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浙江大学硕士学位论文县市级土地利用总体规划的评价分析 摘要 土地是人类生存与发展的自然资源与重要社会财富，有效地利用土地资源，科学 进行土地利用规划可以促进社会、经济和生态的全方位发展。而其中土地利用总体规 划的评价分析是极其重要的一环，科学的规划评价为方案优化和实施管理提供基础和 依据。因此，探讨统一的、客观的土地利用总体规划的评价方法十分必要。 本文在对目前国内外的土地利用总体规划评价的研究成果以及存在问题分析总结 的基础上，论述了土地利用总体规划评价的相关理论和基本内涵。文章参照土地利用 总体规划本身的性质，提出了土地利用总体规划评价指标体系的建立原则；并在科学 设置评价指标，合理界定指标权重的基础上，针对土地利用系统本身的综合性、复杂 性，建立了一套可以量化评价的指标体系及其评价模型。以土地利用总体规划实施的 政策执行指标、土地利用效果指标和对经济社会生态三方面的影响指标这三 个指标评价体系来综合评价土地利用总体规划的实施效果。并且以义乌市2 0 0 0 年规 划和新一轮规划修编为例，结合义乌市具体资料数据，进行义乌市土地利用总体规划 的效果评价及分析，提出不足之处。论文最后对前、后两轮规划的评价体系、评价指 标等进行比较，完善土地利用总体规划的评价体系，并对评价体系的进一步应用提出 了意见和建议。 关键词：土地利用总体规划、指标体系、规划评价、义乌市 浙江大学硬士学位论文 县市级土地利用总体规划的评价分析 a b s t r a c t l a n di st h en a t u r e8 0 t f f c f o rp e o p l et o 伽- v i v ea n dd e v e l o p ，a n di sr e g a r d e da s i m p o r t a n tf o r t u n ef o rt h es o c i e t y e f f e c t i v e l yu s i n gt h el a n dr e s o u r c e sa n ds c i e n t i f i c a l l y f o r m u l a t i n gg e n e r a ll a n du s 0p l a n n i n gc a na c c e l e r a t et h eo v e r a l ld e v e l o p m e n to f t h es o c i e 锄 t h ee c o n o m ya n dt h ez o o l o g y a n a l y s i so ne v a l u a t i o no fg e n e r a ll a n d 哦p l a n n i n gi st h e m o s ts i g n i f i c a n t a n da s s e s s i n gt h ep l a n ss c i e n t i f i c a l l yw i l lo p t i m i z et h ep r o j e c t sa n d p r o v i d ew i t hb a s i sa n df o u n d a t i o n t h e r e f o r e ，i ti sv e r yi m p o r t a n tt od e v e l o pr e s e a r c h e s f o c u s i n go no v e r a l le v a l u a t i o na n d 粕a l y s i 8o ft h eg e n e r a ll a n du s cp l a n si no r d e rt o i m p r o v et h ec o h e r e c ea n ds u b j e c t i v i t yo ft h ef o r m u l a t i o na n di m p l e m e n t a t i o no fc o u n t y 8 l a n du s e p l a n s b a s e d0 1 1ac o m p r e h e n s i v el i t e r a t u r er e v i e wo nt h ee v a l u a t i o n so fg e n e r a ll a n du e p l a n n i n g , t h i ss t u d ya n a l y z e sa n ds u m m a r i z e st h er e l a t e dr e s e a r c hr e s u l t sa n d l i m i t a t i o n se l l a n du s ep l a n s i tt h e ni n t r o d u c e su ss e v e r a le v a l u a t i o n so fg e n e r a ll a n du s ep l a n n i n g t h e o r i e s ，t h es i g n i f i c a n c ea n dc h a r a c t e r i s t i c so f t h e s ee v a l u a t i o u s s t h i sp a p e rp u t sf o r w a a t p r i n c i p a l sa n db u i l d su pp r e l i m i n a r yf r a m e w o r ko fi n d i c a t o rs y s t e mf o ri m p l e r n e n t a t i o 率 e v a l u a t i o no nt h ec h a r a c t e r so fg e n e r a ll a n du s ep l a n n i n g f u r t h e r m o r e , g u i d e db y ：慨 a v a i l a b l el a n du i n f o r m a t i o na n dar u l eo fs c i e n t i f i c i t ya n dr a t i o n a l i t y , t h i s8 t i l d 女 c o n s t r u c t st h ee v a l u a t i o ni n d i c e sw h i c hc a nb es t a n d a r d i z e 诵t ht h eu n d e r s t a n d i n go ft h e l c o m w e h e n s i v ：e n e s sa t l dc o m p l & x i t yo ft h el a n du s es y s t e m b a s e do nt h i s i n d e xs y s t e m 碓 i m p l c r n - e n m l i d d e v a l u a t i o n f o r g e n e r a l l e n d u q e 。p l a n n i n g i ss e t u p i t e v a l u a t e s t h ee f f e c t s o t h ei m p l e m e n t a t i o no ft h eg e n e r a ll a n du s e p l a n sf r o mt h r e ep e r s p e c t i v e s ，i e 1 a n dp o l i c y ) i m p l e m e n t a t i o n , i m p l e m e n t a t i o na n dl e n di n f l u e n c eo fp l a ns c e n a r i o ，a n di m p l c m e n t a t i o m b e n e f i t s ( s o c i a le c o n o m i cb e n e f i t sa n de c o l o g i c a lb e n e f i t s ) t h ec a s eo fy i w u sl a n du s e c o m p r e h e n s i v ep l a n n i n gi si n v e s t i g a t e d t h i ss t u d ya s s e s s e st h ee f f e c t so fy i w u sg e n c r a l j l a n du s ep l a n n i n ga n db r i n g sf o r w a r dt h es h o r t a g e s a tl a s t , t h i ss t u d yp e r f e c t st h v e v a 】心s y s t e mo nc o m p a r i n go ft h en o we n do l dp l a n se v a l u a t i o n s c o n s t r u c t i v e s u g g e s t i o n sa r ea d v a n c e df o r t h eu s eo f e v a l u a t i o ns y s t e mo f g e n e r a ll a n du p l a r m i n g k e y w o r d s ：g e n e r a ll a n du s ep l a n n i n g ：i n d e xs y s t e m ；p l a n n i n ge v a l u a t i o n ；y i w u 2 浙江大学硕士学位论文县市级土地利用总体规划的评价分析 县市级土地利用总体规划的评价分析 土地利用是指在一定社会生产方式下，人们为了一定的目的，根据土地自然属 性及其规律，对土地进行的使用、保护和改造活动。土地利用规划的目标就是通过 对有限的土地资源在国民经济各部门间的合理配置，实现社会经济发展对土地数量、 质量、结构和布局方面的供需平衡，使土地利用达到经济、生态、社会效益的总体 最优化。通过定量土地利用规划的各种用地指标，然后根据对社会经济发展趋势的 分析，进行多方案择优比较，判断适合社会经济发展客观需要的用地指标。土地利 用总体规划作为统筹土地管理和城乡各类、各业用地的纲领性文件，是调控经济社 会发展的重要手段，是实施土地用途管制的重要依据。就规划属性而言，土地利用 总体规划是一项复杂性、综合性强的决策，其实施也有一个较长的时间过程。由于 人们预见未来事物发展的能力有限，时间越长，对事物未来的判断就可能越不准确； 同时，随着时间的推移，最初的规划决策的背景、目标都可能发生了变化，为了适 应经济社会环境的新形势、新要求，可能需要对原有的规划目标、措施进行调整完 善。因此，依照一定的方法和程序，对某一时期、范围内的土地利用规划实施情况 进行客观评价与分析，总结成效经验、明晰问题原因、提出政策建议，既是一个科 学、完整规划过程的必备环节，更是规划制度化管理的重要内容。1 土地规划方案的科学性往往与未来土地利用预测的准确性紧密相关，科学的预 测是指在科学的预测理论与方法的指导下，对大量信息资料进行系统分析，揭示出 客观事物发展过程的本质联系和必然趋势。土地利用系统预测要求对每个土地利用 子系统及子系统与母系统之间的关系进行预测，还要揭示土地利用系统与其影响的 外在环境条件系统之间的内在关联性。不仅要研究土地利用及其规划的内在规律性， 还要研究影响土地利用各项因素的作用和联系，既不能单就土地研究土地，单就土 地利用研究土地利用，要将土地利用研究置于未来社会经济和生态环境大背景下， 与其他资源利用相结合来预测未来土地利用程度、方向、方式和强度以及综合效益， 只要这样才能使土地规划学学科及其合理组织土地利用的独特功能，保护生态环境 王万茂，土地利用规划锐m 】，土地科学丛书，科学出版杜，北京，2 0 0 6 1 0 浙江大学硕士学位论文 县市级土地利用总体规划的评价分析 的良性循环，推动社会经济可持续发展。2 因此，就土地利用总体规划而言，需要从编制、评价、审批、实施和监督检查 的整个管理过程去分析。在上述各个环节中，规划的评价是极其重要的一环，科学 的规划评价为方案优化和评审决策提供了重要的基础和依据。因此，探讨统一的、 客观的评价方法十分必要。下面本文对县市级土地利用总体规划的综合评价方法和 指标体系进行了探讨。 2 乇万茂，土地规划学的基础理论与学科前沿【m 】。2 1 世纪中国土地科学与经济社会发展，中国大地出版社 2 0 0 38 1 9 2 5 浙江大学硕士学位论文 县市级土地利用总体规划的评价分析 1 1 研究背景 第一章绪论 1 1 1 土地利用总体规划的发展 土地利用总体规划是土地利用规划体系中的重要组成部分，它是土地利用管理 的“龙头”，在土地管理事业中具有极其重要的作用。1 9 9 2 年联合国环境与发展大会 通过的( 2 1 世纪议程) 对世界各国的“土地资源综合规划和管理”提出了具体要求， 1 9 9 3 年联合国为了具体实旌可持续土地管理，提出强化土地利用规划的作用，出台 了土地利用规划指南，提出了土地利用规划的具体方法步骤( 十步法) ，1 9 9 9 年 在澳大利亚巴斯特举行的为可持续发展的土地制度和地籍基础设施国际研讨会，提 出了为可持续发展的土地行政管理巴斯特宣言。 我国关于土地利用规划的概念、研究对象、任务、理论基础的研究，总体上发 展比较慢，甚至对土地利用规划所包含的内容、任务还存在争议。土地利用规划在 我国实施不久，1 9 8 6 年，中央政府成立了国家土地管理局，颁布土地管理法， 第一次明确了土地利用总体规划的法律地位，从1 9 8 7 年开始，逐步组织开展了全国、 省、地( 市) 、县、乡( 镇) 五级土地利用总体规划的编制和实施工作，我们习惯 上把这轮规划称为第一轮规划。直到1 9 9 6 年，全国性的土地利用总体规划编制、修 订工作才得以全面展开，习惯上把这一次规划称为第二轮规划。其中“第一轮”规 划体现出服务于社会经济发展的特点；“第二轮”体现出耕地保护的特点。两轮土 地利用规划编制均略显匆忙，在实施中暴露出了较多问题。原国家土地管理局1 9 9 7 年1 0 月颁发的县级土地利用总体规划编制规程( 试行) 中确定了指标的确定方 案，但是，由于该规程缺乏从定量的角度对土地利用控制指标进行科学论证的明确 要求，造成一些地方的规划在编制时没有进行充分的论证，最终在实施过程中暴露 出不够科学合理、可操作性不强等问题。规划低于科学发展观的要求和目前社会经 济发展的需求。为了不断地完善规划、更好地服务于社会经济发展的客观需要，有 浙江大学硕士学位论文 县市级土地利用总体规划的评价分析 必要在土地利用规划的编制中加强分析、评价的广度和力度，以提高规划的科学性 和可操作性。 经过几十年的规划实践，尤其是改革开放以来我国土地利用总体规划编制工作 实践，对于土地利用规划可作如下定义：土地利用规划是对一定区域未来土地利用 超前性的计划和安排，是依据区域经济社会发展和土地的自然历史特性在时空上进 行土地资源分配和合理组织土地利用的综合技术经济措施。 随着我国社会经济快速发展和城市进程的快速推荐，我国土地使用制度和土地 管理制度改革得到进一步深化，土地在宏观经济调控中发挥了重要的作用，土地利 用规划法律地位进一步增强。在这种新形势下，对土地利用规划的科学性、实用性 和可操作性提出了新的更高要求。 1 1 2 土地利用总体规划实施评价的发展 土地利用总体规划实施评价是国土资源部2 0 0 4 年以来才要求各级国土资源部门 必须开展的一项专题研究。其基本任务是：通过对上一轮土地利用总体规划t ( 1 9 9 7 - - 2 0 1 0 年) 实施情况专题调研和全面深入的分析，总结上轮规划所取得的绩 效，以及规划编制方法和规划实施管理过程中存在的问题，提出改进建议和对策， 为新一轮规划方案的制订提供客观有益的借鉴。规划实施评价作为整个土地利用规 划管理过程的重要环节之一，具有重要意义。中国开展的土地利用总体规划实施评 价( 或称调研) ，多是定性或半定量的分析或评价。3 4 这些研究一般是针对实施结 果的评价，也有对规划方案的评价。但是，土地利用总体规划实施评价本身所固有 的困难致使此项研究工作难以全面有效开展，如：规划实施的过程是一个多因素共 同作用的过程、规划实施的效果具有扩散性和广泛的影响性、评价研究中价值观的 多样性等5 。 土地利用规划实施评价作为新起的研究热点，已被一些学者进行探讨。如汤江 龙、赵小敏、师学义的理想点法在土地利用规划方案评价中的应用一文中“采 田水松对重庆市土地利用规划实施管理的调研叨中国七地 2 0 0 2 1 ) ：3 7 郴 董永弘青海省土地利用总体规划实施管理的调研【j 1 青海国土经济，2 0 0 3 1 ) ：3 5 5 汤江龙土地利用规划方案综合评价的研究【j 】华东地质学院学报，1 9 9 9 , 2 2 ( 3 ) ：2 8 7 - 2 9 2 4 浙江大学硕士学位论文县市级土地利用总体规划的评价分析 用理想点法构造评价函数，求解评价函数的最优解作为规划方案的最优解，并以山 西省土地利用规划方案评价为实例进行分析，探索土地利用规划方案评价的新方 法”：夏春云、严金明的土地利用规划实施评价的指标体系构建一文中“运用文 献研究、理论研究和系统工程分析方法，提出了土地利用规划实施评价指标体系的 建立原则，构建了土地利用规划实旌评价的指标体系。为科学地开展上轮规划实旌 评价提供依据，为同类研究提供参考”；张金亭、吴秀、刘越岩基于模糊综合评判 的土地利用规划实施评价方法一文运用模糊综合评判方法建立实施评价体系等。 但更多的文献都是集中在规划环境影响评价( o a v i r o n m o n t a li m p a c ta s s e s s m e n t , e i a ) 方面，且仅有的对土地利用实施规划评价的文献则更多的是偏向于进行初略的指标 分类，缺乏系统的全面的指标评价体系，并且对规划编制初期的规划预期效果评价 的研究较少涉及。 1 2 传统土地利用总体规划评价存在的问题 纵观国内外土地利用规划评价体系的研究，其对当时全球和地区人口、资源、 环境与经济社会的发展，发挥了重要的战略性作用，但同时其带有不可避免的局限 性。主要体现在以下几个方面6 。 l 、缺乏较完善的评价体系。 土地利用规划评价指标主要包括建设用地规模总量、耕地减少量、建设占用农 用地( 耕地) 、耕地保有量指标、基本农田保护指标和农村土地开发整理复垦补充 耕地量指标等，但缺乏城市土地整理指标和农村居民点整理指标等建设用地整理指 标，内涵挖潜不够，同时缺乏对退耕还林、还园、还牧和生态环境污染治理与保护 等指标的控制，忽略了市场配置土地资源，提高土地综合利用水平的要求，致使不 少人错误地将土地利用规划等同于耕地保护规划，与实际用地情况相去甚远，不仅 给规划管理带来困难，从而也致使规划的科学性、严肃性和权威性受到极大的负面 影响。 同时规划指标体系中的指标理论与实践脱节，评价标准也存在粗泛化的趋势。 许庆福、毕翠红，粱东，特尔菲法在土地利用总体规划评价中的应用【j 1 ，成果与方法。2 0 0 4 1 2 , 3 6 - 3 9 5 浙江大学硕士学位论文 县市级土地利用总体规划的评价分析 有些指标看似合理，但由于数据不易获得，实际操作起来就很困难；有些指标的选 择上存在概念模糊和交叉现象；有些甚至缺少评价体系，仅仅是采用一些文字评述， 难以进行量化评价，带有较大的主观性和人为因素；并且较多的指标体系中忽略了 空间因素。同时，评价指标体系中权重或贡献率的确定也是很困难的技术问题。 由于规划评价缺乏较完善的评价体系，且规划实施效果的多样性和影响的广泛 性，对评价主体、客体、内容的界定往往不够明确，重点不突出，使得评价缺乏规 范性。 2 、公众参与机制流于形式 规划的评价机制应包括评价体系制定机制、评价的监督机制和公众参与机制。 目前，这三个机制都很不健全，特别是公众参与机制更是未被充分重视。 公众参与是保证规划切合实际、被公众普遍接受、维护城市可持续发展的有效 制度。但是建国以来，我国一直沿用前苏联的规划制度。从规划编制到规划管理， 基本由城市政府独家运作，完全是一种政府行为。在这种封闭运行的制度下，难免 会出现规划失误和失效。公众，是规划实施的对象，公众参与不仅仅是公示制度， 更应成为规划评价的内容指标 3 、规划评价中包含不确定因素的影响，导致评价存在差异 规划实施过程本身最大的特点就是不确定性，且受到多个因素的综合影响。规 划实施的影响因素通过影响规划实施环境而发生作用，其影响因素包括：政府的 公共政策；充分的经济保证和财力支持；各部门参与程度；规划实施管理措 施的有效性：规划编制的合理性；规划的社会认知度；政府主要决策者的意 识；社会结构、经济结构的变化。因此，土地利用总体规划应是因地制宜，目标 导向和过程导向相结合，富有弹性和可操作性的动态“指挥棒”，而不是一成不变的 “蓝图” 充满了不确定因素的变化给土地利用总体规划的准确评价提出了更高要 求。在规划实施评价中需要区分不确定因素对于实施结果的影响，规划实施影响因 素的多样性决定了系统科学评价的必要性。7 7 张金亭吴秀、刘越岩，基于模糊综合评判的土地利用规划实施评价方法【】，国士资源科技管理，2 0 0 55 ，8 2 跖 6 浙江大学硕士学位论文县市级土地利用总体规划的评价分析 1 3 研究的目的与意义 土地利用规划评价难以开展有日共睹。一方面规划编制过程本身受到规划编制 机制与社会经济的多因素影响，另一方面规划实施评价又因为规划价值取向，规划 实施效果与规划实施环境的不确定性等因素的影响而难以开展。考虑到现有土地利 用规划实施评价难以开展的状况，在土地利用总体规划实施评价体系的构建过程中， 试图提出一系列容易量化的指标来表征纷繁多变的规划实施效果。土地利用总体规 划是以物质形态空间发展为切入点，因此将规划目标的实施情况作为规划实施评价 体系构建的重要组成部分，结合其他空间及公众因素来共同构建土地利用总体规划 的评价体系。 通过本课题的研究，希望达到以下几个目的： ( 1 ) 土地利用总体规划的评价指标体系所涉及因子数量多，有的可以量化，有， 的不可以量化，研究尝试以科学的思维视角衡量和确定土地利用总体规划的评价体 系，并对规划的效果进行评价。 ( 2 ) 建立一套操作性强的适用于规划编制、实施过程的土地利用总体规划的评 价指标体系和具体评价方法。建立健全土地利用规划实施评价体系，确定评价指标 和指标权重。 ( 3 ) 期望能以浙江省义乌市土地利用总体规划为典型案例，在具体指标数及指 标权重的基础上进行综合评价，尝试以科学的思维视角衡量和确定土地利用规划的 实施效果。 ( 4 ) 通过理论研究理论综合案例分析提出策略主张这一结构体系 的研究写作，期望掌握一种科学系统的研究方法。 1 4 研究内容结构 1 4 1 研究的技术路线 本次研究在前期准备与调查研究的基础上主要围绕三个层次展开，第一层次是 通过对土地利用总体规划评价体系的相关理论和研究方法的研究，并在此基础上建 7 浙江大学硕士学位论文县市级土地利用总体规划的评价分析 i i 瀑曩霄曩魇相美研戴的进震 l l 纛愿的意义及箕撑用 i li， ， i 潮内井捆关纛论练述瑰宥褥价方法研究 - l 具体研究方法确盘 ： l ；i 详价碍镑、对象、 评输摈拣纳逸囊 效湃辨方法的穗窕 i 土雉秘埘撬材实施湃瓣体系建藏l l l 麦酝寨饲介甥 | 蹇铡城辩新暇麓乾土地稠用袋捌 篮：- 镡论杞念蠕蟒 l圈 ： 立完善的土地利用总体规划的评价体系。第二层次是通过对义乌市新旧两轮土地利 用规划方案及实施效果的分析，采用大量数据、指标及数理统计方法、相关性分析 8 浙江大学硕士学位论文县市级土地利用总体规划的评价分析 等对规划的实施效果进行评价：并提出相应的建议。第三层次是对整个研究的总结， 并对第二层次内的新、旧两轮规划的评价体系进行比较，再次基础上提出期望。研 究的技术路线如图1 1 所示 1 4 2 研究方法 1 、系统分析法：用多种手段分析对象系统的要求、结构及功能等，弄清该系统 的特性，取得系统内外的有关信息，并考虑到环境、资源、状态等约束条件，根据 评价准则对分析结果进行评价，以得到若干较为满意的解。 2 、系统综合：充分研究分析的结果，根据特定解和评价结果，把系统的组成和 行为方式作为系统加以组合，拟定系统的规范。 1 4 3 研究内容 本文在深入研究土地利用总体规划的评价体系构建的基础上，分析我国目前土 地利用规划存在的一些问题，提出本研究所具有的积极意义。在此基础上，构建相 对完整的土地利用总体规划的评价指标体系。并加以实证调查的方式针对义乌市土 地利用总体规划进行研究，提出适合实际的县市级土地利用总体规划的评价体系。 具体包括以下几个方面的内容： ( 1 ) 土地利用总体规划评价研究的进展 ( 2 ) 土地利用总体规划评价体系构建 ( 3 )义乌市前、后两轮土地利用总体规划评价分析 ( 4 ) 新、旧两轮评价体系比较及应用展望 1 5 本文的主要特色及创新点 传统意义上的土地利用总体规划评价分析更多的是围绕土地利用规划实施后的 规划效果而展开的，即局限于土地利用总体规划的执行指标的实施情况通一层面上， 它以规划实旌结果为基础，以实施的效果为最终衡量的目标。而忽视规划前、规划 实施中、规划实施后对经济社会生态的影响的评价过程，这样会导致评价 9 浙江大学硕士学位论文县市级土地利用总体规划的评价分析 目标过于单一，无法全方面判断规划的实施效果本文的主要特色就在于对整个规 划进行实施前、实施中、实施后进行全方位的的实施效果评价，力求从一个全新的 角度来评价一个规划方案的编制及其实施过程。评价体系框架参照土地利用总体规 划自身的性质，分别从三个不同因子层面来进行构建，包括控制指标的执行情况、 在土地利用规划实施过程中或实施完成后区域土地的利用情况及土地结构布局、规 划对区域社会经济所起的作用和土地利用规划实施后对各方面产生的影响情况。 文中第二部分将构建的土地利用总体规划的实施评价体系与义乌市的具体实际 相结合，先对义乌市的上一轮土地利用总体规划进行了评分，得出评价结果，提出 相应的问题并加以解决；之后又将该评价体系应用于义乌市新一轮的土地利用总体 规划的方案编制阶段，进行了规划预期效果的实施评价。通过实际的应用，对指标 体系进行一定的修正。最后将新、旧两轮规划的评价体系及过程进行比较，分析两 者的不同之处，指出应用中应注意的事项，最终建立一套操作性强的适用于县市级 的土地利用总体规划的评价指标体系和具体评价方法。 1 0 浙江大学硬士学位论文县市级土地利用总体规划的评价分析 第二章文献综述及相关概念介绍 2 1 相关理论及研究方法综述 2 1 1 国际方面 土地利用规划在国外历史悠久英国1 9 0 9 年颁布房屋和城镇规划法，首次 提出土地利用规划概念，从此解除了人为地割裂城乡土地利用的不合理状况，实现 了城乡土地利用规划一体化。8 继9 0 年代国际上一些土壤学家和土地规划专家将可持 续概念引申到土地利用之后，国际上召开了多次会议。许多学者从自然、经济、社 会、环境等各个方面探讨了土地评价的指标和方法。在“发展中国家可持续土地利 用评价国际研讨会”( 泰国) 和“2 l 世纪可持续土地利用管理国际研讨会”( 加拿 大) 等基础上，世界粮农组织( f a o ) 于1 9 9 3 年颁布了可持续土地利用评价纲要 等指导性文件。评价纲要中指出了指标确定的原则、程序和五项评价标准，即：土 地生产性( p r o d u c t i v i t y ) 、土地的安全性或稳定性( s e c u r i t y ) 、水土资源保护性 ( p r o t e c t i o n ) 、经济可行性( v i a b i l i t y ) 和社会可接受性( a c c e p t a n c e ) ，并初步建 立了从自然、经济和社会等方面的规划指标。 f a o 认为土地利用规划是一个对土地和水资源潜力，以及对土地利用和社会经 济条件改变的系统评价过程。其目的是为了选择、采用并实施最佳的土地利用方案， 以满足人们对未来土地资源安全的需要，规划的驱动力是变化的需要，改善管理的 需要或者是由于条件改变导致选择不同土地利用模式的需要。9 由于不同国家和地区 的自然和社会经济条件不同，各国均以纲要为指导，探讨适合本国的土地规划理论 和方法。 1 9 9 4 年h n v a n l i e r 等提出可持续土地利用规划，认为可持续土地利用规划是为 了正确选择各种土地利用区位，改善农村土地利用的空间条件以及长久保护自然资 王万茂，土地利用规划学f m 】。土地科学丛书，科学出版社，北京，2 0 0 6 i o 1 0 f a o l n d - u ”p l m n h t g f r r o m e , 1 9 9 3 浙江大学硕士学位论文县市级土地利用总体规划的评价分析 源而制定的土地利用政策及实施这些政策的操作指南。i o 其后世界银行、联合国粮 农组织、联合国开发计划署和联合国环境规划署于1 9 9 5 年召开会议研究建立土地质 量指标体系项目的全球联盟基础。 有关于城市规划实施评价的类型，t a l e n n 在对众多研究文献进行综述的基础上 对此作了全面的阐述。他的研究为人们全面认识规划实施评价及不同类型评价中可 运用的方法提供了一个基本的框架目前，以政策分析为思想基础的城市规划实施 评价研究，在西方城市规划已获得了较大的发展。通过对土地利用规划进行评价， 可以考察规划的合理性，其中既包括规划编制时不同规划方案的评价，也包括规划 实施后的评价。 德国学者b 硼提出对规划方案的评估应包括规划影响后期评估，即在规划实施 后对其后果和影响所作的进一步评估1 2 。在土地规划实施过程中，根据实际情况的 变化对规划作出必要的修改，并提供年度的规划实施情况1 3 截止目前，国内外对 土地利用规划实施评价指标体系的研究还不是很成熟，但不乏一些指标体系在实际 应用中取得较好的结果，国际上有关的指标体系可分为以下几种：单一指标体系、综 合核算体系、菜单式多指标体系、菜单式少指标体系、“压力状态响应” ( p s r ) 指标体系。研究总结这些指标体系及其评价方法对开展土地利用规划实施 评价具有积极作用。 以发达的市场经济体制为特征的北美土地利用规划，是以土地的用途管制为核 心，而以混合经济体制为特征的欧洲土地利用规划则以制度构建和政策的制定为特 点1 4 。发达国家土地利用规划体系的一个共同特点是都有比较健全的规划法规体系 和政策制度，同时在规划的编制和实施阶段充分发挥民主监督作用”。在上述前提 下，很多国外学者把成功的土地规划实施归功于完善的政策执行体系和分类因子。 英国学者c h r i s t o p h e r 认为土地利用规划实施是受到多因素限制的一个复杂过程，实 w h n v a n l i e r , e ta 1 s u s t a i n a b l e l a n d u p l a n n i n g f j e l s e v i e r s c i e n c e b v 1 9 9 4 ”t a l e n ，e m i l yd op l a ng e ti m p l e m c a a t e d ? av i e wo f e v a l u a t i o ni np l a n n i n 舡j 】j o u r n a lo f p l a n n i n gl i 懈 a t u r c , 1 9 9 6 , ( 1 0 ) ：2 4 8 2 5 9 w c b a 乱g e l l e l a lp 1 卸e v a l u a t i o n c r i t e r i a m n e w y o r k ：a 1 1 e 1 i c a p l a n n i n g a s s o c i a t l o n p r e s s 1 9 9 9 ”t a l e n ，e m i l y c i t yo f f u l l e f t o ng e n e r a lp l a ni m p l m n c n t a t i o na n dp u b l i cp a t i c i p a t i o 【_ i 】j o u r n a lo f p l a r m i n g e d u c a t i o na n dr e s e a r c h 。1 9 9 7 ，f 2 1 ) ：7 9 8 5 ha 1 b e r t k a i nh t h o m a s i g u n t o n a n dj ，cd a ya c h i e v i n ge f f e c t i v ei m p l e m e n t a t i o n ：a ne v a l u a t i o no f a c o l l a b o r a t i v el a n du s ep l a n n i n g p r o c e s s j e n v i r o n m e n t s ，2 0 0 4 , 3 l ( 3 ) ：5 1 鹄 c h r i s t o p h e r e v a l u a t i o no f t h eb c s t r a t e g i cl 柚d 一u s cp l m aj l i m l a m 枷r r a r r g w o r k m l o n d o n ：c a m b r i d g e u n i v e r s i t yp r e s s ，2 0 0 4 浙江大学硬士学位论文县市级土地利用总体规划的评价分析 施的结果是为了达到社会、环境和生态的可持续利用的目标。主要从社会和政策方 面构建评价指标体系，其中包括：规划的持续性，规划的可发展性，对规划的知晓 程度，规划实施的法律基础，减轻规划负面效应的有效措施，充分的调整系统等。 c h r i s t o p h e r 对相应的政策制度指标体系，通过对相关专家和人群使用问卷调查的方 法确定影响规划的因子及其重要程度，得出各个因子的分值，并与以前的规划实施 效果相比较。同时，在对土地利用规划实施评价的研究中，国外比较偏重于规划实 施对环境造成的影响。在斯洛文尼亚，s a r e c 从环境保护角度，研究土地利用结构调 整后，主要是新增交通用地所带来的环境问题( 噪音、c 0 2 ，n o x 等) 1 6 。环境问题 是当今世界各国政府和学术界及民众关心的热点问题，采用这种评价方法无疑符合 实际需要，然而在对土地利用规划实施后给环境带来的影响进行评价的同时却忽略 了规划实施对经济和社会造成的影响。 在发达国家，土地利用规划公众参与程度较高，公众对规划的知晓情况较多， 通过对专家和人群发放问卷来评价规划实施的效果是否可行但在我国，有关土地 利用规划的法规体系还不健全，规划仍然是一种政府行为，并没有形成一种交互式 的规划编制方法，民众对规划的关注程度较高，但知晓程度很低，因此通过表格调 查的方式必定只能局限于专家学者和政府官员的小范围，不能起到评价的作用。 2 1 2 国内方面 我国土地利用规划工作也很古老，但在我国土地利用规划成为一门独立学科则 是近代的事情。尤其是改革开放以来我国两轮土地利用总体规划的完成，使我国土 地利用规划制度得以确立。在早期，我们更多是用经验方法，随着土地科学的进步 和相关学科的日新月异，我们提倡用科学的方法和相关学科的最新成就来研究土地 问题。中国继1 9 9 2 年世界环境与发展大会之后也制定了中国国家可持续发展战略 中国2 1 世纪议程，并展开了相关研究。许多学者在理论的基础上从自然、社会 经济、生态三个方面提出了各种土地可持续发展的指标体系。当前进行的土地利用 规划评价指标体系研究，主要采用系统分解法，即将土地利用这一复杂系统完全分 “a l e s s m - e e e n v i r o n m e n t a l l i m i t s t o u r b a n l a n d u s ea n d t r a v e l a c t i v i t y 【m 】l o n d o n ：e a r t h s c a n p u b l i c a 抽n l t d ，1 9 9 8 浙江大学硕士学位论文县市级土地利用总体规划的评价分析 解为若干子系统，再选取适宜的评价指标对各子系统进行定量评价，最后通过对各 子系统持续性的叠加，确定整个系统。 l 、对土地利用规划实施后战略环境影响进行评价。 北京大学的赖力指出土地利用总体规划的战略环境影响评价( s 队) 体系包括 回顾性s e a 与监测性s e a 。回顾性s 队的主要任务是评价土地利用规划战略执行产 生的已有环境影响，总结规划实施的经验与教训。s e a 评价指标体系的内容应包括 资源、环境、经济、社会指标四个层次在战略环境影响评价的方法上，采用可持 续发展能力评估是目前土地利用规划评价的大势所趋。战略环境影响评价在指标体 系的考虑上，提出了资源、环境、社会和经济指标四个层次，具体评价时侧重于土 地利用规划实施的环境影响评价，对规划实施后给经济和社会带来的影响考虑不足 1 7 中国土地勘测规划院的蔡玉梅等人对土地规划环境评价的内容、步骤进行了研 究，认为影响评价应包括对土壤、水环境、生态系统和自然灾害这四个方面。并对 开展土地利用规划环境影响评价提出了一定的建议。评价步骤则包括土地利用规划 引起的环境问题的识别、环境影响因子识别和环境影响评价。协 2 、对土地利用的可持续利用情况进行评价 薛永森等人对土地的可持续利用评价方法进行了研究，通过资料收集、土地可 持续利用系统分析、建立评价指标体系、综合评价并得出评价结果，对土地的可持 续性进行评价。通过分析评价体系的结构，运用“压力状态一响应”方式、 目标分解方式和参与式对评价指标进行分析、筛选，并在建立评价体系结构后对指 标值进行量化、标准化，并确定指标的权重，确定评价标准。将单因素评价法和多 因素评价法有机结合对土地可持续利用进行有效评价。1 9 3 、独立提出土地利用规划实施评价指标体系。 江西农业大学的赵小敏，郭熙等采用系统分析法对土地利用总体规划实施评价 进行研究，评价内容包括结果评价、效益评价和效力评价三个方面，评价指标包括 1 7 犊力、黄贤金、张晓玲土地利用规划的战略环境影响评价明中国土地科学，2 0 0 3 ，1 7 ( 6 ) ：5 6 - 6 0 蔡营晦、郑伟元、贾克敬等，土地利用规划环境影响评价探讨( 2 1 世纪中国土地科学与经济社会发展，2 0 0 3 8 ， 5 4 9 - 5 5 4 ”薛永森、张风荣，土地可持续利用评价方法体系研究，( 2 1 世纪中国土地科学与经济社会发展 ，2 0 0 3 8 ，5 4 3 - 5 4 8 1 4 浙江大学埂士学位论文县市级土地利用总体规划的评价分析 效果指标和执行指标两类，分别指对土地利用总体规划执行后的结果是否实现其目 标及实现程度的评价，对土地利用总体规划结果和土地利用总体规划投入之间的关 系的评价以及土地利用总体规划执行后对规划对象及其环境所产生的影响的评价 并提出了土地利用总体规划的实施评价指标体系”，( 见表2 1 ) 对指标体系中不 同的指标采用不同的量化模型，通过层次分析法和特尔菲法来确定各个指标的权重， 最后运用加权求和模型来计算分值，以此来评价土地利用规划的实现程度运用加 权求和模型计算分值来衡量土地利用规划实施程度，具有操作性强，方法简单，易 于推广的优点，但同时土地利用规划的实施程度是土地利用规划实施评价的一个组 成部分，仅仅以实施程度来评价土地利用规划实施是不全面的。 表2 1 土地利用总体规划实施评价指标体系表” 效果指标 社会公众认知度、投入产出率、环境改善率、劳动生产提高率 完成性指标土地开发，土地整理土地复垦，遇耕还林、还湖、还草面积指标等等 执行 上限指标：建设用地使用面积、耕地占用面积、城镇扩展规模 指标 限制性指标 下限指标：基本农田保护率，基本农田保护面积等 违反规划事件指标违反规划事件的发生频率和处置率 基于协调度概念的评价方法，浙江大学的吴次芳提出土地利用总体规划实施评 价指标体系应包括：规划指标实施情况；规划空间布局调整情况；规划社会认同度。 吴次芳对传统的协调度模型加以改进，选择几何平均值作为评价合成方法，通过计 算协调度，能够严惩落后指标( 比如基本农田保护、粮食生产指标等) ，鼓励各项 指标均衡发展2 1 。采用协调度模型，确定模型中各评价因素的上下限是土地利用总 体规划实施评价的一个难点。同时协调度模型是将所有的土地利用规划实施评价指 标体系作为一个大的系统来考虑，而忽略了系统内部的各个子系统之间的协调性， 只用指标的几何平均值作为土地利用规划实施的评价值，显得过于笼统。 基于特尔斐法的评价方法，许庆福，毕翠红等人在特尔菲法在土地利用总体 规划评价中的应用一文中总结说明了评价的内涵及内容，提出了评价体系；并运 用特尔菲法，建立了土地利用总体规划综合评价模型和指标体系。文中认为规划评 价可分为土地利用总体规划的综合评价和单项评价两类，后者主要包括土地利用总 体规划可行性评价、费用效益评价、环境影响评价和可持续性评价。该文主要 赵小敏、郭熙，土地利用总体规划实施评价【_ i 】，中国土地科学，2 0 0 3 ，1 7 ( 5 ) 3 5 4 0 2 1 吴次芳、罗辉、尹奇，土地利用总体规划实施评价研究叫中国土地科学，2 0 0 3 ，1 7 ( 5 ) ：3 s 4 0 浙江大学硕士学位论文县市级土地利用总体规划的评价分析