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個人帳戶或社會安全 從金融海嘯看見WB及其跟班學者的罪孽 20090520中正大學演講政治大學法律系系主任郭明政 虧損多少 國際台灣 虧損多少 國際 TheFinancialCrisisandMandatoryPensionSystemsinDevelopingCountries WorldBank HumanDevelopmentNetworkLossesinassetvaluesoverthelast12monthsreportedbypensionfundshavebeenconsiderable Inclientcountrieswithfundedsystemstheselosseshaverangedbetween8 and50 p 1 虧損多少 國際 OECDWorkingPapersonInsuranceandPrivatePensionsNo 36 PrivatePensionsandPolicyResponsestotheFinancialandEconomicCrisisThecurrentfinancialcrisishashadamajorimpactonglobalpensionassets withtheOECDestimatingdeclinesof 5 4tn over20 attheendof2008 虧損多少 國際 Analysis Socialsecurityinatimeoffinancialcrisis ISSA 08 12 2008 Whentakingintoaccounttheincreasingroleoffullypre fundedschemesinold ageprotection theimmediatenegativeimpactofthecurrentglobalfinancialcrisisonsocialsecurityisobvious accordingtotheOECD developedcountrystockmarketshavelost43percentoftheirvalueinayear IntheUnitedStatesalone assetsinretirementplansdroppedinvaluebyaboutUSD4trillion halfofwhichwereindefinedbenefitplans 虧損多少 國際 Pensionfundlosseshighlightneedforprivatepensionreform saysOECD 11 12 2008 ByOctober2008 thetotalassetsofprivatepensionplansinOECDcountrieshaddeclinedbyaboutUSD5trillion ornearly20 oftheirvaluecomparedtoDecember2007whentheirassetsstoodatUSD28trillion Twothirdsofthelosses USD3 3trillion areestimatedtobeintheUnitedStatesalone withtheUnitedKingdom Australia Canada theNetherlands andJapanaccountingonaggregateforafurtherUSD1 2trilliondropinassetvalues 虧損多少 國際 PensionstocklossmaybelessonPlungeinvaluecomesamidinvestmentdebate April16 2009 Buttherailroadretirementfundhasdonepoorlyinrecentmonths it sreportsindicatethefunddroppedinvaluebymorethanone third andperhapsasmuchas40percent fromSeptember2007toFebruary2009 aftertakingbenefitpaymentsintoaccount 虧損多少 台灣 中國時報2009 01 24新制勞退慘賠每人虧3793元唐鎮宇 台北報導攸關勞工退休生活的勞保與新舊制勞退基金 去年雙雙創下史上最高虧損 總計慘賠一千一百多億 新制勞退基金前三年每人平均獲利470元 但去年一整年慘賠177億 收益率呈現負6 06 每位選新制的勞工平均虧損3793元 一來一往 這四年來選新制的勞工平均虧了3323元 至於舊制勞退採 確定給付制 DB 基金虧損並不會影響到勞工的退休給付金額 但舊制勞退金去年也碰到成立廿二年來的首度虧損 賠了428億 收益率為 10 勞保基金虧損最慘 受擠兌潮與金融海嘯的雙重夾擊 虧損548億 虧損多少 台灣 2009 01 2403 07am勞保勞退基金去年大賠 經濟日報 記者黃依歆 台北報導 97年勞保 新舊制勞退三大基金績效昨 23 日出爐 共慘賠1 152億元 其中 勞保基金年度虧損16 53 國內外股票共虧三成餘 金融海嘯不僅重創失業勞工 在職勞工荷包也苦哈哈 勞工退休基金相關統計 WB的主張 Avertingtheoldagecrisis WB的主張 Avertingtheoldagecrisis policiestoprotecttheoldandpromotegrowthButtheevidencesuggeststhatpublicscheme PAYG thatcombinethesefunctionsareproblematic forbothefficiencyanddistributionalreasons Butthesesamebenefitsrequirehighcontributionratesoncethepopulationagesandschemesmature Butthedefinedbenefitformulasdonotmakebenefitsactuariallycontingentonthesecontributions Theyalsoleadtostrategicmanipulationthatenablesworkerstoescapemuchofthetaxbutstillqualifyforbenefits therebycausingfinancialdifficultiesforthesystem Adominantpay as you gopublicpillaralsomissesanopportunityforcapitalmarketdevelopment WB的主張AvertingtheOldAgeCrisis WB的主張AvertingtheOldAgeCrisis Worldbank3pillarThepublicpillarwouldhavethelimitedobjectofalleviatingoldagepovertyandcoinsuringagainstamultitudeofrisks Backedbythegovernment spoweroftaxation thispillarhastheuniqueabilitytopaybenefitstopeoplegrowingoldshortlyaftertheplanisintroduced toredistributeincometowardthepoor andtocoinsureagainstlongspellsoflowinvestmentreturns recession inflation andprivatemarketfailures Asecondmandatorypillar onethatisfullyfundedandprivatelymanaged wouldlinkbenefitsactuariallytocostsandcarryouttheincome smoothingorsavingfunctionforallincomegroupswithinthepopulation Thislinkshouldavoidsomeoftheeconomicandpoliticaldistortionstowhichthepublicpillarisprone Fullfundingshouldboostcapitalaccumulationandfinancialmarketdevelopment Theeconomicgrowththisinducesshouldmakeiteasiertofinancethepublicpillar Butasuccessfulsecondpillarshouldreducethedemandonthefirstpillar Thesecondmandatorypillarcouldtaketwoalternativeforms personalsavingaccountsoroccupationalplans Ineithercase mandatoryprogramsrequirecarefulregulation Voluntaryoccupationalorpersonalsavingplanswouldbethethirdpillar providingadditionalprotectionforpeoplewhowantmoreincomeandinsuranceintheiroldage 對於WB的批判 JosephE StiglitzModiglianiNicholasBarr JosephE Stiglitz RethinkingReform TenMythsAboutSocialSecuritySystems November1999Myth1 PrivateDefinedContributionPlansRaiseNationalSavingsMyth2 RatesofReturnAreHigherunderIndividualAccountsMyth3 DecliningRatesofReturnonPay As You GoSystemsReflectFundamentalProblemswithThoseSystemsMyth4 InvestmentofPublicTrustFundsinEquitiesHasNoMacroeconomicEffectsorWelfareImplicationMyth5 LaborMarketIncentivesAreBetterunderPrivateDefinedContributionPlansMyth6 DefinedBenefitplansNecessarilyProvideMoreofanIncentivetoRetireEarlyMyth7 CompetitionEnsuresLowAdministrativeCostsunderPrivateDefinedContributionPlansMyth8 InefficientGovernmentsProvideaRationaleforPrivateDefinedContributionPlansMyth9 BailoutPoliticsAreWorseunderPublicDefinedBenefitPlansThanunderPrivateDefinedContributionPlansMyth10 InvestmentofPublicTrustFundsIsAlwaysSquanderedandMismanaged JosephE Stiglitz RethinkingReform TenMythsAboutSocialSecuritySystems November1999AvertingtheOldAgeCrisisProvidedaninvaluableserviceindrawingattentiontothisproblemandindiscussingspecificpolicychangestoaddresstheissue Unfortunately asoftenhappens thesuggestionshavecometobeviewednarrowly focusingonasecondpillarlimitedtoaprivate nonredistributive definedcontributionapproach Mostoftheargumentsinfavorofthisparticularreformarebasedonasetofmythsthatareoftennotsubstantiatedineithertheoryorpractice p 42 Indevelopingeconomies thereisnot wewouldargue anypresumptioninfavoroftheconventionalwisdom aprivatelymanaged definedcontributionsystem Lessdevelopedcountriesusuallyhavelessdevelopedcapitalmarkets withlessinformedinvestorsandlessregulatorycapacity makingthescopeforpotentialabuseallthegreater p 43 Modigliani Modigliani Muralidhar RethingingPensionreform 2004Inmanycase thereformsthatemphasizethree pillarsystems withafunded mandatoryDCrelyingonindividualaccountsasasecondpillaranchor willleadtoanenormouswasteofresourcesandruntheriskofleavingindividualswithpoorbalancesintheirDCaccountswhileenrichingassetmanagers P222 NicholasBarr Reformpension Myths Truths andPolicyChoices 2000IMFWorkingPaperWP 001 139 2000 individualfundedaccountsleavetheindividualfacingmostoftherisk inparticularofdifferentialpensionfundperformance Theindividualmayalsofacetheinflationrisk thoughthiscanbesharedpartlyorwhollywiththetaxpayerifthestateprovidesindexation Occupationalschemes frequentlyfoundintheUnitedKingdom areoftendefined benefit thussharingrisksmorebroadly p 41 42 WB的主張在國內的支持者 胡勝正 許振明 單驥 陳聽安 符寶玲 余雪明 楊通軒 胡勝正 國民年金制度對國民儲蓄的影響 載 國民年金制度委託研究報告彙編 行政院經濟建設委員會編印 1998年6月國民年金制度可說是以社會儲蓄代替個人儲蓄 他的儲蓄效果受到三個因素的影響 第一是準備提存制度與政府補助金額 第二是理性與 感性 短視 人口的數目 第三是人口老化趨勢 所謂 理性 人口是指那些有遠見的 知道規劃終身消費的人們 所謂 感性 或短視人口是指那些由於短視 資訊不足 流通性限制 借不到錢 或力不從心 只根據經驗法則 RuleofThumb 決定消費 對理性人口而言 國民年金儲蓄與個人儲蓄是替代品 一塊錢的國民年金儲蓄排擠一塊錢的個人儲蓄 對國民儲蓄沒有影響 如上所述 感性 短視 人口的消費乃決定於當前可支配所得 全額儲備制國民年金雖然不影響他們的恆常所得或終身資源 但降低他們的當期可支配所得 迫使他們減少消費 因此 全額儲備制國民年金對兩類人口的總儲蓄效果是正的 p 六 6 六 7 胡勝正 國民年金制度對國民儲蓄的影響 載 國民年金制度委託研究報告彙編 行政院經濟建設委員會編印 1998年6月隨收隨付制因為是一個代間移轉的制度 受人口變遷的影響很大 隨人口老化 65歲以上人口比例升高 繳費 25 64歲 人口的保費必然變重 保費的上升將增強隨收隨付制國民年金的儲蓄排擠效果 六 7 在完全儲備制下 隨人口老化 生命期限的延長 除非退休年齡也隨著延後 否則退休給付的期限必須延長 保費必須增加 導致當期可支配所得下降 但對國年金財富沒有影響 這等於迫使短視人口增加儲蓄 因此 全額儲備國民年金制度的儲蓄效果隨人口老化遞增 六 8 許振明 商業年金保險與國民年金配合之研究 載 國民年金制度委託研究報告彙編 行政院經濟建設委員會編印 1998年6月各工業化國家 其年金制度由於人口日趨老化 制度成熟 均已面臨財務如何維持之難題 而各國年金給付支出往往占其社會福利支出相當高的比重 此不但影響其他社會福利業務之推動 並可能對政府之其他政事支出 如教育支出 經建支出等產生排擠效果 故晚近許多國家 如英國 澳洲等 乃紛紛制定法令 鼓勵或強制企業或個人分擔政府之責任 建立企業或個人年金制 八 20 單驥 勞工附加年金真的比較好嗎 經社法制論叢12期 1993 P43註八 依勞委會建議 自己應提撥而不必提撥 自己應自負而可以耍賴下一代來付的退休金制度 也有一個全新包裝的 世代互助 摩登名稱 然而面對未來必然發生的龐大財政赤字惡果 個人十分擔心勞委會的執事者將如何向子孫交代 對負責 p 63 單驥 國民年金制度中確定提撥制之比較 經社法制論叢17 18期 P65以下 倘若誘因的效果不大 國民延退多做 但其貢獻與收益之間不能平衡 那麼它 確定給付制 歐美年金險 就無法達到上述鼓勵國民積極工作的目的 p 70 就部分國民而言 它們或許認為退休金的給付水準應是愈高愈好 但自己應有的提撥負擔則應愈少愈好 因此 在這樣的心態之下 退休年金的發給實質上變成為國家百姓的一種虧欠 一種恩給德政 p 70 在確定給付制度下 他也將有一些社會安定的效果出來 然而這個效果主要是發生在哪些年老的退休國民身上 對於青壯年的國民而言 特別是在 世代互助 債務相傳 的制度設計下 它實質上已造成社會中不同年齡別國民之間利益上的對立與怨懟 殊不值得 p 71 在確定給付的制度下 由於立法單位極有可能在種種政治考量下會將退休給付的水準提高而將其必要的提撥比率壓低 如此一來 必然導致此一退休制度鉅額的財政虧損 若此 則除了靠債務 世代相傳 的作法為 寅吃卯糧 的變通之外 政府的財政為此也必將陷入難以自拔的困境中 p 72 陳聽安 國民年金制度 2003年其實世銀提出之三柱構想 主要係區分不同支柱所代表的不同功能 對台灣的國民年金制度而言 則應改為政府補助保費不變 補助部分之財源仍採租稅融通 年金制度由現行的確定給付制改為個人設帳的確定提撥制 p 183 我們認為 若台灣在公營支柱上要採確定給付制 隨收隨付財務處理方式年金制度形態 則應回歸世銀的構想 以 租稅 來融通 而且所得替代率不宜太高 應限縮強制公營支柱的額度 再者 第二支柱應全面採用確定提撥制 如智利的模式 加以運作 並且在賦稅政策上予以鼓勵 p 209 符寶玲 退休基金制度與管理 2005年 四版由於全球人口老化十分嚴重 世界銀行呼籲世界各國建立三層的退休金制度 第一層是具有社會保險性質 由國家主導的退休金 第二層是由雇主提供的職業退休金 第三層是勞工個人提存的退休金 新制即符合此種精神 勞工退休金是第二層的退休金資源 勞工自己願意的話 可以參加提存 是第三層的退休金 勞工保險條例修訂後勞工保險之老年給付年金化 目前修訂中 將是第一層具有社會保障功能的退休金 構成三層的養老安全網 是很理想的設計 p 327 328 余雪明 578號協同意見書相較於勞動基準法之確定給付制 已送立法院審議之 勞工退休金條例草案 經初步審議之結果 係以屬於 確定提撥 definedcontribution 制之個人帳戶年金化為主 因所有雇員 均按薪資一定比例提撥 確能解決平等原則問題 而雇主亦有成本確定之好處 強調社會連帶思想之社會保險制度 在面對老年化下的困境 是主張以社會保險處理退休金制度者所不願面對之問題 簡單的說是錢從那裏來的問題 老年化是指由生育率的降低與壽命的增加 老年人口在人口結構比重之增加 經濟上之退休人口相對於工作人口 dependencyratio 增加 而退休人口增加遠大於工作人口的增加 因而衍生的問題 余雪明 比較退休基金法 2001年8月由於有相當數目之人缺乏儲蓄養老的觀念 或因為儲蓄不足 加上透過退休基金收益較高 因享稅優惠 等因素 所以強制性充分提撥之退休金有增加整體儲蓄率之功能 如能透過有效率之投資 如上述英 美之退休基金或由私人專業管理 當可增加經濟大餅 在實證研究上 英 美及智利等國之經驗均證明退休基金均有增加個人儲蓄之正面效果 p 17 在投資則適用謹慎投資人原則 為一富彈性之原則 須基於誠信 盡注意 技能並審慎處理 以保障他人財產為目的 但已盡此義務後 不必對投資之風險負責 受益人承擔市場風險 受託人只須對其過程之合理性負責 p 165 166 楊通軒 楊通軒 勞工退休金條例相關法律問題之解析 台灣本土法學2005年7月號 P87 118 只要是合法的操作 賺取合理的利潤 實在不宜給予太多限制 否則 自命清高之餘將難免於違反市場法則或國際潮流之譏 p 100 台灣學者的檢討 黃世鑫郭明政 黃世鑫 老年經濟安全與政府財政 現行規劃老年退休金制度之迷思 載 郭明政主編 年金制度及其法律規範 頁103 180 世界銀行提出三柱保障的年金之構想 只是為實踐年金制度的 個人化 基金化 與 民營化 並將老年經濟安全的保障水準 壓縮到最低程度 與 社會救助 無異 完全漠視年金制度應有的功能 p 116 117 由於工作者的可支配所得與退休者的年金 均決定於當期的產出與幣值 故經濟的發展與通貨膨脹對工作者與退休者的所得分配 不致有不同的衝擊 p 162 黃世鑫 老年經濟安全與政府財政 現行規劃老年退休金制度之迷思 載 郭明政主編 年金制度及其法律規範 頁103 180 就正如世界銀行年金專家所言 是因為 有許多的工人未有足夠的退休儲蓄 至於為何 有許多的工人未有足夠的退休儲蓄 其原因主要是如一般經濟學教科書中所說的 因為有許多工人 短視 也就是 不為 非不能也 這種論點係建立在 每個人當他年輕的時候 均 保證 由勞動市場能夠不間斷的賺取足夠的所得 之假設條件下 否則 其用什麼來儲蓄 只是 這項假設條件在現實的社會中之有效性為何 換言之 如果說 有許多的工人未有足夠的退休儲蓄 是 不能 非不為也 也就是說 是儲蓄 能力 不夠 而非儲蓄 意願 不足 則企圖以第二 三柱的年金來保障老年經濟安全 那與 何不食肉糜 之譏 又有何不同 p 118 119 黃世鑫 比較 2 6 式 可以馬上看出 就整體的國民經濟體系而言 退休者之所得來源 Gt P I0 均係由工作者所支付 Tg Tp Iy 不同的年金制度只是這三者的比例不同而已 例如 如果完全採由政府一般租稅支應的國民年金 則表示 C0 Gt Tg 如果完全採分攤制的專款專用的國民年金 則C0 I0 Iy 因此就所謂的 代際 之移轉而言 真正相關的是工作者與退休者之實物面的消費水準 Cy C0 當所有的產出都是由工作者所為時 退休者之消費財 必然由工作者所移轉而來 故與採取何種財務制度 並無關聯 P 160 161 郭明政 個人帳戶相關論著 一個充滿危險的策略 對 勞工退休金條例草案 採行個人帳戶制之疑慮與批評勞工退休金個人帳戶制 從集錢到集權 高保費低給付 國民年金應有責任準備金 勞工保險老年 殘廢 遺屬給付年金化之改革勞基法資遣費與退休金制度之改革個人帳戶方案之憲法分析 勞退金改制及國民年金規劃的核心問題私人化 國家化或社會化 台灣社會安全制度發展的三岔路勞退新制之政策形成與立法過程之分析勞保年金的規劃原則與重點勞動基準法制中企業社會給付條款之分析與檢討國民年金與勞動年金 國民年金法制訂後勞動年金法案應有的配套與修正措施社會保險之老年給付以及勞工 軍公教人員退休金作為剩餘財產請求權相關問題及立法芻議之探討勞退新制 向上提升或向下沈淪 今日的阿根廷明日的台灣 PrivatizationversustheRighttoSocialSecurity TheTaiwanCase 郭明政 社會安全制度與社會法 1997年除了制度上的經驗 此等隨收隨付制理論基礎 主要見於一九五 年代德國社會與統計學者Machenroth所提出之理論 亦即 社會支出必定來自當期的國民所得 準此 他更進一步指出 除了當期的國民所得外 絕無其他來源得以支應社會支出 亦即就總體之社會文化而言 並不存在所謂基金之累積 不同時期所得移轉及個體經濟下的 儲蓄 近半世紀以來 此一學說可謂德國社會政策之學術與實務上最重要的只到原哩 此一學說也因此稱為Machenroth定律 如今隨面對人口老化的問題 此等學說顯然仍支配德國之學術界 就此 人口及社會政策學者Kaufmann及指出 Owingtotheeconomiclogicofcollectivesaving whichweshallconsidermorecloselyinatheoreticalcontext insurancesystemsusingthefullyfundedmethodareinprincipleaffectedbydemographicchangeinthesameway butindirectly P 29 30 郭明政 勞退新制 向上提升或向下沈淪 載 財團法人台灣國際勞雇組織基金會 2006年由勞退新制 可見台灣不是由新興工業國家提升為工業國家 而是快數退化為發展中的亞非 拉丁美洲國家 快速的阿根廷化 烏干達化 就此 不禁令人擔心 台灣將是一個永恆的門檻國家 SchwellenlandaufDauer 甚至成為一個亙古以來未見的集錢 集權與極權國家 勞退新制的實施 說明 台灣不但未向上提升 甚且快速向下沈淪 台灣勞工退休保障制度的問題 絕不只是勞工保障的問題 更是人權的問題 也是經社體制 國家體制 國家定位 國家目標的問題 郭明政 今日的阿根廷明日的台灣 中國時報2001 12 2515版 不但勞基法退休金制度有改採個人帳戶的規劃 國民年金的規劃竟也出現以個人帳戶為主要內容的提議 果若如此 不但將勞工的老年保障責任推給勞工本人 甚至由於強制儲蓄再加上集中管理 而將出現集錢與集權的惡果 郭明政 PrivatizationVersusTheRighttoSocialSecurity TheTaiwanCase 載 THERIGHTTOSOCIALS