公务员应对突发事件能力.doc

公务员应对突发事件能力培训第一部分，怎么正确认识突发事件；第二部分，管理与应对突发事件；第三部分，如何提高公务员应对突发事件的能力。首先，我们来看第一部分：正确认识突发事件。这一部分内容主要讲我们怎么样来了解突发事件，了解突发事件的内在规律、它发生的原因、它的定义、它的特点以及它会给我们带来什么样的影响。首先我们来看突发事件的内涵：什么叫突发事件？关于突发事件的定义我们可以从政府的文件、学者的研究论著里面可以看到关于它的定义有好多种，在这里我借用2007年国家颁布的突发事件应对法里面关于突发事件的定义，我们来看看这个定义：突发事件是指突然发生造成或者可能造成严重社会危害需要采取应急处理措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。从这个定义里我们可以看出我们对突发事件的一些认识：首先我们要知道突发事件是指突然发生的，也就是说它发生的非常迅速。第二个我们要认识到突发事件有可能对社会造成严重危害。另外对突发事件我们还要有这个认识：就是说突发事件需要我们采取应急措施予以处理，若不处理的话这种灾害难以阻止。还有第四个方面的认识就是突发事件种类多种多样，从这个定义我们可以看出突发事件只包括四种：自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件，那随着社会环境的变化，突发事件发生的概率以及所带来的危害是越来越大，世界各国政府都把如何有效应对突发事件、建立突发事件应急管理体系作于其工作的重要内容之一。那作为我们本讲主要是讲公务员如何应对突发事件，那公务员面对的突发事件也许是多种多样，所以公务员所面临的突发事件主要是指公务员在日常工作中面临的难以预料、突然发生并危害人民生命和财产安全直接或间接给社会造成严重后果和影响的事件，这就是我们本讲所重点讲述的内容：公务员面对的突发事件，如何对自己工作中的突发事件进行应对和管理。关于突发事件我想用几张图片来给大家形象的讲解一下，比如说我们刚才提到突发事件的种类是多种多样，有自然灾害、事故灾难，从这四张图片我们可以看出：任何一个小的事故都可以演变成一个突发事件。即使是一场大雨如果我们应对的不好，那么都有可能引发一些突发事件。一起交通事故如果是发生在特定领域、特定场所，可能会引起一些比较大的突发事件。所以说从这几张图片我们可以看出突发事件是多种多样、复杂多变，这就需要我们公务员能够识别和管理各种各样的突发事件，这也是对我们公务员能力的一个比较大的挑战。 关于突发事件我们经常会听到不同的定义或者是概念，比如：突发事件，紧急事件，危机事件，关于这三个名称在学术界以及我们政府管理理论的实践领域经常会有交叉，其实，这三类事件或者三个名称有其联系也有其区别，突发事件所强调的是突发性、忽然性，它包括的范围比较广。紧急事件强调的是它的时间紧迫性，已经发生了或者马上就要发生了，时间上比较紧迫。危机事件与前两者的区别在于它的规模和影响程度比较大。这就是上述三类事件的区别与联系，了解这三类事件的区别与联系便于我们在今后的学习过程中能够知道三类事件的区别，能够知道三类事件不同管理模式的差异，可以说多我们以后的学习有帮助。那么再看一下突发事件的分类，和别的学科类似，对概念的分类我们可以从多个角度进行划分，从突发事件的作用力的角度来划分，突发事件可以划分为：人为因素引发的突发事件和自然因素引发的突发事件。那了解不同作用力引发的突发事件对我们的突发事件管理有重要意义，比如在对一些人为因素引发的突发事件我们一定要了解事件发生的原因，要重视责任人处理这个环节，以警示其它的管理过程，而对一些自然因素引发的突发事件我们要知道如何在以后的工作中如何有效避免再次发生这类自然灾害。另外在很多关于突发事件管理领域对于不同因素的突发事件采取的措施和模式也有很大差异，比如说针对人为因素的突发事件和自然因素的突发事件我们并不是简单的看其分类，我们最重要的是在管理过程中对突发事件进行分类管理。第二个从突发事件的性质来看，可以划分为常规性突发事件和非常规性突发事件。常规性突发事件是指发生比较频繁，发生的场景及带来的危害比较类似，而非常规突发性事件发生的概率很小，但是一旦发生它的复杂性最强。常规性突发事件和非常规性突发事件对我们的管理也有不同的要求。在发生领域上可以划分为政治突发事件、经济突发事件、民族突发事件、宗教突发事件。根据我们国家的突发事件管理体制，也就是20个字：统一领导，综合协调，分类管理，分级负责，属地管理。这20个字的管理体制里面明确提出对突发事件的管理要采用分类管理，那么这个类应该怎么分呢？就是依据对突发事件的分类进行划分。比如说政治性突发事件就是由哪些政府部门组成，哪些政府部门负责。而对于一些经济类突发事件那就由相关的政府部门进行负责。对于民族性突发事件可能就有相关的民族管理部门负责。宗教性突发事件由另外一些相关政府部门负责。对突发事件的分类是对突发事件分类管理的基础。另外从突发事件的自身特征，我们还可以把其分为：结构良好性突发事件和结构不良性突发事件，所谓结构良好性突发事件指的是冲突双方的利益诉求是一致的，而结构不良性突发事件的冲突双方的利益诉求是矛盾的、不可调和的。对结构性良好的突发事件我们采取的管理的模式与结构不良性突发事件的模式有很大差异。同学们在一些学术论著或者参考书里面可以看到相关如何进行有效管理结构良好性突发事件和结构不良性突发事件。从影响范围来看，可以划分为全球性突发事件，地区性突发事件。另外从严重程度上可以划分为一级特别重大突发事件，二级重大突发事件，三级比较大突发事件，四级一般突发事件。针对严重程度进行突发事件管理对我们突发事件的应对方面也具有指导意义，我们在政府的各级预案里面可以看出对突发事件都有一个分级划分等级， 如果这个突发事件是一级响应的话，那我们应该启动什么样的预案，由哪一级政府进行负责，根据突发事件的应对法来说，如果这个突发事件属于一级事件，也就是特别严重、特别重大的事件，那么就需要国务院级别的来负责处理，如果是二级的话，就应该由省级部门负责处理，三级四级可以由县级政府负责处理。这是突发事件的分类，对突发事件的分类是我们对突发事件进行分类管理的基础，所以说了解突发事件的分类对我们的管理工作有重要意义。我们从安徽省人民政府突发公共事件总体应急预案里可以把突发事件划分为四大类，这四大类和我们国家突发事件应对法的分类是一样的。第一类是自然灾害类，包括：水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、森林火灾和生物灾害等等。第二类是事故灾难类，主要是各类的安全事故，比如交通运输事故等等。第三类是公共卫生类事件，主要是传染病、群体性不明原因食品安全事件等等。第四类是社会安全事件，指的是重大刑事案件、恐怖袭击等等。这四类事件每年发生的起数有比较大的差异，所带来的损失也有比较明显的差异。在这里我给大家看一下2004年我国不同类型的突发公共事件的发生情况：自然灾害类发生的次数最少，只发生了255次，但是它的影响范围非常广，在2004年有3.3亿人受到自然灾害类事件的影响，所带来的经济损失达到了1600亿元。第二类事故灾难类，它发生的次数比较多，发生很多安全事故和交通事故，这类事件引发的伤亡数是非常大的，所造成的死亡人数达到了13.7万人，这类事故带来的人员伤亡是最大的，其中以交通事故带来的死亡人数最多，据统计每年全国因为交通事故致死的总人数超过10万人，所带来的经济损失也是非常大的，每年达到2500亿元。第三类公共卫生事件，它发生的次数并不是很多，只有1245起，但是我们知道对公共卫生事件所引发的社会反应或者社会恐慌的影响是非常大的。 一旦发生一起原因不明的传染病事件，如果它的传染能力很强的话很容易造成全社会的恐慌，2003年的sars事件以及去年的甲流感事件，都说明公共卫生类事件最容易造成全社会的恐慌、社会秩序的不安。所以说，对这类事件虽然它带来的死亡人数、人员伤亡、经济损失并不是最大的，但是它带来的潜在的社会危害、社会恐慌是不可估量的。第四类社会安全事件，这类发生的起数最多，为478万起，造成7.2万人死亡，其中包括刑事案件等，种类非常多。这是2004年我国不同类型突发事件的情况，从这些事件类型可以看出，我们要针对不同类型的事件采取相应的管理措施和管理机制。关于突发事件的定义我们刚才了解了，还有突发事件发生的状况我们也知道了，在这里我讲一下突发事件的特点。因为突发事件现在得到了政府和学者们的关注，而且政府也非常强调建立一套有效的突发事件管理体系，这套体系建立的基础就是必须要了解突发事件的特点，因为只有摸清了特点才能让我们更加有效的进行突发事件的管理。突发事件的第一个特点就是它的突发性，突然发生，之前可能没有任何征兆或者这种征兆可能会被忽略。第二个特点就是有一定的危害性，这种危害性有时候并不是可以看到的人员伤亡或财产损失，有时候这种危害是对人们的道德观念或社会秩序的危害，所以说危害性所包括的范围比较广。第三个特点是紧急性，发生的非常快以至于我们有的时候没有充裕的时间进行有效的反应和有效的应对。第四个特点就是连锁性，突发事件具有一定的连锁性，我们从很多事例中可以看出有时候一起突发事件的原因可能很简单，比如一些简单的自杀事件可能会被一些舆论或群众误传所引发一场大规模的群体事件，或者一起简单的误解或者一起简单的文化冲突事件可能引起一场大的群体冲突甚至战争。这些都是有可能的。突发事件的连锁性是突发事件的一个重要的特点，这就要求我们在突发事件的管理过程中必须能够及时识别出可能会连锁发生更高层级的次级性突发事件，要进行及时有效的应对，避免因为它的连锁效应而造成事件的进一步扩散而引发更大范围的影响或损失。所以说突发事件的连锁性我想重点强调一下，为什么我们要重视突发事件的管理，正因为突发事件具有连锁性，一旦我们处理不好或者忽略了事件的管理，它会演化成更大的突发事件甚至危机事件。第五个特点就是突发事件的公共性，或者称为聚众性，在有的政府文件里面把突发事件又称为公共突发事件，“公共”这两个字有其重要和深刻的含义，所以“公共”所指的是其涉及的利益是普遍的，是多人的利益所以才称为公共。有的突发事件是发生在一些领域，比如健康领域、食品安全领域，这些领域它的公共性比较高，很容易引起人们的关注。有的事件比如工矿事故就发生在一个特定领域，它的公共性不是很高。对于不同类型的突发事件其公共性有比较大的差异，但是无论有多大差异它都具有公共性，只不过其公共性是大是小。对公共性来说更要求我们政府对突发事件进行管理，政府是提供公共物品的组织，所以对公共突发事件的管理一定是政府的责任。第六个特点就是不确定性， 突发事件由于其发生的情况非常紧急，它的不确定性很高，有时由于信息了解不充分，使得管理人员难以确定突发事件的发生原因是什么，它可能会带来多大的影响，很多方面存在不确定性。第七个特点就是处理资源的短缺性，这是突发事件一个显著的特点，因为突发事件发生的时间非常紧急，以至于我们的处理人员或管理部门难以立即反应，即使能够响应或反应很快，但是由于处理资源非常有限，比如缺人、缺少物资、缺少信息 、缺少有效的沟通，此时由于资源的短缺，使得我们看到突发事件在一步一步的向前发展但是难以有效地阻止，比如看到一些重大自然灾害的发生，可能由于我们的救援设备和救援力量比较薄弱，难以进行有效地救助。那么这就是由于处理资源的短缺性导致事件的处理效果没有达到我们预期。了解突发事件的这些，我们更加明确突发事件的管理与应对不能依靠在事件发生之后再怎样采取有效的措施，因为根据我们国家突发事件的管理原则，它是预防为主，预防和应急相结合的管理原则。所以说，由于突发事件具有突发性、紧急性、连锁性、处理资源的短缺性等等这些特点，使得我们对突发事件的管理必须要重视预防，把突发事件的预防放在首位，然后采取预防和应急管理相结合，采取这样的管理原则来消除突发事件带来的影响，有效管理已经发生的突发事件，了解突发事件的特点对我们突发事件的管理有很大的帮助。刚才提到突发事件的公共性，根据现有学者的研究进展我想在这里给大家强调一下，突发事件或公共突发事件的种类很多，但是不同种类的突发事件的公共性有比较大的差异。从关联性和不可选择性我们来评估突发事件的公共性。如果这个事件跟很多人相关联，那么这个事件的公共性比较高；如果一个事件跟很多人相关联，但是它能够避免或是采取有效措施能够逃避这个事件或者跟这个事件划清联系，那么这类公共性也会弱化；但是有类事件如果发生之后你很难逃避这类事件或者说这类突发事件使得每个人都包括在里面，那么这类事件关联性很强，造成公众的不可选择性很低，那么这类事件的公共性很强。那么我们来看，比如空气污染或疾病传播，这类事件对生活在这个区域的每个人都有关联，另外对生活在这个区域的每一个人都很难与这个事件进行隔离，比如：传染病你很难做到与所有人进行隔离，空气污染你也很难做到与所有人进行隔离。这类事件跟每个人都相关，也就是说关联性很强，每个人都是不可选择的必须生活在这个区域。对于有的事件，比如矿难是跟特定领域的人联系很密切，大部分的社会公众只是从新闻报道里面了解这类事件，这类事件相对于疾病传播和空气污染这类事件来说是比较遥远的，所以说这类事件的公共性比价弱。了解事件的公共性对我们突发事件的管理有重大的意义，公共性很强的事件容易造成社会的恐慌和社会秩序的混乱，所以说对这类事件的管理应该有其侧重的方面，比如说一旦发生疾病传播和空气污染这类公共性很强的事件，那我们突发事件应对机构应该做好信息的传播，让公众了解事件的进展和整个事件的性质，以避免造成恐慌，因为这类事件最容易造成恐慌。而对于矿难和交通事故这类事件，我们政府应对部门重要的工作核心应放在对事件的调查处理方面以及对以后事故的预防。对于公共性不同的突发事件我们在管理过程中应有其侧重点或有其差异。以上是突发事件的特点，再来看看突发事件的周期。一个突发事件是有周期性的，或者称为阶段性。任何一起突发事件的发生从事件本质来看或者从前因后果来看都有阶段性。突发事件的第一个阶段是潜伏期，在这个期间事故的苗头或事故的萌芽已经发生了，比如一些不安全的因素、不安全的行为、设备不稳定的状态等在这个时候已经出现了，但是此时还没有出现事故，随着各种因素的发展、各种环境的变化，突发事件爆发了，这就进入了突发期。事件爆发了，损害形成了，这就进入了事件的突发期。此时要是没有对突发事件进行有效管理和及时应对的话，那么事件就进入了持续期。在持续期中危害进一步扩大，受到影响的人群也在扩大，事件逐渐被更多人知道，这就是持续期。如果持续期中还没有有效的消除突发事件，那随着时间的推移事件总会自我消除。进入持续期之后，随着处理过程的推进或者时间的推移，那么事件就会进入下一个时期：解决善后期，也就是如何进行受害人员的救援或救助、一些灾后重建工作、经验总结、受损害设施的恢复等等，这就是解决善后期。了解事件的演变周期对我们公务员应对突发事件的能力建设也有重要意义，因为在不同阶段对我们应对突发事件的能力要求有比较大的差异，在后面我会给大家讲一下不同阶段对公务员应对突发事件的能力的差异。随着各种环境因素的变化，我们可以从媒体报道以及各种渠道了解当前突发事件发生的种类和数量比较多，为什么我国现在各类突发事件发生比较多或带来的损害比较大呢？有以下因素可以解释：第一个就是世界范围的影响。随着全球化的推进，地球变成一个地球村，世界各国的交往和交流在增强。在这个全球化的过程中往往会造成各种因素的交织碰撞，这很容易引发一些突发事件，比如因为文化差异导致区域冲突，因为贸易保护导致的贸易战等等。这些都是因为事件逐渐联系得更紧密导致新型突发事件的发生。第二个就是自然环境的破坏。随着经济的发展，人类面临的环境的压力越来越大，各种污染物的排放、环境生态的退化等这类的变化往往会导致自然灾害的发生，比如说自然环境的破坏往往使得自然灾害类事故发生的概率在增大。还有经济发展不均衡，比如说我们国家东部沿海地区经济很发达，但是对于中西部地区经济相对欠发达，根据学者的研究成果表明，经济发展水平影响到突发事件的管理。对经济条件非常好的地区，它有资源有资金来构建有效的突发事件管理体系，比如说拥有更多的救援设备，拥有更多的救护人员，而且救护人员可以经常接受培训获取先进的应急管理知识，所以救援能力更高，一旦这些经济发达地区发生一些突发事故的时候，这些优势的、充裕的资源能够使得这些地区迅速把突发事件消除掉或者减轻他们所带来的损害。但是对于一些经济欠发达地区来说，由于经济落后、救援设备缺乏，比如说消防设备中的登高车、消防车、泡沫机等等数量不够或设备老化，一旦发生火灾事故，很难再极短的时间内集中优势资源把这些事故消灭掉。也就是说经济发展水平会应影响到一个地区的事故管理水平，事故管理水平直接决定着一个地区事故发生和事故应对的情况 。所以说经济发展不均衡会影响到一个地区事故发生的情况。所以说我们会经常感觉到为什么中西部地区老是发生矿难事故或者安全事故，也正是这个原因中西部地区安全欠账比较多，经济发展还没有达到一个很高的层次，以至于对安全的投入不重视，虽然最近两年有比较大的投入但是相对来说还是比较薄弱的。另外关于经济因素是突发事件发生的原因我还要从另外的方面进行解释，就是安全需要出于需求的第二个层次。我们学过管理学的话都知道马斯洛的五项层次需要理论，他把人的需要分为五个层次，第一个层次是生理的需要，就是要吃得饱、穿得暖；第二个层次是安全的需要；第三个层次是社交的需要；第四个层次是尊敬的需要；第五个层次是自我实现的需要。但是对突发事件里面的安全事故来说，它是处于第二个层次。对于很多地区由于经济不发达，以至于人们还在解决第一个层次“吃得饱，穿得暖”的需要，所以说在这些地区它的生产设备或者安全防护设备不够，以至于这类地区经常会发生一些安全事故，这就是说安全需要处于需求的第二个层次也是影响突发事件发生的原因。第四个原因是政治体制改革有待深化，我们从一些社会类突发事件可以看出，由于社会发生一些冲突，比如说社会里面有一些个体与个体之间发生冲突时缺乏有效的利益诉求途径，若通过正常的法律途径或者正常的利益诉求途径难以使其利益得到保护，所以说他会转而寻求另外一种途径，比如通过一种政治途径、上访或各种途径来实现他的利益诉求，以至于一些简单的事件，比如一些简单的拆迁事件，本可以通过法律途径来处理但是却从政治程序或其它程序比如聚众或其它方面来进行利益诉求。这些问题的根源就是在于一些体制方面的弊端，因为在我们国家法律程序或法律机制往往还不是一些群众或一些个体进行利益诉求的第一选择。另外一些事件发生的原因也是体制上的弊端，可能由于以前的管理体制引用到现在，当然现在情况变了，那么这种体制没有变，导致人们对这些体制不了解或者这种体制往往会造成受害者的利益被不公平对待，所以说会造成事故的发生。第五个原因就是传统的道德文化体系的缺失。传统道德文化体系的缺失在很多情况下也会造成事故的发生。第六个原因就是突发事件本身是个小概率事件，其负效应容易被忽视。我们知道突发事件并不是每个人每天都能遇到的，还是具有偶然性的，其本身发生的可能性还比较小，比如一些简单的自杀事故，每年有好多人自杀，但是引发成突发事件也非常少。就是说，突发事件本身就是小概率事件，它需要一定的发生环境，根据事故致因理论，一起突发事件的发生需要人的不安全行为和物的不安全状态相互交叉才能发生。若同时满足这两个条件还需要一定的环境。也就是说事故的发生的概率比较小，一些小概率的事件往往容易被人们所忽略，所以人们对突发事件的预防就容易忽略。在事故管理理论中有一个著名的法则叫海因里希法则，海因里希法则指的是：一起重大事故的发生往往伴随着27起一般事故的发生，同时还伴随着300起轻微事故的发生，同时还伴随着30万起危险状态的出现。也就是说一起事故的出现其实背后往往还有很多不安全的状态或者是一些小的事故的出现。那么在这个时候我们就应该明白一个道理，事故的出现虽然它是一个小概率事件，但是概率再小它还是有相应的征兆，这就需要我们对小概率事件进行管理。最后一个因素就是减少负效应的成果难以衡量，如果一个人处于一个突发事件管理部门，你预防一起突发事件给你带来的成就感或者给你带来外在的激励远远低于你有效处理一起突发事件的激励或者成就感。也就是说减少负效应的成果难以衡量，这种绩效难以衡量。按照大家一般的预期来说，当我把一起事故预防掉了，别人并不认为主要功劳在于我，而认为这个事故本来就没有发生的可能性。所以说预防事故的效应或成果往往不被别人所认同，这就造成了大家忽略事故的预防，而往往只重于事情的应对或者应急处理。这也表明了我们国家在一些突发事件管理体制方面还存在这些问题。我们国家转型期突发事件发生的成因有这些，另外一些外部环境的变化往往也会引起突发事件发生概率的增大和影响的扩大，我想从这几个方面进行总结一下。外部环境的变化也往往会对突发事件发生的概率和影响带来一定的影响，比如说信息化会对突发事件的曝光性和扩散性带来比较大的影响。我们现在进入了信息社会，每个人面前都有一个麦克风，你讲的事、讲的话全世界每个角落、每个人都可以看得到和听得到，所以说一起突发事件往往会在极短的时间内传递到世界各国或者世界各个角落，据我们研究一起比较重大的突发事件发生之后在三天之内就能够传递到各个领域和各个角落，也就是说传递到世界各个角落只需要三天时间，大部分人都知道了。这是信息化对突发事件的影响。现在已经进入了公民社会，民众的受教育程度在提高，其维权意识也在提高，所以说在突发事件的管理过程中如果造成民众一些不理解，或者采取的措施或行为不是以人为本，那么往往会引起社会舆论的批评，这在很多突发事件里面也是得到应验了。现在进入了公民社会，这就要求我们对突发事件的应对与管理需要更加重视民意和重视与民众的沟通，在处理过程中应该注重以人为本。全球化也是外部环境的一个重要变化，世界进入了一个地球村。全球化过程在各个领域都有体现，比如经济的全球化、文化的全球化等等。这些全球化的过程中往往带来一种区域的冲突，比如文化的全球化，对于不同的文化都有其自身的信仰、价值观念，一旦不同信仰的人在一起往往会发生文化理念的碰撞或是社会观念的碰撞，那么这就容易引起突发事件，这在很多涉外突发事件里面有所体现。 还有技术进步，大家知道我们现在都生活在一个技术社会里面，我们的衣食住行都体现了技术的进步，技术的进步给我们带来了很大的便利，但是技术进步使得我们对技术系统更加依赖了，一旦这些技术系统出现问题的话，往往会对我们整个生活带来严重的影响甚至引发严重的突发事件。这有很多例子可以证明，比如2005年8月份纽约市大停电，这个事故的出现导致整个纽约市全城陷入瘫痪，由于停电导致红绿灯信号消失、商场电梯不能运行、通信系统瘫痪，以至于人们在城市里面不能流动，这个时候整个城市已经陷入瘫痪，此时很容易造成恐慌，人们对外界的联系只能通过收音机。由于纽约市民应急素质比较高再加上纽约市电力部门及时抢修，电力在比较短的时间内恢复了，所以没有造成太大的损害。我还想举另外一个例子，去年杭州市一个供水管道发生破裂，自来水涌入到地面上导致一个主干道被阻塞，在半个小时内，杭州市大半个城区交通系统陷入瘫痪。我们现在的交通系统虽然看起来比较先进，但是存在很大的缺陷，一旦一个系统节点存在问题那么整个系统就会出现瘫痪，以至于人们的生活会受到很大的影响。还有一个环境因素的变化就是多元化，我们知道文明的多元化是多元化典型的代表。在1993年哈佛大学政治学教授亨廷顿写了一本书叫文明的冲突，他认为未来国家与国家之间的战争并不是因为意识形态的原因而引发的，而是因为文明的差异而引发的。也就是说，未来的战争不是因为你是资本主义我是社会主义而发生战争，而是因为文化理念文化信念的不同引发国家与国家或区域与区域之间的战争。他在上个世纪的预言早20世纪初已经得到证实了，美国打伊拉克和美国与伊朗之间的矛盾升级都被人们认为是文明冲突的典型的代表。还有复杂化，我们现在生活的各个系统都是非常复杂的，一旦一个系统出现问题了都会带来事故。人们现在思想非常复杂，过去牛肉加土豆的共产主义，现在牛肉加土豆只是简单的一道菜。也就是说人们的思想变得复杂了，往往对人们的观念的把握可能会出现差错。还有人们认知的局限性，我们知道人是有限理性的，人的势力范围只是一个有限的领域，在很多领域都是看不到的，在不可见的领域里面往往会忽略一些潜在的危险因素，这些领域很容易出现事故。还有市场竞争力加剧会导致一些企业的产品质量不合格，没有得到时间的充分证明它的安全性就推向市场，往往就很容易出现事故。总之，环境因素的变化会使突发事件发生的概率和影响扩大。刚才 ，我们了解了突发事件发生的因素的变化。我想，提高公务员应对突发事件的能力，当前是我们政府非常重视的一个方面的工作。提高公务员应对突发事件能力的意义，有三点：第一点：加强党的执政能力建设的需要。我们知道，公务员是政府服务的具体例行者，他们在时间工作中往往会接触到会遇到多种多样的突发事件，如何有效应对和预防突发事件是体现我们党执政能力的重要方面。 第二点：维护社会稳定，全面维护社会职能的需要。社会的翁定，要靠社会中每一个个体的共同努力，那么公务员是维护社会稳定的中坚力量。他们需要把党的政策和具体的管理体系体制贯彻下去。 第三点：是维护社会稳定的重要基础，还是建设高素质公务员队伍的需要。随环境、政府职能的变化，公务员的素质也要跟着变化。对公务员来说，他们的能力建设被提到了一个很高的高度。一个高素质的公务员，不再仅仅是一个程序的例行者，他还能够灵活多变的处理一些突发事件。只有这样，才能体现我们国家所倡导的服务型政府，以“为人民服务”为政府的理念。 当前，我们国家对突发事件的管理非常重视相应的一些管理体制法规不断的得到完善。根据现有的学者，政府对突发事件管理的进展来看，当前我们国家的突发管理事件的现状可总结如下：1 已经设置了专门的危机管理机构，有专业的应急管理委员会，应急管理办公室等政府部门的设立。具体的某一方面的危机管理机制正在形成，如 自然灾害、金融管理的危机管理机制已经形成。2 危机管理中的政府动员力很强，政府可以在很短的时间内控制处理好一些突发事件。政府动员力很强，但是社会动员力相对不足。3 危机管理的国际合作有所加强。具体表现为：汶川地震后，我们国家欢迎世界各国救援机构政府提供帮助。同时，对于世界各国发生的重大自然灾害，我们国家也及时有效伸出援助之手。危机管理的国际合作有所加强，我们国家已经成为国际灾害救援网络体系中的重要组成部分。4 另外对于政府危机管理的科学研究和人员培训工作已经起步。政府很重视，当然还存在问题，但是问题在逐步的减轻和弱化。如缺乏危机意识，预防意识不充分，缺乏快速反应能力，缺乏信息公开机制，缺乏专业危机管理机构，法制建设有一定的落后，危机管理技术手段滞后。但是随着我们国家对突发事件的重视，这些问题在逐步的弱化消除。一个有效的危机管理体系逐步形成。这是第一部分，即正确的认识危机、突发事件。再看第二部分：怎样管理应对突发事件。即对于公务员来说，突发事件应怎样进行管理应对。经这个问题之前，首先看一下，突发事件管理的定义。对于公务员突发事件的培训，我们首先要清楚定义，才能明白我们为什么要学习这个课程。所谓突发事件管理，即政府通过监测、预警、预控、预防、应急处理、评估、恢复等措施防止可能发生的突发事件，处理已经发生的突发事件。 根据概念来看，突发事件管理包括多个环节。先应急处理是重要环节，但是还包括监测、预警、预控、预防及评估、恢复。另外，对突发事件来说，我们并不是只看到已经发生的突发事件，我们还要关注有可能发生的突发事件。突发事件的管理是全方位多环节的过程，想要做到有效的管理，我们要做到以下几点。当前对突发事件的管理还存在着一定的误区，有些时候我们认为应该采取的措施，后来被证明是不正确的，不恰当的，这就是误区。现在来看一下，当前对于突发事件管理存在哪些误区。 第一，过于自信，缺少预防。有的部门和个人认为自己所管理的的部门或所负责的工作是不可能发生突发事件的。所以说，对于预防工作很忽略，甚至没有预防工作。但是根据著名的墨菲定律，小概率事件一定会发生，即有可能发生的时间肯定会发生，只是发生的时间未确定。对于一些部门来说，你所负责的工作，肯定会有潜在的，有可能引发突发事件的因素。比如说，以前认为的，气象部门、粮食部门，不会发生突发事件，但是关于这些部门发生突发事件的报道经常可以看到。比如，一个地方，存储粮食的地方遭到水淹，即突发事件。气象部门，因种种原因没能准确的预报一起自然灾害或极端的要害天气，这就是突发事件。所以说，以前自己认为自己部门不会发生突发事故，过于自信的做法往往会带来很大的被动，第二，采取鸵鸟政策。所谓鸵鸟政策就是一旦发生突发事件，他置之不问或者把它封闭起来，认为不让别人知道，那么外界都不知道，这是典型的鸵鸟政策。有一些信息化的扩大，一个地方发生突发事件，其他地方都很容易知道。第三个误区在事件公开后才着手处理，没能够认识到事件的潜在危害性，还有个是，采用挤牙膏似的处理，缺乏果断性，视媒体为敌人。对突发事件的处理，对外信息沟通是一个非常重要的环节，媒体往往是站在中间信息传播渠道的角色上，它把真实的信息传递给公众。然后把公众的信息反馈给相应的处理部门、处理人员。如果视媒体为敌人的话，就把信息交流的渠道割断了，这是非常不利于事件的处理。所以说，现在我们国家在突发事件应对法里面对对外信息的沟通有专门的规定，那就是及时准确的发布应急信息，有效的同媒体进行沟通，通过媒体进行信息传播。还有个误区是陷入被动回应模式，不积极采取主动姿态，另外使用大众不能理解的语言，突发事件发生之后，获得公众支持是个非常重要的做法。怎么获取公众支持？我们需要从内容方面信息传递的内容方面着手，进行简单的几个行政命令，来让公众进行支持，我们必须利用通俗易懂的语言，把事件发生的起因（原因）告诉公众，获取他们的认同或者获取他们的支持，让公众支持我们来处理突发事件。另外，总之因为别人一样知道事实，知道这个事件的处理和采取的措施，我是站在群众的角度上提出来了，来实施的。但是如果你对外沟通不好的话，往往会造成误解，就会存在一定的问题。而另外一味做书面申明，因为书面申明的那种沟通渠道，证明来说，还不是非常有效的，因为沟通有好多渠道、好多形式，书面沟通只是一种。还有重复做同一种事情期待不同的结果。这是管理的误区，误区比较多。那对于突发事件，怎么来正确的管理，怎么来避免误区？因为突发事件的多样化，我首先给大家讲下突发事件管理的原则，针对突发事件的管理，我们采取什么样的原则，在这些原则的指导下，怎样能进行更加有效的管理。第一个原则是：未雨绸缪原则，也就是说我们要做好事件的预防工作，预防可能发生的事件，这是未雨绸缪原则。包括事件的预防。第二个原则积极主动原则，因为发生突发事件以后，相应的责任部门积极主动迅速赶往现场，处理危机。体现我们积极主动的姿态。第三个原则，真诚坦率。事件发生之后，我们要表现出无论在行为还是在语言方面都应该表现出真诚坦率的原则来体现我们执政为民，确实把人民的利益放在第一位的处理突发事件的姿态。所谓的真诚坦率，我想在这几个方面要做到体现：比如说在行为方面：要对受害者、受影响的群众做好救助与安抚工作。还要在语言方面、沟通方面要及时向公众发布信息，体现我们处理的及时性与有效性。另外说，在事件的恢复重建过程中，我们要善于总结经验、吸取教训。第四个就是人道主义原则。在事件的处理与应对的过程中，要把人道主义放在第一位，要采取以人为本的原则。在有多种处理措施和可供选择的情况下，我们要选择对人民群众利益影响最小的那种方式。这是人道主义原则。比如说在事件处理之后，把人的生命放在第一位，事情一旦发生，要迅速的、不惜一切代价的抢救受伤害的人群、群众。第五：维护信誉原则。信誉无论是对任何组织都是无价的。一旦一个组织失去信誉，那往往会失去组织存在的基础。所以说对信誉一定要维护。对于我们政府来说，对于政府公务员来说，我们代表政府的形象，所以在处理过程中，我们一定要维护政府的信誉。第六个原则，主次分明原则。比如在突发事件发生后，可能要有需要做很多事，那在不同阶段，还有个主次分明。有个轻重。比如说在预防阶段，我们要做好准备。在事故发生之后，我们要应该迅速的强求伤员。在恢复重建过程中，我们要做到合理设计，避免事故再次发生等等，也就是说在不同阶段，我们对事故的管理应该有一个主次分明。第2.4，我们现在要讲突发事件的对外沟通策略，突发事件对外沟通策略主要是指事件发生之后，我们对责任的认定为自己责任造成的突发事件还是因为一些不可抗拒因素引发的突发事件。这是责任认定。对于责任认定的沟通策略一般来说有六种形式：第一种是否认，即否认这些事件跟自己有关系，这是一种最容易让人想起或者是让一个组织和个人最想用的一种方式，但这种方式有很大风险，一旦被认定为跟这个事件有很大关系，那么会带来更大的影响，所以说否认这种策略只能用于这些事件原因、因素被调查之后确实跟组织或个人没关系才可以用否认这种方式。那第二种方式是逃避，所谓逃避责任是把事件的起因归因于不可抗拒因素，让公众或利益相关者知道这件事情的发生并不是由于你的主观因素，只是因为自然因素或者不可抗拒因素引发的，这样你的公众压力会减轻。第三个策略是减少敌意，你可以采用补偿、救助伤者等等，即采用一些利益补偿，及早对受害人进行补偿这样来缓解外界的压力。第四个策略是亡羊补牢，也就是对事件再发生的可能性把它消除掉，把潜在的危害状态把消除掉，亡羊补牢。第五个是自责，把事件归结于自己身上，对自己的行为表示歉意。第六个策略是接受处分，完全是按照程序，对自己应当承担的责任承担，这是突发事件对外沟通六个策略，而对六个策略的应用，并不是说哪个策略就好，哪个策略就不好，是要根据事故的原因来确定到底要采用哪种策略。并不是说否认就能和这些事故脱离干系，并不是说自责就能受到很大影响。有的时候自责对获取公众的原谅，公众反而会更加支持你。因为突发事件发生后，公众最想听到的就是处理部门或相应的责任人那种真实的想法，或者他那种积极主动的态度，一旦他拥有积极主动的态度的话，往往容易获得公众的原谅，就像84年“泰诺药片”这起事故一样，强生公司积极主动的姿态使得他的泰诺药片市场占有率反而比事故发生前提高了三个百分点。那么这就是说，对于不同的沟通策略，我们一定要认识到，我们必须要根据事件发生的原因进行确认、确定，这样的话，才有利于我们进行事件管理。那对于突发事件的管理，我想我们要从阶段性来进行讲解。要在预警阶段，我们对突发事件的管理要做哪些工作？首先来看下突发事件的预警，突发事件的预警及准备是整个突发事件管理过程中的第一阶段，也是突发事件管理的第一道防线。通过建立预警系统，可以帮助公共组织对分阶段时期内可能发生的各种形式的突发事件有一个充分的估计，提前做好应急管理，选择一个最佳的应对方案，最大限度的减少突发事件造成的损失，那对于突发事件的应急、预警能力，应该从这几个方面进行强化。第一个就是强化突发事件的防范意识，要提高突发事件管理的意识，意识提升上去了，我们在平时工作中才能时时刻刻预防潜在发生突发事件。第二：提高突发事件的认知力 。第三个是掌握相关的专业知识和工作信息。第四个是提高风险管理意识和水平 。第五个是了解预警系统主要内容及其运行机制。第六个是熟知并制定突发事件应对预案和恢复计划 对于突发事件的预警，最重要的就是要做好应对准备，做好突发事件的应对准备，要从以下五个方面着手：第一个要做好风险的评估与识别，根据突发事件应对法，根据政府部门以及个人都要对自己的工作范围内、自己的管辖区域内的维线员进行评估、登记，通过对维线员的登记来分析、延判这种潜在突发事件发生的可能性。这样以便于我们做好准备，对风险的评估与识别是做好应对准备的关键的第一步，也就是对这个区域发生的哪些突发事件做好评估，这样话使得我们在设置制定过程中，在资源准备方面做好准备。第二个方面成立危机管理小组，要成立专门的突发事件应对小组，这小组应该有主要的领导，相关的专家技术人员构成，一旦发生突发事件，小组能够迅速的在一起有效的工作。第三个制定突发事件处理预案，要根据前面风险员的评估看哪类事件发生可能性比较大，带来危害性比较大，那么要制定相应的处理议案。第四个教育、培训和模拟训练，事情一旦发生之后，然后我们怎么来对第五个是充分准备应对突发事件所需的资源。因为突发事件发生之后，资源的短缺性是应对突发事件一个很重要的问题，一旦缺少应对资源，往往是在我们难以有效的应对突发事件，所以平时就应该准备好应对突发事件所需的资源。那么这个资源包括的范围比较广：物资资源，比如一些急需的药品，日常生活的必需品等等，还有一些交通运输工具，另外资源还包括人员：一些技术人员的储备、救护人员等等。还有的信息要准备好，这个区域的一些重要的基础信息，比如重要的管道布局的信息、重要的气候信息、以及重要的人口密度信息等等。这是做好突发事件应对准备应重点做好这五个方面，刚才提到突发事件的处理预案，我想一个完善的应急预案应该包括这几个内容：第一个是目录封面，第二个是成员签名，还有处理原则、事件处理组织、事件处理过程、资源保障、新闻发言人、主要联络外部机构或人员、演练计划、事先规定应收集的资料、术语辞典。也就是说一个完善的应急预案应该包括这些内容。虽然现在各级政府都制定了很多预案，预案对突发事件的管理是一个重要的基础性工作，一旦事件发生之后，我们应当启动预案，所以预案应该具有实践性和可操作性，可操作性可涉及到各个方面，不能过于空洞，各种术语、各个步骤应该准确、恰当，那么在形式方面应该做到完整，所以说一个完整的应急预案应该包括这些方面。那其中新闻发言人应急预案应该准备的，在应急事件管理中一个重要的角色，一旦一起突发事件发生之后，我们应该对外进行有效的信息沟通，要面对公众的质疑，这个时候，新闻发言人起到重要的作用。那突发事件的新闻发言人是政府应对突发事件对外沟通的代言人，是突发事件管理团队中的专门角色。对突发事件的新闻发言人要有较高的分析能力、判断能力和应变能力。还要具有良好的心理素质和人格修养，特别是要能够承受巨大的压力。在特别重大突发事件中，一个新闻发言人可能还不够，要赋予多人以发言人的权责。新闻发言人不仅是信息“出口”的把关人，也是信息“入口”的守望者，同时也是对外信息沟通的主导者。就是说新闻发言人他在突发事件应对管理中起到重要的角色，那么新闻发言人并不是说等事件发生之后我随便指定一个让他充当新闻发言人，这是不行的。因为对于新闻发言人，他必须要有技能的要求、专门能力的要求，他这种能力的培养需要在平时就应该培养。只有这样的话，才能在事件发生之后，新闻发言人确实能做到、确实例行好自己的职责。一个有效的新闻发言人，能够缓解外界对事件的那种外界压力，能够减少公众的恐慌情绪，能够加快事件的处理进度，获取公众的支持，所以说新闻发言人的角色是非常重要的。对突发事件的管理，第二个步骤就是要做好突发事件的识别和控制。因为很多事件在爆发前它总要有苗头或一些征兆，对于这些征兆进行识别，就是这个过程的一种重要的内容。突发事件的识别和控制属于突发事件的管理和控制的第二阶段，在这个阶段，如果能够把事件消除在萌芽状态，一旦出现征兆了，把它消灭掉了，或者说把它处理好了，那么能够有效避免它后面带来的各种影响，这使得事件的识别和控制非常重要。识别突发事件既是突发事件监测的后续，也是控制突发事件的开始。其关键工作是通过突发事件监测系统或信息监测处理系统认识和辨别出事件潜伏期的各种症状，收集其中的危机信息，分析它们的潜在影响，进而对可能引发突发事件的信息加以防范和疏导，争取把突发事件消除在萌芽状态。把事件消除在萌芽状态是事件识别和控制的根本目标。据研究，把一些事件消除得越早，那么它带来的效益越大。另外一项研究表明，如果能够在预防阶段就把事件控制住，那它带来的收益是非常高的，我们可以用一种数字来表示。据研究，有危机预案的组织和没有危机预案的组织一旦发生突发事件了，有危机预案的组织它的损失只是没有危机预案的组织的损失的2/5。这就是说事件的预防它所带来的收益是非常大的，它能够有效的减少事件带来的影响。对于突发事件的识别和控制，有多种方式来进行识别。其中一种重要的方式是通过信息监控来识别突发事件。比如说，一起全球性突发事件发生之前，它可能有一些前期的舆论信息，如果我们通过相应的信息监测系统及早监测到这些信息的苗头，那我们能够及时采取措施，及时化解这种纠纷与矛盾，那么就能够把危机和突发事件消除在萌芽状态。在这里我想给大家介绍一个基于互联网的一种危机信息监测系统。我们知道现在互联网非常发达，很多事件在发生的时候在互联网上有相应的信息苗头或者说信息征兆，如果我们在互联网上建立一种信息监测系统，及早的监测到这种信息苗头，那么就可以把事件迅速处理。比如说，有的人对于一些产品或某项政府服务不满意，他在网上发表评论，来批评一个部门或一个产品，那么如果我们通过信息系统监测到，并迅速的把事件处理掉，这能够有效的避免事件的进一步发展。这个系统基本的思想是先构建一系列的危机信息，把相应的敏感的信息建立在数据库里，然后通过不同的信息组合生成相应的检索关键词，然后采用不同的搜索引擎、搜索工具对互联网上的各种信息进行检索，把检索结果生成来看看这个部门或这个地区有没有相应的危机信息，如果有的话，应该怎么处理，就进入到信息处理部分，然后再进入具体的事件处理。通过基于互联网的信息识别或筛选，能够把事件消除在萌芽状态。我们采用信息监测系统监测到一起事故的报道情况、信息传播情况。这起事故是孙家湾矿难，从信息走势图可以看出，事件发生之后在开始几天的信息数量比较少，然后迅速上升达到一个非常大的量，然后缓慢下降，逐渐平缓。对于我们信息监测来说，在最开始有几天量比较小，如果在这个时候我们能够有效监测到危机信息，然后及时采取措施，就能够避免信息的过量传播，带来不必要的公众压力。也就是说，通过信息监测如果能及早监测到信息，对我们后续的事故处理非常有帮助，这体现了危机信息监控系统的重要性。对于公务员来说，要构建突发事件的控制和识别能力，应该重点做到如下几点。要收集和整理分析相关信息，能发现潜在的问题，要有比较高的信息识别能力。见微知著的预见力和判断力。当机立断，迅速控制事态的能力。光明磊落，敢于承担责任的能力。沉着冷静，处变不惊，具有良好的心理素质。这是构建我们突发事件控制和识别能力的主要内容。有的事件能够预防，有的事件能够识别到，对于能够预防和能够识别到的事件我们能够及早有效的处理。对有的事件，它肯定会发生，事件发生后，我们应该及早有效应对。比如说，当一个事件发生之后，我们就进入了一个应急管理阶段，所谓应急管理阶段就是说整个事件它是整个突发事件处理过程中最困难最复杂的阶段。突发事件的处理人员在这个阶段要寻求一切可行的方法，在危机程度比较大的情况下，公共组织甚至可以动用一系列的危机对抗措施，以争取在最短的时间内迅速恢复社会秩序，在危机造成的破坏和利益损失降低