【精品 硕博论文】行政执法行为检察监督研究.pdf

l 8 9 7105 a t h e s i s ( d i s s e r t a t i o n ) s u b m i t t e dt o z h e n g z h o uu n i v e r s i t y f o rt h ed e g r e eo fm a s t e r p r o c u r a t o r a t e ss u p e r v i s i o no fa d m i n i s t r a t i v e a c t i o nr e s e a r c h b y ：w e n z h e n gh u s u p e r v i s o r ：p r o f y a f a n gs o n g m a s t e ro fl a w l a ws c h o o l m a y2 0 1 0 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研 究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人 或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人承担。 靴敝储：训证 醐：讼厂汐年厂月矽日 学位论文使用授权声明 本人在导师指导下完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属郑州大学。 根据郑州大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留或向国家有关部 门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅；本人授权郑州 大学可以将本学位论文的全部或部分编入有关数据库进行检索，可以采用影印、 缩印或者其他复制手段保存论文和汇编本学位论文。本人离校后发表、使用学 位论文或与该学位论文直接相关的学术论文或成果时，第一署名单位仍然为郑 州大学。保密论文在解密后应遵守此规定。 靴敝作钢主西 正j j ，、， 日期：矽矽旷月讼日 摘要 摘要 长期以来，对于检察机关是否应当对行政执法行为进行监督的问题，一直 存在着很大分歧。但近年来，随着我国政治经济体制改革进一步深化，社会主 义法制建设不断完善，对公共行政管理特别是行政执法提出了更高的要求，行 政执法领域矛盾突显，从而确立了行政执法行为检察监督的基础。然而行政执 法检察监督一直是目前国内法学研究领域相当薄弱的地方。这与我国当前努力 打造服务型政府以及“强化法律监督、维护公平正义”的检察主题不相称，更 与我国构建和谐社会，建立健康、有序的社会主义法制环境不相适应。本文根 据行政法学的基本原理和理论。该文从分析行政执法行为存在问题入手，对行 政执法行为检察监督的必要性、可行性进行了论述，并对我国如何构建相关机 制提出了一些积极的建议，具有较强的理论和现实意义。 全文共分五部分： 第一部分：引言。该部分简述行政执法行为检察监督。 第二部分：行政执法行为检察监督的必要性。该部分通过对当前行政执法 行为存在的诸多问题、行政执法机制存在的弊病以及现有的行政执法监督机制 不健全等问题的分析，论证行政执法行为检察监督的必要性。 第三部分：行政执法行为检察监督的可行性。该部分通过对行政执法行为 检察监督的理论基础、法律依据、现实意义的分析论证，确立了在我国对行政 执法行为进行检察监督的现实性、合法性和可行性。 第四部分：行政执法行为检察监督机制的构建。该部分是全文的中心。该 部分详细论述了行政执法行为检察监督的主体、程序、范围、方式等。 第五部分：完善行政执法行为检察监督的制度建设和相关立法。该部分根 据我国行政执法行为检察监督的实际情况，提出完善行政执法行为检察监督的 一些具体制度构建与完善和一些切实可行的立法建议。 关键词：行政执法行为检察监督机制构建立法建议 a b s t r a c t a b s t r a c t o v e rt h e y e a r s ，t h e r e h a sb e e nc o n s i d e r a b l ed i s a g r e e m e n t a b o u ti ft h e p r o s e c u r a t o r a t es h o u l ds u p e r v i s et h ea d m i n i s t r a t i v ea c t i o n s b u ti nr e c e n ty e a r s ，a s t h e d e v e l o p m e n to fo u rc o u n t r y sp o l i t i c a la n de c o n o m i c a lr e f o r ma n dt h ei m p r o v e m e n t o ft h es o c i a l i s tl e g a ls y s t e m ，t h er e q u i r e m e n to fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o nb e c o m em u c h h i g h e r t h e r ea r em a n yp r o b l e m si n t h ea r e ao fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n i ti st h e b a s e m e n to ft h e p r o s e c u r a t o r a t e ss u p e r v i s o n o fa d m i n i s t r a t i o n h o w e v e r , t h e p r o s e c u r a t o r a t e ss u p e r v i s i o no fa d m i n i s t r a t i o nh a sb e e nt h ew e a ka r e a s i nt h e f i e l do fd o m e s t i cl a ws t u d y t h i sd o e sn o tm a t c ht h et h e m eo fo u rc u r r e n te f f o r t st o b u i l ds e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n ta n ds t r e n g t h e nl e g a ls u p e r v i s i o na n ds a f e g u a r d i u s t i c e i ta l s oc a nn o tm e e tt h ec o n s t r u c t i o no fh a r m o n i o u ss o c i e t ya n d a h e a l t h ya n d o r d e r l ys o c i a l i s tl e g a ls y s t e m i nt h i sp a p e r , a c c o r d i n gt o t h eb a s i cp r i n c i p l e so f a d m i n i s t r a t i v el a wa n dt h e o r ya n ds t a t i n gf r o ma n a l y z i n gt h ep r o b l e m si np u b l i c a d m i n i s n j a t i o n，t h e a u t h o rd i s c u s s e dt h e n e c e s s i t y a n df e a s i b i l i t yo ft h e p r o c u r a t o r a t e ss u p e r v i s i o no fa d m i n i s t r a t i v ee n f o r c e m e n t t h ea u t h o ra l s oh a v eg i v e n s o m ep o s i t i v er e c o m m e n d a t i o n sh o wt ob u i l dt h er e l e v a n tm e c h a n i s m s i th a ss t r o n g t h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e f u l l - t e x ti sd i v i d e di n t of i v ep a r t s ： p a r ti ：i n t r o d u c t i o n t h i s p a r t o u t l i n e d t h e p r o c u r a t o r a t e ss u p e r v i s i o n o f a d m i n i s t r a t i v e a c t i o n s p a r ti i ：t h en e c e s s i t yo ft h ep r o c u r a t o r a t e ss u p e r v i s i o no f a d m i n i s t r a t i v e a c t i o n s t h i s p a r t d i s c u s st h en e c e s s i t yo ft h ep r o c u r a t o r a t e ss u p e r v i s i o no f a d m i n i s t r a t i v ea c t i o n sb ya n a l y z i n gt h ee x i s t i n gp r o b l e m s a n ds h o r t c o m i n g so f e x i s t i n ga d m i n i s t r a t i v ee n f o r c e m e n tm e c h a n i s ma n da d m i n i s t r a t i v el a w i sn o tp e r f e c t p a r ti i i ：t h ea n a l y s i sa b o u tt h ef e a s i b i l i t yo ft h ep r o c u r a t o r a t e ss u p e r v i s i o no f a d m i n i s t r a t i v ea c t i o n s t h i sp a r te x p o u n dt h er e a l i t y , l e g i t i m a c ya n df e a s i b i l i t yo ft h e p r o c u r a t o r a t e ss u p e r v i s i o no fa d m i n i s t r a t i v ea c t i o n sb yd i s c u s s i n gt h e o r e t i c a lb a s i s ， l e g a lb a s i s ，p r a c t i c a ls i g n i f i c a n c eo ft h ep r o c u r a t o r a t e ss u p e r v i s i o no f a d m i n i s t r a t i v e a c t i o n s i i a b s t r a c t p a r ti v ：t h eb u i d m e n to ft h ep r o c u r a t o r a t e s s u p e r v i s i o no fa d m i n i s t r a t i v e a c t i o n s t h i si st h ec e n t r a l p a r to ft h ef u l l t e x t t h i s p a r td i s c u s st h es u b j e c t ， p r o c e d u r e s ，s c o p ea n dm e t h o do ft h ep r o c u r a t o r a t e ss u p e r v i s i o no fa d m i n i s t r a t i v e a c t i o n s p a r tv ：i m p r o vt h es y s t e mc o n s t r u c t i o na n dt h el e g i s l a t i o no ft h ep r o c u r a t o r a t e s s u p e r v i s i o no fa d m i n i s t r a t i v ea c t i o n s a c c o r d i d n gt ot h er e a l i t yo ft h ep r o c u r a t o r a t e s s u p e r v i s i o no fa d m i n i s t r a t i v ea c t i o n si no u rc o u n t r y , t h ea u t h o rp r o v i d es o m ea d v i s i o n a b o u th o wt op e r f e c tt h es y s t e mc o n s t r u c t i o na n dt h el e g i s l a t i o n k e y w o r d s ：a d m i n i s t r a t i v ea c t i o n t h ep r o c u r a t o r a t e ss u p e r v i s i o n s y s t e mc o n s t r u c t i o n l e g i s l a t i o na d v i s e m e n t i i i 目录 1 2 2 1 3 4 目录 引言1 行政执法行为检察监督的必要性2 实践中行政执法行为存在的问题2 2 1 1 执法主体不适格，超权限执法现象突出2 2 1 2 执法主体怠于或放弃履行职责的现象较为常见2 2 1 3 执法依据上存在法律法规缺失和相互冲突的情况2 2 1 4 滥用行政执法权现象普遍存在，并且以多种多样的形式表现在行政执法领域 的诸多方面”3 2 1 5 行政执法过程中重实体，轻程序4 2 2 行政执法机制存在的弊病4 2 2 i 行政机关的机构设置、管理模式和工作职能还不能够完全适应我国现今市场 经济的发展模式一4 2 2 2 制约行政执法行为的相关法律规范严重缺失，法律监督机制亟待完善4 2 。3 现有监督机制不健全5 2 3 1 行政执法监督体制不完善、不合理5 2 3 2 现有的行政执法监督方式存在缺陷，不能够对行政执法行为进行有效 监督5 行政执法行为检察监督的可行性8 3 1 行政执法行为检察监督的理论基础8 3 2 行政执法行为检察监督的法律依据9 3 2 1 宪法9 3 2 2 单行法律10 3 2 3 行政法规10 3 3 行政执法行为检察监督的现实意义1 0 行政执法行为检察监督机制的构建1 3 4 1 行政执法行为检察监督的主体13 4 2 行政执法行为检察监督的程序1 5 4 3 行政执法行为检察监督的范围1 5 目录 4 4 行政执法行为检察监督的方式1 6 4 4 1 对违法行政执法行为提出检察建议一16 4 4 2 对受到违法行政行为侵害的行政相对人支持起诉17 4 4 3 确立行政公益诉讼制度18 4 4 4 对认为法院不正确的裁判提出抗诉“2 2 4 4 5 追究行政执法者职务犯罪行为的刑事责任”2 2 4 5 行政执法与刑事司法相衔接机制中的检察监督2 3 4 5 1 行政执法与刑事司法相衔接机制中的检察监督实践2 3 4 5 2 确立刑事部分优先审理原则，畅通行政执法与刑事司法相衔接机制2 4 4 5 1 3 行政执法与刑事司法相衔接机制之构建- 2 5 5 完善行政执法行为检察监督的制度建设和相关立法2 9 5 1 完善行政执法行为检察监督的体制2 9 5 1 1 改善检察监督的领导体制2 9 5 1 2 增强监督意识，加强对职务犯罪的预防工作2 9 5 1 3 积极推进现行不合理的检察制度和体制的改革3 0 5 1 4 执法监督应主次分明，加强对权力相对集中，与公众生活密切相关的行政执 法部门的监督3 0 5 1 5 广泛开展法制宣传和教育活动3 0 5 2 完善行政执法行为检察监督的法律规定31 5 2 1 立法完善31 5 2 2 建立、完善操作性强的规章制度3 3 参考文献3 4 致谢3 6 个人简历、在学期间发表的学术论文及研究成果3 7 i i 1引言 行政执法是指行政主体为维护经济与社会生活秩序，实现行政目标，按法 定权限和程序而实施的具体行政行为。依法行政是行使国家权力的重要方式， 是国家对社会进行管理的基本途径，是实现依法治国方略和推进和谐社会建设 的重要环节。行政执法机关是保障国家经济秩序正常运行，保障社会良性循环 的重要力量，它既是国家法律、法规的捍卫者和执行者，又是国家与人民群众 密切相连的桥梁。因此，行政执法机关及其工作人员是否严格依法行政，直接 关系到人类社会的健康发展和人民群众的切身利益。 。 但目前，我国的行政执法还有许多不尽如人意的地方，这一定程度影响着 我国依法治国进程以及和谐社会建设。近年来，全国各地的城管粗暴执法和暴 力执法的情况，被媒体屡屡刊载，人民群众怨声载道；矿山井下安全事故频发， 震惊全国；问题食品层出不穷，苏丹红、二曝英、三聚氰胺风波不断。一系列 事件的背后，无不折射着行政机关不作为、乱作为的影子。而与之相对的则是 行政执法监督体系不完善、不健全，行政机关自我约束的力量有限，如行政监 察权力的权能分离、垂直管理等，很难触及根本和要害；公众和媒体的监督又 缺乏刚性；行政复议和行政诉讼的方式存在滞后性、时限长的缺点。 由于以上管理、监督模式存在种种局限，因此对行政执法行为进行检察监 督显得尤为重要。在汉语中，“检”字作为动词的意义是“考察、查验”和“约 束、制止”；“察”字与其相近，即“细看，详审”或“考察、调查”之意。辞 海引李贤之语称：“检，犹察也。”可见，“检察”一词，既指检视查验，又指 检举制止。在现代司法制度语境中的检察概念，特指一种司法职能，即由特定 官员和机关代表国家向法院提起诉讼及执行相关业务职能，而这种职能正是具 有检视查验违法行为以及就此向有处置权的机关检控以求约束制止的双重功 能。监督一词的含义比较广泛，例如党的监督、群众的监督、舆论监督等等， 本文中的检察监督，是指检察机关作为宪法确定的专门法律监督机关，通过行 使检察权，代表人民对行政执法行为实施的法律监督。检察监督存在于行政权 的外部，既能较好的排除行政权的干扰，又具有法律监督的刚性和专业性。显 而易见，对行政执法行为进行检察监督，能够克服各种监督方法的局限性，对 规范我国的行政执法行为具有重要意义。 石少侠：检察权要论，中国检察出版社2 0 0 6 年版，第l 页。 1 2 行政执法行为检察监督的必要性 2 行政执法行为检察监督的必要性 2 1 实践中行政执法行为存在的问题 随着我国的政治经济体制改革进一步深化，社会主义市场经济秩序正逐步 形成，行政法制建设取得了巨大的进步，对经济与社会发展起到了促进作用。 但由于目前我国正处在传统的计划经济向现代市场经济转型中，在各个方面出 现了很多矛盾，并且相互交叉，这对行政执法提出了更高的要求。在现实中， 行政执法过程中暴露了许多矛盾和问题，行政执法在一定范围内存在着执法随 意、违法行政、徇私舞弊、贪赃枉法等行政违法现象，这种现象腐蚀了行政执 法队伍，也损害了行政执法机关的形象，同时也让我们认识到加强行政执法行 为检察监督势在必行。诸多不规范行政执法行为主要表现在以下几个方面： 2 1 1 执法主体不适格，超权限执法现象突出 在卫生监督、治安管理等方面执法主体不适格，随意委托、聘用不合格组 织和人员进行执法，或者在机构职能调整后，不再承担行政职能或未得到授权 的单位仍变相进行检查、处罚等执法行为。 2 1 2 执法主体怠于或放弃履行职责的现象较为常见 这些问题主要表现在执法者对相对人的违法行为视而不见、听而不闻，不 敢管理，处理过轻或简单地罚款了事。另一方面，行政执法机关对应作为的行 为不作为，或随意放弃职责等，此类案件在环境保护、房地产等领域特别突出。 如2 0 0 8 年1 0 月，某县国土资源局与某集团签定土地出让合同，将一宗面积1 0 余万平方米的土地，以每平方米7 8 元、总地价为7 8 0 万元的价格出让给该集团， 双方约定，该集团在合同签订之日起6 0 日内，一次性付清全部土地使用权出让 金，但该集团一直未缴纳出让金。据此情况，县检察院立案审查后及时向县国 土资源局发出了督促起诉通知书。县国土资源局接通知后，积极催缴，该集 团制定于2 0 0 9 年3 月2 4 日交纳出让金5 5 0 万元，5 日内交清剩余的2 3 0 余万元。 2 1 3 执法依据上存在法律法规缺失和相互冲突的情况 2 2 行政执法行为检察监督的必要性 这一问题在高新技术产业、金融证券业、房地产业等新兴领域和行政管理 交叉领域的行政执法中比较突出，它给行政执法造成了很多困难，使行政执法 难以保持连贯性和一致性，导致执法机关无所适从。如行政处罚，特别是罚款 问题，可以说是当前人民群众议论最多的问题。一些法律、法规对行政处罚的 规定或是弹性太强、幅度过大，缺乏具体的标准；或者根本就没有具体的处罚 规定，只笼统地说“给予必要的经济制裁”，至于对什么性质的行为分别给予多少 量的经济制裁，没有一个具体杠杠。这种空泛的、不加区别的、没有量化的条 文，既不利于对违法行为的惩处，导致大量处罚不当情况的发生，又给某些执 法人员滥用职权、徇私舞弊、渎职失职等以可乘之机，也使法律、法规的规范 性本身受到严重影响。 2 1 4 滥用行政执法权现象普遍存在，并且以多种多样的形式表现在行政 执法领域的诸多方面 尽管中央政府以坚决的态度多次对行政机关乱收费、乱摊派、乱罚款等多 种滥用行政执法权的现象进行整改，但部分行政执法部门依旧凭借手中的权力， 寻找各种借口，从行政相对人手中非法攫取财物，例如非法扣押其财产，收取 保证金，以各种名义强行收取服务费、咨询费等等。许多关系国计民生的行政 机关，例如土地管理局、工商税务、城市建设管理局等重要的行政执法部门， 由于他们掌握着大量重要的行政执法权，这些权力滥用现象尤其严重，造成的 危害也尤为显而易见，对执法环境和社会风气造成了恶劣影响。如2 0 0 9 年4 月 2 4 日，某县交警大队根据群众举报，以黄某涉嫌交通事故为由，将黄某的摩托 车及驾驶证予以扣留。扣留车辆后，黄某积极配合调查，经多个证人证实，事 故发生时黄某及被扣摩托车均不在事故地点，摩托车上的痕迹也并非此次事故 所致。在车辆被扣1 5 日后，黄某因生产生活需要，多次申请交警大队退还其车 辆及驾驶证，但交警大队均以案件正在调查为由不予退还。扣车2 5 日后，黄某 多次申请未果，遂向县检察院提出书面申请，请求检察机关对交警大队的行政 执法行为进行监督。县人民检察院接到申请后，立即深入交警大队调查了解案 件情况。经调查，县交警大队确属无证据证明所扣黄某的摩托车是肇事车辆。 检察机关本着既维护行政机关执法权威、有利于案件解决，又维护人民群众合 法权益的原则，向交警大队提出检察建议，建议将所扣车辆退还黄某，同时要 求黄某配合交警大队后续的案件调查。交警大队在听取县检察院提出的建议后， 3 2 行政执法行为检察监督的必要性 及时将所扣留的车辆退还黄某。 2 1 5 行政执法过程中重实体，轻程序 违反法定程序的现象屡见不鲜。行政机关在实施行政处罚、行政许可、行 政强制等具体行政行为时往往只注重实体与结果，不严格依照法定程序办事。 如行政处罚决定书和行政处罚告知书同时送达；送达回执上没有当事人签字或 盖章，有的连送达回执都没有；相关法律文书不全或不符法律规定，文书之间 的时间顺序颠倒，出现了执行在前告知在后，或未执行法定期间，或适用法律 文书错误；有相当一部分行政处罚决定缺乏有效证据，有的调查取证程序违法， 出现了先定性后取证，或先处罚后下达处罚决定书的现象，还有的未下达处罚 决定书，只开罚款收据，有的证据提取单上的取证人只有一人签字，等等。又如在 征地过程中出现一些违法用地行为，有的国土部门采取处理罚款后再补办手续 的办法，违反程序。而且随意变更违法用地时间，造成违法行为与事实不符的 现象，明显违反国家有关土地管理规定，这在基层行政执法中存在较多。 2 2 行政执法机制存在的弊病 2 2 1 行政机关的机构设置、管理模式和工作职能还不能够完全适应我国 现今市场经济的发展模式 目前我国市场经济体制还不够完善且处于转型阶段，行政机关的管理模式 也存在很多与社会、经济发展不协调的问题，旧的管理模式存在工作效率低下， 不能很好的发挥市场主体的主观能动性等问题，如何进一步转变政府管理模式， 促进经济、社会的协调可持续发展，积极探索适应经济社会发展的新模式是我 国政府的重要任务。因此，当前行政执法机关本身存在的问题急需纠正、规范， 同时也确立了行政执法行为检察监督的基础。 2 2 2 制约行政执法行为的相关法律规范严重缺失，法律监督机制亟待完善 1 9 7 9 年以来，虽然我国制定了一些行政法律、法规，但是行政法律体系很 不完善，许多行政领域尚且无法可依，无规则可循，法律缺失现象严重，是导 致行政权力滥用的重要原因。其次，对行政权力的监督无法真正实现和落实。 我国宪法规定全国人民代表大会和人民群众依法享有对行政机关的监督权。但 4 2 行政执法行为检察监督的必要性 是这种监督没有具体的法律和程序的规定，导致监督者被架空，无法顺利行使 监督权。法律规范的缺失，促使完善现行行政执法相关法律规定的必要性，也 确立了行政执法行为检察监督的急迫性。 2 3 现有监督机制不健全 2 3 1 行政执法监督体制不完善、不合理 首先，监督部门的设置不合理，一些部门在职能上存在重复和交叉，各部 门之间为了各自的利益对某些事项互相争夺监督权，而对部分事项却互相推诿， 由于权限职责不明确，监督部门之间不能够很好的相互制约和配合，导致对行 政执法监督不力。其次，监督部门的责任机制不完善。监督者往往只注重监督 权而忽视监督的责任，监督工作呈现出任意性、偶然性等特点，极不规范。许 多违法行政行为能否被纠正完全依赖于监督者的主观能动性，突击检查的现象 极为普遍，但却往往流于形式。监督责任不明确，对监督部门的失职行为也无 人问津。最后，监督人员的监督能力和素质有待提高。一些监督人员法律意识 比较淡薄，只注重行政效果而忽视法律效果，作为监督者甚至不能以身作则， 只看到手中的权力而忽视了自身的职责，不能很好的发挥主观能动性。同时， 由于行政执法监督宣传不够，使广大群众对行政执法监督相关法律法规了解不 多，不能充分发挥群众的作用，使法律监督的案源少，线索少，社会影响面窄。 2 3 2 现有的行政执法监督方式存在缺陷，不能够对行政执法行为进行有 效监督 目前我国主要存在以下几种监督方式：人民代表大会作为权力机关的监督， 检察院、法院等司法机关的监督，行政机关自身的监督，以及社会监督。这些 监督方式都存在许多不可克服的弊端：人大的监督往往无法落实，审判监督只 限于司法领域，行政机关内部监督效率低下，社会监督对监督事项不具有强制 性，监督力度有限。 2 3 2 1 行政执法行为人大监督作用有限 人民代表大会虽然是国家的权力机关，但其主要职能是立法和对社会重要 事项做出决定，其职能涉及到社会生活的诸多方面，因此可能产生监督不到位、 5 2 行政执法行为检察监督的必要性 挂一漏万问题的发生。 2 3 2 2 行政执法行为审判监督范围有限 行政诉讼是审判监督的一种重要形式，但受我国传统法制观念的影响，行 政相对人提起行政诉讼并非简单的事情，需要承受很大压力，且我国司法机关 很容易受到来自行政权力的干涉，影响了法院对案件的公正审理，不能有效的 实现司法监督权对行政权的制约。 2 3 2 3 行政执法行为内部监督效率低下，没有实效 行政复议是行政机关实行内部监督的主要方式和手段，是解决行政机关和 行政相对人之间的矛盾的重要途径。相对人认为具体行政行为侵犯了其合法权 益的即可向法定的行政机关申请行政复议。可以提请行政复议的事项非常广泛， 而且行政复议快捷、简便，节约成本，克服了行政诉讼的很多缺陷，合法性、 合理性审查的方式有利于直接从根本上解决纠纷。但是行政复议自身的缺陷也 显而易见，这些问题严重影响了对行政机关在行政执法过程中的监督作用。首 先，行政复议难以保障其公正性。行政复议机关往往是做出具体行政行为的机 关的上级机关或其他领导机关，这种隶属关系使得在复议过程中难以避免行政 机关之间相互袒护的情形发生，一些违法行政行为该变更或者该撤销的得不到 纠正，使行政相对人处于被动地位，不利于争议的解决。其次，行政诉讼法的 一些规定使得复议机关即使认为原具体行政行为不当，也不愿主动变更或撤销。 因为依据行政诉讼法的规定，行政复议决定改变原具体行政行为的，将可能在 今后的行政诉讼中成为被告，因此，复议机关为避免以后可能的诉讼纠纷，往 往倾向于对所有涉及合理性权衡的案件一律作出维持裁判。由于维持率居高不 下，行政复议公信力下降，使得通过内部监督的方式监督行政执法行为困难重 重。 2 3 2 4 行政执法行为社会监督刚性不足 加强人民群众及新闻媒体对执法行为的监督不失为好的控制路径，但在实 践中缺乏一定的刚性，效果不太理想。 如上所述，现行行政执法机制存在诸多弊病，行政机关的机构设置、管理 模式和工作职能不能够完全适应现今市场经济的发展模式，与行政执法行为相 6 2 行政执法行为检察监督的必要性 关的法律规范严重缺失，同时，现有的监督机制不健全，行政机关的自身监督、 人大监督、审判监督、社会监督等监督机制均未对行政执法行为形成强有力的 监督。正因为此，由法定的法律监督机关一一检察机关通过行使检察权，代表 人民对行政执法行为实行检察监督，既能较好的排除行政权的干扰，又具有法 律监督的刚性和专业性，才能够有效地规范行政执法行为。 3 行政执法行为检察监督的可行性 3 行政执法行为检察监督的可行性 3 1 行政执法行为检察监督的理论基础 权力是随着人类社会的发展，随着阶级的产生，国家的出现而产生的。权 力与利益密切相关，权力本身的特性决定了有权力的地方就必须有监督和制约， 否则就会导致利益的不均衡，导致社会的腐败。人类社会的文明史其实就是权 力的争夺、监督与制约的历史。从古罗马到现代社会，从奴隶制到社会主义制 度，从崇尚战争和武力到对和平的维护和追求，从专制到民主，从一人专权到 三权分立，人类在对权力的争取和追求中越来越理性，意识到实行有效的政府 管理和形成良好的社会秩序，对权力的均衡和制约必不可少。在当代，行政权 的不断扩张是对行政权进行控制的正当性理由。法律是统治阶级意志的体现， 是制度化的国家意志。法律的制定过程就是国家各项权力的分配过程。法律监 督权是国家基本权力的一种，是对司法权和行政权进行监督的一项重要的国家 权力。是人类在充分认识权力的本质的基础上，对国家权力进行的理性划分， 标志着人类的权力意识走向成熟。 法律监督权应当如何正确行使呢? 中华人民共和国宪法第1 2 9 条规定， “中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。要想正确理解检察机关 的法律监督权与行政机关的执法权之间的关系，必须首先理解我国的政体。我 国是人民民主专政的社会主义国家，人民代表大会制度是我国实现民主的基本 形式。因此，人民检察院行使法律监督权是国家权力的一种，代表的是国家和 人民，在性质上是与行政权和司法权完全不同的另一种权力。我国实行的是人 民代表大会制度，检察权与行政权、司法权都是由我国最高权力机关全国人民 代表大会产生。这于西方国家检察权的来源不同，西方国家秉承三权分立思想， 将国家的权力分为立法权、司法权和行政权，三项权力相互制约，其检察权是 权力制约平衡的产物，附属于行政权或司法权。我国的检察权与其他权力共同 由人民代表大会产生并受他监督，相对独立。因此，研究我国的检察权，不能 生搬硬套西方国家的权力观点，应立足本土，充分了解我国的政体。检察权都 包含哪些具体权力呢? 它是由职务犯罪侦查权、公诉权、批准逮捕权、审判监 徐亚文：程序正义论，山东人民出版社，2 0 0 4 年版，第3 0 3 页。 8 3 行政执法行为检察监督的可行性 督权等一系列权力组合而成的。它的基本属性是法律监督。是指检察机关通过 行使上述法定职权对行政权和审判权等司法权进行法律监督。“检察机关依照法 律规定独立行使检察权，其将“法律监督”作为专职专责，不受行政机关、社 会团体和个人的干涉，有着在法治实践中履行法律监督职责独立性的优势。”虽 然检察机关在我国属于司法机关，权力的行使大多是对司法权的监督，但无论 从我国宪法的规定来看还是从我国检察机关权力行使的实情来看，检察机关的 法律监督不仅仅是对司法活动的监督，更涉及到行政执法活动的很多领域。而 且检察机关作为专门的法律监督机关，无论在法律规定或相关制度配置方面， 较之其他监督机关更为高效和完善，在独立性方面存在不可替代的优势地位。 在监督能力方面，检察官的管理比较规范，制定了专门的法律对检察官的管理 和职业准则进行了具体的规定，这些规范无论是对法律专业素质还是其他综合 素质都做了明确严格的要求，工作实践中，检察官接受严格的职业训练，不断 提高法律素养，接受职业道德规范的约束，具备了监督人员应有的专业素质， 为正确实施法律监督权打下了良好的基础，有利于我国法治国家的建设。 总之，我国检察权的特性以及检察机关的设置等能够保证我国法律的统一 有效实施。检察权的国家性、宪法性、独立性、专业性、程序性、强制性等基 本特征有利于对行政执法行为的合法性进行监督。检察机关设置的独立性更有 利于对地方行政主体的行政行为进行监督和制约，避免了行政机关内部监督的 弊端：检察机关能够主动发挥其监督职能，有利于对对行政行为进行全面监督； 上下级检察机关的层级性和指导关系有利于对部分案件提高审级，避免地方保 护主义的影响，有效对各级行政机关进行监督。 3 2 行政执法行为检察监督的法律依据 3 2 1 宪法 中华人民共和国宪法第1 2 9 条明确规定：“中华人民共和国人民检察院 是国家的法律监督机关。”宪法是国家的根本大法，具有最高的法律效力，宪法 的这一规定，一方面说明法律监督制度在我国国家制度中占据重要地位，另一 方面也确立了检察机关履行法律监督职责的权力，即确立了检察权。在宪法中 对该权力进行规定，意味着检察机关要承担对国家法律实施的各个领域进行监 督的职责，既要监督司法机关的执法行为，也要监督行政机关的执法行为。该 9 3 行政执法行为检察监督的可行性 规定为检察机关行使检察权提供了宪法依据。 3 2 2 单行法律 依据我国刑法和刑事诉讼法的规定，人民检察院的一项重要职权 是负责国家工作人员的贪污贿赂犯罪以及渎职、侵犯公民人身权利等犯罪行为 进行查处。这是法律对检察机关对行政执法行为进行监督的具体规定。人民检 察院在依法对行政执法人员犯罪行为进行查处并追究其刑事责任的过程中，实 现了对相关的行政执法活动的监督。此外，中华人民共和国行政诉讼法第6 4 条规定：“人民检察院对人民法院己经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法 律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。 这表明人民检察院不仅对 刑事案件的诉讼过程实行监督，对民事、行政案件也依法享有监督的权力。 3 2 3 行政法规 检察机关的行政监督权还体现在诸多的规定、决定等行政法规中。例如人 民检察院民事行政抗诉案件办案规则第八章规定了检察机关可以向法院和有 关单位提出检察建议，也就是说，检察机关发现行政机关违法行政后，可以以 检察建议的方式向其提出纠正意见。虽然检察建议制度在实践中仍有待进一步 完善，但是其本身对监督行政执法行为有着不可忽视的作用。检察机关在发现 行政机关对构成犯罪的案件应当移送而不移送时，有权进行监督；该规定见2 0 0 1 年7 月国务院颁布的行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定和2 0 0 1 年1 2 月最高人民检察院制定的人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的 规定。此外，国务院发布的关于劳动教养的补充规定第5 条规定：“人民 检察院对劳动教养机关的活动实行监督。 我国的劳动教养是一种行政处罚行 为，劳动教养机关也属于行政机关，该规定是检察机关对行政执法行为实施监 督权的又一体现。上述规定充分说明了检察机关对行政机关执法行为直接进行 监督，具备有力的法规基础。 3 3 行政执法行为检察监督的现实意义 将行政执法行为检察监督作为一种法律制度，早己被许多国家所确立，而 且目前总的趋势是，为了使行政机关执法行为更加适应社会政治、经济发展的 需要，以保护统治阶级利益和社会公共利益，各国正在不断的强化检察机关对 1 0 3 行政执法行为检察监督的可行性 行政机关执法行为的监督和制约职能。现在，因此，在我国确立行政执法行为 检察监督是大势所趋，是我国社会主义民主和法制建设发展的必然结果，具有 十分重要的现实意义。 首先，行政执法行为检察监督是我国政治、经济形势发展的客观要求。随 着我国社会主义市场经济体制的确立，民主和法制的不断加强，政治、经济形 势发展迅猛，社会各方面利益的调整也在不断扩大，由此相应而生的行政机关 违法行为也在不断增多。行政机关的执法活动侵害国家、公民、法人以及公共 利益，未得到有效监督、纠正的情况大量存在。特别是我国在处于社会主义市 场经济体制的转型时期，行政机关或其工作人员违法行使行政职权，损害公共 利益的现象已相当严重。所以，从法律上完善负有法律监督职责的检察机关对 行政机关执法活动监督权应是一种理性选择。行政权是国家的一项重要权力， 是政府进行国家管理的依据，行政权的调整对象涉及的社会领域最为广泛，涵 盖了政治、经济、文化以及社会管理等方面的重要内容。行政权的实施与公民、 法人的切身利益密切相关。依法行政是关系到建设法治国家的重要问题。西方 国家无论采取何种政权组织形式，在社会发展过程中都十分重视对行政权的限 制和制约，防止行政权过分膨胀。我们国家受传统的影响，官本位思想比较严 重，行政命令在社会管理中占据了重要地位，许多行政行为甚至超越了法律的 界限，执法者主动遵守法律的观念淡薄，行政权一直表现出膨胀趋势，因此出 现了很多滥用行政权力的行为，有时表现为超越职权，有时表现为行政不作为， 违法行政行为大量存在却得不到纠正，不仅损害了行政相对人的利益，也加剧 了公民与政府间的矛盾，损害了执法者的形象，不利于构建社会和谐，更不利 于法治社会的建设。然而，目前我国主要采用的行政内部监督和司法监督的方 式还远远不能有效地制约行政权，减少大量违法行政行为的发生。让行使权力 的人进行自我监督，效果是非常有限的，执法者通常考虑到自己的利益，因此 内部监督不能有效的制约行政权。而外部的司法监督只对行政行为的合法性进 行审查，且是事后监督，监督范围有限。因此对行政权建立普遍的有效的监督 机制已刻不容缓。 其次，行政执法行为检察监督是我国宪法原则的体现，是增强和完善检察 机关法律监督职能的需要。据了解，目前各地检察机关由于对行政机关执法行 为的监督无法可依，而将此排除在法律监督的职能之外，这是不符合宪法立法 本意的，这说明检察机关的法律监督职能作用没有得到完整的体现。检察机关 3 行政执法行为检察监督的可行性 只有在新的形势下，抓住历史契机，逐步把对行政机关行政执法行为的监督纳 入职能范围之内，_ 才能更好的完成宪法赋予的任务，才能发挥检察机关在加强 社会主义民主和法制建设中的作用。 再次，行政执法行为检察监督有利于维护政府形象，保护国家、法人和公 民的合法权益。我国目前还处于社会主义初级阶段，社会民主和法制建设还不 是很完善，在行政执法领域，因法制观念淡薄而违法行政，造成侵犯公民民主 权利、人身权利、财产权利及其他合法权益的现象时有发生，由于具体行政执 法行为的特点和性质所决定，行政纠纷双方的地位是不平等的，行政受害人一 般都是实施违法行政行为的行政机关的相对管理人，他们往往不敢或不愿提起 诉讼。这样，在很多情况下，对行政机关的违法执法行为就难以制止，难于追 究，使行政违法行为继续对国家、对社会产生