（金融学专业论文）中国金融业混业经营之监管体系探讨.pdf

中闯惫触业混业绛* 之峨管体系 ；i 讨摘篮 摘要 2 0 世纪7 0 年代以来，金融业实行分业经营的国家开始出现混业经营的新动向。 出于对利润追求的冲动及加入w t o 后参与国际金融竞争的压力，我国也开始出现 混业经营的萌芽金融控股公司的雏形，管理层对之也采取了默许，这无疑会 对我国至9 3 年啦来所形成的分业经营分业监管的金融监管体制提出了挑战。本文 针对这一转变，首先对监管的必要性做一理论综述：其次通过美、英、德三国对 金融业混业经营监管体系概述比较基础上，认为美国对监管目标的追求即金融业 的稳定性更适合我国国情：再次对金融控股公司监管的特性做了详细的分析，最 后在以上分析的基础上针对混业经营的可行模式在我国的适用性做一分析，得出 牵头式监管更适合我国国情。 关键词：混业经营全能银行金融控股公司监管 作者：钱劲松 指导老师：贝政新 中冈会融业混业终? ? 之：啦管体系探讨a b s l r a c t t h e s u p e r v i s i o ns y s t e m r e s e a r c ht ot h et r e n do f c h i n af i n a n c i a l i n d u s t r y su n i v e r s a lo p e r a t i o n a b s t r a c t s i n c e19 7 0 s ，u n i v e r s a lb a n ks y s t e ms t a r t e di ns o m ec o u n t r i e s ，w h o s ep r a c t i c eo f b a n k ，s e c u r i t y ，t r u s th a db e e ns e p a r a t e db e f o r e a i m i n gf o rp r o f i t sa n dc o m p e t i n g w i t h f o r e i g nb a n k s a f t e rc h i n ab eam e m b e ro fw t o ，t h ep r i m a r yf o r mo ff i n a n c i a lh o l d i n g c o m p a n yh a sc o m ei n t ob e i n g t h es u p e r v i s o ri nf a c ta d m i t si tb ya c q u i e s c e n c e i ti s r e a l l y ac h a l l e n g et ot h ef i n a n c i a ls u p e r v i s o rs y s t e mn o w t h ea r t i c l ea i m i n g 砒t h e c h a n g ed i s c u s s e d f o u ra s p e c t sa b o u ts u p e r v i s i o na sf o l l o w s ： t t h e o r i e sa b o u tf i n a n c i a ls u p e r v i s i o n 2 t h ec o m m e n d a t i o na n dc o n t r a s to fs u p e r v i s i o ns y s t e m so fa m e r i c a ，e n g l a n d ， g e r m a n y 3 t h ea n a l y s i so f s p e c i a lr e q u e s t st os u p e r v i s i o nf i n a n c i a lh o l d i n gc o m p a n y 4 t h ea n a l y s i so f t h r e em a i n s u p e r v i s i o n m o d e l s b y s u c hd i s c u s s i o n ，w ec o n c l u d et h a tt h es u p e r v i s i o na i mo fa m e r i c aa n d s u p e r v i s i o n t of m a n c i a lh o l d i n gc o m p a n yb yam a i ni n s t i t u t ei sm o r ef i tf o rc h i n a c o n d i t i o n s k e y w o r d s ：u n i v e r s a lo p e r a t i o nu n n e r s a lb a n k f i n a n c i a lh o l d i n g c o m p a n ys u p e r v i s i o n w r i t t e nb y ：q i a nj i n g s o n g s u p e r v i s e db y ：b e iz h e n g x i n y 6 458 7 4 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文 不含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏 州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均己在文中以明确方式标明。本人承担本 声明的法律责任。 研究生签名：期：塑壁垒! 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论 文合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论 文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的 保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的 全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名：期：苎堕! ：竺! 中闰金融业混业经i f 之f ( ：j _ 苷体系探i 、j 引言 一、分业转向混业的必然趋势 随着全球金融自由化、一体化的发展，2 0 世纪7 0 年代以来，金融业实行分业 经营的国家开始出现混业经营的新动向。1 9 8 6 年，英国允许银行兼并证券公司， 形成经营多种金融业务的集团：1 9 9 8 年4 月，日本实施了金融体系改革一揽子 法，放宽对银行、证券、保险等业务限制，废除银行不能直接经营证券保险业 务的禁令，允许各金融机构跨行业经营各种金融业务；1 9 9 9 年11 月4 日，美国 国会通过了金融服务现代化法案，并于1 9 9 9 年1 1 月1 2 日正式生效，这一法 案取代了1 9 3 3 年的格拉斯一斯蒂格尔法，标志着美国在世纪之交结束了自3 0 年代实行了5 0 年之久的分业经营体制，进入混业经营的新时代，而且表明，在全 球金融一体化和自由化的浪潮下，混业经营体制已成为世界现代金融业的发展趋 向，开辟了金融服务产业的新纪元。这种转变不是偶然的，它有如下几方面的动 因： 1 金融创新和金融自由化浪潮不断高涨 2 0 世纪8 0 年代以来，金融业的发展进入了一个新时期。在金融自由化浪潮的 冲击之下，金融创新层出不穷，金融监管逐步放松，各种金融机构之间业务相互 交叉与渗透不断加剧。社会经济需要金融服务一体化的内在要求，使得银行和证 券公司纷纷以各种金融工具与交易方式创新来规避法律的限制，涉足对方的业务 领域。如由证券商所经营的证券回购与逆回购交易，尽管无存放款之名，但却有 存放款之实，实际上就已经突破了分业经营的严格限制。在这种形势下，各国当 局加大金融业改革力度，以适应混业经营发展的需要。因此，金融创新和金融自 由化的发展促进了混业经营的进一步发展，这就迫使从法律上对混业经营给以确 认，以适应市场环境的不断变化。 2 金融服务业的国内国际竞争压力日益加大 采取分业经营模式是为了稳定市场，降低金融风险，以利于金融企业的健康 发展。但也使得商业银行小而分散，业务单调，不利于进行业务拓展与实现规模 效应。近7 0 年来，非银行金融机构的业务如证券、保险、信托及期货、期权等金 融苻亍生商品得到巨大发展，如美国非银行金融业所控制的金融资产在全美金融体 系中的比重 i j2 0 世纪3 0 年代的不足4 0 上升到目前的7 5 以上。非银行金融机 中固台础业混业经汁之临管体系搛讨 t j 【苦 构向银行业的渗透，使得商业银行面临的压力越柬越大，竞争越来越激烈，它们 不得已采取兼并收购方式，扩大自身规模，以提高竞争力。商业银行、证券公司、 保险公司之间的相互控股与兼并收购，使得混业经营成为必然。 同时，国际金融市场上的竞争也日益激烈。进入2 0 世纪9 0 年代以后，西欧 和日本等国的商业银行已经突破传统的分业界限，业务范围向投资、保险等领域 扩展，混业经营趋势同益明显。“欧共体”曾于1 9 9 2 年颁布第二号银行指令，决定 在欧共体范围内全面推广全能银行和分行制。日本在1 9 9 6 年底推出了名为“大爆 炸”的金融业改革计划，计划在2 0 0 1 年前全面实现银行、证券公司和保险公司相 互交叉经营彼此的业务。以德国为代表的一些欧洲国家一直实行混业制。就连一 直坚持分业经营的美国也于1 9 9 9 年1 1 月通过了金融服务业现代化法案，允 许银行、证券、保险公司业务相互交叉，以法律形式确认了混业经营的地位。 3 跨国公司和大型企业集团对金融服务需求日趋多元化 在市场经济条件下，经济决定金融，金融反作用于经济，金融服务必须适应 经济发展的需要而进行相应的拓展和创新。近年来，随着跨国公司和大型企业集 团实旌多元化经营和大规模资产重组，它们对金融服务的需求也日益多元化，出 于业务便利和财务经营保密等方面的考虑，一般都优先选择能够提供优质全能服 务的金融机构作为其主办银行。混业经营便成为适应它们的要求而出现的一种主 流趋势。 4 分散经营风险，降低经营成本 目前，银行业的发展已进入了微利时代，它们必须努力降低成本以获取利润。 而混业经营通过多样化、综合化的业务经营，可以分散经营风险，可以充分利用 现有的很多银行机构网点为客户提供全方位的金融服务，降低信息搜集成本与金 融交易成本，从而有利于它们的利润增加、银行制度的正常运行以及不良资产的 盘活。 二、混业经营两种模式的比较与选择 全能银行和金融控股公司是混业经营的两种不同模式。全能银行是能同时直 接从事存款业务、贷款业务、贴现业务、信托业务、证券业务、投资业务、担保 业务、保险业务、汇兑业务、财务代理业务、金融租赁等所有金融业务的金融机 构。在有些文献上全能银行也称被为综合银行( i n t e r g r a t e db a n k ) 。根据巴塞尔银 行监督委员会、国际证券联合会、国际保险监管协会三大国际监管组织发布的对 余融控股集团的监管原则的定义，金融控股公司是指在同一控制权下，完全或 中田余触业混业鲐心之临韬体系探1 0t j l高 主要在银行业、证券业、保险业中至少两个不同的金融行业提供大规模服务的金 融集团。全能银行与金融控股公司均可以看作是金融集团的两种组织形态，两者 的主要区别在于；全能银行所从事的各种业务是通过公司内部业务部门实现的， 实行的是一级法人制。而会融控股公司则是通过子公司来从事其它金融业务，实 行多级法人制。德国的银行体系是全能银行的原型，欧洲大陆其它国家如西班牙、 瑞士、比利时、荷兰、挪威等国也能看到全能银行的影子。随着世界经济的融合， 即便是德国的全能银行也通过控股公司的形式兼并收购其它金融机构以开拓市 场，形成多元化的控股集团。如德意志银行集团收购i t t 金融集团和美国第8 大 银行信孚银行的股权。这使得全能银行又具有了金融控股公司的某些特征。以美 国为代表的金融控股公司与以德国为代表的全能银行发展成为两种不同的金融组 织形式，与它们各自的法律体系、金融文化传统有着十分密切的关系。 众所周知，美国与德国有着相异的法律体系，美国法律属突出判例法作用的 英美法系，德国法律属突出成文制定法作用的欧洲大陆法系。相比较而言，英美 法系中，法律审判处于较为积极的活跃状态，法官在案件审判中的自由裁量权较 大。在经济及金融领域，这样的法律体系有助于金融创新活动得以实现。大陆法 系中，法官在处理具体案件时，一般均以成文法典为依据，自由裁量权相对较小。 在这样的法律体系下，金融机构具有较强的相对稳定性，容易形成路径依赖。德 国金融体系中，全能银行直占据着主导地位，因此，德国的金融体系被认为是 银行主导型的，与美国市场驱动型的金融体系构成了两种不同的金融体系，并由 此衍生出不同类型的金融中介。 从文化传统来看，德国是一个历史相对较长的欧洲国家，民众意识趋于保守。 从金融文化意识上看，德国民众对金融资产的选择基于低风险偏好，德国的上市 公司很少，且银行在提供不同类型的金融产品服务时存在先后顺序：首先是银行 贷款，然后是发放债券，再后才是提供股本服务。德国的金融机构更多地是依靠 跨时间积累良好的资产化解风险的经营方式。而美国资本市场十分发达，上市公 司数量众多，非银行金融机构比商业银行发展迅速，为适应这样的市场结构，美 国金融机构更多地是利用时点对冲的方式化解风险，这也是美国创新金融工具层 出不穷的主要原因。 那么余融控股公司式的混业经营与全能银行式的混业经营相比有哪些优势 呢? 我认为主要有以下几点：( 1 ) 最重要的优势在于能更好地防范金融风险。一 般认为全能银行的混业经营难以限制内部各部门之间的会融交易，风险可以在不 中围金融业混业绛t ；之舱营体系探讨 j i刍 同金融业务之问迅速传递，这样将会导致古典式的经济危机，即“经济状况恶化 投资者狂抛股票和债券股市危机银行危机经济危机”。尤其像 我国这样一个金融监管能力还比较薄弱、银行的风险管理能力还比较差的转型国 家，如果采用这种混业经营方式将会大大增加宏观金融风险。而金融控股公司模 式则存在一个类似于分业经营的内部“防火墙”因为在此模式下，实际上是“集 团混业，子公司分业”，经营不同金融业务的子公司之间是相互独立的，一个子 公司经营失败对其他子公司造成的影响可以控制在一定范围之内。从这个角度讲， 金融控股公司的混业经营方式比全能银行式的混业经营能更好地防范金融风险。 ( 2 ) 金融控股公司具有一定的组织结构优势和股权杠杆效应。杠杆效应就是指金 融控股公司不必持有子公司的全部股份，这种特征使控股集团公司能以比较少的 资本控制更多的资产，这是全能银行所不具备的优势。而组织结构优势讲的是金 融控股公司多采取的是多层次的组织结构，其特点是控股公司负责战略决策或长 期发展规划，只注意总体绩效而不直接干涉各子公司的经营决策。这种组织结构 具有很好的协同效应，因而更加追求总利润的最大化。分业经营模式和全能银行 模式采取的是分部门的组织结构，这种组织结构会因管理跨度过大而造成管理的 失控，加大行政管理费用。总而言之，金融业的分业经营模式着重追求的是金融 体系的稳定，全能银行模式羞重追求的是金融的效率，而以美国为典型的金融控 股公司作为混业经营和分业经营的中间模式，在某种程度上兼有混业经营与分业 经营的优势，并且还有自己的特殊优势，它是力求保持效率与稳定之间的一种动 态平衡模式。因此从这个角度出发，我国由分业经营向混业经营过渡的理性选择 应该是大力发展金融控股公司。 三、中国金融实践与政策的动向 近年来我国出现了多家金融控股公司或控股公司的雏形，总体看，这些金融 控股公司具体包括两大类，一是中信、光大、平安等金融机构形成的控股集团， 二是近几年产业资本投资金融机构形成的控股集团。 1 金融机构形成的金融控股集团。 尽管目前国内金融机构的主体是商业银行，但根据商业银行法的规定： 商业银行不能投资非银行金融机构( 不包括商业银行在海外投资注册的一些非银行 余融机构) ，因此，由金融机构投资形成的金融控股集团，主要是一些以非银行金 融机构为基础形成的余融控股集团。中信、光大、平安是这类机构中的典型。 p 用盒融业混业绛? f 之临管体系探讨 7 j n 中信集团是以中国国际信托投资公司名义注册的，经营内容涵盖了会融业和 非会融业。2 0 0 2 年1 0 月和1 1 月国务院批准中信集团分别在北京、香港两地成立 中信控股公司和中信国际金融控股公司。中信控股公司涉及到中信集团公司所有 的金融业务。中信控股公司是典型的集团控股、法人分业的组织架构，控股公司 将在投资决策、风险控制、财务核算、产品创新、发展规划方面发挥协同优势。 中国光大集团由中国光大( 集团) 总公司( “北京总部”) 和中国光大集团有限公司 ( “香港总部”) 组成，是以经营银行、证券、保险等金融业务为主体的国有特大型企 业集团公司，管理着全资、绝对控股、相对控股、合资参股的6 0 家企业和项目。 北京总部拥有中国光大银行、光大证券有限责任公司和中外合资的光大永明人寿 保险公司等金融机构，也是申银万国证券公司的第一大股东。自1 9 9 9 年7 月咀来， 集团确立了“规范化金融控股集团”的发展目标，确立了“集团管理、分业经营”的金 融控股公司架构。 平安集团是以保险业为主体的金融控股集团。2 0 0 1 年1 2 月后，中国保监会批 准了平安保险的分业方案，原平安保险股份公司更名为平安保险( 集团) 公司，控股 设立平安寿险( 9 9 ) 、产险( 9 9 ) 、平安信托( 9 5 ) 以及平安海外公司( 1 0 0 ) ，其 中平安信托又以3 0 的比例控股平安证券。分业后，控股集团公司党政关系仍然 隶属深圳市地方政府。为发挥集团公司的综合优势，在集团层面成立集团执行委 员会，设立c e o 、c f o 等首席执行官。为控制风险，在分业前管理委员会的基础 上，成立投资管理、预算管理、产品管理、渠道管理和信息管理五大决策委员会， 对集团重大的资金运用计划实行协同管理。 2 产业资本投资形成的金融控股集团。 由于不受到直接的投资限制，近几年来，由产业资本投资形成的金融控股集 团发展较快。 山东电力集团1 9 9 6 年开始投资金融业，2 0 0 0 年7 月与鲁能集团出资1 8 亿元 组建山东鑫源控股有限公司。目前公司直接经营管理的投资包括：鲁能金穗期货 经纪公司( 6 5 8 ) 、英大国际信托( 4 4 8 ) ，而英大国际信托又是蔚深证券的第一大 股东( 4 0 ) ，并控股经营英大证券咨询有限公司和鲁能英大保险代理公司。目前公 司不直接经营管理的投资包括：湘财证券( 2 5 ) 、华夏银行( 1 1 4 3 ) 的第二大股东， 交通银行( 1 7 6 ) 第四大股东，合丰基金管理公司第二大股东。 海尔集团目前拥有全资的海尔财务公司，已对鞍山信托、青岛商业银行控股， 足长江证券的第一大股东，并与纽约人寿合资( 各占5 0 ) 建立寿险公司。作为下一 中同枯触业混业终一什之临管怍秉袜 j f 高 步发展规划，海尔集团将通过建立控股公司的形式整合其对金融业的投资。海尔 集团作为捌有众多零售客户群和关联企业的大型制造业集团具有直接开展余融 业的客户基础和市场网络基础，但目前其产业和金融投资之间还没有实现互动， 金融投资还局限于简单的投资入股阶段。 宝钢集团、招商局集团、红塔集团、希望集团、华能集团、华侨城集团、东 方国际集团、深圳国有资产投资管理公司等企业集团，都形成了至少在两个金融 领域同时投资的控股结构。 在此背景下，在2 0 0 4 年2 月1 3 日举行的“中国保险业创新与发展论坛”上， 中国人民银行副行长吴晓灵表示，既然目前已经存在许多实业资本向金融资本渗透 的现象。客观上要求我们尽快把金融控股公司的管理和立法提上日程。这充分体现 了金融管理层希望通过金融控股公司这一形式来实现我国金融业经营体制转变的 意图1 。 四、本文的研究核心 金融控股公司在增强本身的适应力与国际竞争力的同时，对一国传统金融监 管体制提出了挑战。正是在这层意义上，本文旨在对我国金融业监管体制变迁路、 径的选择做一前瞻性的研究。本文的结构是：首先对监管的理论做一回顾，同时 也是对监管必要性的一个理论总结；其次对金融监管的分类与模式做一概述；再 次对典型混业监管国家的监管体制做一比较，以期望对我国混业监管体制的形成 有所裨益：最后对我国面向混业经营监管体制的形成做一有益探讨。 资 ： 采源：i 。海i i e 券撒兑晓炙表示尽伙把金融控股公司奇往提i ：n 程，2 0 0 4 2 1 4 中闺余融业混业终f f 之靛管体系椿i 第一幸套融冁管理论订述 第一章金融监管理论评述 监管( s u p e r v i s i o na n dr e g u l a t i o n ) 在经济生活中又称监督、管制、干预，也就是 政府部门对微观经济主体依照法律进行的监督、检查、控制、引导等行为的总称。 所谓金融监管，即是以政府设立的专门监管部f q 为主体( 通常还包括自律型机构 如同业协会、证交所等) 依法( 或依律) 对金融机构的监管，以协调政府和金融 机构目标上的不一致。一般情况下，金融机构的目标是股东权益最大化或经营者 收益极大化，而政府的会融目标则是保持金融业的稳定以促进经济增长和保持金 融业的适度竞争，而金融监管部门的责任就是确保金融机构在既定的宏观经济目 标下去实现自身微观目标。 政府对微观经济运行主体要不要干预，怎样干预，在经济学理论中是个由来 已久的问题。古典经济学主要探讨政府怎样去管理干预经济更有利，如古希腊、 古罗马涉及庄园管理的经济学，近代重商主义、自由贸易主义等等。近现代经济 学对管制( s u p e r v i s i o n ) 的经济意义进行了更深层次的探讨，主要涉及管制的存在 有无客观必然性，概括起来有四种理论： 一、管制的社会利益论 该理论认为对经济的管制符合大多数公众的利益，管制是对公众利益的保护。 该理论在微观经济学中主要有四种：自然垄断理论、外部效应理论、信息不对称 理论和博弈论。 自然垄断理论。该理论认为：在经济各部门中，由于一些企业对某些稀有 资源的绝对控制，如果政府对这些稀有资源绝对控制的企业不加管制，将造成公 众福利的损失和这些企业获得超额垄断利润，如美国铝公司控制了铝土矿而保持 垄断地位，加拿大国际制镍公司控制了世界9 0 的镍矿藏，微软占据了p c 操作系 统的绝大部分市场份额：而有些产品规模经济特别明显，由许多小厂生产成本可 能很高，如煤气、电力、自来水等公用事业多属于这种类型。由于这些企业的需 求曲线几乎就是整个行业的需求曲线，缺乏弹性，因此对这些企业管制的方法是 限价或勒令分拆。限价方法主要是边际成本定价( m a r g i n a lc o s tp r i c i n g ) 和充分成 本定价( f u l lc o s tp r i c i n g ) 如图1 1 和i 2 。其中图1 1 边际成本定价为p r ( 产量 为q r ) ，其虽低于该企业利润最大化的价格p m ( 长期边际成本等于边际收益时的 价格，即m r = l m c ) 但仍高于该定价下的长期平均成本( l a c ) ，且在长期中 中闭会融业t 星业终f y 之 情管体系株 f 箱一章金融舱管理论评述 企业仍可获得垄断利润( 超额利润) ；图1 2 中由于p r 己小于该企业的长期平均 成本，在该价格下生产企业将长期处于亏损状态，政府要不对其亏损部分采取补 贴，要不允许该企业采用充分成本定价即图2 2 中p f 点，在该价格下企业长期盈 亏相抵无垄断利润，并且该企业提供产品在长期中供求平衡。 翻1 - 1 边际成本定价圈1 - 2 充分成本定价 外部效应理论。该理论认为有些行业会产生外部不经济，如工业废气、废 水、废渣的排放，噪音污染等如不加管制将危害公众利益，而有些行业外部经济 性很强，私人不愿投资，也需要政府出面干预，如对邮电业采取补贴等。 信息论。该理论认为相对于被代理人利益而言，代理人由于享有信息上的 优势，如对代理人不加管制，将危害被代理人利益，在股权日益分散化的今天， 这种危害程度更大。这种代理人对被代理人危害按发生的时间分逆向选择和道德 风险。逆向选择是指市场的某一方如果能够利用多于另一方的信息使自己受益而 使另一方受损，那么倾向于与对方签定协议进行交易。道德风险是指交易双方在 交易协定签定后，其中一方利用多于另一方的信息，有目的地损害另一方的利益 而增加自己利益的行为。 博弈论。溥弈论认为监管者和被监管者是在一定的限定条件下的博弈过程， 如对被管制者不加监管，那么公众利益必受损害。 在监管者信息和被监管者信息对称：不存在获取信息的成本：监管完全具有 效率；监管者的目标是社会利益极大化，被监管者的利益是股东权益极大化的假 设条件下，来看一个简单的上策均衡( 即指不管对手采取什么策略，其选择的策 略都是最优的) 示例。 例1 1 ：某企业当危害公众利益时，其利润为2 不危害时利润为1 ，危害公 中困台触业混业始f ￥之1 阮管体系探讨第一帚金融临管理论评述 众利益受到监管部门惩治时损失为，2 ，不受监管时收益无变化。 则根据假设和题中条件可计算得企业收益情况如表1 1 所示。 表1 1 p 心 1o r l o 2 ol1 当监管时，企业必选择不危害，因为可确保获得利润为1 。而不监管时必选择 危害，此时可获得利润为2 。当某前提条件不成立时情况未必如此，如监管不完 全具有效率，当危害时被监管机构查出而受惩罚的概率为0 5 时，则企业的期望利 润至少为l ，见表1 2 ，企业有可能仍选择危害。如果假设条件不完全成立的越多， 博弈情况越复杂。 表1 - 2 型润监管 始o 迭 10 i 2 + o 5 + ( 2 - 2 ) + 0 5 = i 2 01l 这四种理论总的说来是一致的即为了公众或被代理人的利益，对经济的某些 部门采取管制是必要的。这也为监管当局对金融监管提供了基本的理论依据。依 据社会利益理论，金融监管的原因如下： 出于对公众投资安全的关心。绝大部分公众因为缺乏必要的金融专业知识， 又不能获得正确判断一些金融机构必要的高质量的信息。而且造成金融机构倒闭 的很多原因：内幕人员篡改帐簿，如巴林银行的倒闭事件、大和银行纽约分行被 勒令关闭事件：呆滞贷款，如亚洲金融危机期间泰国金融机构大规模倒闭：贪污、 欺诈等等经常都是对公众隐瞒的，甚至隐瞒住了系统本身的内控人员。 政府增强公众对金融体系的信心。金融业和具体的实业有个很大的差别 即其受公众信心的影响相当大。疲软的股市需要投资人的信心，商业银行亦需要 居民对其安全性的信心。即使银行本身经营相当稳健，也无法应对大规模的集中 挤兑。 对会融机构的很多管制产生于一些金融机构以信用卡、支票存款和可用于 支付商品与购买服务的其它货币账户的形式创造货币的能力。特别是在通货膨胀 中旧套触业混业终t ￥之怖管体系探讨第一章余融舱管理论计述 的情况下，政府对币值稳定的考虑和金融体系本身的安全性，通常会控制货币发 行量，而有货币创造能力的机构有可能与政府的努力相悖，去寻求自身的“利益”， 而这种“利益”也很可能隐藏着相当大的危险性一高利率贷出的款项能不能安全 的收回? 因此在一些特殊的市场情况下政府也会对货币市场账户采取管制。 支持社会经济生活中的“弱势”部门和个人。如农业贷款、住房抵押贷款、 助学贷款等等，政府往往采取贴息或担保的方式鼓励被管制的银行向这些机构或 个人贷款。 政府对金融机构管制也往往因为政府依赖于这些机构提供重要的服务。如 国库券的发行、协助政府征收税收收入、协助政府对国民收入的再分配等。 但是对于这些基于公共利益理论的原因，人们也提出了许多异议。对金融机 构的安全性监管是否已经转移了金融机构所面临的所有风险呢? 其又需要多少成 本呢? 可不可以交由社会监管呢? 比如建立起社会性的金融保险机构，由其对金 融机构进行监管。货币的供给本来就具有很强的内生性，人为的限制其供给是不 是对通胀以后的长期萧条负责呢? 对“弱势”部门的补贴可不可以采取其它的方 式呢7 为了刺激经济的发展，起动基础设施产业，可不可以采取补贴或税收优惠 以吸引更多的直接投资呢? 为政府提供配套性服务如果有利可图的话，金融机构 会不提供吗? 简而言之，利益论并没有为金融监管提供无可辩驳的依据。 二、追逐论 该理论认为，管制是一场“猫鼠追逐”，晟终有利于被管制者。最初被管制 者可能反对管制，当他们变得对立法管制和行政管制的程序熟悉时，他们就会避 开管制或尝试影响管制者，通过法规或利用行政机器给他们带来更高的收入。例 如对银行业进入门槛的限制，最初只是为了保护公众的利益，当银行为此被迫增 加资本金、更换经理层、加强内部控制时，可能忙得焦头烂额，不满之声不断， 而一旦他们对这些管制适应下来，他们则应感到庆幸了，因为有较高的进入门槛 限制，他们得到了更多的利益，此时，他们甚至会影响监管机构提高门槛或干脆 不增加新的机构。 该理论得出和社会利益论相反的结论：认为金融监管最终只有利于于金融业， 而对广大投资人的利益保护不够，因为缺乏应有的金融业的充分竞争性，投资人 的收益及金融业的服务质量得不到应有的提高。如果政府为了公众利益着想，没 有必要对金融业采取管制。 中固金融业混业经f i 之妊管体系探讨第幸会随l ! 监管理论评述 三、供求论 多年来，关于政府对金融机构管制有无必要性的争论一直在进行着。经济学 家乔治斯蒂格勒( g e o r g es t i g l e r ) ( 1 9 7 1 ) 提出的管制供求论，是对上述两理论的一 种综合。他认为当被管制行业远离管制时，实际上在请求政府干预，希望从中获 得好处，称为管制需求，而政府往往需求被管制企业提供服务或诸如其它的在上 述社会利益论中提到的理由，因此乐于提供供给。例如，在美国早期，铁路运输 很繁荣，因为政府资助它们的发展并保护它们免受竞争的影响。由于管制者阻止 或限制新资本进入一个行业，因此有关企业因缺乏强大的竞争者而可以赚得超额 利润( “垄断利润”o 所以，管制法规的取消( 放松管制) 会引起金融机构利润的减 少。 四、利益与成本平衡论 爱德华肯( e d w a r d k a n e ) ( 1 9 8 3 ) 提出了管制的利益与成本的平衡观点。他认为， 在积极方面，管制倾向于增强公众对被管制行业的信心。因此，由于客户的银行 受到管制，所以他们更相信银行的稳定与可靠，从而增强了客户对被管制企业的 忠诚，并有助于他们避免风险。而且，管制会导致一种奇怪的创新形式，肯把它 称为管制的辩证法。他认为被管制企业围绕政府法规不断寻找方法以提高其业务 的市场价值。一旦他们发现一个管制漏洞，业务创新便会产生，而大量被管制企 业的模仿行为，势必会引起管制者的注意，新的法规就会被实施以弥补缺口。但 是这仍然会导致被管制企业再创新以逃避新的限制。其结果是一个连锁反应：在 管制者与被管制者的不断斗争中，管制引起创新性的逃避，反过来又产生新的法 规。近年来银行业的许多研究者看到了这个辩证过程的明显证据。银行找到途径 来提供受到限制的服务，像证券承销和保险销售，而这又引起更多的管制法规。 也应注意到，从社会角度来看，管制的辩证法引起的所谓的“创新”不是最 富有生命力和最有效率的创新形式。金触机构花费大量的对问和精力寻找管制的 漏洞如果管制不是处于第一位的活，它们是不会做这些事情的而不是研 究降低成本和向公众更有效率地提供金融服务的方法。肯认为这种“浪费”时间 和精力的行为使被管制企业相对于它们的不被管制的竞争者处于劣势。当其他因 素保持稳定时，被管制企业的市场份额开始下降。许多经济学家认为，近年来这 种情况发生在银行与其他存款机构身上，因为面临管制较少的证券交易商和共同 基金夺走了银行业很多最大的、最有利可图的客户，减少了存款机构控制的金融 服务市场的份额。 中固命融业混业蛘竹之临管体系探讨 第一章会触l m 管理论评述 结果，金融机构的管制是一个“双城故事”，传递着最好与最坏的时期。管 制可以提高被管制机构的盈利能力，保护它们免遭风险，从而使倒闭减少，但是 也造成了成本价格较高的服务和效率较差的金融企业。作为对金融机构较高的稳 定性和公众对金融机构较高信心的代价，客户必须预期到他们不能在收取的价格 和服务质量上获得应有的回报。理论上的争议虽无定论，但各国金融实践却趋于 一致即各国政府普遍采用金融监管，虽然金融监管的方式与内容、程度存在差别。 p 同盒融业混业绰r 7 之雌管作系探讨第一二章会融雌管的分类0 模式 第二章金融监管的分类与模式 一、金融监管的分类 最常用的有关金融监管的两种分类为：审慎监管与业务监管；功能监管与机 构监管。 1 审慎监管与业务监管 所谓审慎监管，也就是监管机构主要依靠审查被监管机构按要求报送的材料 形式( 当然亦可依靠现场抽查、聘请外部人员审核等其它形式) 检查被监管机构 的财务、经营状况、内部控制、公司组织结构、管理者素质等是否符合法定最低 要求。如我国对商业银行资本充足率、流动性比率、大额风险暴露等的审查；证 监会对综合券商风险控制、资本金状况、自营与代客理财代客买卖证券业务的分 开经营状况的审查等。 业务监管则是对被监管机构具体所从事业务的合法性进行审查，通常采用现 场抽查的形式。如在我国利率管制的情况下，对吸储机构的存款利率、贷款利率 审查；在严格分业经营情况下，对商业银行是否从事证券、保险业务的审查；证 监会对券商及其内部人员是否从事内部交易、坐庄、炒作自身承销证券等违法违 规事件的审查。 2 功能监管与机构监管 按照美国前财政部长鲁宾的定义，功能监管是指对一个绘定的金融活动( 不 管谁从事该金融活动) 均由同一监管者监管。如我国目前分业监管的情况下由银 监会、证券会、保监会分别对从事银行、证券、保险业务的机构进行监管。 机构监管则是按照被监管对象类型不同由不同的监管部门监管。如果在严格 分业经营的情况下( 包括不允许任何形式的金融控股公司存在) ，功能监管与机 构监管应是一致的。但目前许多国家在金融监管放松情况下出现的以金融控股公 司等形式表现混业经营情况下，两种监管内涵则不一致。如果某一金融集团从事 银行、证券、保险业务中的两种以上业务，按功能监管表现为这一金融机构同时 由几个监管部门监管，而按机构监管则表现为一个监管者同时监管这一金融集团 的几个不同业务。 莫顿关于金融功能性观点的两个基本结论为金融制度创新及建立新的功能性 监管体系提供了理论依据。2 0 世纪未，全球的金融创新浪潮使金融机构在实现金 中罔命触j l k 混业弊h 之l h v z 体系探讨第- 二章金融：随管的分类l ，模止 融体系的基本功能过程中，不断地做出动态调整，其主要表现为随着金融制度 的创新，实现金融功能的主体由单一向多元转化，仅由单一的金融机构承担单一 金融功能的时代不复存在。这样带来的变化是，一个金融机构有可能承担多种金 融功能；另外，多个金融机构可链同时承担某一种金融功能或某几种金融功能。 在此情况下，沿用传统的机构监管方式就很难奏效。 二、金融监管的模式 由于余融业在国民经济中的特殊地位，各国对金融业都存在着不同程度的监 管，并且金融监管的模式也随着金融业的经营模式的变化而或多或少的变化着， 但并非什么样的经营模式就一定对应着什么样监管模式。一国或地区的监管模式 在很大程度上受着该国或该地区历史延袭、文化背景等其它因素的制约。因此在 现实的经济生活中表现为监管模式的多样性，具体可分为如下几种： 1 分业经营，分业监管 金融业严格按银行、证券、保险等业务分业经营，不允许任何形式的业务交 叉，相应地分设监管机构分别对银行、证券、保险监管。如金融改革前的美、英、 日等国，目前的中国都是这种监管模式。 这种监管模式的优点：一是监管的专业化优势，有利于监管机构对监管业务 的细分；二是竞争优势，每个监管机构尽管监管对象不同，但在监管有效性、监 管成本等方面存在着竞争压力。缺点在于：适应性差，当被监管对象通过金融创 新绕过法律约束，进入到其它领域时，监管缺乏行之有效的方法，如果此时严格 按功能进行监管，即当银行从事证券业务时，证券部分交由证券部门监管，则形 成重复监管，增加监管成本。 2 混业经营，分业监管 金融机构可从事银行、证券、保险等业务中的任意凡种业务，这些业务有些 国家是要求严格分开的，即内部“防火墙”制度，如美国；有些国家则没有这些 要求，甚至银行和实业可以交叉持股，如德国，而监管体系却按银行、证券、保 险三大行业分设机构。这种监管模式的典型国家或地区有美国、德国、香港。 以美国的具体制度为例来说明这种监管模式的优缺点。美国1 9 9 9 年金融服 务现代化法虽然在法律上确立了金融控股公司的合法地位，但其监管体系却未 作多大调整。美国采用了按金融机构来划分监管领域的形式，如果某一控股公司 既从事银行又从事证券或保险由谁监管呢? 该法规定经营性金融机构可以对自己 的法律地位做出选择，并依此决定相应的监管部门；除参加保险的银行联营机构 中闻金融业混业鲐_ f 之舱管体系探讨 第一章会融舱管的分类j 模 和储蓄协会之外的投资银行控股公司，可以选择是否接受证券与交易委员会的监 督。由于美国本身监管机构太多，有联邦一级的多家监管机构、州一级监管机构， 因此该法强调了信息共享。这种制度安排的设计思路是想保持目前成熟的监管分 工体系同时克服分业经营，分业监管的缺点而具备其优点，在信息充分的基础上 这样的制度安排理论上能够做到这一点，但这种信息渠道的保障性如何呢? 当一 方对另一方的信息产生怀疑时谁的权威性更大呢? 出了问题由谁负责呢? 总之诸 如此例的问题很多。 3 混业经营，统一监管 金融业混业经营，成立统一的监管机构对其进行监管。典型的国家有金融改 革后的英国、日本，韩国等。 该种监管模式的优点有：适应性、协调性强，可以充分适应金融创新的发展， 协调监管业务在各监管部门的划分；这种适应、协调能力和分业监管相比节约了 获取信息的成本；改善监管环境，监管的责任明确，当被监管者和一般消费者的 利益受到损害时，可以进行投诉( 一般成立专门协调监管者与被监管者之间冲突 的机构) 。 缺陷有：获取信息成本低，并不代表其整个监管成本一定比分业监管低，由 于缺乏竞争，可能导致浪费严重；官僚主义可能使监管环境恶化：如缺乏协调机 构将导致监管者无人监管等。 4 混业经营，综合监管 综合监管是介于分业监管和统一监管两种监管模式之间的一类监管模式，在 现实中又分为两种，一种接近于分业监管，如澳大利亚审慎监管局负责监管存款 类机构、保险机构、养老金保管人、退休金储蓄账户的经营者、非经营性控股公 司的审慎监管，而证券投资委员会负责对证券业和保险业的业务经营监管；一种 接近于统一监管模式，如巴西国家货币委员会是牵头监管者，负责协调中央银行、 证券和外汇管理委员会、私营保险监理署和补充养老金秘书局分别对商业银行、 证券公司、保险公司进行监管。 这种监管模式的优点在于：与分业监管模式相比具有更好的适应性，避免出 现监管真空，可以降低重复监管、多头监管的成本，同时具有分业监管的专业化、 竞争性优势：与统一监管相比，具备了一定的效率优势。 这种监管模式也有比较明显的缺陷：协调机构的协调能力很大程度上取决于 其协调对象的信息反馈，也就是说协调机构和被协调机构之间的信息是不对称的， 中田1 ；= 融业混业经营之情管体系探讨第一二章会融情管的分类j 模式 不充分或滞后的信息反馈等逆向选择行为，导致监管滞后；道德风险容易导致监 管机构之间的恶性竞争；如协调机构的权威性不够强，则容易导致协调缺乏效率。 综观各国监管模式，分业监管目前仍是一种主流监管模式，见表2 1 。综合监 管、统一监管是金融监管当局被动地适应经济全球化，市场一体化，金融业混业 经营这样一种趋势而调整的结果，目前由于这两种监管模式的建立还比较晚，与 成熟的分业监管模式相比，其在具体的制度上有待进一步完善，但由分业监管向 统一监管，由业务监管向审慎监管是一种趋势，正被越来越多的国家所采纳，见 表2 2 。 表2 - 1 金融监管模式概况 监管模式国家或地区数目 分业监管 3 5 统一监管 1 3 综合监管 2 5 合计 7 3 资料来源：转引自抉择：金融业混业经营与监管云南人民出版社蔡浩仪著 表2 - 2 部分国家或地区金融业经营及监管体制变化情况 国家或地区金融业经营体制监管体制 过去现在过去现在 英国分业混业( 1 9 8 6 )分业统一( 1 9 9 7 ) 日本分业混业( 1 9 9 6 )分业统一( 2 0 0 0 ) 比利时分业混业分业综合 澳大利亚分业混业分业综合( 1 9 9 9 ) 新西兰分业混业分业综合( 1 9 7 1 ) 法国分业混业分业综合( 1 9 9 6 ) 瑞士分业混业分业统一( 1 9 9 1 ) 韩国分业混业分业统一( 1 9 9 8 ) 资料来源：抉择：金融业混业经营与监管云南人民出版社蔡浩仪著 中图命融业混业弊持之临管体系探讨第二幸国外金融业y 昆业经? i 的临管体系之比较 第三章国外金融业混业经营的监管体系之比较 当前国际金融业处在分业向混业的转折时期，多数国家与地区会融混业经营 的体制框架尚未成熟，各国也正探索着适合自己国情的金融监管体制。本章通过 介绍若干具有代表性国家的金融监管制度及其变迁，以期有所稗益。 一、美国多层面金融监管体制 在美国，1 9 3 3 年格拉斯一斯蒂格尔法在商业银行与投资银行之间设立了 一道业务分离的防火墙，确立了分业经营的格局。为了规避法律限制进行跨州金 融服务，产生了银行控股公司这一形式，有关银行控股公司的立法也逐渐放松了 对地域范围、经营领域的限制。近十几年来，金融市场国际化进程日益加快，英 国与同本先后于1 9 8 6 、1 9 9 8 年进行了“大爆炸”式的金融改革，突破了传统上分 业经营的框架。而美国的金融业却受制于法律制约，举步维艰。因此美国当局逐 步修改了金融服务业的立法和监管规则，最终实行了混业经营制度，而仍保留了 传统的分业监管模式。 1 美国金融监管制度体系 美国在金融监管制度体系上选择了保持原有的分业监管的模式，这种模式的 确立源于1 9 3 3 年格拉斯一斯蒂格尔法。该法案是世界金融分业经营体制形成 的主要标志，它所确立的分业经营原则业具有较强的代表性。这一法案被视为美 国金融监管最重要的法律基石。作为一个崇尚民主的国家美国在政治体制上实行 “三权分立”，讲究权利的分立与制衡，同样这种思想在金融立