基本公共服务均等化供给(收集 2010年7月4日起).doc

基本公共服务均等化供给（收集 2010年7月4日起）一、广东省基本公共服务均等化规划纲要推进基本公共服务均等化是经济社会又好又快发展的必然要求，是加快城乡统筹步伐和缩小区域发展差距的直接动力，是实现人的全面发展和构建和谐社会的重要支撑，也是完善公共财政体制的重要目标之一。推动全省逐步建立和完善覆盖城乡、功能完善、分布合理、管理有效、水平适度的基本公共服务体系，增强公共产品和公共服务供给能力，使基本公共服务更加全面平等地惠及全省人民，使广大人民群众更好地共享改革开放的成果，是一项宏大的民生工程，具有重大而深远的政治、经济和社会意义。防止将均等化视为绝对平均化，基本公共服务均等化是中央作出的一项重大战略决策，是落实以人为本，推动科学发展的重要制度性安排。改革开放30年来，广东经济社会实现了跨越式发展，取得了世人瞩目的成就，发展方式已逐步从追求经济总量和发展速度向追求质量和人均共享转变，从按行政区域配置资源向按经济区域配置资源转变，进入实现人的全面发展的发展型社会阶段，社会事业取得重大进展，多项基本公共服务指标居全国前列。（一）概念与内涵基本公共服务是建立在一定社会共识基础上，为实现特定公共利益，根据经济社会发展阶段和总体水平，为维持本国和地区经济社会稳定和基本的社会正义，保护个人最基本的生存权和发展权所必需提供的公共服务，是一定阶段公共服务应该覆盖的最小范围和边界。基本公共服务均等化是指在基本公共服务领域尽可能使居民享有同样的权利，享受水平大致相当的基本公共服务。均等化并不是强调所有居民都享有完全一致的基本公共服务，而是在承认地区、城乡、人群间存在差别的前提下，保障居民都享有一定标准之上的基本公共服务，其实质是“底线均等”。综合考虑广东经济社会发展水平和社会对公共服务的需求，本规划纲要将基本公共服务的范围确定为两大类八项内容。基础服务类。包括公共教育、公共卫生、公共文化体育、公共交通等四项。基本保障类。包括生活保障（含养老保险、最低生活保障、五保）、住房保障、就业保障、医疗保障等四项。（二）不足受总体经济发展水平、国民收入分配状况、公共服务供给差距等多方面因素影响，广东省基本公共服务在投入数量、公平程度等方面与科学发展的要求仍存在不小差距。主要表现为：受地区经济发展和财政收入不平衡以及财政体制因素的影响，发达地区和欠发达地区公共服务供给水平存在明显差异；城乡之间的基本公共服务水平差距明显，基本公共服务设施、基础教育、社会保障水平、医疗卫生资源配置在城乡之间存在较大差距；不同群体之间享受的基本公共服务不均衡，外来务工人员难以充分享受基本公共服务。（三）重大意义当前，广东经济社会发展正处于关键的转型期，必须加快从偏重经济总量向注重经济质量转变，从不平衡发展向统筹兼顾、协调发展转变，从偏重外源型经济向内外源型经济协同发展转变。推进基本公共服务均等化，1、有利于保障公民的基本权利，确保每一个公民平等享受基本公共服务，促进社会公平公正、维护社会和谐稳定；2、有利于缩小城乡、区域之间的差距，推动区域之间、城乡之间协调发展；3、有利于改善城乡居民对未来的预期，引导和拉动即期消费，扩大内需，促进经济平稳较快发展；4、有利于加快政府职能转变，建设以公共利益为目标、以公共需求为尺度、为全社会提供高质量公共服务的服务型现代政府。（四）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，全面落实党的十七大、十七届历次全会和省委十届历次全会精神，坚持改革开放，坚持量力而行，以实现城乡、区域和群体间基本公共服务均等化为目标，以公共教育、公共卫生、公共文化体育、公共交通、生活保障、住房保障、就业保障、医疗保障等工作为重点，加大公共服务投入，创新公共服务体制，完善推进基本公共服务均等化的体制保障和配套措施，加快建成覆盖城乡、功能完善、分布合理、管理有效、水平适度的基本公共服务体系，使基本公共服务全面、平等地惠及全省居民，从根本上保障和改善民生，促进发展方式转变，为广东争当实践科学发展观的排头兵提供有力保障。（五）基本原则公平优先，兼顾效率。坚持公平优先，基本公共服务供给重点向农村、欠发达地区和困难群体倾斜，在覆盖全体居民的基础上逐步提高供给水平，保障每一位公民平等享有基本公共服务，实现“底线公平”。在注重公平的基础上兼顾效率，承认不同地区间、城乡间、群体间存在合理差别，实现公平与效率的有机结合，平等与发展的和谐统一。统筹兼顾，重点突破。在推进均等化过程中既要尽力而为，又要量力而行，区分轻重缓急，确立优先顺序；根据不同阶段制定相应的工作目标，统筹兼顾，重点突破。初级阶段重点实现基本公共服务的广覆盖；中级阶段重点实现城乡基本公共服务均等化；高级阶段实现全体居民基本公共服务均等化。政府主导，多方参与。强化政府公共服务职能，不断增加公共服务总量，优化公共服务结构，探索建立基本公共服务多元化供给机制，促进公共服务领域市场竞争机制的形成，提高基本公共服务供给效率。先行先试，完善制度。按照“科学发展、先行先试”的要求，敢于探索，勇于创新，加快推进基本公共服务均等化步伐。同时，针对影响和制约推进基本公共服务均等化过程中的突出问题，善于发挥制度优势，完善基本公共服务法规制度和政策措施体系，实现基本公共服务均等化的制度化、规范化。（六）总体目标。到2020年，全省基本建成覆盖城乡、功能完善、分布合理、管理有效、水平适度的基本公共服务体系，实现城乡、区域和不同社会群体间基本公共服务制度的统一、标准的一致和水平的均衡，全省居民平等享有公共教育、公共卫生、公共文化体育、公共交通、生活保障、住房保障、就业保障、医疗保障等基本公共服务。力争做到率先实现基本公共服务普遍覆盖，率先建立城乡统一的基本公共服务体制，率先实现省内各地区基本公共服务财政能力均等化，率先建立基本公共服务多元化供给机制，基本公共服务水平在国内位居前列，在国际上达到中等发达国家水平。在确定最终目标的基础上，分四个阶段推进：2009-2011年：大力推进基本公共服务覆盖工作。重点调整财政收支结构，增加对公共教育、公共卫生、公共文化体育、公共交通四项“基础服务”以及对生活保障、住房保障、就业保障、医疗保障等四项“基本保障”方面的投入，坚持投入向农村倾斜、向基层、欠发达地区和困难群体倾斜，建立健全城乡、不同地区和社会群体间多层次、差别化的基本公共服务体系，使基本公共服务加速覆盖广大居民。2012-2014年：重点推动城乡基本公共服务均等化普遍覆盖。将农村居民和农民工纳入城镇基本公共服务体系，实现城乡基本公共服务的制度衔接和统一，建立和完善省直管县财政体制，城乡基本公共服务均等化普遍覆盖广大居民。2015-2017年：基本实现地区性基本公共服务均等化。加快完善省对市县的转移支付制度，实现地区性基本公共服务财政能力均等化，基本实现地区性基本公共服务均等化。2018-2020年，总体实现全省基本公共服务均等化。在城乡、地区制度差别基本消除的基础上，最终建立相对完善的现代基本公共服务制度体系，在全省范围内总体实现基本公共服务均等化。（七）推进基本公共服务均等化的保障机制1、调整完善财政体制。进一步推进省以下财政体制改革，构建以基本公共服务均等化为导向的财政投入及保障机制。结合推进区域协调发展、实施主体功能区规划等一系列政策措施，进一步调整完善激励型财政机制，对生态优化区域引入生态保护激励型财政机制，充分发挥激励导向和基本保障作用。逐步建立县级基本财力保障机制，保障基层政府实施公共管理、提供基本公共服务以及落实中央和省各项民生政策的基本财力需要。增强欠发达地区基层财政保障能力，促进各地区财政能力均衡。探索建立与现行省财政纵向转移支付保持衔接的区域间横向转移支付机制，落实先富帮后富，实现区域间基本公共服务供给能力的适度均等。逐步推进省直管县财政管理体制改革，积极推进镇（乡）财政和村级财务管理方式改革，逐步实现财政管理层级的扁平化，提高基层政府和组织运转的财力保障水平。2、实施人口迁移。通过实施人口迁移，将流动人口纳入基本公共服务均等化范围，促进人口由农村向城市转移，由欠发达地区向珠江三角洲地区迁移，不断缩小城乡间、区域间基本公共服务差距。加快产业结构调整，以合理的产业布局带动人口的合理布局。完善分配制度，推进职业技能培训，稳步提高流动人口收入水平。加强对流动人口基本公共服务的供给，建立流动人口子女义务教育制度，加大对流动人口公共卫生事业、文化事业等的投入，建立流动人口居住保障、社会保障等制度，逐步取消对流动人口在子女入学、户口和社会保障等方面的差别政策，实现城乡体制对接，最终实现流动人口与当地社会的融合。3、推进事业单位改革。推进事业单位改革，创新公共服务体制，使事业单位成为公共服务供给的主体，降低提供基本公共服务的成本。对事业单位实施分类改革，逐步建立现代事业单位管理体制和运行机制。调整事业单位经费供给方式，变“以钱养人、养机构”为“以钱养事”，采取政府购买服务、合同委托、服务承包等多种方式支持事业单位发展。推进事业单位所有权与管理权的分离，建立新型事业单位法人治理结构，实现对事业单位有效的激励和约束。4、建立基本公共服务多元化供给机制。在坚持公益事业发展由政府主导的原则下，探索基本公共服务多样化供给形式，建立基本公共服务供给的市场机制，提高公共服务效率和质量。放宽基本公共服务投资的准入限制，通过招标采购、合约出租、特许经营、政府参股等形式，创新政府基本公共服务投资体制，将原由政府承担的部分公共职能交由市场主体行使。探索基本公共服务供给的社会参与机制，充分发挥社会组织在提供基本公共服务方面的积极作用。逐步建立政府行政承诺制度、听证制度、信息查询咨询制度，确保基本公共服务供给充分体现公众需求。5、建立基本公共服务均等化绩效考评机制。通过建立以基本公共服务为重要导向的政府绩效考评体系，强化对公共部门的约束引导，提高政府提供基本公共服务的效率和水平。将基本公共服务均等化纳入政绩考核体系，建立激励约束兼顾、以基本公共服务为导向的政府绩效考评体系。引入外部考评机制，引导社会中介机构和公众对基本公共服务供给的绩效进行考评，保障公众参与的权利，形成多元化考评主体。按照导向性、整体性和客观性的原则，根据基本公共服务均等化涵盖范围及发展要求，结合整体考评和类别考评需要，设计一套完整、科学、合理的考评指标体系，全面反映和考评基本公共服务均等化的水平以及体制机制、政策实施效果。二、丁元竹，促进我国基本公共服务全面均等化的基本对策长期的城乡分治在城乡之间形成严重的体制分割和城乡歧视。城乡差别和体制分割给实现基本公共服务均等化带来了巨大的困难，造成了现有各类基本公共服务内部的体制不接轨。这是中国基本公共服务不均等区别于其他国家的基本特征。我国基本公共服务均等化的现状是：资源配置存在严重的地区性不均等，这种地区差别由于城市化滞后又表现为严重的城乡差别。当前，我国经济社会发展中的主要矛盾之一是公共需求的全面、快速增长与公共产品供应严重不足的矛盾。这是社会主义初级阶段主要矛盾在当前的突出反映。它一方面表现为公共服务总量不足，另一方面表现为公共服务分配失衡。党的十七大报告把基本公共服务均等化放在重要位置，两次阐述了这个问题。实现基本公共服务均等化是贯彻落实科学发展观的内在要求，也是推进以民生为重点的社会建设的基础性工作，任务非常艰巨。它要求我们从历史、现实、国际等视角全方位地把握我国现阶段的基本公共服务及其均等化，并在此基础上制定相应的对策和战略。(一)当前我国基本公共服务的范围及其界定我们认为，我国现阶段的基本公共服务应当是指在我国社会主义市场经济基本框架已经初步建立但还需继续完善的条件下，政府为实现社会公平和公正，通过完善财政体制和提供财政保障来使不同地区政府确保本地区居民有机会、有能力、有权力接近主要公共服务项目。基本公共服务是政府的基本责任，是公民的基本权利，它体现了发展的社会属性。就转移支付而言，基本公共服务均等化实质上是政府间对基本公共服务的责任分享。这种责任分享是建立在公共事务责任明确和财政责任合理划分基础上的。关于我国现阶段基本公共服务的范围，从需求方面来看，我国处于公共需求的全面、快速增长阶段，基本教育、公共卫生和基本医疗、社会救济、社会福利、失业保险与就业服务、城市公共交通、供水、供热、食品安全、药品安全、产品质量安全、住宅问题都应纳入基本公共服务范围。但是，考虑到我国现阶段的国情，特别是我国现阶段的财力，以及国际上关于不把均等化目标复杂化的经验，在本课题中，我们把基本公共服务划定在医疗卫生(或者叫公共卫生和基本医疗)、基本教育(义务教育)、社会救助与社会福利、就业服务、养老保险，以及基本住宅。(二)基本公共服务均等化的界定及我国基本公共服务均等化评估根据国际经验和我国实际，我们把我国现阶段的全国性基本公共服务均等化界定为：中央政府通过制定相关基本公共服务的国家标准(设施标准、设备标准、人员配备标准、日常运行费用标准)，在财政上确保负责提供服务的地方政府具有均等支付这些基本公共服务的能力，确保每个公民不分城乡、不分地区地能够有机会接近法定基本公共服务项目的过程。 我国现阶段基本公共服务资源配置不合理，或者说，我国基本公共服务不均等是一个基本事实。但是，眼下要对基本公共服务均等化问题做出精确的分析还受到技术条件的限制，我们可以根据现有的统计数据、已有的研究成果对我国现阶段基本公共服务资源配置状况做出一个基本评估。总之，我国基本公共服务资源的配置存在严重的地区性不均等。而这种地区差别由于城市化滞后又表现为严重的城乡差别。长期的城乡分治在城乡之间形成严重的体制分割和城乡歧视。城乡差别和体制分割给实现基本公共服务均等化带来了巨大的困难，造成了现有各类基本公共服务内部的体制不接轨。这是中国基本公共服务不均等区别于其他国家的基本特征。(三)造成我国基本公共服务不均等的原因分析1技术原因。我国还没有针对实现基本公共服务均等化目标而建立一套针对基本公共服务的供给标准，以及与这些标准相对应的客观因素评估法，来核定地方财政平衡能力，根据地方的税源、税种以及税基、税率等计算各地的“理论收入”和计算地方财政支出水平与地方“理论收入”之间的差额，以及政府间计算转移支付数额的方法。我国基本公共服务的标准存在一系列问题，包括：一些标准比较模糊，大部分文件或政策只说明按照当地的情况考虑，没有给出最低标准，各项公共服务的人均占有标准也没有，一些方面的服务标准还没有被考虑，标准制定工作还比较滞后，适应不了形势变化和经济社会发展的需要，标准制定工作透明度不够，标准修定不及时，有些标准标龄太长，标准老化，有些标准未能得到全面、正确实施。我国目前实施公共服务均等化面临的问题是，中央各部委在提供公共服务的过程中，重投资，轻规划。各部委在规划制定过程中，尤其缺乏基本公共服务的设施标准、人均财政支付能力标准的研究和制定，致使规划目标不明确、不准确，实施措施不具体，可操作性差，甚至没有可操作性。这是当前我国各项规划的致命弱点。中央各个部委的专项转移支付应当建立在目标明确、措施可操作的规划之上，而不是相反。2政府间关系原因。虽然我国提出了建设公共财政的基本思路和政策框架，而且推进工作也在进行，但是需要做的工作还很多。首先，政府间的关系需要进一步理顺，尤其是像在中国这样一个有五级政权的国家，划分各级政权在公共服务供给中的角色就尤为困难(基本公共服务均等化实践搞得比较好的国家，如加拿大，在财政能力均等化领域的分权仅仅发生在联邦政府和省政府之间，这样问题就容易得多)，实践中确实存在众多问题。其次，目前我国形成非对称性财政结构不利于实现基本公共服务均等化，中央财政收入和支出占整个国家财政收入和支出的比重缺乏合理的制度安排，各级政府在义务教育、公共卫生和基本医疗、社会救助、社会福利、基本养老保险等方面的事权划分不清，责任不明，中央政府有关政策文件在涉及政府间关系问题上过于模糊，不利于政策实施。我国的基本情况是，高端政府把财权和财力的重心往自己的层级中提升，把事权和责任的重心往自己以下的层级转移，其结果是，中央政府在分税制后，自然要提高中央占整个财力分配的比重，来履行中央政府转移支付、支持中西部、农村地区以及经济欠发达地区的职能；省级和市级财政作为地方财政的高端，也往往着力提高自己在财政分配中的比重，最终是苦了基层财政，主要是县乡财政。而县乡政府往往是基本公共服务的直接提供者。特别需要指出的是，政府缺乏在有关农村基本公共服务领域的投入，且各地差别巨大，在任由各地自己自行解决各自问题的前提下，其结果只能是造成更大的不均等。再次，我国业已形成的转移支付制度还不完善，由于标准不明，各项转移支付缺乏可靠的核算依据，转移支付形式过多，导致转移支付管理分散，具有财政能力均等化意义的“一般性转移支付”规模不合理，作用不明显，建立在中央与地方事权划分不清基础上的专项转移支付缺乏科学分配依据，申报方式随意，分配方式不规范，加上省级以下财政转移支付制度建设落后，很难达到预期目标，甚至造成大量资源浪费。财政能力均等化是一个旨在实现人人对基本公共服务可及的财政工具，其目标是地区性的，不针对个人。我们必须把财政能力均等化与基本公共服务均等化区别开来。这也是为什么党的十七大把推进公共财政体制改革作为实现基本公共服务均等化手段的原因。3城乡体制原因。城乡分割是中国实现基本公共服务均等化的核心问题之一，虽然城乡问题在一般意义上不属于均等化问题。由长期实施户籍制度造成的乡村居民和城镇居民的不同身份，以及掩藏在这个身份背后的享有基本公共服务的权利是我国现阶段基本公共的均等化问题的特征之一，这也是我国基本公共服务均等化区别于其他国家的特点。当前，我们启动基本公共服务均等化战略必须考虑更深层次的均等，即机会均等。机会均等与基本公共服务均等是密切联系的，只有实现机会均等，基本公共服务均等才是可持续的。否则就有可能陷入福利国家的陷阱而不能自拔。作为典型福利国家的加拿大或多或少在经历着福利国家的煎熬。这是我们在建立基本公共服务均等化中需要吸取的教训。具有中国特色的社会主义要求我们探索避免福利国家陷阱的道路。(四)国际经验和我国基本公共服务均等化模式选择从国际经验看，均等化包含了丰富的内容，公共服务均等化是其中的内容之一。均等化包括个人意义的均等化和政府意义的均等化；不论在何种意义上，财政均等化是基本公共服务均等化的手段。世界上各个国家根据自己的具体情况，设计了不同的均等化模式。但是，世界上没有统一的基本公共服务均等化模式。这是我们研究这个问题时必须记住的。我们可以在借鉴其他国家经验的基础上设计符合我国国情的均等化模式。历史和经验说明，各国的基本公共服务均等化是形形色色的，多样的，每个国家都根据自己的历史和现实来建立各自的基本公共服务均等化模式。加拿大是典型的联邦制模式，两级政府分权。基本公共服务均等化是均等化的目标和原则之一，在加拿大，它是整个均等化体系的组成部分。公共服务均等化是建立在财政能力均等化基础上的。而且，从国际经验来看，最重要的是全社会要对均等化的标准形成共识，这些共识包括：第一、均等化体系必须是简洁的；第二、均等化必须集中在单一目标上；第三、均等化的产出必须基于有条件的转移支付和公众评价；第四、均等化标准必须基于财政能力均等化；第五、均等化的标准必须建立在政治共识基础上；第六、合理的制度化安排。从历史和现实出发，我国基本公共服务均等化的模式不能简单照搬其他国家的模式，中国可能选择的模式是：中央政府制定统一标准，划定基本公共服务的范围和标准；核定地方政府的财政支付能力；实现地方政府财政能力均等化；通过转移支付实现全国基本公共服务均等化。为了实现这个目标，现有的政府层级必须改革，在实现全国性基本公共服务均等化的过程中，中央政府主要负责服务范围划定、服务标准制定、财政转移支付、服务监督评估；地方政府主要负责服务规划、服务组织、服务实施、服务改进。（五）分步实现我国基本公共服务均等化的战略思路第一步(20072010年)：在确定全国性基本公共服务范围的基础上，建立基本公共服务国家标准及数据采集和监测体系；建立基本公共服务国家标准和基本公共服务支出随着经济总量增加和财政能力提高的自然增长机制；继续加大对基本公共服务的投入力度，着力解决人民群众最迫切、最需要、最直接的公共服务问题，特别要尽快解决农村居民、进城务工人员及其家属，以及其他弱势群体的基本公共服务问题；改革和完善政府公共领域投资体制。从2007年到2010年的三年间，在“十一五”末和启动研究编制第十二个国民经济社会发展五年规划过程中，建立基本公共服务的国家标准及数据采集和监测体系，以及建立基本公共服务国家标准和基本公共服务财政支出的自然增长机制，进一步扩大政府在公共服务领域的投入，推进基本公共服务均等化。第二步(2011-2020年)：在建立基本公共服务支出随着经济总量增加和财政能力提高的自然增长机制的基础上，加大政府行政体制改革力度，完善政府间关系，继续推进城镇化进程和消除城乡体制分割。从2011年到2020年的十年间，也就是“十二五”和“十三五”期间，主要任务与目标是：基本建立以东部、中部、西部为划分的大区域行政区和城乡衔接的基本公共服务体系。其核心内容为：统一标准、衔接体制，政府事权进一步明晰，负责提供基本公共服务的各级政府财政能力进一步得到加强，并在地方政府之间进一步均等化。第三步(2021-2030年)：在实现地方财政能力均等、基本实现城镇化，大大缩小城乡体制分割的前提下，实现基本公共服务不受空间限制的人人可及。在第一步和第二步的基础上，实现各地区财政能力均等化，确保我国基本公共服务体系最终走向城市和乡村，东部、中部、西部全面可及。不论是基本公共服务项目，还是分区域、分群体，基本公共服务体系应当实现全面的、多层次的综合衔接，并通过基本公共服务供给确保人口的自由流动。（六）促进我国基本公共服务均等化的主要对策1、确定全国基本公共服务范围，建立全国基本公共服务标准，建立与经济增长相匹配的各项基本公共服务标准和基本公共服务支出随着经济总量增加和财政能力提高的自然增长机制，明确我国在法定基本公共服务上需要均等化的地区和领域，为计量实现基本公共服务均等化所需的财政支出需求奠定技术基础。必须就全国性基本公共服务的范围、种类、标准在技术层面进行研究，组织相关部门讨论，在充分沟通、协调的基础上，达成全社会的共识；制定相应的法律和法规，把基本公共服务与公民基本权利联系起来，换句话说，把基本公共服务作为居民的基本权利，实现基本公共服务和基本公共服务均等化的法制化。-要通过编制发展规划，确定全国性基本公共服务的范围、种类、标准，并建立和完善适应基本公共服务均等化目标的财政体制。-要制定全国统一的基本教育的实物标准，包括设施、设备和人员配备；全国统一的公共卫生和基本医疗的实物标准，包括设施、设备和人员配备；考虑了当地价格和消费指数的全国统一的社会福利标准和养老保障标准。在此基础上建立全国性基本公共服务的技术支持体系。 -要通过规划执行，来监督和检查基本公共服务均等化政策的执行情况和实施情况，针对存在的问题，改进和完善转移支付体制和机制。地方政府要严格执行中央政府提出的均等化标准，在实践中不断提高基本公共服务供给能力，特别是动员企业、社会组织提高参与基本公共服务供给的能力。-为了对基本公共眼务均等化的效果进行评估，要研究和提出基本公共服务均等化的评价指标和评价标准。这也是政府基本公共服务问责制的技术基础。-随着科学发展观的进一步落实和构建社会主义和谐社会目标的进一步推进，“十二五”时期，基本公共服务和公共服务供给将成为这个时期的重要内容，有关部门必须从现在起认真研究我国基本公共服务的各项标准，为制定更科学的“十二五”做好准备。-在促进基本公共均等化过程中，更应发挥国民经济和社会发展规划的独特作用和角色，国民经济和社会发展规划要研究、制定各类公共服务的建设标准、设施标准、财力标准；应要求各个部门、各类规划必须有明确、科学的建设标准、设施标准、财力标准，并将其作为“十二五”规划的基本要求和审批标准；要建立能够支持这些建设标准、设施标准、财力标准的数据采集系统，为制定规划奠定基础，也为将来实施规划、评估规划奠定基础；还要研究制定与这些建设标准、设施标准、财力标准相适应的专项转移支付制度、机制。-转移支付行为、规模、支出责任、结算等，并在征求各相关部门意见的基础上，以法规或法律的形式加以明确。-基本公共服务标准主要是为计算财政需求提供技术支持。另外，还需要对地方政府财政收入能力进行评估。-建立与经济增长相匹配的各项基本公共服务标准和基本公共服务支出随着经济总量增加和财政能力提高的自然增长机制。建立在保证财政对基本公共服务支出范围的公共财政前提下，从技术上解决基本公共服务所需资金总量和最优投入结构的问题。总量测算是基于基本公共服务数量与基本公共服务标准等因素对所需财政资金规模进行的计算，结构优化是合理分配财政资源于不同基本公共服务领域的系统方案。只有把结构优化和基本标准这两项基础性工作做好，才能为基本公共服务纳入财政预算日程提供决策性依据。2、根据基本公共服务均等化状况，评估需要均等化地区的财力和财政支付能力；调整和改革政府间关系，完善政府间转移支付机制，实现地方政府基本公共服务财政能力均等化；明确政府间基本公共服务供给责任，提高地方政府公共服务供给能力我国各级政府在基本公共服务方面的责任还需要进一步明确，支持这些责任划分的事权和财权范围也需要明确。鉴于基本公共服务均等化是建立在有条件的转移支付和财政能力均等化等因素基础上，要研究基本公共服务均等化，必须认真评估我国当前的一般性转移支和专项转移支付的特点、存在的问题以及进一步改革的方向。具体说，政府间转移支付的指导思想应当是通过实现财政能力均等化来实现基本公共服务均等化，要逐步建立和完善以实现基本公共服务均等化为目标的财政转移支付体制。通过一般性转移支付实现地方财政能力均等化，通过专项转移支付确保全国性基本公共服务均等化。中央政府的相关部门应当从负责提供公共服务的支出，转向全国基本公共服务的规划、指导、政策和监督。根据规划和标准，国家有关部门建立和完善专项转移支付制度和机制。中央政府应当就基本公共服务制定和完善各类标准，并对贫困地区进行无条件转移支付，提高弱势地区的财政收入能力，以及低收入阶层享受基本公共服务的财政能力。无论是单一制国家还是联邦制国家，政府间关系和政府间转移支付都是非常重要的问题，因为它们的设计模式和执行都直接影响到基本公共服务的供给。财政转移支付模式有纵向模式、横向模式和纵横结合模式，我国现行的是纵向模式。在纵向转移支付上，应从基层政府是目前中国财力最为困难、提供基本公共服务最为直接的政府的现实出发，建议中央财政提高面向基本公共服务供给终端的县区一级政府的财政能力，进一步缩短转移支付环节，提高转移支付效率。同时，还应该探索横向转移支付作为辅助的转移支付模式。现实中，东部经济发达地区对西部开展的对口支援，可以视为横向的转移支付。由于基本公共服务制度中的有些项目(如流浪乞讨救助、劳动力转移)具有一定的省际外溢性，因此，在坚持纵向转移支付为主的同时，还应该探索地区之间的横向转移支付作为辅助模式。由于基本公共服务在财力分担上涉及到不同层级政府的具体出资问题，政府间财政转移支付制度就成为从公共财政角度研究基本公共服务制度的重要方面。尽管1994年以来确立并实行的政府间财政转移支付制度在公共服务均等化方面起到了重要作用，但当前的一些转移支付形式具有原体制遗留的成分，办法还不尽合理规范。尤其是，当前中国面对基层政府的普遍财政困境和地区发展的巨大差异这样的客观现实，在全国范围内要较好地履行对全体居民的政府责任，没有一个行之有效的政府间转移支付制度就很难进行，因此，在前面讨论了政府间事权界定，明确了各级政府的社会救助职责和中央政府制定的基本标准之后，应该从完善转移支付制度层面，致力于解决各地最基本公共服务均等化的问题有必要提出一个思路。在分税制框架下，处于不同区域的同一级政府即使拥有相同的财权，也会因为经济发展水平不同而拥有不同的财力。因此，在宏观层面明确了政府间事权范围之后，还应该解决事权落实所需要的财政能力问题。这主要涉及到中央财政与省级财政以及省以下财政的分担问题。总体的思路是逐渐淡化人为因素在确定基本公共服务资金各级财政比例分担的权重，加重对影响财政支出客观因素的权重。近期内可以考虑从三个方面人手：一是中央政府尽快制定全国基本公共服务框架内的各项具体制度的最低标准。这是中央财政有效实施对省级财政转移支付并形成合理的财政分担机制的前提。具体标准的设定可以根据经济和财政指标将全国划分为几个片区，分别制定相应的标准，并使其具有可操作性。对于财政负担能力低的省份通过规范的转移支付熨平不同区域间基本公共服务的财力差距。二是完善省以下政府财政的分担机制。参照中央与省级政府的财政分担办法，省级政府在中央划定的各项基本公共服务标准下，根据市县具体经济总量、财政收支以及各项基本公共服务规模等指标，合理确定本省范围的各项基本公共服务标准，并形成合理的省以下财政分担机制。三是建立政府间各项基本公共服务问责制。应尽快将各项基本公共服务责任财政分级负担的落实情况纳入衡量政府公共服务水平考核的指标范围，加强上级对下级审计和监察力度以及下级对上级的监督和反映工作。财政支付能力均等化是我国实现基本公共服务均等化的核心和难点，因为它涉及到了深层次的体制和制度问题。3、改革和完善公共服务领域的投资体制，提高公共财政投资效率和基本公共服务质量。提高地方政府基本公共服务的供给能力，探索基本公共服务的供给模式。“日本地方自治制度的一个基本原则就是，凡是直接与居民日常生活相关的行政工作都尽可能由居民身边的地方公共团体来处置”。结合政府转型和推进公共服务建设，在加强社会组织管理的同时，培育社会组织参与公共服务的提供，并由政府购买社会组织的公共服务。社会组织管理部门要制定有关政策和标准，为社会组织购买政府公共服务创造条件。政府对社会组织的扶持培育最重要的还有资金方面的资助。把社区服务、养老、就业培训、科普教育等通过政府购买社会组织服务的形式转移给社会组织去做。通过完善社会组织的管理法规，完善促进社会组织发展的相关政策，鼓励和引导全社会，特别是民间组织积极参与基本公共服务的提供、管理和监督。通过对社会组织服务的购买来实现对社会组织的管理。通过制订基本公共服务专项发展规划、服务标准，完善相关措施，加强对基本公共服务项目、服务质量、供给情况的监督。鼓励社会组织和公众参与基本公共服务项目、服务质量、供给监督。放宽基本公共服务体系的准人限制。对有关地方性法规、政策以及各职能部门设定的行政许可和审查制度进行清理，凡是国家没有明文禁止和限制的基本公共服务领域，都对社会开放，凡是对社会举办和参与基本公共服务事业带有歧视性的做法和不合法的规定，都要取消。制定基本公共服务指导目录，按照鼓励类、限制类和禁止类，分类指导基本公共服务发展。在公共服务采购中，引入社会组织的参与，构建一个和谐互动的政府与社会的合作伙伴关系，应该是我国公共财政管理体制改革进程中的一个重要课题。社会组织参与公共服务采购供应，将会在一定程度上改变基本公共服务供给的垄断局面，从而实现促进社会组织壮大与提升预算资源使用效率的“双赢”目标。在自身供给与外包采购的成本收益比较中，审慎权衡政府部门向社会组织让渡的公共服务的规模与结构，符合我国具体国情。4、加速城镇化进程，消除城乡体制分割，实现各种体制对接 坚持大中小城市和小城镇协调发展、走中国特色的城镇化道路，消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍，为农民创造更多的就业机会。取消对农民进城就业的限制性规定，逐步统一城乡劳动力市场，形成城乡劳动者平等就业的制度。依法维护进城农民工的合法权益，引导农村富余劳动力平稳有序转移。推进乡镇企业改革和调整，大力发展县域经济，积极拓展农村就业空间。保护农民的利益，实现工业对农业的反哺，完善土地制度。进一步消除城乡分割的体制性障碍，废除对农民工的歧视性政策(包括就业、子女人学、户口、社会保障等方面)。政府对于西部地区、农村地区以及弱势部门的公共财政支出要快于其他地区和部门。通过综合协调和政策引导，平衡政府资源投入和引导社会资源的合理流向，促进基础教育、卫生医疗网点、大型群众性文体活动中心等基础社会事业服务质量和服务水平的西部、农村和弱势部门与发达地区相对平衡。城市化的关键是为农民进城就业创造更多的机会和更多的基本公共服务，使农民在城里有长期稳定生存的手段，只有这样，城镇化水平才可能扎实地提高，才是真正意义上的城市化。要把迁移群体变为产业工人阶层，实现他们经济和社会地位的根本转变。在城市化过程中，要对失地农民给予特别关注。要改革现有的土地制度，土地承包权必须永久化、市场化，使农民放弃土地后能得到按市场价格计算的补偿。要把提高城市化质量放在重要位置，在城市化过程中，要着重解决迁移人口的就业、住房和社会基本公共服务问题，使居住在城市地区的所有居民不分原居民和新迁移人口，人人享有基本公共服务，帮助他们摆脱贫困，提供良好的生活环境和居住环境。要调整城市建设的思路，在城镇规划、住房建设、公共服务、社区管理上考虑进城就业农民工的需要。三、丁元竹：理解公共服务均等化2009-12-04 14:11:01 来自: 苏门答腊(id: 42445083 这是个冒牌货) 元竹：理解公共服务均等化 政策分析 2009-12-02 21:33 阅读8 评论0 字号： 大大 中中 小小 作者简介：丁元竹，1962年7月生，1991年毕业于北京大学社会学系并获博士学位，1993-1995年赴加拿大蒙特利尔大学做博士后研究，1999-2001年赴美国匹兹堡大学国际发展研究中心做高级访问学者。现任国家行政学院教授，北京大学政治发展与政府管理研究所教授、北京大学志愿服务与福利研究中心主任、教授，志愿服务论坛主编。曾担任联合国等若干国际组织咨询专家。主持国家有关部委委托课题、国际组织课题数十项。曾应邀到美国、加拿大、日本等二十多个国家和地区进行学术交流和演讲。出版专著社区研究的理论与方法、社会安全网再造、志愿服务在中国、志愿活动研究: 类型,评价与管理、社区发展（合著）、走向21世纪的社会问题、建设健康和谐社会（主编）、中国非政府公共部门与公共服务（主编）、问责性、绩效与治理（主编）、构建诚信友爱的和谐社会（合著）、中国2010年：风险与规避（合著）China Human Development Report, Social Capital in Asia Sustainable Development Management 等二十多部。在人民日报、瞭望周刊宏观经济管理、Hitotsubashi Journal of Economics杂志发表论文数二百多篇。主要研究方向：社会发展政策、公共政策，发展战略 （一）对均等化的理解 J.R.波尔指出，“在这个国家(指美国作者注)遭受大萧条的毁灭性打击的时候，美国的决策者开始关注界定最低需求而不是平等的需求问题”(J.R.波尔：美国平等的历程，序5)。根据我的理解，波尔是在说，二十世纪三十年代建立社会保障体系时，美国并没有去建立一个均等化的基本公共服务体系，而是首先把注意力集中在弱势群体身上。这个传统一直影响到了后来美国的公共服务供给。 均等化的起始正如波尔所指出的，尽管各个州的财政吸取能力相当不同，但美国联邦并没有专门的项目来消除各州财政能力的差别。联邦与州之间的转移支付，并不包含均等要素。例如，决定联邦拨款水平的是各州的个人收入水平。有一些拨款考虑均等化因素，例如面向弱势群体的教育项目、食品和营养项目，特别是医疗补助的大部分。总的来说，美国联邦拨款很少用于减少财政不均等。对于分布于三级政府(联邦、州和地方)的公共物品和公共服务责任，美国政府间转移支付大部分通过各种拨款项目。在美国，没有登记的移民是能享受公共医疗保健的，但是，联邦和州的规律要求医疗保险必须覆盖穷人的急诊服务。一九八六年联邦急诊医疗救治和积极的劳动法(the EmergencyMedical Treatment and Active Labor Act)规定，任何人，不管其经济状况和身份，只要进入医院的急诊室，就必须得到救治。根据法律，医院在急诊情况下不能拒收病人。 儿童不论其身份，都有权利进入公立小学和初中学习。一九九六年之前，所有非美国公民，不管其移民状况，都有资格得到联邦或州政府的福利。一九九六年八月二十二日，前总统克林顿签署法令，更加强调个人的责任，对那些非法进入美国寻求公共福利的移民加以限制。“美国的养老保障体系由三个支柱组成，即国家提供的强制性养老保险、雇主主办或资助的私有退休金计划、个人储蓄和投资。国家强制性社会养老保险是一九三五年联邦政府通过老年人的社会福利法案建立的，这一制度目前已覆盖了大约95%的职工。”(美国社会保障制度研究，二八年版，132页)这种体制的特点是与收入挂钩，略加考虑低收入人群的利益，但是贡献与先前的收入是紧密联系在一起的，最有利的是中产阶级。 与美国不同，加拿大是实行均等化比较早的国家之一。一九八二年的加拿大宪法中有关均等化条款如下：“(一)在不改变联邦议会和各省议会权力以及在他们的所有权力得到尊重的前提下，议会和立法机构与加拿大联邦政府、各省政府一道承诺：第一，促进加拿大人民福祉机会平等(promoting equal opportunities for the well-being of Canadians);第二，通过经济发展减少机会差别(furthering economic development toreduce disparity in opportunities);第三，为所有加拿大居民提供品质适度的基本社会保障(providing essential public services of reasonable qual-ity to all Canadians)。(二)加拿大议会和联邦政府承诺：在可比较的、相等税负前提下，确保各省财政均等化，使之有足够的财政收入来提供质量适度的基本社会保障。”从加拿大宪法有关条款我们可以看到，均等化概念是非常原则性和一般性的，它主要表述的是宪法承诺。在加拿大宪法中，均等化包括三层含义：居民福祉机会平等;通过经济发展减少机会差别;所有加拿大居民享有质量适度的基本公共服务。一些学者把这三个方面称为均等化体系。在这个体系中，我们现在所谓的基本社会保障均等化战略被解释为在税负相似条件下，实现“相似的公共项目的可及性”(Access to similar public programs)，也就是说，不管人们居住在哪里，都可以享受联邦政府的均等化项目(Equalization Program)。为了建立这个体系，加拿大宪法承诺联邦政府确保各省财政均等化。居民福祉平等、机会均等和基本社会保障的可及性是均等化的目标，而省级财政均等化是手段。而且，均等化并不是直接把居民个人、各省或其他区域放在更平等的财政地位上，而是把省政府放在更平等的财政地位上，赋予省政府具有均等提供基本社会保障的财政能力。它内在的原则是经济公正、社会公正、促进人权、社会融合和有效民主(“Equalization：Will the attacks ever end?”Institute of Social Policy,Canada,Feburary,2002)。换句话说，联邦政府确保省级政府有均等的财政能力提供基本社会保障。省级政府负担提供基本社会保障。加拿大一九九九至二年的均等化支出的75%被用于教育和卫生。 均等化包含了丰富的内容，公共服务均等化是其中的内容之一。均等化包括个人意义的均等化和政府意义的均等化;不论在何种意义上，财政均等化是基本社会保障的均等化的手段。世界上各个国家根据自己的具体情况，设计了不同的均等化模式。但是，世界上没有统一的基本社会保障均等化模式。这是我们研究这个问题时必须记住的。我们可以在借鉴其他国家经验的基础上设计符合中国国情的均等化模式。 从加拿大宪法赋予均等化的含义来看，政府要建立均等化体系必须从多个方面入手：发展，包括经济发展在内的发展是均等化的根本前提;促进机会均等是均等化的重要内容;基本社会保障均等化是重要补充，通过发展来促进机会均等才是实现均等的根本手段。基本社会保障均等化是政府工作的目标之一，但不是唯一目标，政府还需要创造条件让人民在发展中获得机会，实现平等，否则，均等化会成为政府的巨大负担。在这个问题上的总原则应该是：促进发展中的机会均等是政府的首要责任，基本社会保障均等化应当其次。当然，这两个问题不应当截然分开，在发展中，必须把二者结合起来。 加拿大主要是通过建立省级政府财政支出能力均等化来为所有加拿大居民提供品质适度的基本公共服务。具体做法是,加拿大所有的省份都被纳入均等化体系，并计算它们所有的财政收入来源：计量各省和地方政府财政收入状况和提供基本公共服务的能力，包括十个省的三十多个不同的财政收入来源，如所得税、销售税、财产税以及经营税等等。在加拿大，均等化的标准是财政收入水平，以人均财政收入水平计算。根据人均财政收入水平，联邦政府对财政收入低的省份实行财政转移支付。除了财政均等化，加拿大也为基本公共服务建立国家标准，确定各省公共服务可比较性和平均水平，使居民可以在国内流动，包括跨省流动，甚至跨省分享财富，加强加拿大居民的国家认同。在加拿大，财政能力均等化(Fiscal Capacity Equalization)，依据宏观经济指标和税收体系来实现。财政需求均等化(Fiscal Need Equalization)，主要通过专门的财政支出体系来实现。加拿大主要是实施财政能力均等化来实现均等化目标。举例来说，在加拿大，根据宪法，医疗健康是省级政府应当提供的基本社会保障。为了实现基本公共服务均等化，联邦政府与省级政府合作，共同建立一个全国统一和基本接近的照顾标准，通过“加拿大健康转移支付项目”(Canada Health Transfer，CHT)实现医疗健康均等化服务。医疗健康转移支付依据标准是普遍性(Universality)、简便性(Portability)，公共保险可以由公共机构也可以由私人机构提供。另外，加拿大还有社会服务转移支付，内容是所有的加拿大居民都应当享