（政治经济学专业论文）城市国有土地资产经营管理研究.pdf

原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不 包含任何其他个人或集体己经发表或撰写过的科研成果。对本文的研 究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完 全意识到本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名：逊日期：丛! ! 垒竺 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅 和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文和汇编本 学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：墨生驽壹导师签名：、参立掌日 期：二塑心 山东大学硕士学位论文 中文摘要 城市国有土地资产是一项巨额资产。据估算，我国国有土地资产价值约2 5 万亿元， 数倍于其他国有资产。然而，当前在很大程度上存在着城市国有土地粗放利用、土地 市场秩序混乱、土地收益大量流失、国家土地所有者权益缺乏保障以及城市建设资金 严重匮乏等问题。为实现城市国有土地资产保值增值，提高土地利用效率，形成城市 建设投入回收再投入的良性循环，加快城市化进程，作者采用规范研究与实 证研究相结合的方法，探求土地资产经营的基本动因与土地资产经营的多元目标，吸 收现代经济学思想，以构建现代土地产权制度为先决条件，建立市场化运作与政府宏 观调控相结合的土地资产经营运作机制，研究土地资产价值的科学显化，架构土地资 产经营管理新体制。本文共分五部分： 第一部分分析土地资产经营的动因与目标。从分析土地资产及其特性入手，剖析 我国城市土地利用的粗放、低效、收益流失等问题，提出土地资产经营的因由在于开 辟城市建设资金渠道、明晰符合现代企业制度要求的土地产权体系、提供耕地保护的 经济机制以及转变政府职能，而土地资产经营的目标则是兼顾经济收益、可持续发展 与资源保护。 第二部分探讨土地资产经营的理论。运用地租理论、地价理论、区位理论、土地 市场理论、土地产权理论等，探求国家土地所有权的经济实现形式，定量显化土地资 产价值的标准，土地资产价值地域分异规律，土地资产价格决定等。 第三部分构建城市土地产权制度。坚持土地公有制基础，规范分离土地所有权与 使用权，分化所有权代表，设置土地发展权，重新配置划拨土地使用权权能，选择城 郊集体土地国有化，分立土地他项权利，完善土地产权制度。 第四部分建立土地资产经营运作机制。根据市场经济规律要求，重塑土地市场供 应主体地位，探讨土地一、二级市场运行、调控的模式与手段，从要素市场角度对土 地经济政策提出新的见解：通过对土地市场、土地资产的特质分析，提供土地资产价 1 山东大学项士学位论文 值定量化标准，对估价技术操作提出具有现实意义的理解与把握。 第五部分构筑土地资产经营管理体制。根据现代行政原则，从新的视角审视城市 土地资产经营管理中的政府职能：对经营、监管、服务体系进行构思推出可供操作 的方案，创造体制优势与活力。 研究的创新与探索之处：一是提出了城市土地资产经营管理的社会、经济、生态 多元化目标：二是突破现行法律规定，对土地产权制度建设提出了进一步分立产权、 重新配置权能的完善方案；三是就政府垄断土地一级市场、规范土地二级市场、强化 宏观调控提出了基本的运作机制与手段；四是探讨了土地资产经营管理体制取向集中 统一、管理与经营机构分离的改革目标。 关键词：土地资产经营产权制度地价评估管理体制 2 山东大学硕士学位论文 ! ! e = = ；= = = ! g = = i = = 目! 目 = = # = = # = ar e s e a r c h0 n s t a t e 一嗍n e du r b a nl a n dp r o r e r t y m a n a g e m e n t a b s t r a c t t h es t a t e o w n e du r b a ni a n de x i s t sa sah u g ea s s e tc o u n t i n gf o ra b o u t2 5 t r i11i o nr m by u a nw h i c hiss e v e r a lt i m e sa sm u c ha st h eo t h e rs t a t e o w n e da s s e t s b u ti np r e s e n tc h i n a ，m a n yp r o b l e m sa r ee x p o s e di ni t so p e r a t i o na n dm a n a g e m e n t ， s u c ha se x t e n s iv el a n d - u s e ，l a n dm a r k e td i s o r d e r ，g r e a tl a n di n c o m el o s s e s ， i n a d e q u a t ee q u i t y a n dl e s si n f r a s t r u c t u r ei n p u t s i no r d e rt or e a l i z et h e a p p r e c i a t i o n o ft h es t a t e - o w n e du r b a ni a n dp r o p e r t y ，r a i s e t h el a n d u s e e f f i c i e n c ya n de f f e c t i v e n e s sa n df o r mu pag o o di n p u t o u t p u t c h a i nt of a s t e n t h eu r b a n i z a t i o np r o c e s s ，t h ew r i t e ra d o p t st h e o r e t i c a lw a y sa n dp o s i t i v em e a n s t oi n q u i r yt h ein n e rm o t i v a t i o n sa n ds e tu pt h em u l t i p l eg o a l s a b s o r b i n gt h e m o d e r ne c o n o m i c s ，t h ea u t h o rp r o p o s e st h ec o n t e m p o r a r yl a n dp r o p e r t yr i g h t s r e g u l a t i o r s ，s e t su pt h eo p e r a t i o na n dm a n a g e m e n tm e c h a n i s mo fap r o p e rm i x t u r e o fm a r k e ta n dg o v e r n m e n t ，f i n d so u tt h es c i e n t l f i c w a y s o f1 a n d p r o p e r t y e v a l u a t i o n ，a n dc o n s t r u c t su pan e ws y s t e mu p o nl a n dp r o p e r t yo p e r a t i o na n d m a n a g e m e n t t h ep a p e rc o n s i s t so f5p a r t s ： p a r to n ea n a l y s e sm o t i v a t i o n sa n d g o a l s o nl a n d p r o p e r t ym a n a g e m e n t s t a r ti n gf r o mt h es t u d yo nl a n dp r o p e r t yn a t u r e s ，t h ep a p e rp r e s e n t sa na n a l y s i s o ft h ec a u s eo fe x t e n s i o n ，l o w e f f i c i e n c y ，a n di n c o m el o s s e si nu r b a nl a n d u s e t h em o t i v a t j o t i so f1 a n d p r o p e r t ym a n a g e m e n t a r e1 i s t e da s ：t ow i d e nt h e f i r a n t i a lc h a n n e lsf o ri n f r a s t r u c t u r e 。i d e n t i f yt h el a n dp r o p e r t yr i g h t st o 3 山东大学硕士学位论文 m e e tt h en e e d so f c o n t e m p o r a r y e n t e r p r i s e ss y s t e m s ，o f f e r a l le c o n o m i c a l m e c h a n i s mf o rf a r m l a n dp r o t e c t i o n ，a n dc o n v e r tt h eg o v e r n m e n tf u n c t i o na sw e l l t h em u 】t i 口 eg o a l sc a db ee x p ajn e da se c o n o m i ci n c o m e ，s u s t a i n a b ed e v e o p m e n t a n dr e s o u r c e sr e s e r v a t i o n p a r tt w or e v i e w st h e o r i e so fl a n dm a n a g e m e n t ，u s i n gt h eb a s i ct h e o r i e so n l a n dr e n t ，l a n dp r ie e ，s p a t i a ll o c a t i o n ，l a n dm a r k e ta n dl a n dp r o p e r t yr i g h t s t h ea u t h o rs e e k sf o rt h er e a li z a t i o nf o r m so fs t a t e o w n e dl a n dr i g h t si nt h e e c o n o m i c a t a s p e c t s ，s t a n d a r d s o fl a n d p r o p e r t y v a l u e r e v e l a t i o n ，s p a t i a i d i f f e r e n t i a l p r i n c i p l e so fl a n dv a l u e ，a n dd e t e r m i n a t i o i lo fl a n dp r i c e p a r tt h r e ec o n s t r u c t su r b a nl a n dr i g h t sr e g u l a t i o n s o nt h eb a s i so f p u b l i c o w n e ds y s t e m s ，t h ep a p e rg i v e ss o m ep r o p o s a l so ns t a n d a r dd i v i s i o do f l a n d u s e r i g h t f r o mt h eo w n i n gr i g h t ，s u b d i v i s i o no fo w n e r s a n do t h e r n o n e x c l u s iv er i g h t s ，s e tu po fd e v e l o p m e n t ，r e c o n s t r u c ti o no fa ll o c a t e dr i g h t s c o n v e r s i o no fc o l l e c t i v e o w n e d1 a n di n t ot h es t a t e o w n e d p a r tf o u re s t a b li s h e sl a n dp r o p e r t yo p e r a t i o i la n dm a n a g e m e n tm e c h a n i s m a c c o r d i n g t ot h e p r i n c i p l e s o f m a r k e t e c o n o m y ，s o m ee f f o r t s a r e p u t o n r e c o n f i r m a t j o no ft h es u p p l i e r s ，t h eo p e r a t i o na n dc o n t r o lm e a n sa n dm o d e l s o fe l e m e n t a r ya n ds e c o n d a r ym a r k e t t h r o u g ht h ee x a c ta n a l y s i st on a t u r e so f t h el a n dm a r k e ta n dl a n dp r o p e r t yj t s e f ，t h eq u a n t i t a t i v es t a n d a r do fl a n d p r o p e r t ye v a l u a t i o na n dp r a c t i c a lt e c h n i q u e so ne v a l u a t i o na r eo f f e r e d p a r tf i v es e t su pl a n dp r o p e r t yo p e r a t i o na n dm a n a g e m e n ts y s t e m s a c c o r d i n g t o t h em o d e r na d m i n i s t r a t i o n p r i n c i p l e s ，f u n c t i o n so fg o v e r n m e n ti nt h e m a n a g e m e n t ，a n do p e r a t i o n ，m o n it o r ，a n ds e r v i c es y s t e m sa r ec o n c e i v e di nt h e n e wv i e wo f p o i n t s o m e f e a s i b l ea n d p r a c t i c a l s c h e m e st oc r e a t et h e s y s t e m a t i c a lv i g o ra n da d v a n t a g e sa r es u g g e s t e d s o m ec r e a t i v ei d e a si nt h i s p a p e ra r e 1i s t e da s f o l l o w s ：f i r s t l y ，i t 4 山东大学硕士学位论文 d e i b e r a t e st h em u l t i p l eg o a l so ft h eu r b a nl a n dm a n a g e m e n tj o i n t l yf r o mt h e s o c i a l ，e c o n o m i c a l ，a n de c o o g i c a la s p e c ts s e c o n d l y ，i ts e t sf o r t hap e r f e c t p r o p o s a lo ns u b d i v i s i o do fr e a l1 0 c a t i o no fp r o p e r t yr i g h t sb r e a k i n go u tt h e p r e s e n tr e g u l a t i o n s t h i r d l y ，i to f f e r st h eo p e r a t i o n a lm e c h a n i s ma n dm e a n s t o m o n o p o li z e t h ee l e m e n l a r ym a r k e t ，r e g u l a t et h e s e c o n d a r ym a r k e t ，a n d s t r e n g t h e nt h eg o v e r n m e n t a l m a c r o c o n t r 0 1 f o u r t h l y ，jt m a k e sap r o b ei n t o s y s t e m a t i c a l r e f o r m g o a l s o f c e n t r a l i z a t i o n ，u n i t y ，a n di n d e p e n d e n c yo f o p e r a s i o n sa n d a d m i n is t r a t i o no r g a n i z a t i o n s k e yw o r d s ：l a n dp r o p e r t y ，m a n a g e m e n t ，l a n dr ig h t s s y s t e m s l a n dp r o p e r t ye v a l u a t i o n ，m a n a g e m e n t s y s t e m s 5 山东大学硕士学位论文 ! = = ；3 = = ! = = = 自= = ! = = ! = = = e ；! ! = = ! = 自 城市国有土地资产经营管理研究 前言 土地是一切财富的源泉。正如英国古典经济学家威廉配弟所说：“劳动是财富之 父，地是财富之母”。显然，在人类的活动对土地目益发生重大影响的今天，纯自然 的土地己经基本上不存在了。然而，人们对于土地大多是从自然资源的角度对其特性 及其开发利用规律进行研究，关于土地调查、利用规划、地籍管理、建设用地管理、 土地资源开发复垦的著述颇多，研究的范围也大多是以农业用地为主。土地利用活动 也是把土地作为一般的自然资源进行开发利用。尽管从2 0 世纪8 0 年代末深圳特区首 开城市国有土地使用权拍卖第一槌，打破了中国经济体制改革的最后一块禁区，拉开 了中国土地市场建设的序幕，凸显了城市土地资产的价值。实践中，各级政府及其有 关部门进行了大量的探索试验，取得了空前的进展，但侧重点似乎仍在土地资源的保 护与开发利用上。随着我国社会主义市场经济体制的不斯建立完善，生产要素市场目 趋活跃，特别是近年经营城市理念的诞生，在我国土地公有制条件下政府如何搞好城 市土地资产经营，以推进城市化进程乃至整个经济社会的发展，成为重要而迫切的课 题。但是，土地资产经营从总体上缺乏系统的理论支持，经营机制的构建纷杂而欠缺 效率，直接影响到土地使用制度改革的深化和土地资产经营的绩效。 在国内，社会主义土地公有制的建立使不少人误以为土地经济问题已经得到解决。 长期以来，土地资产特性被忽视。对于城市国有土地资产，自2 0 世纪8 0 年代中期开 始得到重视，土地资产管理问题逐步进入了理论研究领域，围绕地租、产权、市场、 体制等方面的研究不断展开。毕宝德教授等坚持认为在社会主义条件下依然存在地租， 应当将士地使用权推向市场，通过土地供求、竞争、价格机制的作用实现土地资源的 优化配置，促进土地集约利用：周诚教授等提出了土地全民所有制与农村集体所有制 6 山东大学硕士学位论文 并存的条件下土地产权制度的建设应当有利于保护国家与集体的土地财产权益，调 动中央与地方合理利用土地的积极性，并提出了土地有偿使用的多元化方式：王德起 教授等对土地资产特性进行了深入的研究，提出了土地市场化运行机制以及土地集中 统一管理体制的改革对策：胡存智等提出了对城市土地分等定级的原理，研究土地资 产价值显化与土地资产估价技术，提供出了一套因地制宜的土地评估方法体系，并在 不断发展完善之中：国土资源部近年在部分省、市进行了集体建设用地流转制度改革 试点与土地产权制度改革研究，提出了保护农民土地财产权，实行征用土地制度向征 购土地制度转变的初步思路；杨重光研究员等从城市经济发展角度提出了城市土地配 置应当市场化，土地资产行政管理体制应当由分散多头管理转向集中统管理。 作者在借鉴前人研究成果的基础上，试图进一步阐明城市土地的资产特性，深入 分析我国城市建设与城市国有土地利用中土地资源短缺与浪费并存的现状，阐释城市 国有土地资产经营的基本动因，探讨城市国有土地资产经营的社会、经济、生态多元 化目标：运用城市土地资产经营的相关经济理论，结合多年士地管理工作的实践体验， 着力剖析现行土地产权制度的缺陷，从进一步分立土地产权与重新配置土地产权权能 方面，提出符合现实经济生活的土地产权制度改革方案：重点探索研究科学合理的城 市土地资产经营运作机制，包括政府集中统一供地、土地配置市场化运作、政府实施 宏观调控的途径与手段等；与土地资产经营及土地市场运彳亍相适应，提出精简、统一、 效能的土地资产经营管理体制改革取向。通过这些探讨，谋求为政府科学经营管理城 市国有土地资产，提高土地资产利用效率，推进城市化进程，提供有益的参考与指导。 山东大学硕士学位论文 一、城市土地赍产经营管理动因与目标 城市发展必须以土地为依托，同时又受到土地的制约。数千年中国城市发展史， 在城市土地上蓄集了巨大的人类社会财富，奠定了中国城市经济的雄厚基础。特别是 改革开放以来的2 0 多年，中国走完了西方国家花1 0 0 一2 0 0 年时间所经历的城市化道 路，城市体系日趋完善，城市功能日渐发达，迸发出巨大的生产力。1 9 9 3 年，联合国 东京会议称“2 l 世纪将是一个新的城市世纪”，2 1 世纪的发展首先是城市化问题。站 在城市化潮头审视我们的城市，在长期的计划经济体制下，城市中的有形资产与无形 资产多为国有，国有资产配置一直以行政手段为主导。据测算，目前我国国有资产总 量为3 3 万亿元左右，其中国有土地资产为2 5 万亿元左右，十有其七。随着我国计划 经济体制全面转向市场经济体制，城市经济成份发生了巨变非公有制经济异军突起， 劳动力、资本、技术等生产要素陆续进入市场流动。反观于土地，始终保持着全民所 有的宪法制度，作为其所有者国家是否按照市场规律进行土地运营，以及国家运 营土地的目标如何定位，是首先需要解决的问题。 ( 一) 城市土地资产特性探析 关于资产这一概念，目前国内主流的观点认为：资产是指用于生产经营活动，并 且能保值增值的财产。相比于一般意义上的“财产”，资产是特指用于生产经营活动的， 在生产经营活动中保值增值或者特定主体将其投入生产经营活动，目的在于傈值增值。 增值的具体形态可能多种多样，只要能给特定主体带来更多的好处，就可谓增值了。 这种概念阐释，与国际资产评估准则对资产的定义及西方经济学家诠释基本趋同。 关于土地资产，目前国内学者有多种理解，中国农科院研究员张月蓉认为：“土地 资产是指具有社会属性的土地，即作为财产的土地”；。中国土地规划院总经济师秦海 荣撰文提出：“土地资产是土地财产的部分，是土地财产的一种特定的运用方式，具 。国土资源部主编：加强国有土地资产管理，t 第7 6 贞中国大地出版社，2 1 年版。 。黄少安主编：国有资产管理概论 ，第9 页，经济科学出敝社2 0 年版。 。张月蓉著：七地资产流失与管理) 第5 - 6 页中国农业科技出版社，1 9 9 3 年版 8 山东大学硕士学位论文 体而言，所属关系明确的、未被丌发利用的土地或土地所有者自己不是为获利而使用 的土地，可不称其为资产而是财产；在权属不发生变化的前提下，土地所有者为获利 而投入经济运行的土地方应称为土地资产”；。南京农业大学刘书楷教授则认为：“所谓 土地资产，是指国家、社会、企事业单位或个人占用的土地资源作为其财产的权利， 之所以称其为土地资产，是由于取得此种资产时是按照成本计价的，即在取得土地资 源时须从实际成本支付货币计价。在商品经济和现代产权条件下，土地资产亦应是土 地资本的物的表现”。 综合上述观点与资产的一般解释，对于土地资产可以理解为：土地资产是特定主 体以占有、利用某特定位置上的土地资源物质为前提，用于投入经济运行，实现保值 增值的土地财产。土地资产不仅是“权利”状态的无形资产，而且还是土地的“物” 的状态的有形资产，是二者的统一，也是土地这种物质的自然、经济和社会特性的集 合。 关于城市土地资产，基于城市与乡村土地利用在农业与非农业功能上的分化，就 可相应地理解为：城市土地资产是指城市范围内的用途表现为建设用地的土地资产。 城市土地资产的经济社会特性主要有： 1 经济供给的稀缺性。源于土地自然供给有限性的土地经济供给是稀缺，这一特 性有两层含义：首先，供给人们从事各种活动的土地面积是有限的，土地供给总量与 土地需求总量存在矛盾。在人多地少的国情下，中国经济社会可持续发展要求首先必 须保证数量足够且稳定的农业用地，因此，中华人民共和国土地管理法规定：“省、 自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量 不减少”。并实行严格的土地利用规划、计划管理及用途管制。其次，各项经济建设与 城市化进程加快，对建设用地的需求呈刚性增长，由此导致城市土地供给相对不足。 香港地区尽管不断填海造地，但市地仍十分紧缺，特区政府每年只能向社会提供5 0 公 顷左右的建设用地。土地供给的稀缺性是引起土地所有权垄断和土地经营权垄断的基 。秦海荣著：土地市场化配置) ，第2 1 0 缸，中国农业科技m 版社1 9 9 4 年版。 。刘书楷主编：土地经济学第2 页中国矿业大学出版社1 9 9 3 年版。 9 本前提。同时，由于土地稀缺性所引起的供不应求，造成了地租和地价的攀升，从而 促使人们集约利用土地，努力提高土地利用率和单位面积生产力。 2 利用的区位性。由于城市土地的自然物质基础存在异质性、空间固定性或不动 性，加之人类空间活动的地域性、非均质性，使得土地利用表现出较强的区位性。而 区位条件的差异会直接带来人们经济活动效益的差异，从而导致土地经济价值的差异 性。如城市中心地段，经济活动密度极大，因而成为地域经济活动的结节点，土地经 济价值较高。一位西方学者认为，对城市地价有决定性影响的。第一是区位，第二是 区位，第三还是区位。在城市中，区位条件对于人们居住、生产、生活的影响都是十 分明显的，尤以商业、居住最为突出。以济南市为例，不同区位的土地会产生不同的 经济效益，如表l ： 表1济南市城市内部不同辖区土地效益比较 芴 面积人口地均g d p 分区 ( k m 2 )( 万人) ( 万元j ( i i l 2 ) 历下区 2 3 94 l _ 29 8 2 6 市中区1 8 1 3 1 78 4 0 5 槐荫区 1 1 1 03 1 71 9 0 9 天桥区1 5 42 5 41 7 1 9 9 资料来源：济南市国土资源局：“济南市城区土地利用潜力评价”课题报告 再如，济南市繁华地段商业一级地地价达4 1 8 0 元平方米，区位条件较差的地段 工业末级地的地价为3 3 8 元平方米，同是一个城市的土地价格水平竟相差1 2 倍。土 地利用的区位性要求人们安排土地利用时，要充分考虑区位特点，因地制宜，合理配 置，做到地尽其用，地尽其力。 3 用途变更的困难性。城市土地利用在不同用途之间的转变，在大多数情况下是 山东大学硕士学位论文 ! - = = = = = = e = 自= = = # 自= = 自目 ! e = 目e e = 目 比较困难的。这一方面是由于自然构成物质的结构性、土地空间位置的固定性所致， 另一方面是由于改变土地利用方向会给土地利用者带来巨大的经济损失。如拆掉楼房 修建道路、改写字楼为绿地等，无论对社会还是个人，其代价都是巨大的。这一特性 要求人们在确定城市土地利用方向时，务必审慎行事，编制科学的规划，杜绝主观随 意性，不可朝令夕改。 4 价值构成的复合性。马克思关于把土地物质与土地资本区别开来的思想是正确 认识土地资产构成的基本指南。土地资产由作为自然资源的土地物质和作为劳动产品 的土地资本( 即人类向土地投入的物化劳动和活劳动所形成的土地固定资产) 两部分 所构成。这种构成意味着土地资产的价值构成具有二元性。在环境日趋改善的城中发 展进程中，评估土地资产价值时，尤其需要充分考虑人们长期在城市土地上的各种投 入。 5 增值性。一般商品的使用随着时间的推移总是不断折旧直至报废，土地这一特 殊商品则不然，在土地上追加投资的效益具有持续性，而且随着城市人口增加和社会 经济的发展，对土地的投资具有显著的增值性，甚至有“地产价值长久必升的铁律” 之说。我国城市国有土地使用权出让地价以1 9 8 8 年为基期至1 9 9 4 年地价指数上升至 1 8 7 。就整体而言。土地资产价值具有趋升性。 6 利用后果的社会性。由于外部性问题的存在，土地使用者利用自己土地的活动 不仅仅是其个人的事情，每块土地和每一区域土地利用的后果，不仅影响本区域内的 自然生态环境和社会经济效益，而且必然影响到邻近地区甚至整个国家和社会的生态 环境和社会经济效益，产生巨大的社会后果。如，工业用地在生产过程中可能会给相 邻地块造成污染，也可能因其不合理地布局在城市繁华地段，导致周围商业、金融等 产业用她综合效益大大折扣，这也是近年一些城市实行“退二进三”、“腾笼换业”，调 整城市土地利用结构的理论依据。这特性要求宏观管理者对全部土地的利用进行宏 观的规划管理、监督和调控，将土地利用的外部性问题内部化，减少外部性问题引起 。王德起等著：土地资产管理学) ，第l o 页。山东友谊出版社，1 9 9 9 年版。 i l 山东大学硕士学位论文 的冲突。 ( 二) 我国土地资产经营的现状评判 长期以来，各级政府不断地在致力于土地资源的保护与土地资产价值的实现，寻 求土地对经济社会发展的保障措施。但也发现，在土地资源十分紧缺的形势下，浪费 现象却十分突出；在各级政府财力普遍不足的同时，城市国有土地资产流失的现象却 非常严重地存在着。 1 城市土地粗放利用现象比较突出 原国家土地管理局组织专家利用卫星资料对北京等3 1 个特大城市规模扩张进行了 分析研究，结果发现，1 9 8 6 - - 1 9 9 6 年我国特大城市主城区占地面积由3 2 6 6 7 0 平方公 里扩大到4 9 0 6 1 0 平方公里，用地增长率为5 0 2 0 。其他城市都有较大规模的扩张， 特别是进入2 0 世纪9 0 年代以后，经济迅速发展，城市建设用地规模普遍呈加速扩张 之势。如表2 ： 表2设市城市人均城市建设用地变化情况表单位：平方米a 年份特大城市大城市中等城市小城市全国 1 9 8 l6 8 8 66 2 2 l7 6 4 81 0 2 5 17 4 1 0 1 9 9 i6 5 3 28 5 4 59 9 6 21 2 6 7 68 7 0 8 1 9 9 57 4 6 48 7 9 71 0 7 9 41 4 2 6 71 0 1 2 0 资料来源：谭术魁著：中国城市土地市场化经营研究，第19 页，中国经济出版社，2 0 0 1 年版 从山东省城市用地情况看，1 9 9 5 年与1 9 4 9 年相比，全省设市城市数量增长2 9 2 倍，城市用地净增长5 3 l 倍。“八五”期间，全省6 2 个县城平均每个建成区年扩张0 5 8 平方公里1 1 9 0 个般建制镇平均每个镇区年扩张3 。o l 公顷。 。谭术魁著：中国城市t 地市场化经营研究 第1 6 页，中国经济出版社2 0 0 1 年版。 1 2 山东大学硕士学位论文 与不断增长的城市人口数量相比，城市用地规模的增长速度也是快的。就全国而 言，1 9 8 6 - - 1 9 9 6 年1 0 年间，全国3 1 个特大城市主城区建设用地规模平均增长5 0 2 0 ， 城市用地增长弹性系数( 城市用地增长率与人口增长率之比) 达2 2 9 ，超出了合理限 度1 1 2 的1 倍多。据对山东省济南、青岛等8 个城市建成区非农业人口增长与建设 用地量增长情况分析，建国后到1 9 9 5 年，城市非农业人口由1 5 1 4 0 万人增长到了 5 8 2 o l 万人，年均递增幅度为2 9 8 ，而同期城市建设用地年均增长幅度为4 2 9 ，城 市建设用地增长弹性系数为1 4 4 ，建设用地增长明显高于人口增长，也超出了合理限 度。 土地利用集约化程度不高。通过对城市人口密度和建筑容积率两项指标分析显示， 1 9 9 5 年山东省4 7 个城市两项指标分别平均为9 1 4 2 人平方公里和0 3 1 。城市规模越 小。集约化利用程度越低。据有关方面专家分析认为，城镇人均用地指标控制在8 0 一 1 2 0 平方米较为合理，基本可以满足不同城市功能正常运转并维持城市生态环境的良性 循环。若按1 0 0 万人口以上特大城市8 0 平方米人，5 0 一1 0 0 万人口大城市9 0 平方米 人，2 0 一5 0 万人口1 0 0 平方米人，2 0 万人口以下小城市1 1 0 平方米人，县城及一 般建制镇1 2 0 平方米人的指标来衡量框算，全省城市中约有7 0 0 平方公里的土地可以 挖潜。 2 城市土地利用效率不高 城市土地利用效率的评价，可以从土地利用总体效率与结构性效率两方面加以衡 量。作为城市土地整体而言，衡量土地利用效率高低的一个重要标准是单位面积土地 上创造的国内生产总值，即地均g d p 。有关方面专家分析结果表明，我国城市产出水平 与罗马、东京等发达国家城市相比差距甚远，与开罗、德里、曼谷等发展中国家城市 相比也有很大差距，国内大城市跟香港特别行政区也有明显差距。表3 为部分国际大 城市土地产出率t e 较。 。谭术魁著：中国城市土地市场化经营研究，第1 8 甄，中国经济出版杜。2 0 0 1 年版 1 3 山东大学硕士学位论文 表3部分国际大城市土地产出率比较 城市城市面积建成区面积城市g d p 地均g d p 名称 ( k m 2 )( k m ! )( 亿美元)( 万美元k m 2 ) 北京 1 0 8 0 97 0 05 9 48 4 9 上海6 3 4 0 1 0 2 98 8 ，48 5 9 开罗 2 1 42 1 44 8 32 2 5 5 德里1 4 8 5 1 4 8 5 8 2 4 15 5 5 0 曼谷 1 5 6 96 0 01 3 1 12 1 8 5 0 罗马1 5 8 0 1 9 24 9 5 2 5 7 7 5 香港1 0 7 0 7 96 3 9 8 0 9 2 4 尔尿 2 0 5 95 1 55 0 7 39 8 5 2 4 资料来源：谭术魁著：中国城市土地市场化经营研究，第3 4 页，中国经济出版社，2 0 0 1 年版。 从产业用地关系角度可以考察土地利用的结构性效率。一般发展中国家第二、第 三产业的就业比例是1 ：2 1 ：3 ，中国接近1 ：1 。我国城区工业用地结构比例偏高，就 全国范围而言，工业企业用地占城市建设用地的3 0 - 4 0 ，且多数分布在黄金地段。 第三产业用地相对不足，这种结构性不良降低了土地的利用效率，影响了g d p 的增长。 污染、扰民的老工业盘据城市中心、行政办公用地占据商业中心地段等现象比比皆是， 低效利用比较突出。据原国家土地管理局对部分城市用地情况的调查结果推算，全国 城市用地约4 0 处在低效利用状态。 在深层次上，现行城市规划在很大程度上仍然停留在静态的和机械的功能主义规 划理念之中，在本质上漠视城市土地的价值及规划的成本效益观念。 3 国有土地资产收益流失严重 据有关方面估算，全国城市国有土地资产总值约2 5 万亿元，数倍于其他国有资产 。国土瓷源部主编：加强国有土地资产管理，第2 1 5 页，中国大地出版杜，2 0 0 1 年版。 i 山东大学硕士学位论文 的价值。山东省县城以上城区土地瓷产价值总额逾8 8 0 0 亿元。这样巨额的国有土地资 产长期沉淀在城市中，国家收益甚微。考虑土地资产收益，如果将土地资产折算为资 本额，且不按社会投资回报率计算，按信贷资本注入，年利率以5 计，全国城市每年 土地资产收益约在1 2 5 0 0 亿元，山东省约在4 4 0 亿元左右。现实中政府的土地收益情 况差距较大，全国2 0 0 0 年土地资产收益是6 2 4 9 亿元，2 0 0 1 年土地资产收益也只有 1 3 1 8 1 亿元。见表4 ： 表42 0 0 0 年、2 0 0 1 年全国土地收入情况表单位：亿元 年度合计出让租赁其他 2 0 0 06 2 4 95 9 5 64 12 5 2 2 0 0 l1 3 1 8 11 2 9 5 941 8 2 资料来源：黄小虎：“倡行年地租剞”，中国土地，第1 8 页，2 0 0 2 卑第l 期。 尽管现行法律规定，划拨土地转让，应将土地收益上缴国家，出让土地使用权改 变用途应当补缴不同用途之间的地价差额等，但由于市场管理不到位，隐形市场发育， 转让房地产、改变土地用途者众，缴纳土地收益者寡，土地收益流失严重。据有关部 门测算，全国每年发生的土地隐形交易在5 0 万起以上，涉及土地面积上亿平方米，由 此导致土地收益流失在2 0 0 亿元以上。另外，因产权交易市场不规范造成的国有土地 收益流失每年达5 0 1 0 0 亿元。山东省2 0 0 0 年前每年土地收益不足1 0 亿元左右，2 0 0 0 年为2 3 亿元，2 0 0 1 年为4 9 亿元2 0 0 2 年发展到1 2 8 亿元。考察山东省近三年土地收 益变化，全省建设用地供应量年度间基本平稳，而土地收益连年翻番，反推之，前几 年的土地收益的流失可见一斑。 4 城市基础设施建设资金严重匮乏 城市基础设施属于公共物品的范畴，理应由政府向社会提供。有研究表明，我国 。谭术魁著：中国城市七地市场化经营研究 第7 9 页，中国经济出版社，2 0 0 1 年版。 1 5 山东大学硕士学位论文 城市化已经滞后于工业化，但城市化进程中的基础设施投入资金的短缺，长期成为制 约政府改善和提高城市环境的头号问题。按联合国计划署推荐的数字，发展中国家基 础设施投资应占全社会固定资产投资的1 0 * ng d p 的3 5 ，而山东省城市基础设施建 设投资仅占全社会固定资产投资的4 左右，占全省g d p 的比重不足2 。目前，城市建 设经常性资金收入太低，主要是城市建设维护税、公用事业附加、水资源费等，全省 约计每年只有4 0 亿元左右。而大多数城市的财政属于保吃饭型财政，能够用于城市建 设的财政性资金少而又少，许多城市不得不靠举债投资城市建设，欠帐越来越多，难 以为继。深圳市在土地使用制度改革前的1 9 7 9 1 9 8 7 年，行政划拨土地6 2 平方公里， 折算地租流失额8 0 亿元，国家不仅分文未得，而且市政府还向银行贷款6 亿元，每年 背利息就达几千万元。 5 耕地资源保护机制乏力 我国人多地少，人地矛盾非常尖锐。然而，短缺与浪费并存的怪圈一直难以跳出。 耕地锐减之势惊人，全国人均耕地从1 9 5 7 年的0 1 8 公顷下降到2 0 0 0 年的0 1 公顷。 山东省耕地也一直呈锐减之势，从1 9 4 9 年到2 0 0 0 年底，平均每年减少耕地面积4 万 多公顷，相当于减少一个中等县的耕地面积。而同期人口年均增加9 0 万人，相当于增 加一个县的人i = 1 。耕地与人口逆向发展，导致全省人均耕地由1 9 4 9 年的0 1 9 公顷降 为2 0 0 0 年的0 0 7 公顷，低于全国平均水平，有6 个市、4 7 个县( 市、区) 人均耕地 不足0 0 6 7 公顷。全国2 8 0 0 多个县( 市) 中有6 6 6 个县( 市) 、山东省有2 个市3 7 个 县( 市、区) 人均耕地低于联合国粮农组织确定的0 0 5 3 公顷的生存空间最低警戒线。 美国学者布朗曾惊叹于中国耕地资源的短缺，向世界发出“二十一世纪谁来养活中国” 的悲叹调。 与此同时，城市土地浪费较为严重。据调查测算，到1 9 9 9 年底，全国还有近7 0 0 平方公里的闲置土地。山东省城市中约有1 0 的闲置土地。一项对青岛市企业用地的典 型调查显示，3 0 家企业就有闲置土地1 1 4 公顷，占企业用地总面积的5 6 ，个别企业 竟达7 7 。耕地锐减势头难以有效遏制。 考察我国城市土地利用的现状与问题，我们不难得出这样一个基本结论：除了行 l 山东大学硕士学位论文 政管理乏力等原因外，排斥对土地的经济和价值管理，忽视市场机制的调节作用，缺 乏经济手段的制约是导致土地资源日趋短缺、土地资产大量流失的重要原因。解决有 限土地资源的合理利用，保障经济社会发展对土地的有效需求，稳固社会主义土地公 有制的地位，运用市场机制经营运行城市土地资产是国家的必然选择。 ( 三) 加强土地资产经营的基本动因 土地的资源与资产属性，决定了它在经济社会发展中的多重功能。作者在理论学 习与管理实践过程中，越来越强烈地认识到，开展城市土地资产经营，对于壮大各级 政府财力、提高城市建设