浅析工商行政指导的实践与探索.doc

浅析工商行政指导的实践与探索蒋轶群近年来，我国经济社会发展形势日趋复杂，新的形势对工商部门服务科学发展提出了新的课题和挑战。深化行政指导工作，是工商部门应对挑战，贯彻科学发展观，落实建设服务型政府要求，实现监管与发展、监管与服务、监管与维权、监管与执法相统一的重要途径。一、行政指导的起源与发展背景行政指导这一新型的行政行为，是伴随现代政治和市场经济发展出现的重要的政治与行政现象，是指行政机关为谋求当事人作出或不作出一定行为以实现一定行政目的而在其职责范围内实施的指导、劝告、建议等不具有国家强制力且不直接产生法律效果的行为。行政指导行为具有非强制性、示范引导性、柔软灵活性、方法多样性、选择接受性等特征，它既不同于设立规范的行政立法行为，也不同于具有强制力的行政执法行为，又区别于直接产生法律效果的行政契约行为，它与这些行为共同构成行政机关的行为方式体系，相辅相成、各有所长地调整社会生活，从而更有效地实现行政目标。20世纪中叶以来，随着现代市场经济实践和理论的不断发展和政府角色的逐步演化，出现了对行政管理理念发展和方法创新的巨大社会需求。由于行政指导在现代市场经济条件下的行政实务中日益显现出特殊的功效性和适应性，因此，不仅日本首先于“二战”后在行政管理过程中日益广泛地采用行政指导行为方式，而且其他许多重要市场经济国家（如美国）对行政指导的态度也陆续发生了由否定到暧昧到肯定到注重采用的变化过程。可以说，行政指导作为对传统依法行政的一种必要补充和一种灵活有效的行政活动方式，日益广泛地运用于许多国家的经济与社会管理过程中，起着补充和替代、辅导和促进、协调和疏通、预防和抑制等积极作用，显现出特殊的功效性和适应性，并成为行政管理过程中广泛运用的一种非权力强制性的行政方式方法。我国行政指导的实质，可谓是一种发展型的行政指导制度。行政指导在我国的出现和实践，呈现出明显的发展导向。有别于最早产生行政指导的日本，我国的行政指导更多地体现了为推动发展而对国家权力的自制和退缩。工商部门因市场经济的发展而发展，市场经济的发展需要就是工商部门改革的指向标。近年来，随着市场经发育程度的提高和政府治理模式的改进，工商部门的职能也进行了相应的调整，并克服了广为诟病的“重监管、轻服务”甚至的“重收费、轻监管”问题，高举服务旗帜，在坚持“四个统一”，推进“四化建设”，改革行政审批制度以降低企业准入门槛和成本、构建企业诚信体系以实现企业分类监管、实施品牌战略以促进企业核心竞争力提升、开展食品安全工程以维护消费者权益等方面做了大量工作，以适应和满足市场的需求和地方政府发展经济的需要，以期在履行监管与服务两项基本职能中寻找统一和平衡点。发展型行政指导的本质要求，与工商行政管理工作改革的根本目的是一致的，是建设服务型工商的重要切入点，在过去“科学监管”、“依法监管”的基础上，进而构建“和谐监管”模式，使工商部门和企业的关系由单一、单向、强制，转变为多样、互动、柔性。二、行政指导工作开展的现状近几年来，各级工商机关已越来越多地使用行政指导方式。工商行政指导是主动性、服务性、非强制性行政行为，其方式具有便捷、灵活、多样的特点，可采取说服、教育、示范、劝告、建议、协商、调解、鼓励、政策指导等多种多样的非强制性手段和方法适时进行。在分局的行政指导实践中，其主要内容大致包括以下几个方面： 1、推行工商登记事务助导制：依托工商行政管理机关的行政许可职能，发布市场主体信息，实行温馨提示、分类辅导和逐项引导，帮助行政相对人了解工商行政许可相关规则，正确办理工商行政许可事务，依法有序进入或退出市场。 2、推行工商查处违法疏导制：依托工商行政管理机关的监督管理职能，帮助行政相对人知法防误，加强事前预警告诫、事中纠正制止、事后教育规范，通过解释、说服、规劝、警示、回访等措施，促使其建立和完善内部管理制度，及时纠正过错，杜绝违法违规行为。 3、推行维权兴企引导制：依托工商行政管理机关的商标、合同、广告监管等职能，通过辅导、提示、商讨、协调、激励等行政指导方式，帮助企业增强自我维权意识，提高自我发展能力和市场竞争能力。引导企业充分认识维权工作的重要性，不断增强维权意识、品牌意识和发展意识；帮助企业建立和完善维权机制，提高自我维权能力；引导企业注重树立自身良好形象，争创驰（著）名商标，扩大其产品和服务的市场占有率。 4、推行消保维权咨询指导制：依托工商行政管理机关的反不正当竞争、消费者权益保护、商标管理、广告监督管理和合同行政监管等职能优势，整合资源、依托社会各界力量，引导经营者提高消费维权意识，规避消费风险，实现自我保护。对消费者投诉较多，问题较为集中的行业或企业，特别是针对突发性、群体性消费纠纷，及时向企业负责人通报消费者反映的具体问题，限期提高商品质量和提升服务水平。采取书面通报、召开例会或约见相对人谈话等形式，帮助企业分析和解决存在的问题，敦促企业提出整改意见并作出改进的承诺，从而实现更大程度上的对消费者负责。 三、分局开展行政指导工作的重要举措1、积极运用行政指导，促进楼宇经济发展自2008年以来，为积极应对全球金融危机给工商部门执法监管工作带来的新挑战，确保经济社会平稳较快发展，下城工商分局以深化服务、优化监管为目标，依托“楼宇信息平台”，根据楼宇经济档案，对楼宇企业进行细分整理，分成三类：正常企业、查无下落企业和违规企业，将违规企业作为重点来抓，找准突破口，各个击破。对无照企业、异地经营企业及时督促办理工商注册、变更手续，对存在轻微违法行为的企业及时做出行政预警、指导建议及责令整改书，对教育引导不见成效的违规企业则进行严厉处罚，空出有限的楼宇资源，达到“有留有流”的目的。通过核手续、细巡查、查证照、勤协作、强整治、重服务等各个环节的配合，努力提高楼宇的“三率”，为楼宇经济健康发展营造良好环境。通过纠戒并举，积极运用行政指导这一柔性执法手段匡正违法状态，实现了规范化指导、服务化监管与人性化执法的有机统一。据不完全统计，08年以来, 下城分局共向楼宇企业发放行政指导和行政预警书84份，对94家被处罚企业进行了案件约谈和案件回访，工商监管效能和社会效应都得到了较好的体现。2、建立经检维权联络官制度下城区辖区内拥有中国驰名商标、浙江省著名商标、杭州市著名商标以及知名商号的企业为数不少，这些企业的规模和品牌的口碑来之不易，加强对这些企业和品牌的保护是分局的一项重要工作职责。分局结合辖区实际特点，制定了在下城区重点企业建立经检维权联络官制度的实施方案，决定以此为抓手，更好地整合执法服务资源，转变监管服务方式，提高执法服务效能，努力营造一个安全、公平、和谐的市场发展环境。截至目前，经检科不仅按照方案要求确定了24家辖区企业作为联络官制度的试点企业，并且进一步在各家企业确定了联络员，在企业和工商部门及有关行政机关之间建立了畅通的沟通渠道和紧密联系的纽带。同时，分局牢牢把住企业经检维权行政指导及法规培训这一前沿阵地，探索和建立了一整套系统化、规范化、制度化的指导运作体系：在指导周期上集中和分散相集合，组织联络员集中学习每季度至少一次，如有试点企业需要则另行单独组织；在培训内容上力求全面与重点的统一，除了常用的消保法规外，还分期穿插学习商标注册、广告宣传、打假维权、公平交易等各个领域的法律知识。3、加强合同行政指导，规范汽车销售行为在2009年经济危机大背景下，众多行业和领域陷入低迷，而中国的汽车销售市场却呈现出一派购销两旺的景象，在这种情况下，受利益的驱动，在汽车销售服务领域出现了一些违法经营行为，“潜规则”盛行，极大地损害了消费者的合法权益。分局对辖区内杭州东星行汽车维修有限公司、杭州申通汽车销售服务有限公司等10家汽车销售服务企业开展了形式多样的格式合同专项检查。在检查中，我们发现很多进口汽车销售总代理的法律意识，尤其是遵守中国的法律法规意识还不强，通过对格式相关条款的逐条审查，我们发现汽车销售合同普遍存在不规范情况，比如车商减轻自身责任或加重消费者义务，限制消费者选择权，限制消费者的使用权等。而格式合同的制定者都是由汽车销售企业的上一级企业（或总部）所制定，由于总部对其品牌实行全国统一合同格式，作为被授权的汽车分销商只能遵照执行，因此对于汽车销售合同的规范整治，要从源头抓起，从上而下地进行指导和规范，才能达到规范汽车销售市场秩序，保护消费者合法权益的目的。针对这些现象，分局先向这些企业宣传了合同法的有关规定，对存在上述问题的汽车销售企业及时作出了行政建议，一是要求他们及时改正不合理格式条款。二是要求他们将修改后的合同及时去相应的合同管理部门备案。四、关于工商行政指导工作的思考与探索行政指导工作涉及工商工作的方方面面，经过长期的实践和探索，我们认为工商行政指导工作应侧重于从与企业需求最为密切的企业市场准入、维权发展、监管执法这三方面切入，在既有工作基础上，通过行政指导，加强事前引导、事中规范、事后巩固，把工商部门服务发展的这一重要职能提升到更高层次。1、把握市场准入环节，完善登记事务助导机制市场主体的发展，是经济发展的基础。改革开放以来，我国经济发展取得举世瞩目的成就，但纵观中国发展的大格局，我国将长期处于社会主义初级阶段。在现阶段，我们仍面对市场主体发展不足或不成熟的状况，大量经验欠缺、能力不足或缺乏能力的大学生、居民、农民和返乡民工进入市场创业，这些市场经济经验不足、弱小的市场主体，迫切需要予以指导服务、扶持帮助。工商部门应加强在行政许可、行政执法中，指导市场主体的准入行为。这样的行政指导不仅可降低监管部门的行政成本，更重要的是降低社会成本。比如，杭州市下城区美达小额贷款有限公司是实施浙江省小额贷款公司试点登记管理暂行办法以来下城区成立的首家小额贷款公司。由于小额贷款公司准入门槛高，审批程序复杂，申请材料繁琐，为此分局企业登记注册监管科采取行政指导方式，开通绿色通道，通过上门服务，提前介入，专人指导，全程跟踪，严格把关，快速发照等方式，帮助企业解决了在登记注册中的不少问题，使企业少走了弯路，第一时间完成了工商登记注册。2、重视维权发展环节，完善维权兴企引导机制企业是“经济细胞”，经济发展好不好，关键在企业的发展。通过行政指导让更多企业存续、发展和壮大，是行政指导的终极目标之一，是工商行政指导的一个重要功能。在推行行政指导的过程中，要强调以服务对象为本，以市场主体的需求为导向，以工商部门的职能为基础，遵循市场主体的培育、壮大的客观发展规律，加强企业行为的引导，如商标注册、合同管理、品牌推广等。这样的行政指导不仅使行政指导成为企业征信、授信的可行途径，而且对提高企业自律也是很好的促进。“JNBY”是杭州江南布衣服饰有限公司的注册商标，为了进入台湾，满足消费者的需要，于2003年在向台湾申请商标注册时，发现“JNBY”商标在“服、洋装、休闲服、披肩、女装、棉袄、女鞋、围巾、帽子、服饰用手套、腰带、围裙。”商品项目被台湾斑绮国际开发有限公司（英文名称：PANCH CO., LTD.）抢注，只能申请注册“鞋钉、袜子、绑腿、尿布、围兜” 商品项目。没有商标，进入台湾的市场只能隔岸相望。我分局立即帮助联系和沟通境内外的商标代理机构进行分析策划，最后由杭州德龙商标代理服务有限公司香港分公司代理，于2007年11月2日以“JNBY”商标注册有违台湾商标法第23条第1项第12、14款规定，对之申请撤销。经过台湾经济部智慧财产局9个月的审理， 2008年7月16日，该局出具中台评字第H00960374号商标评定书，撤销抢注7年的01028658号（JNBY）商标，使得产品终于能在台湾销售。这是我国境外商标维权的又一成功案例，也是我们工商部门加强行政指导，悉心为企业服务的又一具体事例。 “JNBY”随后被台湾经济部智慧财产认定为知名商标，获得“知名商标”至高荣誉，成为中国女装行业的荣耀。目前，杭州江南布衣服饰有限公司是主要拥有“JNBY”、“江南布衣”、“CROQUIS”三个品牌商标，其产品在畅销国内三十多个省，自治区，直辖市，并在俄罗斯、日本、加拿大、新加坡有良好的销售。3、抓好监管执法环节，完善规范经营疏导机制在复杂的市场环境下，市场监管执法的难度进一步加大，及时有效查处各类违法经营、健全预警防范机制、提高应急处置能力，对科学监管提出了迫切的要求。在现有职责基础上推行适合当前形势和市场监管需要的行政指导，应是探索工商科学监管的重要内容。行政指导与监管执法相辅相成。行政指导不是弱化监管，而是对监管的优化，是向科学监管的迈进。行政指导和行政处罚都只是管理手段，目的都是为了维护市场秩序，促进经济社会和谐发展，两者不可替代，不能偏废。行政指导更多的是立足于预防、规范，减少违法，尤其适用于传统监管方式难以解决和有效管理的难点、热点问题，是对传统工商行政管理的进一步完善。分局艮山工商所就以行政指导的方式破解了一起行政执法难题。无照经营户肖庆生、陈水英利用自己居住的住宅区流水东苑27幢2单元102室从事餐饮经营活动多年，因为油烟扰民问题造成相邻居民的投诉，艮山工商所接到投诉后及时组织力量进行查处，在查处的过程中遇到的执法难题是该经营户生活场所与经营场所、生活设施与经营设施的难以分离，贸然采取强制措施会影响该居民的日