（行政管理专业论文）地方政府公共决策中短期行为的原因及对策研究.pdf

西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解学校有关保护知识产权的规定 即 研究生在校攻读 学位期间论文工作的知识产权单位属于西北大学 学校有权保留并向国 家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版 本人允许论文被查阅和 借阅 学校可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索 可以采用影印 缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文 同 时 本人保证 毕业后结合学位论文研究课题再撰写的文章一律注明作 者单位为西北大学 保密论文待解密后适用本声明 学位论文作者签名 蒸塑 指导教师签名 i 童釜篁 硎5 年5 月8 日枷缉6 月7 曰 西北大学学位论文独创性声明 本人声明 所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作 及取得的研究成果 据我所知 除了文中特别加以标注和致谢阿地方外 本论文不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果 也不包含为获得西 北大学或其它教育机构的学位或证书面使用过的材料 与我一同工作的 同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢 意 学位论文作者签名 薛刚 伽 年占月g 日 摘要 本文在对地方政府 公共决策 短期行为等概念进行简要考察的基础上 对 地方政府公共决策中的短期行为进行了界定 随后分析了地方政府公共决策中短 期行为的五种表现 不合理利用资源 忽视生态环境保护 地方保护主义 教育 农业等方面投入不足 政绩工程面子工作泛滥 接着分析了由此带来的五个方面 的危害 严重削弱了国家的可持续发展能力 迟滞了改革发展目标的实现 影响 了中央政府的权威和国家形象 阻碍了国家国际竞争力的提高 动摇了地方政府 的权威和合法性基础 地方政府公共决策中短期行为产生和形成的原因是多方面的 本文将地方政 府公共决策中的短期行为按其产生时地方政府官员有无主观意识划分为两大类 主观无意的短期行为和主观有意的短期行为 主观无意短期行为形成的原因主要 有两种 决策问题的关键信息缺失 决策主体认知能力不足 主观有意短期 行为的成因主要由内在因素和外在因素两种因素所导致 内在因素包括地方政府 官员谋取自身利益倾向和多重责任义务冲突中的不恰当选择倾向 外在因素是指 地方政府官员所处的会对自身决策产生重要影响的环境因素 主要包括制度缺陷 考核评价体系和选拔任用制度导向偏差 任期制的负面效应 决策权力监督制 度不健全 决策责任追究制度不健全 和不良社会历史文化氛围 主观有意短期 行为的现实发生是地方政府官员内在因素与外在环境因素相互作用的结果 在实践中 造成某一具体短期行为的原因往往不是单一的 而是非常复杂的 常常是以上各种主客观因素在不同时间 不同地点 以不同方式 不同强度相互 作用下而最终形成的 最后 本文提出了治理地方政府公共决策中的短期行为的七个方面措施 改 进和完善考核评价体系和选拔任用制度 建立健全决策咨询制度 建立健全决策 听证制度 强化决策权力监督制度 建立健全决策责任追究制度 教育培训地方 政府官员和营造良好的社会文化氛围 在分析导致主观有意短期行为的内在因素时 本文突破了人们广为接受的造 成主观有意短期行为的内在因素就是地方政府官员谋取自身利益的观点 从新的 视角提出地方政府官员多重责任义务冲突中的不恰当选择倾向也是造成主观有 意短期行为的重要内在因素 文中通过 关系一角色一责任义务 链的分析 指 出地方政府官员具有的复杂关系和多重角色决定了其往往肩负着相互冲突的多 重责任和义务 从而意味着其在公共决策中必须放弃对一部分人肩负的责任和义 务 进一步说 在公共决策中 地方政府官员倾向于选择那些自身承担的直接的 比较熟悉的 感情亲密的群体的责任和义务 而倾向于放弃自己肩负的更大范围 但却距离遥远 难阻明显直接感受到的责任和义务 正是这种不恰当选择倾向 在和外在因素结合后 往往容易使公共决策出现偏差 导致短期行为 在公共决 策中 地方政府官员因为这种多重责任和义务冲突中的不恰当选择倾向而最终导 致的短期行为要远远多于考虑一己私利而最终造成的短期行为 关键词 地方政府 公共决策 短期行为 主观无意短期行为 主观有意短期行为 a s t u d yo nr e a s o n sa n dc o u n t e r m e a s u r e so fs h o r t t e r mb e h a v i o ri n t h ep u b l i cp o l i c yd e c i s i o n m a k i n g p r o c e s so ft h el o c a lg o v e r n m e n t a b s t r a c t t h er e s e a r c hd e f i n e ss h o r t t e r mb e h a v i o r si n g o v e r n m e n t a lp u b l i cp o l i c y d e c i s i o n m a k i n g b a s e do nt h ee x a m i n a t i o no fs u c hc o n c e p t sa st h el o c a lg o v e r n m e n t s p u b l i c p o l i c y d e c i s i o n m a k n ga n ds h o r t t e r mb e h a v i o r e t c t h e nf i v ek i n d so f m a c r o l e v e lo u t c o m e sr e s u l t i n gf r o ms h o r t t e r mb e h a v i o r so fl o c a lg o v e r n m e n t si n p u b l i cp o l i c yd e c i s i o n m a k i n gp r o c e s sw e r ea n a l y z e d t h e ya r e i n e f f e c t i v er e s o u r c e s u s i n g i g n o r a n c e o f e c o l o g i c a l e n v i r o n m e n t a lp m t e c t i o n l o c a l p r o t e c t i o n i s m d e f i c i e n c yo fi n v e s t m e n ti ne d u c a t i o na n da g r i c u l t u r ea n do v e r e m p h a s i so ns h o r t t e r m p e r f o r m a n c eo fo f f i c i a l s t h er e s e a r c ha r g u e dt h a tt h e s es h o r t t e r mb e h a v i o r sw o u l d l e a dt of i v ek i n d so fn e g a t i v ec o n s e q u e n c e s t h eg r e a ti m p a i r m e n to ft h es u s t a i n a b l e a b i l i t yo ft h en a t i o n s l o w i n gd o w nt h ea c t u a l i z a t i o no ft h er e f o r m i n gg o a l s w e a k e n t h ea u t h o r i t yo ft h ec e n t r a lg o v e m m e n t h o l d i n gb a c kt h ei m p r o v e m e n to ft h en a t i o n a l c o m p e t i t i v ea d v a n t a g e s h a k i n gt h ea u t h o r i t ya n dl e g a lb a s i so fl o c a lg o v e r n m e n t t h e r ea r em a n yr e a s o n st h a tl e a dt os h o r t t e r mb e h a v i o ro fl o c a lg o v e r n m e n ti n p u b l i cp o l i c yd e c i s i o n m a k i n g t h er e s e a r c hd i v i d e da l l t h e s er e a s o n si n t ot w o c a t e g o r i e s s u b j e c t i v ei n v o l u n t a r y b e h a v i o ra n ds u b j e c t i v ei n t e n t i o n a lb e h a v i o r s u b j e c t i v ei n v o l u n t a r yb e h a v i o ri sc a s e db yt w ok i n do fr e a s o n s l a c k i n go fk e y i n f o r m a t i o nf o rd e c i s i o nm a k i n g i n s u f f i c i e n c yo ft h ed e c i s i o nm a k e r sc o g n i t i v e a b i h t y s u b j e c t i v ei n t e n t i o n a lb e h a v i o ri sc a n s e db yi n t e r n a lf a c t o ra n do u t e rf a c t o r s i n t e r n a lf a c t o r si n c l u d e t h et e n d e n c yo fl o c a lg o v e r n m e n to f f i c i a l sp u r s u i n g a d v a n t a g ef o rh i m s e l f t h et e n d e n c yo fg o v e r n m e n to f f i c i a l sm a k i n gi n a p p r o p r i a t e c h o i c ew h e nh eh a sm u l t ir e s p o n s i b i l i t i e sa n dd u t i e s o u t e rf a c t o r sr e f e rt ot h e c i r c u m s t a n c eg o v e r n m e n to f f i c i a l sa r ei nw h i c hm a yh a v ei m p o r t a n ti n f l u e n c eo nt h e k d e c i s i o n m a k i n gp r o c e s s t h e s eo u t e r f a c t o r si n c l u d e l i m i t a t i o ni nt h ep o l i t i c a l s y s t e m t h eb i a so fm e a s u r e m e n t e v a l u a t i o ns y s t e ma n ds e l e c t i o n a p p o i n t m e n t s y s t e m t h en e g a t i v ee f f e c to fp o s tt e r ms y s t e m t h ei n c o m p l e t e n e s so fs u p e l v l s l o n s y s t e m t h ei n c o m p l e t e n e s so fr e s p o n s i b i l i t y t r a c k i n gs y s t e m a n db a d n e s so fs o c i a l c u n u r a lc i r c u m s t a n c e i nr e a ll i f es i t u a t i o n s u b j e c t i v ei n t e n t i o n a lb e h a v i o ri st h er e s u l t o ft h ei n t e r a c t i o nb e t w e e ni n t e r n a lf a c t o r sa n do u t e rf a c t o r s i np r a c t i c e t h er e a s o nl e a d i n gt os p e c i f i cs h o r t t e r mb e h a v i o ri sn o tu n i t a r yb u t v e r yc o m p l i c a t e d m o s to f t e n t h er e a s o ni sac o m b i n a t i o na n di n t e r a c t i o no ft h e s e s u b j e c t i v ea n do b j e c t i v ef a c t o r si nd i f f e r e n tl i m e d i f f e r e n ts i t u a t i o n w i t hd i f f e r e n t m o d ea n dd i f f e r e n ti n t e n s i t y f i n a l l y t h er e s e a r c h c o m e su pw i t hs e v e n w a y s t om a n a g et h el o c a l g o v e r n m e n t a ls h o r t t e r mb e h a v i o ri np u b l i cp o l i c yd e c i s i o n m a k i n g i n n o v a t i n ga n d i m p r o v i n gt h em e a s u r e m e n t e v a l u a t i o ns y s t e ma n ds e l e c t i o n a p p o i n t m e n ts y s t e m b u i l d i n gu ps o u n dd e c i s i o n c o n s u l t i n gs y s t e m b u i l d i n gu pt h eh e a r i n go fw i t n e s s e s s y s t e m s t r e n g t h e n i n gt h es u p e r v i s i o ns y s t e mo ft h ep o l i c y m a k i n gp o w e r b u i l d i n gu p t h er e s p o n s i b i l i t y t r a c k i n g s y s t e m c u l t i v a t i n ga n dt r a i n i n g t h el o c a lg o v e r n m e n t o f f i c i a l sa n df o s t e r i n gab e t t e rs o c i a lc u l t u r a lc i r c u m s t a n c e w h a ts h o u l db ee m p h a s i z e dh e r ei st h a tt h er e s e a r c hd o e sn o tf o l l o wt h ev i e wt h a t s u b j e c t i v ei n t e n t i o n a lb e h a v i o ri ss o l e l yc a u s e db yo f f i c i a l s t e n d e n c yt op u r s u e s e l f i n t e r e s t o nt h ec o n t r a r y t h er e s e a r c hd e m o n s t r a t e si t sc r e a t i v i t yb ya r g u i n gt h a t t h e t e n d e n c y o fo f f i c i a l s m a k i n gi n a p p r o p r i a t e c h o i c ew h e nh eh a sm u l t i r e s p o n s i b i l i t i e s a n dd u t i e sa l s oi sav e r yi m p o r t a n ti n t e r n a lf a c t o rt h a tl e a d st o s u b j e c t i v e i n t e n t i o n a lb e h a v i o r f o l l o w i n g t h e a n a l y t i c a l l i n e o f r e l a t i o n r o l e r e s p o n s i b i l i t y d u t y t h er e s e a r c ha r g u e st h a t t h ec o m p l i c a t e d r e l a t i o na n dm u l t ir o l e so f i i c i a l su n d e r t a k i n gc o n t r i b u t et oh i sm u l t ir e s p o n s i b i l i t ya n d d u t y w h i c hm e a l 坞t h a to f f i c i a l sh a v et o 咖eu ps o m eo fh i sr e s p o n s i b i l i t ya n dd u t yi n p u b l i cp o l i c yd e c i s i o n m a k i n gp r o c e s s t h a ti s d u r i n gt h ep r o c e s s o f f i c i a l sa l w a y s t e n dt ou n d e r t a k et h o s er e s p o n s i b i l i t ya n dd u t i e st h a ti sd i r e c t h ei sf a m i l i a rw i t ha n d r e l a t e dt os o m ei n t i m a t eg r o u p s r a t h e r o f f i c i a l st e n dt og i v eu pt h o s er e m o t ea n d i n d i r e c tr e s p o n s i b i l i t ya n dd u t y w h i c hi sv e r yi m p o r t a n ti nt h el o n gr u n t h i sk i n do f i n a p p r o p r i a t ec h o o s i n gt e n d e n c y c o m b i n e dw i t ho t h e ri n t e r n a l a n do u t e rf a c t o r s l e a d i n gt od e c i s i o n m a k i n gb i a sa n ds h o r t t e r mb e h a v i o r s d u r i n gt h ep u b l i cp o l i c y d e c i s i o n m a k i n gp r o c e s s m o s to ft h es h o r t t e r mb e h a v i o r sa r ec a u s e db ys u c hk i n do f i n a p p r o p r i a t ec h o o s i n gt e n d e n c yr a t h e rt h a nt h o s ec a u s e db ys e l f i n t e r e s tp u r s u i n g k e yw b r d s l o c a lg o v e r n m e n t p u b l i cp o l i c y s h o r t t e r mb e h a v i o r s u b j e c t i v e i n v o l u n t a r yb e h a v i o r s u b j e c t i v ei n t e n t i o n a lb e h a v i o r 西北大学硕士论文 地方政府公共决策中短期行为的原因及对策研究 1 引言 政府的公共决策是政府职能的重要组成部分 对政府实现有效管理关系重 大 地方政府在政府体系中起着承上启下的作用 承担着公共决策的繁重任务 它的公共决策质量高低对中央政府大政方针的有效贯彻 当地社会稳定和经济 社会文化等的持续 快速 健康发展具有十分重要的作用 但是 由于公共决策 中局部信息和全局信息的差异 地方政府官员有自身利益和多重责任义务 制度 缺陷 不良社会历史文化影响等主客观原因 地方政府在公共决策中存在着短期 行为问题 特别是在经济社会转型期 由于新旧观念冲突导致人们思想行为上的 失衡与混乱 由于新制度不配套 不健全而导致人们无法对长期收益进行有效预 期等原因 从而促使全社会短期行为大量出现 地方政府在公共决策中的短期行 为也颇为多见 在当前中国 地方政府在公共决策中的短期行为对改革 发展 稳定造成了诸多损害 对政府的公信力和合法性基础造成了伤害 且此种行为还 有愈演愈烈之势 已经引起越来越多人的关注与忧虑 因此 深入了解地方政府 公共决策中短期行为的表现及危害 分析其形成原因 探索克服和抑制此问题的 对策与措施 是各国政府治理中 特别是转型期国家政府治理中的一个普遍问题 也是当前我国政府治理中面临的一个突出和紧迫的问题 本研究为2 0 0 4 年度国家社会科学基金项目 县级主要领导干部短期行为问题对策研究 d 4 x z z 0 0 7 2 0 0 4 1 1 2 0 0 6 1 0 子课题之一a l 西北大学硕士论文 地方政府公共决策中短期行为的原因及对策研究 2 地方政府公共决策中的短期行为 2 1 地方政府 2 1 1 地方政府的概念 地方政府是行政学 政治学和宪法学中的重要范畴 但对地方政府概念的理 解却很不一致 从内涵上来说 英美学者多认为 地方政府的本意即地方自治 日本学者一般用 地方公共团体 表述地方政府 而中国一般用 地方国家机构 或 地方政权机关 从外延上来说 从层级上看 西方学者所用 地方政府 系指全国性政府的政治分治机构或联邦制国家区域性政府的分治机构 州是联邦 国家的组成单位 而非地方政府 从同一层级地方政府组成看 英美国家地方政 府多采用权力合一制 立法 行政等分权不明显 故西方人所用 地方政府 系 广义语 而在中国 依照宪法和习惯 地方 人民 政府指地方国家行政机关 系狭义语 有鉴于此 为了在研究中便于表述 本文所称 地方政府 l o c a lg o v e r n m e n t 是从最广义的范围上使用的 是泛指除中央 联邦 政府之外的各级区域性国家 政权机关 这样 本文中所指地方政府既包括了联邦制国家中的州政府及其分治 机构等 也包括了单 目0 j 国家中的各级地方国家行政机关 2 1 2 地方政府与中央政府的主要区别 中央政府和地方政府是一个国家内部对国家结构形式的再划分 两者之间的 功能具有很大的差异 这种差异既存在于单一制国家之中 也存在于联邦制国家 之中 鉴于本文的研究重点 我们不进行单一制国家与联邦制国家之间的功能比 较 而只简略分析一般条件下中央政府和地方政府之间的功能差异 中央政府的作用范围能够辐射到全国各地 其政令在国土范围内具有影响 力 第一 中央政府的组织体系覆盖全国各地 中央政府设立总揽全国政务的中 央机关 在中央机关的隶属下设立相统属的各级各地机构 这些各级机构共同组 成一个国家的政府组织体系 第二 最高行政权力属于中央政府 在政府组织体 系中 中央政府拥有最核心 最高的权力 一个国家经济与社会全面发展的最主 要权力都掌握在中央政府手中 单 制国家是这样 联邦制国家也是这样 第三 中央政府的权力作用范围是全国性的 管理整个国家行政区划内的事务 对国内 重大事项的处理 以及出台全国性的重大方针政策 都属于中央政府的职责范围 而地方政府的最大特点是其地位的从属性 这种从属性由于各国国情的不 更详细的介绍请参阅 任进 地方政府比较研究概要 j 1 中国人民人学报刊复印资料 政治学 1 9 9 6 5 2 西北大学硕士论文地方政府公共决策中短期行为的原因及对策研究 同 也呈现出不同的特点 但具有共性的是 与这种地位的从属性相联系 在权 力的内容上 地方政府不能享有中央政府的核心权力 其权力是有限的 比如 在对外关系上 即使是非常典型的联邦制国家 地方政府都不可能拥有真正的主 权 在权力的作用空间上 地力政府所拥有的权力受地域的制约 与其所在的地 区密切相连 具有地方社会性的特点 在联邦制国家中 地方政府和中央政府的 权力和职能有非常明确的划分 而在单一制国家中 地方政府的权力主要来自于 国家法律和中央政府的授权 从大的方面看 地方各级政府的职能上下基本一致 仅在管辖范围和处理权限上有差别 2 1 3 地方政府的双重角色 政府组织的首要特征在于其公共性 表现在政府总要集中反映和代表整个社 会的利益和意志 美国著名政策科学家詹姆斯 e 安德森就认为 政府的任务是 服务和增进公共利益 作为政府体系的重要组成部分 地方政府的公共性特征 是显而易见的 它也必须要维护和发展公共利益 地方政府具有双重角色 一方 面 它要作为中央政府在当地的派出和代表机构 贯彻中央政府的大政方针政策 维护和促进国家 中央 利益 另一方面 它又要作为相对独立的权力 经济实 体和当地人民的代表 维护当地利益 促进本地区经济社会等的全面发展 2 2 地方政府公共决策 2 2 1 公共决策的概念及其与私人决策的主要区别 对公共决策概念的理解 当前在国外和国内认识都还不一致 在本文中 公 共决策是指国家公共权力主体对社会公共事务的处理作出决定的活动 公共决策和私人决策之间有着明显的不同 私人决策是由私人自主进行 并 独立承担决策和选择的全部后果 在这个范围内 人们可以自由行事 不受他人 干预 不仅不存在强制性约束 而且个人的偏好和利益也能得到比较充分的满足 与此相反 公共决策是由许多人通过一定的政治程序共同进行和集体作出的 在 这个过程中 人们之间的偏好与选择相互影响和制约 不仅存在着强制性约束 而且个人的偏好和利益往往无法得到充分的体现和满足 除非是全体一致同意 但这在实践中又几乎是不可能的 私人决策往往追求个人效用的最大化 而公共 决策的出发点和归宿是公共利益的最大化 i 美 詹姆斯e 安德森公共决策 m 3 北京 华夏出版社 1 9 9 0 p 2 2 2 3 里型型塑墅生墅 l 一一 垫查垦堕竺茎盗整生望塑堑垄堕堡宴墨翌茎竺室 2 2 2 地方政府公共决策的概念及其特点 由于涉及范围的不同 公共决策既有地域性 或者社区性 的和俱乐部性的 也有全国性的和全世界性的 在本文中 地方政府公共决策就是指地方政府对本 地区内社会公共事务的处理作出决定的活动 地方政府公共决策既具有一般公共决策活动的特点 同时又有一些自身的特 点 1 决策主体地位的特殊性 地方政府是本地区最大 最强有力的公共权力主 体 具有国家赋予的多种决策权力并对决策活动负责 2 决策价值取向的公共性 地方政府公共决策必须以追求国家和公民的公共利益作为其决策的出发点 以谋 取最大的社会发展效益为其最终目的 3 决策目标的长远性 地方政府作出的决 策必须以国家和本地区发展的长远目标作为依据 这种目标要反映和代表全国和 本地区人民的长远发展利益和要求 要从全局出发来处理本地区的社会公共事 务 4 决策范围的广泛性和问题的复杂性 地方政府公共决策涉及的范围非常广 泛 几乎涉及到了本地区的一切社会公共事务 由于决策涉及的面广 关系到各 方面错综复杂的利益 涉及的人力 物力和财力数量也非常大 因此处理起来难 度较大 5 决策影响力的巨大和深远性 地方政府公共决策一旦作出 对本地区 的影响是非常大的 个人 企业和社会组织将不得不在地方政府公共决策意愿的 影响下去选择自己活动的方向和活动方式 2 3 地方政府公共决策中的短期行为 什么是地方政府公共决策中的短期行为 为了较为准确地界定这一核心概 念 有必要先说明国内学者们对与此相关的一些概念的理解 2 3 1 相关的一些概念和界定 胡泽勇和曾凡英 1 9 9 6 认为短期行为是转型时期人民内部功利矛盾的四大 表现之一 并指出 所谓短期行为 本质上也是一种非理性行为 即只顾眼前 不顾长远和根本的非理性行为 较之于传统社会的 今朝有酒今朝醉 哪怕明天 喝凉水 的行为 转型时期的社会短期行为 有过之而无不及 叶平枝 1 9 9 8 从社会心理的角度对制约可持续发展的短期行为进行了剖析 叶平枝认为 短期行为是指追求短期利益 有损于可持续发展的行为 刘学敏 1 9 9 9 以社会转型时期经济生活中的短期行为作为切入点 研究了 转型社会的经济病 行为短期化 刘学敏认为 行为短期化或者短期行为就是 行为主体为实现短时期自身收益 福利 最大化目标而采取的行动及行动过程 曹伯纯 1 9 9 9 分析了领导工作中的短期行为问题 他认为 所谓短期行为 兰旦堕壁墅生生生蔓 些查堕堕坌苎盗壁 堑塑堑垄笪璺里丝堕蒸堕壅 就是为了眼前利益牺牲长远利益 为了局部利益而损害全局利益的行为 他还 进一步指出 短期行为急功近利 违反客观规律 势必遭到客观规律的惩罚 这是事业发展之大忌 也是领导干部行为之大忌 万仕好 2 0 0 2 对领导者的短期行为进行了研究 他认为 短期行为 是 指某些领导者在任时不顾客观实际和群众实际承受能力 所r 创造 出的急功近 利 劳民伤财之类的 政绩 他还进一步指出 近年来 短期行为 现象已 非个别 而且呈上升趋势 谷明光 2 0 0 4 思考了领导干部的短期行为问题 他认为 领导干部的短 期行为 实质上就是欺上瞒下 坑蒙拐骗的机会主义 谷明光进一步指出 其 特征是 只顾局部 不顾全局 只顾眼前 不顾长远 只顾虚名 不顾效益 只 顾投入 不顾产出 只顾个人 不顾百姓 盂华 1 9 9 8 对政府短期行为成因的决策要素进行了分析 孟华认为 政 府短期行为是政府在行政管理中产生的行为目标不能有效实现或已实现利益的 短期化 眼前利益代替长远利益的异化行为 它在本质上是一种缺乏科学目的或 没有有效实现的政府行为 徐瑛 2 0 0 3 从产权理论和博弈论两个角度对地方 政府短期行为与区域经济冲突之间的关系进行了分析 她在文章中接受并引用了 盂华对政府短期行为的界定和本质的认识 李春成 1 9 9 9 对政府短期行为进行了分析 他认为 政府短期行为反映 的是公共政策制定者强烈的时间偏好 政策制定者的时间偏好越强 表明他越追 求短期利益或者说眼前利益 对短期利益的强烈偏好 将导致对长远利益的漠视 对社会公共事业可持续发展规律的背逆 姜淑芝和赵连章 1 9 9 7 对地方政府的短期行为进行了研究 他们认为 地 方政府短期行为是非战略性 空间上偏离全局 大局 时间上偏离长远目标 结 构上偏执一地一隅 非规范性 偏离地方政府整体职能 无视国家城乡建设与 发展的规划法制 的短视 偏差性行政行为 其基本特征是以牺牲明天的利益来 换取今天的利益 以损害社会的全面进步求得一时一地的单纯效益 以整体的破 坏来换取局部的发展 郭坚刚和尹海鹏 1 9 9 9 以可持续发展为分析基点 基 本认同并引用了姜淑芝 赵连章对地方政府短期行为的界定和基本特征的概括 锁茜 2 0 0 3 认为转轨时期地方政府行为偏差的主要表现之一是 政府目标 的扭曲 短期行为 并指出 从经济学的角度讲 它是指地方政府对地区经 济的调控缺乏从长计议 急功近利 忽略长远的社会经济效益的行为倾向 在经 济体制转轨的过程中 地方政府的短期行为相当普遍 还有一些学者对相关概念的界定与上述理解基本类同 就不再一一列举 西北大学硕士论文 地方政府公共决策中短期行为的原因及对策研究 2 3 2 本文的界定 以上界定和说明从不同侧面揭示了地方政府公共决策中的短期行为的含义 都有一定的可取之处 综合上述各家之说 并结合地方政府公共决策的特点 在 此 我们把地方政府公共决策中的短期行为界定为 地方政府在作出公共决策的 过程中 表现出的与公共利益相冲突的 偏离整体 全局或长远利益的短视 偏 差性行为 对此概念 有必要作如下的说明 1 地方政府的短期行为分别来源于决策制定和决策执行之中 本文在此界 定了公共决策中的短期行为 表明了我们研究的地方政府短期行为着眼于公共决 策制定中的偏差所最终导致的短期行为 而不涉及执行过程中的多种因素 2 在本文中 我们把最终选定的准备付诸实施的公共决策方案看作是公共 决策的结果 因此 我们的假设是 当地方政府在公共决策作出之后 公共决策 方案按照预期得到了较好的执行 而在此情况下所导致的短期行为就是公共决策 制定时的偏差所导致的短期行为 本文称之为地方政府公共决策中的短期行为 璺韭盔兰堂苎 丝立堕堕竺苎盗丝主堑塑堑垄盟墨里墨翌壁 窒 3 地方政府公共决策中短期行为的表现 依据不同的标准 可以将公共决策过程划分为不同的阶段 在此 我们根据 研究的需要 从决策与执行分离的角度分析 将公共决策过程划分为三个阶段 一是决策问题 目标 确认阶段 这一阶段主要是说明一个问题或目标如何进入 决策议程 二是决策方案设计阶段 这一阶段主要是设计出解决问题的多种方案 三是决策方案的抉择阶段 这一阶段主要是对各种备择方案进行比较 选出一个 最合适的方案 地方政府公共决策过程也主要由这三个阶段组成 在地方政府公共决策过程 中 这三个阶段不但相互联系 相互制约 而且每个阶段本身还涉及到诸多因素 其中任何一个阶段或因素出了问题 都会影响到公共决策的质量和效果 在地方 政府公共决策中的三个阶段上出现偏差都有可能造成短期行为 有的短期行为是 由于决策问题 目标 确认阶段出现偏差导致的 有的是在决策方案设计阶段出 现偏差而导致的 有的则是在决策方案的抉择阶段出现偏差而导致的 还有的短 期行为是在两个 甚至三个阶段上都出现偏差而最终导致的 地方政府公共决策中的短期行为有着不同层次 不同领域 错综复杂 多种 多样的表现 从宏观方面将其予以归纳概括 主要有以下5 类 3 1 不合理利用资源 自然资源大多数属于非再生性资源 它对国家的发展具有重要作用 经济社 会的可持续发展需要有可靠的资源供给作支撑 从世界范围来看 尤其是从经济 社会转型期国家和经济落后国家来看 资源浪费和资源透支已是地方政府典型的 短期行为 资源浪费主要表现在 对资源的破坏性开采和粗放型加工利用 以及 高耗费资源的生活方式 资源浪费削弱了持续稳定发展的资源基础 资源透支则 是指对有限的资源进行超强度 大规模的掠夺式开发 加速不可再生资源的耗竭 速度 破坏可再生资源的再生功能 当前 全球的水资源 耕地资源等都面临着 严重危机 从当代人与下代人的资源利用分配平衡看 资源透支行为就是对下代 人资源享有权的剥夺 破坏了可持续发展的资源基础 就我国来说 我国自然资源的整体状况属于短缺型 地理分布不平衡 人均 占有率低 改革开放以来 中央政府提出了明确的自然资源开发与利用 使用的 方针 并制定了相应的法律 法规 然而 不少地方政府在制定公共决策的过程 中 不从全国发展大局和本地区长远目标考虑 不顾自然方面的国情 甚至也不 顾本地的资源状况 追求即时的和短期的效应 在自然资源使用上 不考虑合理 开发和利用 反而实行不合理的甚至违反科学的 开发 当有的地区通过掠夺 西北大学硕士论文 地方政府公共决策中短期行为的原因数对策研究 式开发利用资源而暂时获利时 就容易引起其它地区加以仿效 在有些地方 这 种现象愈演愈烈 致使乱圈乱占土地风 乱砍滥伐森林风 乱抢滥挖矿藏风 高 消耗低产出的 五小 企业等屡禁不止 我国的耕地面积正在以惊人的幅度减少 不少地方政府为了招商引资 在公 共决策中不考虑土地的合理开发和长期利用 而是想方设法利用中央政府的政策 漏洞或空白打擦边球 尽量多批 多占 多卖地 二十世纪9 0 年代初 全国各 地设立了很多开发区 占用了大量的耕地 但真正起到开发作用的并没有多少 随着圈地卖地 许多林木也被挖得七零八落 许多参天古树被削成了木桩 令人 痛心 目前我国水资源也面临着严重危机 全国已经有一半以上的城市缺水 资料表明 中国过去二十五年里的g d p 年均增长百分之八的奇迹是以资源 的快速损耗为代价的 能源消耗是日本的八倍 美国的六倍 甚至是印度的二点 八倍 而劳动率仅为发达国家的几十分之一 地方政府的以上做法加大了人类对资源的索取和破坏 降低了资源对人类生 存和经济社会发展的保障能力 使资源与发展的矛盾日益尖锐 3 2 忽视生态环境保护 环境是人们生活质量高低的一个重要因素 也是一个国家经济社会稳定发展 的重要基础之一 然而 地方政府的短期行为对环境的破坏己使全球的环境问题 日趋严峻 地方政府在处理涉及改变自然面貌 排放污染物等公共决策问题时 在生态 环境保护上 只求近期利益 不懂得或忽视经济持续健康发展与环境保护之间的 关系 而导致生态平衡被破坏 从而降低了环境对人类生存的适宜性 降低了环 境对发展的支撑能力 在世界各国中 环境破坏绝大多数来自于经济活动 受追 求当前经济利益动机的支配 而且大多数是在有意识的状态下进行的 地方政府还常常把本地区造成的环境危害转嫁给其它地区甚至其它国家 如 上游地区对下游地区的污染 破坏水源保护区的植被而危及整个流域生态平衡 位于上风向的地区对下风向地区的空气污染 以及向其它地区直接输出污染物 如垃圾 核废料 等 经济社会转型期国家和落后国家 由于经济发展的要求迫切 环境更容易遭 到破坏 一些地方政府既不从国家大局的发展考虑 也不从本地区的长远发展考 虑 也顾不上为子孙后代着想 只求眼前或近期利益 环境管理和治理太多没有 到位 环保方面的法律 法规也往往得不到有效遵守和执行 这一切都增加了环 境保护的难度 而且难度越来越大 沈嘉 翁用 环保总局 环境危机已在眼前摸成 世界垃圾场 o l 中国新闻罔 2 0 0 5 0 5 1 9 8 里型望壁墅生旦 鳖 些查堕堕竺苎堡堑主堑塑堑塑塑堡堕丝翌茎型塑 在我国 很多地方企业上空黄烟 黑烟滚滚 但只要给政府的税利交得多 就常被作为先进典型 甚至被予以挂牌保护 据2 0 0 5 年香港东方日报报道 中 国空气污染问题近年日趋严重 目前世界上 十个污染最严重的城市当中 大陆 占其中十六个 在空气污染下 人们的身体健康受到了严重的威胁 国家环保总局副局长潘岳2 0 0 5 年5 月1 8 日在北京 财富 论坛上发言痛陈 中国环境危机己在眼前 中国的排污量是世界平均水平的十几倍 主要水系 五分之二己被污染 四亿城市居民呼吸着严重污染的空气 他说 这实际 上是我们这代人能否安然度过的问题 更不要说造福子孙后代 3 3 地方保护主义 地方保护主义几乎在每个国家都程度不同的存在着 但在社会转型和体制转 轨过程中的国家和地区出现得最多 地方政府在公共决策中 常常通过运用行政 经济 法律等手段 人为制造市场歧视 限制和干扰市场要素按经济规律和自然 流向进出本地区 搞市场封锁 地方保护 市场经济的高效率在于它的竞争性 平等性 自主性 开放性 而这些是以 市场机制的充分作用为前提的 地方保护主义显然是与之背道而驰的 它破坏了 市场的公开 公正 公平等原则 使市场状态发生变异 价格被扭曲 统一市场 被割裂 市场机制的功能和作用被抑制甚至被扼杀 这种不正常的 割据经济 诸侯经济 的滋生与蔓延 严重影响了经济资源在全国的优化配翟 并导致区 域利益冲突加剧 严重时危及到了社会稳定 一些新技术 新产品 新专利出来以后 在有些地方知识产权很快就被侵犯 假冒伪劣的东西很快就充斥市场 而媒体曝光的一些制假贩假的大案要案 风头 过后 涉案人往往又重操旧业 继续制假贩假 市场上的假冒伪劣商品泛滥 侵 害知识产权 侵害消费者利益这些现象长期得不到根本性的遏制 与当地政府和 相关部门的纵容和暗中支持是分不开的 地方保护主义对国家造成了不良影响 但同时 它更严重地损害了当地经济 竞争力的提高和当地的形象 从眼前来看 地方保护主义确实能给地方带来一些 暂时的利益 比如由于地方政府对本地资源 市场 贸易等实施保护后 使得当 地缺乏竞争力的地方企业得以生存下来 减轻了地方就业压力 增加了地方财政 收入 给地方经济带来一时的繁荣 但从长远来看 地方保护主义深深伤害了自 己 地方保护主义违背了经济持续增长的要求 违背了社会化大生产分工协作规 律的要求 并贻误了地区产业结构调蹩时机 最终削弱了地方经济增长的后劲和 竞争力 地方保护主义可以带来一时之利 但却损害了自己的形象 破坏了投资 转引自 全球2 0 个污染最严重的城市 中国大陆占到1 6 个 0 l 搜狐网 h t t p b u s i n e s s s o h uc o n l 2 0 0 5 0 4 4 9 堕燮堂堡主丝兰 垫立堕堕竺苎垫堕主堑塑堑塑塑堡婴墨翌篁堡塑 环境 减少了与外界的经济交往 缩小了市场天地 阻止t 夕i 来投资 丧失了发 展机遇 从根本上损害了当地民众的利益 阻碍了地方经济的长远发展 在我国 地方保护主义也非常普遍 且有愈演愈烈之势 令人非常