江苏省高中教育经费保障机制研究.pdf

摘要 摘要 高中教育是继义务教育后进入高等教育的桥梁，是教育体系中不可缺少的 部分。近年来，随着人们对教育的需求和关注越来越高，义务教育得到全国上 下各方的高度重视，其教育经费的保障体系也得到很好的完善。但是，高中教 育却因为缺少法律依据和政策支持，其教育经费不能得到有效保障。江苏省作 为全国首列的教育强省，其高中教育的经费保障不能与其靠前的排名呼应，教 育经费保障上存在很多问题和不足。 调查研究发现目前江苏省高中教育经费在收入来源和使用分配等方面存在 很多问题，包括财政性教育经费不足，人员经费不足，公用经费保障缺失，省 内地域、校际间教育经费投入不均衡，债务繁重等方面。研究发现这些问题是 由于缺少法律和政策依据，教育经费投入体制不合理，教育经费筹资渠道单一 等方面原因造成的。这些是高中教育经费保障机制不合理的表现，应该从教育 经济学的视角出发，探究建立如何使江苏省高中教育经费在现有基础上得到更 好保障的经费保障机制。新的保障机制的建立涉及到政策、制度的完善和调整， 政府首先应该建立提高对高中教育经费投入的意识，然后再进行相应的体制改 革和政策制度的完善。通过分项保障人员经费和公用经费、建立均衡性财政转 移支付制度、加强薄弱学校建设、完善助学政策、强化监督检查制度、建立有 效的债务化解制度等措施解决经费保障不足的问题。另外，针对教育经费筹资 渠道单一的问题，要拓宽高中教育经费的筹资渠道。 关键词：高中教育，教育经费，保障机制 a b s t r a c t a b s t r a c t t h eh i 【g hs c h o o le d u c a t i o ni st h eb r i d g eo fc o m p u l s o r ya n dh i g h e re d u c a t i o n ，i t i sa ni n d i s p e n s a b l ep a r ti nt h ee d u c a t i o ns y s t e m i nr e c e n ty e a r s ，a st h ei n c r e a s i n go f p e o p l e sn e e d sa n dc o n c e r n st oe d u c a t i o n ，a l ls e c t o r sa c r o s st h ec o u n t r ya t t a c hg r e a t i m p o r t a n c et o t h e c o m p u l s o r ye d u c a t i o n ，t h es e c u r i t ym e c h a n i s mo fe d u c a t i o n f u n d i n gi sw e l li m p r o v e d h o w e v e r , a sar e s u l to ft h es h o r t a g eo fl e g a lb a s i sa n d p o l i c ys u p p o r t ，t h eh i 【g hs c h o o le d u c a t i o nf u n d i n gc a nn o tb ee f f e c t i v e l yp r o t e c t e d a st h ef i r s tc o l u n mi ne d u c a t i o nj i a n g s up r o v i n c ec a nn o tr e s p o n dt oi t sf r o n tr a n k w h e ni tp r o v i d e sf u n d i n gf o rh i g hs c h o o le d u c a t i o n ，t h e r ea r cm a n yp r o b l e m sa n d s h o r t c o m i n g si ns e c u r i t yo fe d u c a t i o nf u n d i n g t h r o u g hr e s e a r c ha n da n a l y s i s ，w ef o u n dt h a tt h e r ea r cm a n yp r o b l e m si nt h e s o u r c ea n du s eo ft h eh i i g he d u c a t i o nf u n d i n g , s u c ha st h el a c ko ff m a n c i a le d u c a t i o n f u n d i n g , t h es h o r t a g eo fs t a f ff u n d s ，t h em i s s i n go ft h ep u b l i cf u n d i n g ，t h es i g n i f i c a n t d i f f e r e n c ei nt h ep r o v i n c e ，t h eh e a v yd e b t sa n ds oo n t h r o u g hd e p t ha n a l y s i s ，w e f o u n dt h a tt h e s ep r o b l e m sw e r ec a u s e db yt h el a c ko fl e g a la n dp o l i c yb a s i sa n dt h e u n r e a s o n a b l ef i n a n c i a li n v e s t m e n t s y s t e m ，i n a d d i t i o nt h es i n g l ec h a n n e lo f e d u c a t i o n f u n d i n g t h e s ep r o b l e m si n d i c a t e t h a tt h e s e c u r i t ym e c h a n i s mo f e d u c a t i o nf u n d i n gi su n r e a s o n a b l e w es h o u l dd i s c u s sh o wt ob e t t e rt h es e c u r i t y m e c h a n i s mo fh i g hs c h o o le d u c a t i o nf u n d i n gf r o mt h ep e r s p e c t i v eo fe c o n o m i c so f e d u c a t i o n n e ws e c u r i t ym e c h a n i s mi n v o l v e di nt h ei m p r o v e m e n ta n da d j u s t m e n to f p o l i c ya n di n s t i t u t i o n ，t h eg o v e r n m e n ts h o u l df i r s te s t a b l i s ht h ea w a r e n e s so ff u n d s i m p r o v i n gt oh i g hs c h o o le d u c a t i o n ，t h e nm a k ea p p r o p r i a t ep o l i c yr e f o r m sa n dm a k e i n s t i t u t i o ni m p r o v e m e n t s w es h o u l dt a k et h ef o l l o w i n gm e a s u r e st og u a r a n t e et h e h i g hs c h o o le d u c a t i o nf u n d i n g , s u c ha se n s u r et h es t a f ff u n d i n ga n dt h ep u b l i c f u n d i n gr e s p e c t i v e l y ，e s t a b l i s h ab a l a n c e d s y s t e mo ff i s c a l t r a n s f e rp a y m e n t ， s t r e n g t h e nt h ec o n s t r u c t i o no fw e a ks c h o o l s ，i m p r o v et h es t u d e n tp o l i c y ，s t r e n g t h e n t h es u p e r v i s i o na n di n s p e c t i o np o l i c y ，e s t a b l i s ha ne f f e c t i v es y s t e mt or e s o l v ed e b t i na d d i t i o n ，c o n t r a r yt ot h es i n g l es o u r c eo ff u n d i n g , w es h o u l db r o a d e nc h a n n e l so f t h eh i 【g he d u c a t i o nf u n d i n g k e yw o r d s ：h i g hs c h o o le d u c a t i o n ，e d u c a t i o nf u n d i n g ，s e c u r i t ym e c h a n i s m n 目录 目录 摘要i a b s t r a c t i ：i ： 第一章绪论1 一、研究缘起和意义1 ( 一) 研究缘起j 1 ( 二) 研究意义2 二、文献综述2 ( 一) 国外研究现状2 ( - - ) 国内研究现状3 三、研究方法与思路5 ( 一) 研究方法5 1 文献法5 2 调研法5 3 比较法5 ( 二) 研究思路5 四、概念界定6 ( 一) 高中教育6 ( 二) 教育经费6 ( 三) 机带0 6 五、理论基础7 ( 一) 公共产品理论7 ( 二) 教育成本分担理论7 第二章江苏省高中教育经费状况9 一、高中教育经费保障的历史发展9 ( 一) 全国高中教育经费保障的政策变迁9 ( 二) 江苏省高中教育经费保障的政策变迁9 二、高中教育经费收支现状1 1 ( 一) 教育经费概况1 2 ( 二) 教育经费收入和支出情况1 3 ( 三) 人员经费和公用经费情况1 7 第三章江苏省高中教育经费存在的问题及原因分析2 l 一、江苏省高中教育经费存在的问题2 1 i i l 目录 ( 一) 财政性教育经费不足2 1 ( 二) 人员经费不足，公用经费保障缺失2 2 ( 三) 地域、校际教育经费投入不均衡2 3 ( 四) 债务繁重2 5 二、原因分析2 5 ( 一) 缺少法律和政策依据2 6 ( 二) 经费投入体制不合理2 7 ( 三) 教育经费筹资渠道单一2 7 第四章江苏省高中教育经费保障机制的构建3 0 一、公共财政投入保障机制3 0 ( 一) 对政府投资责任的理性分析3 0 ( 二) 加大公共财政投入力度3 2 二、政策保障机制3 2 ( 一) 分项保障人员经费和公用经费3 3 ( 二) 建立均衡性转移支付制度3 4 ( 三) 加强薄弱学校建设，完善助学政策3 5 ( 四) 强化监督检查制度3 6 ( 五) 建立有效的债务化解制度3 7 三、经费筹措保障机制3 7 结语4 0 参考文献4 l 致谢4 5 i v 第一章绪论 一、研究缘起和意义 第一章绪论 ( 一) 研究缘起 高中教育是在九年义务教育基础上进一步提高国民素质、面向大众的基础 教育，是学生个性形成、自主发展的关键时期，作为义务教育和高等教育之间 的桥梁高中教育是教育系统中不可忽视的重要部分。改革开放以来我国的综合 国力不断增强，形成了较为完备的教育法律体系，然而在我国教育法所调解的 领域中，却有一个很重要的领域仍然是空白点，那就是高中教育。从我国目前 教育立法的状况而言，我国已经制定了7 部专门的教育法律，除了教育法 和教师法两部基本大法以外，各种层次和性质的教育形式都有专门的法律， 例如义务教育法、高等教育法、职业教育法等，唯独高中教育没 有专门的法律依据，这与我国教育法律体系的完善和教育体系自身的发展都是 不相适应的。从目前高中教育发展状况来看，存在很多备受争议的问题，例如 高考招生问题，高中收费问题，高中择校费问题，高中教育的经费保障问题， 这些问题都需要一部专门的法律法规来调节，来保证我国高中教育的健康发展， 但是目前仍没有专门的法律法规的出台。 教育经费是保障教育可持续发展的最重要因素，高中教育能否实现长期健 康发展，在很大程度上取决于高中教育经费保障能否到位。根据美国学者萨缪 尔森( p a u l m s a m u e l s o n ) 在1 9 5 4 年提出的公共产品标准理论，高中教育具有 准公共产品属性，其效用具有较多的外溢性。在我国，高中教育的办学经费主 要来源于举办方提供和向学生家长收取部分费用，即国家和个人共同承担高中 教育经费，除了财政预算内拨款主要通过收取学杂费和择校费等事业收入来实 现成分分担。但是高中教育经费财政方面究竟要负担多大比例，个人及家庭到 底要如何分担高中教育经费等问题都没有明确的政策规定。近年来，随着高校 扩招和免费义务教育政策的实施，政府对高等教育和义务教育投入均有偏重， 义务教育明确了以政府投入为主，逐步实现免费义务教育的政策，高等教育也 明确了学费不能超过办学成本的2 5 的规定，但是高中教育经费保障却仍是空 白。 随着人们对高中教育越来越多的关注，政府、财政和教育等部门开始把目 光投向高中教育的经费保障。从江苏省目前状况来看，其高中教育的经费保障 没有明确的政策保障依据，政府对于高中教育的经费责任没有清晰界定，各级 第一章绪论 各类学校的公用经费和人员经费没有统一的标准定额和逐年提高的比例，缺少 针对不同区域的不同保障政策。 ( 二) 研究意义 江苏省作为我国首列的经济强省，其教育发展也始终走在全国的首列。近 年来，江苏省为建设教育强省，率先实现教育现代化的目标，采取了一系列措 施，例如实施教育“六大工程( 危房改造、布局调整、三新一亮、六有工程、 校校通、四项配套) ，实施了义务教育阶段免收学杂费和免收教科书费的政策， 建立了家庭经济困难学生资助的长效机制等，全省的义务教育和高等教育，也 都已经正式出台并正在逐年提高生均经费基本标准和生均财政拨款基本标准， 教师工资和公用经费基本得到保障，义务教育债务已全部化解完毕，在建设教 育强省过程中取得了令人瞩目的成就。加快建设一个优质高效、特色鲜明、布 局合理、协调互通的高中教育，对于江苏省建设教育强省和人力资源强省，率 先实现其教育现代化的目标具有重要意义。但是江苏省高中教育目前尚没有明 确的生均经费标准和财政分担标准，其发展过程中存在的问题和矛盾不断涌现， 如重点高中高额的择校费成为学生家庭沉重的负担，学校公用经费被挤占，人 员经费不足，区域差异过大，债务沉重等严重影响高中教育的健康可持续发展。 而这些问题和矛盾归根结底都是由于高中教育经费保障机制不健全造成的，所 以制定高中教育生均经费基本标准和生均财政拨款标准，明确各级财政教育经 费分担比例，建立健全高中教育经费的保障机制成为当务之急。 二、文献综述 ( 一) 国外研究现状 从国际视角看，各国对高中教育的专门研究是随着对基础教育的重视而逐 渐兴起的，二十世纪中期开始，世界各国都非常重视中等教育的改革，把高中 教育改革放在教育改革的核心位置。1 9 9 0 年3 月在泰国召开世界全民教育大会， 强调全民基础教育的重要性，普及和提高基础教育被提到世界各国的重要议事 日程中。国外发达国家如意大利在上世纪末由教育学、心理学、社会学等领域 的近5 0 0 名专家组成布洛克委员会提议建设新型的“统一高级中学 ，美国教 育部以新型美国高中项目为突破口推动了全美高中教育的改革与发展。1 国外发 展中国家中对高中教育做专门研究较多的是巴西，由世界银行和美国国际发展 银行资助的研究项目与时俱进：巴西中等教育，对巴西中等教育特别是高 1 郊莹巴两高中教育现状、问题及对策初探 d 两南人学硕上论文。2 0 0 6 ：5 2 第一章绪论 中教育的发展进行了详细的规划，巴西政府积极制定各项教育政策和法规，确 保高中教育经费具有稳定的来源，同时还专门拨出经费，用于高中教育地域问 的均衡发展。国外许多学者在探讨高中教育经费问题时，把视点放在政府的经 费拨款和个人负担比例等问题上，提出要加大政府的投入比例，来保证高中教 育的稳定发展。研究表明，世界各国政府对高中教育经费的分担状况随着各国 行政体制和财政体制的不同而有所不同，中央政府和地方政府的分担比例有所 不同，但是各国高中教育经费大多是由政府负担的，有些发达国家的政府分担 比例达到9 0 以上，好多国家通过教育立法的形式保障高中教育经费的来源， 个人负担部分仅占整个高中教育经费的很少部分，国外对国立高中的收费一般 不超过成本的1 0 。我们可以从国外对高中教育经费的研究成果中借鉴其好的 发展策略，进而更好的促进我国高中教育的发展。 ( 二) 国内研究现状 在国内，随着九年义务教育的实行和高校扩招，加上人们对优质教育资源 的需求不断提高，高中教育越来越受到人们的高度关注，高中教育经费的保障 是一个涉及教育、财政、经济和文化等诸多领域的综合性问题，我国众多学者 从多方面多角度进行了专门的探讨。 有学者针对高中教育的性质、任务和使命进行探讨，强调高中教育作为基 础教育的高级阶段在我国国民教育体系中的重要地位，分析高中教育的办学定 位和教育目标等问题。王炎斌指出，长期以来普通高中教育一直承担着既为高 等学校培养合格生源，又为社会提供有文化的劳动者的双重使命，过去一段时 间我们过多地强调了教育的经济发展功能，而淡化了教育发展的真正目的。高 中教育的目标和过程应该与人的幸福、自由、尊严、终极价值联系起来，使教 育回归到为人的发展这一根本目标上来。今后一个时期，高中教育应该主要追 求内涵发展，其性质和任务应该有所改变，应实现面向全民、政府主办、优质 均衡。1 不少学者从择校费和“三限政策的视角进行了探讨，探讨择校费的状况 及未来趋势，分析“三限”政策的影响和高中教育向学生家长收取学费等方面 的问题。吴慕林对目前高中择校费的利与弊进行了分析，指出随着择校费所依 托的环境和条件的变化，它的积极因素在逐渐转化，甚至是反向转化，其局限 性逐渐显露。择校费不仅不能调节生源的流向，反而成了攫取最大利益的驱动 器；导致对学生的歧视和应有权利的剥夺，扭曲了教育原有的公平性，加剧了 教育机会的不均等：其最大的局限性是不能对教育资源进行最佳配置。提出逐 王炎斌普通岛中教育发展策略思考 j 教育发展研究。2 0 0 9 ( 2 0 ) ：1 5 3 第一章绪论 步提高学费标准的同时降低“择校费”标准进而逐步取消“择校费”的做法。1 杨钋“三限”政策对公立高中择校的影响一文提出，以治理教育乱收费为 目的的“三限 政策在一定程度上遏制了高中乱收费行为，但是却无助于解决 公立高中择校问题，它只作用于低收入家庭，对其他社会群体没有影响。2 越来 越多的学者意识到高中教育经费保障的重要性，从高中教育经费中的学费或者 预算内教育经费出发，对此问题进行了有益的探讨。沈百福我国普通高中学 费的地区差异分析一文中对我国普通高中学费的地区差异状况进行了详尽的 探讨，以2 0 0 3 年的普通高中教育经费为例，得出京津沪和西部地区的普通高中 教育经费个人分担比例较低，在1 5 - 2 0 之间，而东部和中部地区普通高中教 育经费个人分担比例较高，平均在2 4 9 6 一- 2 8 之间，湖南达到4 1 0 7 。3 在其另 一篇文章我国普通高中预算内教育经费及学费的地区差异分析中对我国普 通高中教育经费来源结构进行了总体分析，除了分析2 0 0 3 年我国普通高中教育 经费中学费的地区差异外，还对以预算内教育经费为代表的政府投入的地区差 异做了分析，普通高中教育经费中预算内教育经费占比例西部地区最高，平均 占5 7 7 8 ，京津沪三个直辖市平均在5 0 4 8 ，东部地区平均在4 2 2 1 ，中部 地区比例最低为4 0 0 7 ，其中湖南是全国最低。4 彭湃、周自波在双轨制成本 分担与高中教育公平中认为，我国普通高中双轨制的教育成本分担形式( 即 对部分学生收取学费、部分学生收取高额择校费) 危害了教育公平的价值追求， 应该通过加大政府投入，提高学费标准降低择校费标准，恢复单一录取标准等 措施逐步取消双轨制成本分担。5 陆璩的高中学费政策的比较研究，提出了 制定学费标准时应该考虑的因素，包括学费的作用、政府投入责任和制定学费 标准的依据( 高中教育收费标准的制定应综合考虑办学成本、办学质量和家庭 承受能力三个重要因素) ，6 为有关部门制定高中阶段学费标准时提供了政策上 的参考。 不少学者还对我国欠发达地区的高中教育发展进行专门的关注，分析其面 临的困境，探讨原因并提出对策等。陈玉华的西部贫困省区普通高中财力资 源配置现状调查与分析，以甘肃省1 3 个样本市( 区) 各级普通高中为个案进 行了研究。另外还有祁占勇、司晓宏的我国欠发达地区普通高中教育发展的 现实困境与理性选择，李惠芳的福建农村普通高中发展现状、问题及对策， 1 吴幕林“择校费”的利弊分析及改革思路【j 】价格月刊，2 0 0 3 ( 5 ) ：2 0 - 2 2 2 杨钋“三限”政策对公市高中择校的影响【j 】教育发展研究，2 0 0 9 ( 1 9 ) ：3 9 沈酉福我国普通高中学费的地区差异分析明当代教育论坛，2 0 0 6 ( 5 ) ：2 5 沈百福我国普通高中预算内教育经费及学费的地区差异分析明上海教育科研，2 0 0 6 ( 9 ) ：1 0 5 彭湃，周自波双轨制成本分担与高中教育公平【j 】当代教育科学，2 0 0 8 ( 1 5 ) ：1 9 - 2 1 o 陆瑕高中学费政策的比较研究【j 】上海教育科研，2 0 0 6 ( 9 ) ：4 5 4 第一章绪论 张亚丽、邵芳方的中国西部地区普通高中教育发展现状及问题分析等。这 些文章只是从总体上对欠发达地区的高中教育发展进行探讨，分析发展现状、 存在的问题并提出有益的对策，而没有专门从教育经费与高中教育发展的关系 上进行分析。 三、研究方法与思路 ( 一) 研究方法 1 文献法 笔者收集和研读了诸多与本研究有关的文献，包括知名专家学者的著作， 与本研究相关的期刊论文以及历年优秀硕博士论文等，对这些资料进行了全面 的梳理，为本研究打下良好的理论基础。在参照前人研究成果的基础上，厘清 自己的研究思路和创新点，进行深入研究，避免出现重复研究的现象，力求本 研究能有所创新。笔者还对江苏省的历年教育经费统计年鉴进行了认真研读， 使本研究具有现实依据的支撑。 2 调研法 笔者利用参与导师课题研究的机会，收集了与本研究相关的数据资料。并 在实地调研过程中对数据的准确性进行了验证，听取了地方财政、教育和学校 等方提出的意见和建议，为严密的探讨分析奠定了良好的基础，也使研究中政 策建议的提出具有更高的可行性。 3 比较法 一方面，将江苏省的高中教育经费状况与国内其他省份进行比较，明确与 其他省份相比不足的地方。另一方面，将本研究放在更大的时代背景中，从国 际比较的高度，探究国外其他国家的高中教育经费保障情况，借鉴其他国家好 的发展经验。 ( 二) 研究思路 教育的持续稳定发展首先要有充足的教育经费做保障，在各个阶段的教育 经费研究中，高中教育经费的探讨尚未引起社会的足够重视。本文通过分析近 三年来江苏省高中教育经费的保障情况，探讨学校运行过程中教育经费来源和 支出等方面反映的问题和不足，分析导致这些问题的各方面原因，为建立新的 高中教育经费保障机制提供依据。新的保障机制主要涉及到对原有教育经费运 行系统中政策和制度的改革和完善，通过新机制的建立达到全省高中教育经费 的有效保障。 第一章绪论 四、概念界定 ( 一) 高中教育 2 0 0 1 年版的新牛津英语词典将普通高中教育译为“h i g hs c h o o lo r s e c o n d a r ye d u c a t i o n ，s c h o o lp r o v i d i n gm o r ea d v a n c e de d u c a t i o nt h a na p r i m a r yo rm i d d l es c h o o l ，f o l l o w i n gp r i m a r yo re l e m e n t a r yo rj u n i o rh i g h s c h o o l s ”1 高中教育亦称高级中等教育，是指在初等教育的基础上实施的中等 普通教育和中等专业教育，这种教育在整个学校教育体系中有承上启下的重要 作用，担负着为高一级学校输送合格新生以及为国家建设培养劳动后备力量的 双重任务。2 在我国通常所说的高中教育主要包括普通高中、职业高中、中等专 业学校以及初中起点的各种培训和成人中等教育。本研究中的高中教育主要指 的是普通高中教育和中等职业教育。 ( 二) 教育经费 教育经费是指中央和地方财政部门的财政预算中实际用于教育的费用，在 我国，主要是指国家用于发展各级教育事业的费用。我国教育经费按其来源主 要由五部分构成：国家财政性教育拨款、社会团体和公民个人办学经费、社会 捐款、集资办学经费、学杂费和其他教育经费。3 国家财政性教育经费包括国家 预算内教育经费拨款、各级政府征收用于教育的税费、国有企业办学教育经费、 校办产业勤工俭学和社会服务收入用于教育的经费。财政预算内教育经费是指 中央、地方各级财政或上级主管部门在本年度内安排并划拨至教育部门和其他 部门主办的各级各类学校、教育事业单位的列入国家预算支出科目的教育经费。 教育经费按照其使用结构可以分为人员经费( 含对家庭和个人的补助) 和公用 经费两大部分。人员经费具体包括：在职教职工工资、补助工资和职工福利费、 离退休人员经费、学生助学金等；公用经费包括：公务费、设备购置费、修缮 费、业务费及其他支出。教育事业费中公用经费的比例可以反映学校的教学及 管理是否正常有序进行。 ( 三) 机制 机制( m e c h a n i s m ) 一词最早源于希腊文，原指机器的构造和动作原理。现 代汉语词典中对机制有这样的注解：“机器的构造和工作原理”；“有机体的 构造、功能和相互关系”；“某些自然现象的物理、化学规律”；“一个工作 j u d y p e a r s a n 新牛津英语词典，上海外语教育出版社2 0 0 1 ：8 6 5 ，1 6 7 9 2 中国人西科伞书( 教育卷) 中国人百科伞书 l j 版社1 9 8 5 ：5 2 6 3 中华人民共和国教育法( 1 9 9 5 年3 月1 8l 1 第八届全国人民代表大会第三次会议通过，1 9 9 5 年3 月1 8u 中华人民共和国主席令第4 5 号公布，自1 9 9 5 年9 月lh 起旅行) 【j o l 6 第一章绪论 系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式”等等。1 生物学和医学通过类比 借用此词，指生物机体结构组成部分的相互关系，以及其间发生的各种变化过 程的物理、化学性质和相互关系。现已广泛应用于自然现象和社会现象，指其 内部组织和运行变化的规律。机制的建立，一靠体制，二靠制度。也可以说， 通过与之相应的体制和制度的建立( 或者变革) ，机制在实践中才能得到体现。 可以通过改革体制和制度，达到转换机制的目的；也就是说，通过建立适当的 体制和制度，可以形成相应的机制。本文中的高中教育经费保障机制即是指为 解决教育经费保障过程中存在的问题和矛盾，保证教育经费系统的顺利运行， 而进行的相应的制度和体制的变革和完善。具体包括公共财政投入保障机制、 政策保障机制、经费筹措保障机制等方面。 五、理论基础 ( 一) 公共产品理论 公共产品理论是萨缪尔森( p a u l m s a m u e l s o n ) 于1 9 5 4 年提出的，所谓公 共产品是指同时具有非竞争性和非排他性的产品，每个人都平等的享有对该产 品的消费权利，具有非竞争性；一部分人消费了此产品后不会对另一部分人消 费此产品产生影响，具有非排他性，如国防、社会福利等。相反，同时具备消 费的竞争性和排他性的为私人产品，如面包、衣服等。凡是只具备一个标准而 另一个标准不具备，或者两个标准都不具备而又具有正外部性的产品就属于“准 公共产品 。受教育者接受高中教育以后提高了自身的知识、技能，获得了提 高社会地位的机会，具有竞争性和排他性，同时受教育者接受高中教育以后无 论是升入大学还是直接进入社会都有利于全社会文化和科学技术水平的提高， 具有正外部性，普通高中教育具有“准公共产品”的性质。 ( 二) 教育成本分担理论 教育成本分担，指的就是教育投资由谁支付、如何支付的问题，即教育投 资如何在国家政府和个人家庭等各方面合理分摊并最终实现的问题。教育成本 分担理论主要包括两条原则，即利益获得原则和能力支付原则。所谓利益获得 原则就是指为了合理地负担教育费用，使教育投资的负担合乎公平的原则，教 育投资的负担应与收益相配合，收益多的人应负担较多的投资；收益少的人负 担较少的投资。所谓能力支付原则就是指所有从教育中获得好处和利益的人( 无 论是直接的还是间接的) 都应按其支付能力大小提供教育经费，能力越大，支 现代汉语词典( 第5 版) 北京：中国十l ：会科学院语苦研究所词典编辑室编2 0 0 6 ：6 2 8 7 第一章绪论 付越多；能力越小，支付越少。1 在我国，高中教育是介于九年义务教育与高等教育之间的一种过渡，主要 指普通高中教育和职业技术教育与培训这两大部分。受生产力水平的制约，除 了少数发达国家把义务教育制度延伸到整个中等教育外，目前世界上绝大多数 国家还没有能力把整个中等教育作为人人都能享受的权利来普及，高中教育仍 然是一种非义务和非强制的教育，仍然是一种要受教育者个人负担一部分教育 费用的教育活动，我国也不例外。另外，高中教育是一种教育选择的权利，只 有读完高中才能获得进入高等学校的权利，这种权利具有较高的经济价值，所 以适当拉开高中教育与义务教育的收费距离是合理的。2 但是，高中教育所传授 的是普遍适用的基础性知识，其应用范围不仅广泛，而且具有较强的社会、文 化功能，而且高中教育给个人带来的收益是一种间接的滞后的收益，投资风险 较大，其社会收益明显大于个人收益。3 所以，政府应该承担高中教育的大部分 经费责任。 。范先佐教育经济学f m 】北京：人民教育 l 版社，1 9 9 7 ：1 9 8 2 范先佐教育经济学【m 】北京：人民教育 f ；版社，1 9 9 7 ：2 1 7 3 范先佐教育经济学【m 】北京：人民教育出版社，1 9 9 7 ：2 1 8 8 第二二章江苏省高中教育经费状况 第二章江苏省高中教育经费状况 一、高中教育经费保障的历史发展 依据事物的发展规律，要探讨如何实现某级教育的可持续均衡发展就必须 首先探讨其历史发展。教育经费问题与教育政策息息相关，可以说教育经费的 均衡与否实际就是教育政策均衡与否的问题，因此本文主要从高中教育经费保 障的政策、制度方面来探讨其经费保障的历史发展。由于篇幅有限和问题研究 的需要，这里主要探讨近几年关于高中教育经费的政策变迁。 ( 一) 全国高中教育经费保障的政策变迁 同基础教育中的初级教育一样，高中教育经费筹措经历了从新中国成立来 的单一教育经费筹措时期和多渠道教育经费筹措时期，这里主要探讨多渠道教 育经费筹措时期的政策发展。1 9 8 5 年起，财政体制转变，管理权限下放，人们 教育观念转变等因素使多渠道筹措教育经费成为历史必然的选择。1 9 8 5 年，中 共中央颁布了关于教育体制改革的决定，做出了“两个增长”的决定，即 中央和地方政府的教育拨款的增长高于财政经常性收入的增长，并使按在校生 人数的平均教育经费逐步增长。同时，何东昌在关于教育体制改革决定的几 点说明中提出，允许地方征收教育费附加，鼓励企业、社会团体和个人筹资 办学。这时，普通高中教育筹资形成了以“财”、“税 、“费 、“产 、 “社”、“基”为途径的多渠道教育筹资模式，即形成了高中教育经费以财政 拨款为主，辅以征收教育费、收取学生学杂费、发展校办产业、社会团体和个 人集资捐资办学、设立教育基金等的筹资格局。这种筹资模式使普通高中教育 经费投入总量迅速增加，极大地改善了普通高中教育的办学条件。1 9 9 3 年，中 共中央、国务院的中国教育改革和发展纲要，以文件的形式将多渠道筹措 教育经费的筹资模式确立下来。1 9 9 4 年国务院印发的 实施意见，1 9 9 5 年颁布的中华人民共和国教育法也对教育经费筹措的六条渠道做了明确的 规定。 我国现行普通高中教育筹资制度缺乏明确的制度保障，与普通高中教育投 入相关的文件规定仅有两个，1 9 8 5 年的中共中央关于教育体制改革的决定 和2 0 0 1 年的关于基础教育改革与发展的决定。在这两个文件中，高中教育 是作为基础教育的一部分和义务教育捆绑在一起的，实行的是“以县为主”的 筹资制度，专门针对高中教育经费保障的政策制度不足。 ( 二) 江苏省高中教育经费保障的政策变迁 9 第二章江苏省高中教育经费状况 江苏省作为我国首列的教育大省，其教育政策的变化是由中央的教育政策 变化决定的，其在实施国家教育政策的过程中又制定了许多具体的关于高中教 育经费的政策。纵观近年来江苏省关于高中教育经费方面的政策主要是通过规 定择校生人数、择校生所占在校生比例、收费标准等方面来实现的，因为这些 直接关系到学校的事业收入情况。关于这方面的文件规定主要有以下几个： 江苏省教育厅苏教财xxx 号关于调整中小学杂费标准和普通高中招生 收费实行并轨的通知决定对普通高中进行招生收费并轨，并轨后不再分公费 生、自费生和谐读生。并轨后的学费标准是苏州、常州、无锡、南京市省重点 中学的高中，每生每学期不超过8 5 0 元，市重点高中每生每学期6 5 0 元，一般 高中每生每学期不超过5 0 0 元；徐州、淮阴、盐城、连云港、宿迁市省重点中 学的高中，每生每学期不超过8 0 0 元，市重点高中每生每学期6 0 0 元，一般高 中每生每学期不超过4 5 0 元；南通、扬州、镇江、泰州市略低于苏南的标准。 2 0 0 3 年江苏省教育厅、物价局、财政厅关于2 0 0 3 年公办高中招收择校 生若干问题的通知规定，公办高中择校生的比例最高不得超过高中实际招生 总人数的2 0 。少数通过银行贷款异地扩建校舍、招生规模超过2 0 0 0 年实际招 生总人数一倍的重点中学，经省辖市人民政府批准并报省教育厅、省物价局和 省财政厅备案，择校生的比例最高不得超过该校高中实际招生总人数的3 5 。 上述学校还清贷款后，其择校生的比例不得超过实际招生总人数的2 0 。 苏教财xxx 号文件省物价局省财政厅省教育厅关于进一步规范全省公 办普通高中收费管理有关问题的通知对公办普通高中收费项目和收费管理权 限等方面做了规定。从2 0 0 7 年秋学期新生入学起，学校对择校生收取择校费后 不得再收取学费，老生仍按原有规定执行。有条件的地方要逐步降低择校生的 比例和择校费标准。高中择校费最高标准为：苏南、苏中八市每生不超过3 万 元，苏北五市每生不超过2 5 万元；择校生比例以学校为单位计算，每个学校 招收择校生的比例最高不得超过实际招生总人数的3 0 ，现有比例已低于此标 准的不得提高。各地要从严控制择校生比例，不得在统招生和择校生之外以自 费、旁听、借读、非计划生、捐资助学生等名义招收学生；不得以收取赞助费 等名义超标准收取择校费，初中、高中学生在校住宿的，学校可收取住宿费， 标准为每生每学期1 0 0 元。关于星级高中收费问题，凡已经评估确认的四星级、 三星级高中按原规定的省重点中学标准收费，即每生每学期8 5 0 元；二星级高 中按市重点中学标准收费，即每生每学期6 5 0 元：二星级以下高中按一般高中 标准收费，即每生每学期5 0 0 元。 江苏省教育厅、江苏省财政厅 关于印发江苏省普通高中政府助学金管理 办法( 暂行) 的通知对普通高中政府助学金管理等方面做了规定，提出资助 l o 第二章江苏省高中教育经费状况 面平均占在校生总数的1 0 。 苏教规xxx 号文件江苏省教育厅关于进一步规范义务教育阶段和普通 高中招生工作的意见中对普通高中学校招生工作提出了相关意见。提出要加 强高中招生计划的管理，热点高中要扩大招收指标生，支持和规范民办高中的 招生等。 从以上的文件规定可以看出，江苏省对高中教育经费方面的政策主要是针 对高中学校的收费问题的，文件规定主要涉及择校生所占在校生比例、招生规 模等问题，并对苏南、苏中、苏北不同地区以及四星、三星、二星不同级别学 校的收费标准进行了规定。而对于各级政府对高中教育经费的投入比例、生均 经费标准、人员经费与公用经费的比例、生均公用经费标准等方面并没有相关 的文件规定。 二、高中教育经费收支现状 2 0 1 0 年初，省财政厅、教育厅已就制定并出台高中教育生均经费基本标准 和生均财政拨款标准形成共识，并联合发文部署全省高中教育经费保障机制情 况调研工作。为更加全面、客观、详实地反映全省高中教育经费保障情况，省 教育厅、财政厅和南京师范大学会计与财务研究中心联合组成“江苏省高中教 育经费保障情况”课题组，对全省高中教育经费保障情况展开专项调研。由省 教育厅以正式发文的形式将调研事项下达于各地方财政局和教育局，然后再由 教育部门将调研内容和要求等下发至各抽样学校。调研内容主要包括学校的预 算编制方法，县( 市、区) 级财政对高中学校的财政拨款情况，学校的经费来 源和保障程度，学校教育经费支出情况，学校债务状况及化债方案等方面。调 研要求由各学校专门负责学校财务的分管领导负责提供数据，并及时提供给调 研组，使调研数据具有较高的时效性和真实性。本研究中所用数据主要来源于 对江苏省1 0 8 所高中学校的调研，这1 0 8 所学校是在苏南、苏中和苏北不同区 域的1 3 个省辖市内抽样选取的，其中普通高中学校7 2 所，中等职业学校3 6 所。 根据学校类型划分，其中四星级高中3 9 所、三星级高中3 3 所、中等职业学校 3 6 所，数量大致相当。按照区域划分，苏南地区学校2 6 所、苏中地区学校3 4 所、苏北地区学校4 6 所。按时间来看，主要对2 0 0 7 年、2 0 0 8 年、2 0 0 9 三年的 教育经费情况进行的统计和分析。在此基础上，调研组又抽样选取苏南、苏中、 苏北的三个县( 市) 进行了实地调研，在实地调研过程中对数据的准确性进行 了验证，并听取了地方教育、财政和学校等各方的意见和看法，得到了很对有 针对性的宝贵建议。 本章对江苏省高中教育经费状况分别从经费来源和经费使用两个角度进行 第二章江苏省高中教育经费状况 分析。一方面分析教育经费的来源构成，得出政府对高中教育经费分担比例的 多少以及学生家庭对高中教育成本的分担是否合理；另一方面分析高中教育经 费的使用状况，探讨高中学校每年的经费支出情况，并分别分析人员经费和公 用经费的支出。针对区域和校际间的差异，探讨过程中分别对苏南、苏中、苏 北不同地区的学校和四星、三星、二星不同级别的高中学校的经费状况进行比 较研究。 ( 一) 教育经费概况 从学校经费来源来看，主要包括四个部分：财政一般预算拨款、事业收入、 地方教育附加及基金、其他收入，这四个部分共同构成了学校的全部收入来源。 其中地方教育附加及基金和其他收入占的比例很小，所以主要从财政一般预算 收入和事业收入两方面来对学校的经费来源进行分析。最新国家中长期教育 改革和发展规划纲要( 2 0 1 0 2 0 2 0 年) 明确指出“实现普通高中教育实行以 财政投入为主，其他多渠道筹措经费为辅的体制，随着财力增强，逐步提高高 中阶段教育财政投入水平”，也就是说学校经费来源中