单 ,这三种文书应配合使用； （ 3）先行登记保存的物品 7 日内依法作出处理决定 。 2.3.6 调查询问笔录 对涉案人 员的询问调查 ： 一是 至少两名稽查人员在场， 要 出示有效执法证件 ，表明身份。 行政处罚法第三十七条第一款对出示执法证件程序也作了规定： “ 行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或有关人员出示证件 ” 。 二是要向被询问人宣读权利，提醒被询问人有 陈述权和 申辩权 。 调查询问笔录 （ 1）询问起止时间和地点；（ 2）询问人和记录人姓名；（ 3）被询问人的基本情况。应记载其姓名、性别、年龄、住址、单位、职务等；被询问人是当事人还是证人必须记录清楚；（ 4）询问内容。包括反映本案事实的时间、地点、行为及行 为人、情节、后果等；（ 5）被询问人对笔录的意见。应有 “ 记录属实 ” 的字样并由被询问人逐页签名或印章；（ 6）询问笔录记录的被询问人问答的问题有修改的，应由被询问人在修改处压指印；（ 7）被询问人拒绝签字的，应在笔录中注明，并由两名执法人员签名；（ 8）笔录中应有告知当事人享有陈述和申辩权利的记载（使用专门告知文书的除外）。并记录当事人对违法行为的辩解意见。 注意要素：（）案卷中要有两名以上具有执法资格的专卖人员共同执法的文书记载或在卷内调查取证文书中有两名以上执法人员的签名。（）笔录以调查和证明违法事实与情节为 主要内容；包括表明身份、说明执法依据、 注明或询问违法事实与情节等（如无其他专用文书，笔录内容中还应有告知当事人陈述 申辩权利和当事人陈述申辩意见的记载；（ 3）笔录出现更改时， 要经被询问人以压指印的方式确认；（ 4）注意对行为人违法行为主观上的 “ 明知 ” 确认在调查询问笔录中的体现。检查（勘验）笔录： （ 1）被检查人的基本情况。被检查人是公民的，要记载其姓名、性别、年龄、住址、单位、职业等情况。被检查人是法人或其他组织的，要记载其名称、法定代表人或负责人姓名、职务。其他有关人员在场的记载其姓名、职务情况；（ 2）检查 （勘验）的时间、地点；（ 3）现场情况。应准确、客观地记载违法事实或违法行为，包括有关数据、位置、状态、情节、程度等。对现场情况附以图示或照片，必须要有相应的文字说明；（ 4）检查（勘验）、记录人员签名；（ 5）被检查人对笔录的意见。应注明 “ 情况属实 ” 的字样并签名或印章；（ 6）被检查人拒绝签字或不在现场的，应在笔录中注明，由见证人或两名执法人员签名或印章。 注意要素：（）有两名以上具有执法资格的 专卖 人员共同执法的文书记载；（ 2）勘验笔录文书中有被检查人、见证人或两名以上执法人员签名或印章。（ 3）注意收集与立案和案件定性有关的合同、发票、单据、帐册和经营记录。（ 4）案卷中所引用的复印件不仅要正确使用证据复制（提取）单，还要说明出处，并经出处方以签名或印章的方式确认。 (5) 现场照片重要性 。 2.3.7 抽样取证 （ 1）当事人的名称（姓名）；（ 2）取证的事由；（ 3）取证物品的名称、数量、规格等；（ 4）取证的时间、地点；（ 5）取证的法律、法规依据，写明名称和具体条款；（ 6）当事人签名或印章。当事人拒绝签字的， 应在清单上注明；（ 7）行政机关印章及日期。 注意要素：（）抽样取证物品清单要有两名以上办案人员签名；（ 2）有领导审批记载 2.3.8 价值估算： 真品卷烟由市局进行价格估算 （估价意见书、申请价值估算卷烟价值明细表）； 假冒伪劣卷烟由物价部门进行价格估算 （涉案财产价格鉴定结论书） ； 2.3.9 案件集体讨论记录 （ 1）时间、地点；（ 2）案由；（ 3）主持人、出席人员、列席人员、记录人员的姓名及职务；（ 4）承办人员汇报的案情；（ 5）参加讨论人员的主观意见及签名；（ 6）结论性意见。 注意要素：（ 1）如实记 载与会人员案件讨论的主观意见；（ 2）结论性意见形成后参会人员必须签名认可 。 2.3.10 案件处理 审批 书 （ 1）案由；（ 2）当事人的基本情况。当事人是公民的，要记载其姓名、性别、年龄、住址、单位、职业等情况。当事人是法人或其他组织的，要记载其单位的名称、法定代表人或负责人姓名、职务；（ 3）违法事实。认定的违法事实、情节、后果、法律依据，及当事人的申辩意见；（ 4）承办人意见。承办人员对该案处理适用的法律依据和意见、签名及日期；（ 5）行政机关负责人审批意见。行政机关负责人同意或不同意处罚的意见、签名及日期； 注意要素：（）有违法事实和处罚依据；）有明确的被处罚主体；（）有承办人具体的处罚意见；（）有行政机关负责人审批意见及签名。 2.3.11 行政处罚事先告知书 （ 1）当事人姓名；（ 2）案由；（ 3）拟作出行政处罚的事实、理由及依据；（ 4）告知当事人享有的权利；（ 5）告知当事人在收到告知书后进行陈述和申辩的期限及地点；（ 6）行政机关印章及日期。 注意要素：（）有告知对象。包括单位全称或个人姓名（含法定代表人）；（） 有告知时间。卷中文书中记载告知内容的以该文书的签署日期为准；（）告知文书有行政机关名称及印章，通过笔录等文书反映告知内容的以调查人或询问人签名为准； 2.3.12 听证文书的规范 ：（此处简单了解，可以不看。 ） （ 1）当事人的 姓名或名称；（ 2）当事人主要违法事实和理由；（ 3）拟作出行政处罚的依据、种类、数额；（ 4）当事人依法享有的权利和提出听证的法定期限；（ 5）告知的行政处罚实施机关及告知的时间、地点。 注意要素：（）行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，必须告知当事人有要求举行听证的权利，（ 2）当事人放弃听证权利的，应当在行政处罚告知书的回执上确 认或者签名；当事人拒绝确认或者签名的，由 2 名以上行政执法人员注明情况。 2.3.13 结案报告 （ 1）当事人的姓名或名称；（ 2）案件的由来和调查经过。案由：包括发案经过，立案时间和批准立案的机关；调查经过：包括承办人员的组成，调查时间、范围、方法、步骤和主要问题及结果等；（ 3）违法事实。写明已查清的违法事实和证据。主要写明当事人实施违法行为的具体过程，包括违法行为发生时间、地点、原因、目的、经过、手段、情节、违法行为造成的危害后果等；（ 4）案件性质。通过对当事人所实施的违法事实和证据的综合分析，指出当事人 的违法行为违反了某个具体法律、法规、规章的规定，确定其违法性质；（ 5）认定的违法事实、情节、后果以及依法应当从重、从轻、减轻或者不予行政处罚的相关证据；（ 6）当事人陈述、申辩意见以及案件调查人员的复核意见；（ 7）当事人在听证会上陈述的主要内容、证据及听证主持人对听证内容的复核意见；（ 8）案件调查人员对该案处理、适用的依据和给予行政处罚的建议及理由。如有意见分歧，也应叙述，以供行政处罚实施机关负责人审批案件时参考；（ 9）案件调查人员签名并注明日期。（ 10） 附具罚款票据； 注意要素：结案文书和结案程序要 规范。包括有送达情况、执行情况及其结果、承办人意见及签名、行政机关负责人意见及签名、结案日期等。 2.3.14 计算机数据、视听资料和相关证据 （ 1）注明制作方法、制作时间、制作人和证明对象等；（ 2）声音资料有该声音内容的文字记录；（ 3）附具视听资料的原始载体。（ 4）价格认真证明书的制作要经物价部门认可； (5) 现场照片和声像资料的收集；（ 6） 工商营业执照的 查验与复印 ；（ 7）身份证的查验与核实；（ 8） 零售许可 证 的查验与复印。（ 9）相关证据与格式文书的签署盖章和日期。 2.3.15 案卷装订要求 （ 1）一案一卷 ；（ 2） 一案一号 ；（ 3）卷内目录填写规范；（ 4）卷内材料排列有序。原则上按办案过程顺序排列文书，但 处罚决定书 及其送达回证 放在卷首；（ 5）卷内材料有页号；（ 6）装订整齐无金属物；（ 7）纸张无破损、大小规格统一；（ 8）卷内文字应当使用钢笔 或 签字笔 ， 当事人提供的材料使用铅笔或圆珠笔的，入卷前应予复印。 注意要素：（ 1）每份案卷的卷宗封面上应当载明：类别、案号、案由、当事人姓名或名称、立案时间、结案时间、处理结果、承办案件的行政执法人员姓名、卷内终止页号、制作案卷时间、保存期限等内容。（ 2）调查取证收集的文书材料按 照办案程序的客观进程所形成文书材料时间的自然顺序，兼顾文书材料之间的内在联系进行排列。（ 3）不能随案装订立卷的证据材料，应放入证据袋中，并在证据袋上注明证据名称、数量、种类、制作的时间、地点和所在案件卷宗号。（ 4）卷宗装订前，要对文书材料进行检查，材料不完整或者破损的，要补充或者修补完整；文书材料中的文字不能耐久保存的，要进行复制；文书材料过小或者过大的，要进行衬贴或者折叠；需要附卷的信封，要展开并加贴衬纸，邮票不得取掉；文书材料上的金属物应当剔除干净。 2.3.16 案卷装订 顺 序 （ 1）行政处罚决定书；（ 2）送达回证；（ 3）勘验笔录； （ 4）证据复制提取单； （ 4）先行登记保存单；（ 5） 先行登记保存物品处理通知书（附 送达回证） ；（ 6）立案报告表；（ 7）询问笔录 （ 附 证据复制提取单 ） ；（ 8） 提取 取证物品 请单；（ 9） 鉴别检验 报告 ；（ 10） 卷烟 估价意见书 ； （ 11）案件集体讨论记录；（ 12）案件处理 审批表； （ 12）行政处罚事先告知书 （附 送达回证）； （ 13）罚款收据：（ 14） 先行登记保存物品返还清单 ；（ 15）结案报告表；（ 16）卷内备考表 。 注意要素：其他案卷资料如举报记录、现场记录、询问通知书、听证告知书、听证通 知书、案件移送函、案件材料移送表、移送财务清单、物品保存清单、撤消案件报告表、案件告发人兑奖表、证据复印（提取）单（录像等）、协助办案有功人员呈报等等的装订则按形成文书材料时间的自然顺序就可以了。 2.4 案卷制作 应注意的 问题 目前，烟草专卖行政处罚案卷制作存在较多问题，如（一）法律文书不全。部分案卷没有现场堪验笔录；证据收集缺乏第三证人签字；案卷中普遍缺乏张贴式公告影印件证据；案卷呈批件类文书审批项填写不齐全。（二）法律文书填写不规范。个别案件案由填写错误，数字的大小写分不清，项目内容填写不规范，经办人 、见证人、审批人填写不全，落款日期不完整等。（三）不能严格遵守办案时限。先行登记保存单 7 日内不能更换，个别案件不能在法定期限内结案。（四）案卷装订不规范。缺项、少码、无页码之间骑缝章、时序颠倒等现象较为普遍，证据使用和纸张规格使用不一致现象在案卷中也时出现。（五）案件承办人报结案后，不能在当月及时归档。无案卷交接手续和借阅手续。凡此种种现象都急需改进。根据以上案卷制作依据和基本原则，结合烟草 专卖 行政处罚执法实践，对几种主要文书形式和重要问题进行具体分析，以澄清认识。 三、市场检查常见涉烟案件 日常市场 检查中常见的涉烟案件主要包括（ 1）未在当地烟草批发企业进货（ 2）销售非法生产的烟草专卖品（ 3）销售无标识的外国卷烟 。 3.1 未在当地烟草批发企业进货 3.1.1 构成要件： 取得烟草专卖零售许可证的企业或者个人，未在当地烟草专卖批发企业进货。 3.1.2 认定依据： 烟草专卖法实施条例第二十五条第二款 第二十五条 取得烟草专卖批发企业许可证的企业，应当在许可证规定的经营范围和地域范围内，从事烟草制品的批发业务。 取得烟草专卖零售许可证的企业或者个人，应当在当地的烟草专卖批发企业进货，并接受烟草专卖许可 证发证机关的监督管