多哈谈判破裂的原因浅析.doc

商院国贸 鲁洁 061092020 多哈谈判破裂原因浅析06商学院国际经济与贸易系 鲁洁061092020摘要：经济低迷，食品，能源价格暴涨，金融市场动荡等问题迫使WTO各成员于2008年7月21日重启搁置多时的多哈谈判，但仅仅短短9天之后即宣告失败，一场长达7年的马拉松谈判终告一段落，让我们不得不思考其中的原因。本文首先概述了多哈谈判的历程，然后重点分析了造成谈判破裂的原因，笔者认为主要有三点：1.谈判议题涉及到敏感的农业问题；2. WTO的决策机制缺乏灵活性；3. 区域经济一体化深入发展，紧接着针对这些原因总结出从中获得的一些启示。关键词：多哈谈判 农业谈判 WTO的决策机制 区域经济一体化一 多哈谈判概述多哈回合是2001年11月在卡塔尔首都多哈举行的世贸组织第四次部长级会议上正式启动的一轮多边贸易谈判，又称“多哈发展议程”。由于多哈回合谈判对发展中国家特别是最不发达国家的关注始终贯穿其始终，因此又被称为“发展回合”。该轮谈判确定了8个谈判领域，即农业、非农产品市场准入、服务、知识产权、规则、争端解决、贸易与环境以及贸易和发展问题。“多哈回合”是典型的马拉松谈判，原计划2003年3月末确定谈判模式（也就是谈判总体方案）， 9月第五次部长会议即坎昆会议提出减让表的修改方案， 2005年1月结束谈判，但是却一直谈到了今年月，历时七年之久，在这段时间里，多哈谈判进程跌宕起伏，经历了数次的搁置以及延期，在不断的受阻与恢复中曲折发展着（见图表），最终依然无奈的宣告失败。 图表1 多哈回合历次谈判时间地点内容年月多哈启动新一轮全球多边贸易谈判“多哈回合谈判”。年月坎昆因各成员在农业问题上没有达成一致，多哈回合谈判陷入僵局，不能按最初计划于年月日前结束。年月日日内瓦各成员就多哈回合谈判达成框架协议，同意将结束时间推迟到年底。年月日香港推进世界贸易组织多哈回合谈判使之能够在年底最后期限前结束。年月日日内瓦世界贸易组织个关键成员，美国，欧盟，日本，澳大利亚，巴西和印度在农产品贸易自由化问题上存在无法协调的分歧，导致谈判破裂。年月日日内瓦世界贸易组织总理事会会议正式批准拉米关于多哈回合谈判全面中止的建议。年月日内瓦经过多方努力，这轮多边贸易谈判又在多种不确定因素的笼罩下得以恢复，但几乎各方都认为谈判前景任不乐观。年月日内瓦主要参与者（美国，欧盟，日本，澳大利亚，巴西，印度）为挽救谈判而作出的最后努力在互相责难之中宣告失败，一路不顺的多哈回合贸易谈判陷入无限期中止状态。年月日日内瓦35个世贸组织成员的贸易和农业部长开始就多哈回合中最关键的农业和非农产品市场准入议题展开谈判，试图消除长期以来存在的分歧。但是，尽管拉米不断督促，部长们以不同形式反复谈判，还是未能达成妥协。年月5日日内瓦拉米推出一套具体的妥协方案，直指农业和非农议题中分歧最严重的领域，试图挽回僵局。年月9日日内瓦世贸组织总干事拉米宣布拯救多哈回合的谈判以失败结束。多哈谈判就此搁置。二多哈谈判陷入僵局的原因分析由图表1可以看到，在03年，06年，07年以及今年都出现了成员国意见分歧，谈判无法继续的情况，综合考虑各方面因素，认为主要有以下三个方面的原因：1. 议题涉及到敏感的农业问题；2. WTO的决策机制缺乏灵活性;3。区域经济一体化深入发展，不利于多边体制。下面会细致探讨，主要探讨第一个原因，对于后两者只做较浅的分析。1议题涉及到敏感的农业问题由于农业问题的特殊性和敏感性，一直以来都备受各国关注。在WTO的150个成员中，不论是农业人口只占本国就业人口2%3%的美国和欧盟，还是农业人口占80%的中国和印度，不论是以农产品进口为主的日本，还是以农产品出口为主的巴西，都非常关注各自的农业发展问题，都试图通过谈判维护自身的利益，维护本国农民的利益。2000年下半年开始世界经济增速开始明显放慢，2006年第二季起，美国经济走软，次贷危机引发全球经济疲软，在这种经济大背景下，全球农产品价格却持续上涨，这进一步刺激了各国对农业的敏感神经，要在农业谈判中达成一致难上加难。毫无疑问，农业问题是“多哈回合”中最核心的内容之一，是解决其他议题的关键。因此让我们先来看一下多哈回合中的农业谈判：A.农业谈判回顾：根据多哈宣言,多哈回合农业谈判的基本目标是建立一个公平的、以市场为导向的农产品贸易体制，主要谈判内容有两大部分，即农业国内支持和农产品市场准入。2002年3月-2003年9月，第一次模式谈判阶段，由于各方分歧过大，谈判陷入僵局，在期限被拖延后依然未能达成一致。2003年8月13日起，以欧美联合提案为标志，谈判内容开始转向集中重点并于2004年8月1日达成框架协议。2004年10月开始的后续谈判依然困难重重，至2005年12月13日，在世贸组织第六次部长级香港会议上，WTO各成员同意于2006年取消棉花补贴，2013年全面取消不同形式的农业补贴，多哈谈判有望在06年底结束。但是在06年7月日内瓦的部长级会议上，世界贸易组织个关键成员，美国，欧盟，日本，澳大利亚，巴西和印度在农产品贸易自由化问题上存在无法协调的分歧，导致谈判破裂。经过多方努力，07年1月各方又重新坐在了谈判桌上，但依然存在各种分歧，在同一年的10月陷入无限期中止状态。08年以来经济低迷、食品价格暴涨、能源价格飙升、金融市场动荡等问题，让世贸组织各国代表不得不再次坐在一起，为在WTO框架内达成新的自由贸易协议而彻夜谈判。2008年7月21日，35个世贸组织成员的贸易和农业部长开始就多哈回合中最关键的农业和非农产品市场准入议题展开谈判，试图消除长期以来存在的分歧。但是，尽管拉米不断督促，部长们以不同形式反复谈判，还是未能达成妥协。经过9天的谈判，无果而终，也导致了多哈谈判以失败告终。B.农业谈判的必要性分析：农业谈判被列入议题之中也是有其合理性和必然性的，据世界银行的报告，如果“多哈回合”取得成功，贸易自由化将给全球经济带来每年亿美元的好处，其中有1000亿美元将由农业谈判的成功与否决定。农业谈判是否成功的重要性并不局限于其带来的贸易利益，而更多的是为未来签一份保单。尽管多哈协议对全球贸易的影响在1000亿美元左右，但是仅仅约占世界贸易总额的01。份额之小，却一直不放弃地谈了7年多的更重要的原因是对所有成员国来说，多哈协议是一份“保单”。目前全球各国实际执行的“农业补贴”和“农产品进口关税”普遍低于规定的上限（见图表2），他们有权利也有空间上调其比率。如果能够在谈判桌上压低“规定的上限”，就能减少其上调的空间。例如美国设定了1440亿美元的农业补贴上限，但其对农业的补贴最近几年基本维持在70到90亿美元，远低于上限。也就是说，在特殊情况下，美国可以迅速增加10倍以上的农业补贴，这对世界农产品市场无疑是巨大的冲击。再如，印度、墨西哥和巴西等国，都能在“不违背规定”的情况下，把农产品进口关税抬高3倍。图表2 主要成员国出口补贴使用率成员支出金额（%）数量（%）199519961997199819992000199519961997199819992000加拿大59800n.r58500101哥伦比亚1520172200597612515200欧盟5461516982506585829110774匈牙利583120731142322182137以色列443113913069632015330挪威6844836518469459478170斯洛伐克122332294654322856567162南非155135284839155245342瑞士7073456581813454土耳其479271666170718972707172美国2256507418535507073199注：对所有相关产品出口补贴（通报的零值使用平均水平除外）承诺水平的百分比的简单平均；n.r. 数据不准确资料来源：. 图表3 主要农产品出口补贴的使用率产品19951998出口补贴承诺上限（千吨）实际出口补贴数量（千吨）使用率（%）出口补贴承诺上限（千吨）实际出口补贴数量（千吨）使用率（%）小麦和面粉5945243507482771402329粗粮28156766627211291531172稻米803991262814423油籽2799501249100植物油1821202111529101油籽饼3600030800食糖63421032164243188444黄油6311552552916732脱脂奶粉7543995364638059奶酪5574468046025355其他乳品15631267811342106079牛肉1633102065125872958猪肉67938156605748124禽肉8544435864437057羊肉29272614活动物1574428123514禽蛋1309775114116102酒557811548571水果和蔬菜80571923246904240735烟草28725922273棉花950.040.048900资料来源：WTO，2000a。再者，乌拉圭回合采用的关税削减方式允许成员国对高关税的产品通常是敏感食品产品的削减程度较小而低关税的产品削减较大，因此尽管之后关税有所下降，但是敏感性产品的关税荏苒很高，具有很强的保护作用，且不同产品的关税差距很大（见图表），造成农产品贸易的严重扭曲。 图表 欧盟日本和美国部分农产品关税税率产品欧盟日本美国UR之前UR之后UR之前UR之后UR之前UR之后生咖啡500000可可豆300000热带鲜果9517475油籽0000小于1小于1糖2971521265819791小麦1708224015264奶制品28917848932614493注：指乌拉圭回合。资料来源：OECD2001年年度报告和世界银行讨论文件（307）因此，在新一轮的多边贸易谈判中，农业谈判不仅是必要的，不可或缺的一部分，更是很重要的，起着关键性作用的一部分。C.农业谈判的利益分歧纵观多哈谈判年历程，总是在农业问题上纠缠不清，各个利益团体互相牵制。与以往谈判不同的是，该次谈判过程中利益集团出现多元化，复杂化，相互交错的现象，使得本来就错综复杂的农业谈判更是难上加难。以往WTO各轮多边贸易谈判往往由美、欧、日、加等发达国家主宰，而在多哈谈判中，发展中国家成员方获得了比以往更强有力的发言权，某些发展中国家还在谈判中联合起来，结成了一些利益共同体，例如G20集团、G33集团以及G90集团。此外，还有美国、凯恩斯集团、欧盟、G10集团等利益集团，利益集团如此之多，谈判之艰难可以想见。这些利益集团的利益斗争可以从三个方面来考虑：（1） 发达成员与发展中成员历次谈判实践证明，发达成员与发展中成员的利益往往是不统一甚至是对立的，而发达成员主宰谈判的结果就是谈判结果的不公平，比如乌拉圭回合，发达成员与发展中成员之间在农产品贸易领域的不平衡不仅没有缩小，反而有进一步扩大的趋势。为改变这一局面，在多哈回合启动时，谈判各方将本轮谈判的目标之一确定为建立一个公平和平等的农产品多边贸易体制，在谈判中要制定一个更有利于发展中成员的农产品贸易规则，以在最大限度上体现发展中成员的利益，促进发展中成员的发展。因此，发展中成员在本轮谈判中获得的以往不曾有过的发言权，他们认为当前国际贸易环境中发展的障碍主要来自发达国家农业补贴、工业产品的贸易限制和严苛的知识产权保护规则，尤其是在农业这个敏感性领域，发达国家的出口补贴和市场准入限制严重阻碍了发展中国家经济利益的实现。他们要求发达成员取消阻碍发展中成员出口增长的贸易扭曲因素。另一方面，对于农产品贸易中的出口补贴等等问题，发达国家并不准备做出实质性的让步。 （2） 进口方与出口方农产品主要出口成员，如美国、加拿大、澳大利亚、阿根廷，谈判过程中试图最大程度开放其他成员的市场，降低关税，缩小成员间的关税差异，强调多边贸易体制的最基本目标应该是贸易自由化，并致力于通过谈判实质性提高市场准入水平；相反，农业长期进口成员，如中国，印度，则试图尽力压低市场的开放程度，维护对农业的高保护和支持，强调农业的特殊性以及多功能性，坚持农业并非纯粹的贸易问题，在环境保护、乡村社区生活方式、动物福利等方面也发挥重要作用，认为即便是在贸易自由化的进程中，保护农业也是必要的。在部分谈判议题上，双方意见分歧很大矛盾突出，难以协调。（3） 所谓的“三角死结”所谓的“三角死结”，即指美国、欧盟和以印度、巴西为代表的20国集团三足鼎立、互相牵制的局面。美国是世界农产品生产和出口大国，其小麦、饲料谷物和大豆产量约占世界的25%，出口量占世界的45%。美国要求欧盟和日本大幅度削减农产品关税，发展中国家开放非农产品市场，同时不肯大幅度削减国内农业补贴。欧盟要求发展中国家开放非农产品市场，同时不肯大幅度削减农产品关税和国内农业补贴。而欧盟是全球农产品最大的进口市场，其从发展中国家的进口达到了美国、日本、加拿大以及澳大利亚进口的总和。20国集团由巴西、印度和中国等发展中大国组成，共同强调农业谈判三大支柱，特殊与差别待遇(S&D)、特殊产品（SP）和特殊保障机制(SSM)对发展中国家的重要性。20国集团要求美国、欧盟大幅度削减国内农业补贴，要求欧盟、日本大幅度削减农产品关税，同时不肯轻易开放非农产品市场。要想解开“三角死结”，三方都需要做出相应的让步，这样以后农业谈判才有可能成功。2WTO的决策机制缺乏灵活性谈判既是各方寻求自身利益最大化的过程，也是成员之间利益博弈和妥协追求双赢的过程。对任何体制来说，利益结构与体制本身之间存在着相互影响的复杂关系，利益结构对体制有制约甚至是决定性的作用。因此，谈判能否取得成功，关键在于谈判利益结构与谈判体制结构能否相互适应。多哈谈判利益格局复杂多样，而WTO的决策机制却缺乏灵活性，一定程度上导致了谈判的失败。首先，WTO自身机制出现悖论。一方面，WTO成立后，作为乌拉圭回合的谈判成果，使用所谓“一揽子（接受并适用）”法律原则，也就是成员方对所有议题成果必须一揽子接受和适用。这意味着什么呢？虽然增强了WTO多边贸易体制的约束性，但是同时，它更意味着多边谈判的交互性和复杂性增强，因为只有WTO成员方在新一轮谈判的所有议题上寻求到了综合利益平衡才能达成最终全面协议。另一方面，多边贸易体制是契约型的体制，以成员方相互承诺为基础也就是说WTO体制缺乏法律意义上的强制性。在相关议题上如果不能达成协议，对谈判各方没有任何损失，不仅如此，即便达成协议后依然可以选择退出，惟一要承担的只是舆论压力和道义谴责罢了。这样一来如果个体成员的利益得不到满足，它不会自动加人并接受这一体制的约束，即使其已经加人，如果期望或利益不能实现，阻挠或退出也成为可能。也就是说，如果成员方在谈判中的自身期望利益不能得到满足，便可以自由地选择阻挠谈判乃至退出谈判。没有退出壁垒的多方利益博弈自然困难重重。多哈回合的僵持实际是发达国家不惜谈判破裂而维护自身利益的结果。再者，的协商一致原则使得每轮谈判都久拖不决。根据WTO协商一致的决策机制，任何一个发展中小国都拥有一票否决权，但实际能真正用上一票否决权的仅是少数几个贸易大国，绝大多数发展中国家未能真正享有。以往的谈判中，由于发达国家主导谈判，而且以往的议题对于大多数发达国家而言利益是协调的，而这一次的多哈谈判，不仅发达成员们出现利益分歧，发展中国家也获得了发言权，利益团体明显增多，且交互性，复杂性增强，这样的多方博弈，要达成一致更加困难。3区域经济一体化深入发展，不利于多边体制区域经济一体化是指世界区域性的国家和地区，为了各自的及共同的经济利益，在经济联系愈益紧密的基础上，相互采取比区域外国家更加开放、更加自由的政策，即在体制框架、调节机制上结合成经济联合组织或国家经济集团。战后初期，受到两极格局体制的影响，产生了两种对立的区域经济集团，即1949年的以苏联为首的“经济互助委员会”和1958年的以西方国家为首的，欧洲经济共同体，随之而来的是两种经济体系的对抗。到了20世纪80年代始，西欧、日木迅速崛起，美、日、欧在经济上形成三足鼎立之势。随后，东欧剧变、苏联解体，导致冷战体制终结，政治、军事对抗退居次要地位，经济竞争、综合国力的较量成为国际竞争的基点，为了谋求自身的发展，国与国、地区与地区间开始走向合作。这一时期的地区合作典范欧共体，就是为了在国际市场激烈的竞争中维护自身利益、增强国际地位而形成的。另一方面80年代中期以来，资本，技术等生产要素的流动使不同国家特别是相邻国家间的经济联系不断加强，国际分工日益深化，与此同时，世界经济的发展和市场的日趋饱和又使国际间经济矛盾日益突出，经济贸易领域的竞争不断加剧。由于各国和各地区经济发展的不平衡，当代贸易保护主义有所抬头，区域性经济一体化组织不断发展。（摘自国际贸易）。其中欧盟，北美自由贸易区和亚太经合组织最具影响力。根据WTO的官方统计，截至2006年3月，向WTO通报的区域贸易协定已达340个，这其中80%是近10年来缔结的。国内生产总值排名前30位的国家（地区)无一例外参与了不同区域经济合作组织，几乎所有WTO成员都隶属于一个或多个不同程度的区域经济合作组织。在这样的时代背景下，多边贸易体制下各方利益协调困难重重，当发展中阵营联合要求优惠承诺时，发达国家寻求区域或双边自由贸易协定以作为替代就成为必然。无可否认，多哈回合谈判的中止在部分程度上受到了这股区域经济集团化浪潮的冲击。以美国为例，在美国贸易代表办公室提交的2005年度贸易报告和2006年度贸易工作计划中，美国就明确和系统地提出了其在拉美、亚太、中东和非洲等地区的区域和双边自由贸易安排的战略目标:在拉美地区，致力于建立世界上最大的自由贸易区美洲自由贸易区，在亚太地区，到2008年左右建立美国东盟自由贸易区；在中东地区，到2013年建立美国中东自由贸易区；在非洲地区，继续与南部非洲关税同盟五个成员国进行谈判，争取早日缔结FTA协定。所以，在多哈谈判中，发达国家尤其是美国立场强硬，并不急于达成协议，作为谈判的重要利益方，对组建区域贸易集团如此热衷，自然对多边谈判不会起到促进作用。尽管本轮谈判发展中国家的重要性增强，但是如美国一样的发达成员依然是主导谈判的一部分，这样多哈回合谈判难以取得进展而被迫中止了也是意料之中。三多哈回合谈判的启示1. 着力解决全球农业发展问题中国有句古话：“食者，民之本也”，农业有其极强的特殊性，它不仅仅是涉及到各国的贸易利益问题，更多的实际上是普普通通百姓的生存问题，我国商务部长陈德铭曾经说过：“我在谈判桌上谈判，身后是十亿的中国农村人口的生存问题。”在农业越来越受到关注的今天，与其为进军国外市场或者保护国内市场而在出口补贴，进口关税等上限，比率上做长期却无效的趋于零和的博弈，不如着力解决全球农业发展问题，加强农业基础设施建设，用科技提高粮食产量，质量，提高农业综合生产能力，把蛋糕做大做强，从根本上解决问题。2. 改革决策机制，提高解决问题的效率由以上分析我们已经可以看出，WTO现行的决策机制是不现实的，至少是低效率的。随着WTO成员越来越多，谈判议题越来越深入，敏感，利益冲突就越难以调和，协商一致原则不仅不适应这种发展趋势，反而阻碍了一些协议的达成。因此，WTO有必要寻求更为灵活机动的原则。3. 积极