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上海师范大学硕士学位论文一行政法律意识研究 中文摘要 行政法律意识是在行政法律实践基础上产生的，是社会主体对于行政法律 制度、行政法律和社会上的一切行政法律现象的主观把握方式，是人们对于行 政法律的理性、情感、意志和信念等各种心理要素的有机综合体。依据不同的 标准，我们可以将行政法律意识划分为不同的种类。行政法律意识贯穿于整个 行政法律实践的过程中，对行政法律实践的各个环节均起到很大作用。我们认 为在当下中国，行政法律意识的应然状态主要包括追求法律优位下的积极行政、 遵循正当法律程序、追寻适当比例、追求行政效益、追求行政公开、树立行政 赔偿意识几个方面，而中国行政法律意识的实然状态与应然状态之间仍然存在 一定差距。以上海市为例，基层公务人员的行政法律意识呈现出嬗变性、整体 上的浅层次性、行政法律知识的杂糅性以及多方面的差异性等特点。而普通市 民行政法律意识则呈现出整体上的浅层次性、要求行政赔偿的意识不高、获取 行政法律知识途径较少、多方面的差异性以及行政法律意识的功利性较强等特 点。针对行政法律意识的特点，结合实然与应然之间的差异，我们应选择适合 中国的培养和提高行政法律意识的模式，通过建设和完善相关制度来促进行政 法律意识发展，通过普法来提高行政法律意识。 关键词：行政法律意识模式制度普法 上海师范大学硕士学位论文一行政法律意识研究 t h ec o n s c i o u s n e s so fa d m i n i s t r a t i v ei a wi st h ep r o d u c to ft h ep r a c t i c eo f a d m i n i s t r a t i v el a w , w h i c hi st h es u b j e c t i v ea s s u r a n c ew a yo fs o c i a ls u b j e c t s c o n c e r n i n ga d m i n i s t r a t i v ea n dl e g a lr e g i m e , a d m i n i s t r a t i v el a wa n da l ls o c i a l p h e n o m e n o n o fa d m i n i s t r a t i v e l a w , t h eo r g a n i s m o f p e o p l e s v a r i o u s p s y c h o l o g i c a lf a c t o r s w h i c hi n c l u d e sr a t i o n a l i t y , e m o t i o n ，w i l la n db e l i e f c o n c e r n i n ga d m i n i s t r a t i v el a w a c c o r d i n gt od i f f e r e n ts t a n d a r d s ，w er a nd i v i d e c o n s c i o u s n e s so fa d m i n i s t r a t i v el a wi n t od i f f e r e n tt y p e s t h ec o n s c i o u s n e s so f a d m i n i s t r a t i v el a ww h i c hr u nt h r o u g ht h ep r o c e s so ft h ep r a c t i c eo f a d m i n i s t r a t i v el a wt a k ea ni m p o r t a n tp a r ti ne a c hl i n ko ft h ep r a c t i c eo f a d m i n i s t r a t i v el a w i nm yo p i n i o n ，t h ei d e a lc o n d i t i o no fc o n s c i o u s n e s so f a d m i n i s t r a t i v el a wm a i n l yi n c l u d e sp u r s u i n gp o s i t i v ea d m i n i s t r a t i o nu n d e rt h e s u p e r i o rp o s i t i o no fl a w , a b i d i n gb yl e g i t i m a t el e g a lp r o c e d u r e ，t r a c k i n gd o w n a p p r o p r i a t ep r o p o r t i o n ，r u n n i n ga f t e ra d m i n i s t r a t i v eb e n e f i t , r u n n i n ga f t e r a d m i n i s t r a t i v eo p e na n ds e t t i n gu pt h ec o n s c i o u s n e s so fa d m i n i s t r a t i v e c o m p e n s a t i o n h o w e v e rt h e r ea r ec e r t a i nd i s t a n c e sb e t w e e nr e a l i t ya n di d e a l i t y o fc o n s c i o u s n e s so fa d m i n i s t r a t i v el a wi nc h i n a t a k i n gs h a n g h a ia sa ne x a m p l e , t h ec o n s c i o u s n e s so fa d m i n i s t r a t i v el a wo fo f f i c i a l si ne a c hu n i ts h o w st h e e v o l u t i o n , l o wl e v e li nt h ew h o l e , m i x t u r e so fk n o w l e d g eo ft h ea d m i n i s t r a t i v e l a wa n dv a r i o u sd i f f e r e n c e sa n ds oo n ，a n dt h ec o n s c i o u s n e s so fa d m i n i s t r a t i v e l a wo fc i t i z e n si n d i c a t e sl o wl e v e li nt h ew h o l e ，s h o r to ft h ec o n s c i o u s n e s so f a p p l y i n ga d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o n ，l e s sa p p r o a c h e st og e t t i n gt h ek n o w l e d g e o fa d m i n i s t r a t i v ei a w , o b v i o u sd i f f e r e n c e sa n ds t r o n gu t i l i t a r i a ni nc o n s c i o u s n e s s o fa d m i n i s t r a t i v el a wa n ds o o n a c c o r d i n gt oc h a r a c t e r i s t i c so ft h e c o n s c i o u s n e s so fa d m i n i s t r a t i v el a wa n dd i f f e r e n c e sb e t w e e nr e a l i t ya n d i d e a l i t y o fc o n s c i o u s n e s so fa d m i n i s t r a t i v ei a w , w es h o u l dc h o s et h em o d et h a tf i t s c h i n e s ec u l t u r e ，s t r u c t u r ea n dp e r f e c tr e l e v a n ts y s t e m ，a n dp o p u l a r i z el a wt o c u l t i v a t ea n di m p r o v ep e o p l e sc o n s c i o u s n e s so fa d m i n i s t r a t i v el a w k e yw o r d s ：c o n s d o u s n e s so fa d m i n i s t r a t i v el a w ；m o d e ；s y s t e m ；p o p u l a r i z i n g l a w 上海师范大学硕士学位论文一行政法律意识研究 学位论文独创性声明 本学位论文是我在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果我声明，除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含其他 个人已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出过重要贡献 的其他个人和集体，均已在文中作了明确说明并表示谢意。 作者签名： 学位论文授权使用声明 本人完全了解上海师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版；有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许 论文进入学校图书馆被查阅；有权将学位论文的内容编入有关数据 库进行检索；有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位 论文在解密后适用本规定。 学位论文作者签名：导师签名： 日期：日期： 上海师范大学硕士学位论文一行政法律意识研究 引言 ( 一) 问题的提出 有学者预言，随着2 1 世纪的来临，人类即将进入比较健全、比较成熟的行 政法时代。而行政法时代的到来，不仅要求人们制定出完善的行政法律规范， 更要求人们具备与行政法律规范相适应的现代行政法律意识。因此，我们在大 力呼吁“依法行政”的同时，不能忽视行政法律意识对依法行政的重要作用。 我们应该把关注行政法律意识，完善并更新人们的行政法律意识，最终达到提 高人们行政法律意识的目的作为实现依法行政的一个重要任务。所以，加强对 行政法律意识的研究，应该是适应时代发展、实现依法行政的一个迫切需要。 随着依法治国的不断深入，我国法制建设在形式上不断得到完善，主要表 现在中国特色的法律体系已经建立并日趋完善，越来越多的法律、法规等规范 性法律文件不断出台。行政法律的发展也不例外，立法部i - j s f l 定出越来越多的 行政法律法规，这客观上有利于行政法制建设的发展。然而，这些不断增多的 行政法律法规是否真正为人们所了解和掌握，是否内化为人们的意识，是否真 正成为人们日常行为的准则，以及如何建立起培养和提高人们行政法律意识的 机制，使书面上的行政法律法规内化为人们的行政法律意识并最终转化为实践 中的法律行为等等，这些都是理论和实践中亟需研究和解决的问题。本文是在 对上海市行政法律意识进行问卷调查的基础上，试图对以上提到的问题进行理 论上的说明和界定，并给出一定的实证方案，以期对培养和提高人们的行政法 律意识，最终对促进依法行政、实现依法治国能有所助益。 ( - - ) 本文的研究方法及角度 1 本文的研究方法 上海师范大学硕士学位论文一行政法律意识研究 本文主要采用法社会学的研究方法，在问卷调查的基础上采用了统计分析 的方法，规范分析的方法，实证分析的方法以及辩证分析的方法等。 2 本文的研究角度 本文首先对行政法律意识的概念、分类及作用做了理论上的说明和界定， 以使我们对行政法律意识有一个全面和清楚的认识。然后，就行政法律意识应 然状态做了阐述。接下来以上海市为例，对行政法律的实然状况作了描述。实 然状况的描述主要是根据法社会学的方法，通过调查问卷的方式获得。调查问 卷分为两个部分：基层公务人员行政法律意识和普通市民行政法律意识。我们 在上海市杨浦、徐汇、阂行、黄浦、浦东5 个区对基层公务人员进行了问卷调 查。发放问卷共计2 0 0 份，有效问卷1 8 2 份。对市民的问卷调查主要在上海浦 东、徐汇、闸北、闵行、松江5 个区，发放问卷3 5 0 份，有效问卷3 3 0 份。通 过对调查问卷的分析，我们试图对上海市行政法律意识的实然状况作一阐述。 在对比应然与实然之间差距的基础上，并结合行政法律意识的自身特点，最后 就如何建立起培养和提高行政法律意识的机制提出自己的一些看法。 2 上海师范大学硕士学位论文一行政法律意识研究 一、行政法律意识的基本理论分析 ( 一) 行政法律意识的概念 “意识”，现代汉语词典解释为“人的头脑对于客观物质世界的反映，是感 觉、思维等各种心理过程的总和，其中思维是人类特有的反映现实的高级形式。 存在决定意识，意识又反作用于存在。”1 那么，什么是法律意识昵? 这是一个仁 者见仁、智者见智的问题，不同的学者对此有不同理解和界定。在我国，法学 教科书上通常把法律意识理解为“它是人们关于法律和法律现象的思想、观点、 知识和心理的总称，是社会意识的一种特殊形式。”2 而行政法律意识作为法律 意识的组成部分之一，它既有法律意识的一般特征，又有其不同于一般法律意 识之处，我们应该如何对行政法律意识的概念进行界定呢? 对此，我们认为：行 政法律意识是在行政法律实践基础上产生的，它是社会主体对于行政法律制度、 行政法律和社会上的一切行政法律现象的主观把握方式，是人们对于行政法律 的理性、情感、意志和信念等各种心理要素的有机综合体。具体而言，行政法 律意识具有以下几个特征： 1 行政法律意识产生于行政法律实践 法律意识属于社会意识的范畴，是一种特殊的社会意识体系，它包括宪政 法律意识、民事法律意识、刑事法律意识、行政法律意识、经济法律意识、诉 讼法律意识等若干方面。其中，行政法律意识是法律意识的一个重要方面，它 是在行政法律实践的基础上产生的，人们对于行政法律的各种心理要素的有机 综合体。在行政法律实践的过程中，具体说在行政立法、行政执法、行政诉讼、 公民遵守和运用行政法律等实践过程中，人们产生了对行政法律制度、行政法 律以及各种行政法律现象的理性、情感、意志和信念等各种主观感受和心理体 验，逐渐促使了行政法律意识的产生。可以说，离开了行政法律实践，也就不 1 中国社会科学院语言研究所词典编辑室编：现代汉语词典，商务印书馆，1 9 9 6 年版，第1 4 9 5 页。 2 孙国华主编：法理学教程，中国人民大学出版社，1 9 9 4 年版，第2 4 7 一2 4 8 页 3 上海师范大学硕士学位论文一行政法律意识研究 会产生任何行政法律意识。由于我国的行政法律实践起步较晚，它是在2 0 世纪 7 0 年代末、8 0 年代初随着我国经济和政治体制改革的进行而逐步开展，因此， 我国的行政法律意识也正处于孕育、产生和初步发展时期。 2 行政法律意识主体的个体差异性与共同性 行政法律意识与社会主体紧密相联，它是社会主体所具有的行政法律意识， 它是社会主体对于行政法律制度、行政法律和社会上的一切行政法律现象的主 观把握方式。离开了社会主体，行政法律意识便无从谈起。在社会生产、生活 和行政法律实践过程中，每个社会主体因其所处环境的不同，主要是所处的经 济、政治地位、所在的社会阶层、所受到的文化教育、所在的家庭背景以及人 格结构等因素的不同，使得其具有的行政法律意识的品性有所不同，从而使每 个社会主体的行政法律意识都呈现出个体差异性。同时，社会主体又总是在一 定社会条件和一定的社会群体之中生活，不同的社会主体之间因彼此交往、相 同的政治和经济地位、相同的社会群体中的人们共同的社会生活和行政法律实 践的经历、共同的利益诉求、共同的教育和文化背景等，使得一些社会主体的 行政法律意识在一定范围和一定时期内呈现出某些共同性特征。我们通常所称 的一个民族、国家或地区的行政法律意识，就是指这种具有共性的行政法律意 识。 3 行政法律意识内容和表现形式的多样性 行政法律意识的内容具有多样性。从横向上来看，因为行政法律的调整范 围异常广泛，包括治安、税务、外交、工商、食品、卫生、环境、劳务和社会 福利等等几乎所有生活领域，这使得以行政法律为主要客体的行政法律意识的 内容也必然涵盖于社会生活的各个领域，呈现出多样性。从纵向上来看，按照 行政法律意识形成的心理结构，行政法律意识的内容呈现出行政法律认知、行 政法律情感、行政法律评价和行政法律意志等多样性。 行政法律意识的表现形式也具有多样性。从内部表现形式来看，行政法律 意识的不同内容之问的关系或行政法律意识的内部结构形式是不完全相同的， 这种内部表现形式的差异，使得世界上不同的国家和民族的行政法律意识不尽 相同，呈现出多样化的特征。从行政法律意识的外部表现形式来看，行政法律 意识可以表现为人们的行政法律认知、行政法律遵守、行政法律运用、行政法 4 上海师范大学硕士学位论文一行政法律意识研究 律评价、行政法律关注以及行政法律期待等若干方面。 4 行政法律意识客体的广泛性 行政法律意识的客体是非常广泛的，它包括一国或地区的行政法律制度、 行政法律和一切行政法律现象。其中，行政法律制度，是依照宪法、法律、行 政法规等对国家行政机关的组成、体制、权限、活动方式等方面做出的一系列 制度性规定，通常表现为法律、体制、规则和惯例等形式。行政法律制度范围 很广，从总体上，它包括中央行政法律制度和地方行政法律制度两方面，具体 讲，它包括行政立法制度、行政执法制度、行政司法制度、行政领导制度、行 政监督制度、行政复议制度、行政诉讼制度等等。行政法律意识上所指的行政 法律是指广义上的行政法律，它包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、自 治条例和单行条例、行政规章、法律解释等一切有关行政事务方面的规范性法 律文件。而行政法律现象则指一切可由行政法律规范调整的事实和行为。可见， 行政法律意识的客体是非常广泛的，一切与行政法律相联系的制度、规范和现 象都涵盖于行政法律意识所指向的客体范围之内。 5 影响行政法律意识因素的多样性 行政法律意识作为一种特殊社会意识体系的重要组成部分，作为上层建筑 的重要内容之一，影响它的因素是多方面的。概括起来，主要有经济因素或物 质因素、政治因素、文化因素、社会因素、制度因素、历史因素、行政法律自 身因素、行政法律实践因素等等。其中，对行政法律意识最根本的决定因素是 经济因素，即一定社会条件下的社会物质生活条件。因此，大力发展生产力对 于提高行政法律意识具有最终的决定意义。 ( 二) 行政法律意识的分类 我们将研究对象按照一定标准来划分类别，是为了清晰的理解事物本身的 需要，我们并不是追求不同类别之间的完全界分( 事实上，事物之间总是存在 着一定的边界性，根本无法做到皆然分开) ，而仅仅是为了研究的需要。因此我 5 上海师范大学硕士学位论文一行政法律意识研究 们可以根据不同的目的，从不同的角度，对研究对象做出分类。对于行政法律 意识，我们可以参照学者对于法律意识所做的分类并结合行政法律意识自身的 特点，从以下几个角度做出分类： 1 从主体行政法律意识认识程度的角度 从主体行政法律意识认识程度的角度分析，可以把行政法律意识分为行政 法律心理、行政法律观念和行政法律理论三个层次。 行政法律心理是指人们对行政法律现象反映过程所形成的直接心理状态， 在不同的行政法律层次中，行政法律心理处于低层次，其内容包括人们对行政 法律现象的直接心理反应、感受、体验和情绪等等，具有明显的直观性和自发 性；行政法律观念是人们对行政法律现象反映的过程中所形成的含有一定理性 成分的意识层面，它相对比较自觉、比较稳定，并处于行政法律意识的中间层 次，是联系行政法律心理和行政法律理论的中介，因而，它具有以上两种成分 的兼容性、双向转化的过渡性和相对稳定的持久性等特征；而行政法律理论则 是指人们对行政法律现象反映过程中所形成的系统化、理性化、自觉化的思维 形式，它包括人们认识行政法的一系列概念、范畴、观点、原理、原则等，它 具有明显的概括性、指导性和体系化等特征，处于行政法律意识的最高层次。3 2 从主体行政法律意识心理结构的角度 从主体行政法律意识心理结构的角度分析，可以把行政法律意识分为行政 法律认知、行政法律情感、行政法律评价和行政法律意志四个要素。 行政法律认知是人们在个人经验与前人知识的基础上，对有关行政法律的 各种现象所作的感知和认识。人们的行政法律认知受到以下两方面因素的影响： 一是认知客体的发展程度，即行政法律调整社会生活的广度和深度；二是认知 主体的主观条件，包括主体参与行政法律运作的程度和条件、行政法律知识的 水平和观察分析行政法律现象的能力等等；行政法律情感是人们对于行政法律 现象所持一定心理态度的情绪体验，它往往会在不知不觉中予以表现，并在潜 移默化中左右着人们的行为：行政法律评价是人们在行政法律认知和行政法律 情感的作用下，对与行政法律有关的事物的是非好坏进行价值评判和估价的意 3 以上分类主要参考了孙育玮教授对市民法律意识所作的分类，参见孙育玮：论市民法律意识，载 上海市政法管理干部学院学报，2 0 0 2 年第1 期。 6 上海师范大学硕士学位论文一行政法律意识研究 识现象，它将影响到价值和行为的选择；行政法律意志是人们在对行政法律现 象有所认知、情感和评价的基础上，自觉地支配其行动以实现预定目的的意识 现象，它直接决定行为是否发生和行为基本走向的要素。以上四个要素是相互 作用、相互渗透的整体，作为一个健全的行政法律意识而言，应当全面得到提 高和完善。4 3 从行政法律意识主体不同的角度 根据行政法律意识主体的不同，可以将行政法律意识分为一般性行政法律 意识、职业性行政法律意识和理论性行政法律意识。一般性行政法律意识是普 通公民所具有的行政法律意识，它是由普通公民在日常生活中根据个人经验和 所受行政法律教育等方面的影响，自然形成的行政法律意识。在行政执法过程 中，彳亍政相对人的行政法律意识，便是一般性行政法律意识的具体表现。职业 性行政法律意识是指从事行政法律相关工作的国家机关公务人员的行政法律意 识。公务人员担负着行政执法、行政司法等重任，要将书面上的行政法律、法 规应用于具体的现实社会生活之中。所以，提高职业性行政法律意识水平意义 重大，它有助于行政法律的顺利实施，此外，它一方面可以带动和提升一般性 行政法律意识发展，另一方面也起到促进理论性行政法律意识发展的作用。理 论性行政法律意识是指从事行政法律理论研究者通过对国内外行政法律进行研 究而形成的较为全面和深层的行政法律认识，它具有系统化、理论性和深层次 的特点，它将直接决定着一国行政法律的立法水平。5 4 从主体所处地域及经济文化发展水平不同的角度 根据行政法律意识主体所处地域及经济、文化发展水平的不同，我们可以 将行政法律意识分为城市市区行政法律意识、城市郊区行政法律意识和农村地 区行政法律意识。 这种划分为我们进一步认识和研究导致这种差异性的原因以及如何实现行 政法律意识的和谐发展提供了一定的方便。具体到每一个地区，我们又可以根 据研究的需要，按照主体的角色不同作出更进一步的划分，例如，我们可以将 4 以卜分类主要参考了孙育玮教授对市民法律意识所作的分类，参见孙育玮：论市民法律意识，载 ( i - 海市政法管理干部学院学报，2 0 0 2 年第l 期 5 以上分类参考了 俄 b b 拉扎列夫对行政法律意识所做的分类参见 俄 b b 拉扎列 夫主编：法与国家的一般理论，王哲等译，法律出版社，1 9 9 9 年版，第1 8 3 页。 7 上海师范大学硕士学位论文一行政法律意识研究 城市市区行政法律意识进一步细分为城市公务人员的行政法律意识和城市普通 市民的行政法律意识。 5 从行政法律意识外部表现形式不同的角度 根据行政法律意识外部表现形式的不同，我们可以将行政法律意识分为行 政法律认知、行政法律遵守、行政法律运用、行政法律评价、行政法律关注和 行政法律期待六个方面。 ( 1 ) 行政法律认知是指主体对行政法律和行政法律现象的了解、知晓、熟 悉和掌握的主观状态。行政法律认知是人们行政法律意识状况的首要表现。人 们只有在认知行政法律的基础上，才可能谈得上运用和遵守行政法律。因此， 它是进行行政法律意识研究的首要切入点。其包含着如下的基本内容：诸如对 国家的行政法律法规认知的种类、数量及其基本内涵；认知行政法律的方式、 途径及深度；能否意识到日常生活中一些常见的行政法律现象的意义等等。 ( 2 ) 行政法律遵守是指国家机关、社会组织和公民个人依照行政法律的规 定，行使权利和履行义务的活动。行政法律遵守是行政法律意识的重要表现形 式，我们研究行政法律意识必须结合人们遵守行政法律的行为进行。行政法律 遵守包含着如下基本内容：诸如在日常生活和工作中，什么人易于遵守行政法 律、什么人不易遵守行政法律；哪些行政法律容易遵守，哪些行政法律不大被 遵守；遵守行政法律的情感取向和自觉程度如何；遵守或不遵守行政法律的主 客观理由和障碍是什么等等。 ( 3 ) 行政法律运用就是人们主动依照行政法律规定处理生活和工作中各种 问题的活动。比起行政法律遵守，行政法律运用是更积极更主动的一个范畴， 它要求主体行政法律意识自觉化的程度更高一些，因为许多人尚且可以做到对 行政法律的遵守，但却并不一定具备运用行政法律的足够意识或知识，因此， 通过对行政法律运用程度的研究可以更深一层地了解人们的行政法律意识。行 政法律运用所包含的基本内容有：诸如在日常生活和工作中，是否有过主动运 用行政法律解决问题的经历；能够运用的是哪些行政法律；会以何种途径和方 式去运用行政法律；运用行政法律的主观动因或心理障碍是什么；运用的结果 如何，是否达到了预期目的等等。 ( 4 ) 行政法律评价是人们在行政法律认知的基础上，对行政法律及行政法 8 上海师范大学硕士学位论文一行政法律意识研究 律现象的是非好坏所作的某种价值评判和理性认识的程度。由于行政法律评价 不仅表露着主体的体验感受，而且可以透视出其理性认识的程度，所以它不仅 是了解人们行政法律意识的重要方面，而且客观中肯的行政法律评价往往会促 进行政法律的改革和进步。行政法律评价侧重考察人们对现实行政法律制度、 行政法律实践、行政法律秩序和行政法律理论等利弊好坏所持的态度看法。行 政法律评价包括如下的基本内容：诸如如何看待我国当前的行政立法状况；如 何看待我国行政法律实施的状况：如何评价我国的行政法制教育和行政普法工 作；如何总体估价行政法制建设的成绩与问题等等。 ( 5 ) 行政法律关注是指当前人们最为关心、最为注意的行政法律问题以及 人们对于它们的看法和想法。研究行政法律关注，就是要把人们当前最为关心 的行政法律问题及其意识状态反映出来。这对于我们的政策决策和实施都有重 要的参照作用。行政法律关注包括的基本内容有：在民主政治建设方面最关心 的行政法律问题是什么；在日常生活工作中最关心的行政法律问题是什么；在 维护自身合法权益方面最关心的行政法律问题是什么；关心这些问题的原因何 在等等。 ( 6 ) 行政法律期待是指社会成员对国家行政法律的现实及发展所寄托与追 求的状态和程度的意识反应。由于人类实践活动的本质总是不能满足现状而要 追求和创造未来，所以社会的发展、人类的进步、包括法制现代化的历史趋势 总是不可逆转的，因此，人们的行政法律期待本质上也总是有着进取向上的积 极意义。研究行政法律期待，就是要重视调查和利用人们行政法律意识中这份 宝贵的意识资源，以激励我们更好地改进工作和规划未来。行政法律期待所应 包括的基本内容有：诸如对依法行政的信心如何；对改进行政机关工作有何希 望和建议；对提高行政法律意识有何希望和建议；对当前行政法制建设最迫切 的期望是什么等等。6 6 以上分类主要参考了孙育玮教授对市民法律意识所作的分类，参见孙育玮：论市民法律意识) 载 上海市政法管理干部学院学报，2 0 0 2 年第1 期 9 上海师范大学硕士学位论文一行政法律意识研究 ( 三) 行政法律意识的作用 行政法律意识对于行政法律实践具有重要作用。行政法律实践包括行政法 律运行的的各个环节，主要有行政立法、行政执法、行政诉讼以及公民遵守和 运用行政法律的行为等。行政法律意识同行政法律实践的各个环节均有着密切 的联系，它贯穿于行政法律实践的各个环节之中。离开了行政法律意识的指导， 行政法律实践只能是抽象的、僵死的东西，无法达到有效运转的目的，更无法 实现依法行政的目的。具体说来，行政法律意识的作用，主要表现在以下几个 方面。 1 对行政立法的影响 从广义上理解，行政立法是指立法机关或法律授权的机关制定一切行政法 律规范的行为，既包括行政法律的立法，又包括行政法规、行政规章等方面的 立法。行政立法受到经济、政治、文化、行政法律意识等多方面的影响，其中， 行政法律意识对于行政立法的作用主要体现在以下几方面： ( 1 ) 行政法律意识是行政立法的主观基础 一部行政法律产生的前提条件是社会的发展对一定行政法权关系提出了立 法需求，并且这种需求为社会主体( 主要是行政立法主体) 所充分认识，即上 升到一定行政法律意识高度。在这样的前提下，立法机关通过相关的行政立法 活动，才能最终促使一部行政法律产生。这其中行政法律意识起到了不可缺少 的作用，它是行政法律产生的主观基础。因为，社会主体( 主要是行政立法主 体) 只有在充分认识到社会产生的行政法权要求的前提下，才能将这种要求转 化为行政法律的思想观点，进而形成明确的行政立法目的和行政立法思想，对 立什么样的行政法，行政立法的必要性和可能性，如何立，由谁立等一系列问 题形成明确具体的行政法律思想和理论，然后才能转化为具体的行政立法实践， 付诸实际的行政立法活动。在行政立法过程中如果缺少行政法律意识这一主观 基础，社会上产生的行政法权要求是无法转化为行政立法过程的。正如黑格尔 所说，通过法律意识，也正是通过法律意识，立法者才“捕捉到时代的精神”， 1 0 上海师范大学硕士学位论文一行政法律意识研究 并将之反映到法律文件中。1 7 ( 2 ) 行政法律意识界定了行政立法的目标 耶林说：“目的，是全部法律的创造者。每条法律规则的产生都根源于一种 目的，即事实上的动机。”8 我们认为行政立法的目的是立法主体在刨制行政法 律时对于行政法律关系所期望达到的一种社会理想，它属于应然意义上的价值 范畴。从根本意义上讲，行政法律的调整目的是由一定的社会关系中的行政关 系的理想状态和应然秩序所决定的。然而这种应然的理想秩序状态，只有经过 立法主体自觉认识和选择，才能转化为现实的行政法律目的，并在现实的行政 立法中得到贯彻和实现。行政法律的立法过程就是立法主体通过其有目的的选 择性活动，将其认识到并认为必要的行政关系中的法权要求上升为国家意志的 过程。这一过程中有一个非常重要的因素我们不能忽视，那就是立法者的行政 法律意识对于行政立法过程的重要影响。所以说，行政立法目的与行政立法者 价值目标选择有着非常紧密的联系。广大公民的行政法律意识水平、公务人员 的行政法律意识水平，尤其是立法者的行政法律意识水平对于行政法律目的的 形成具有特别重要的意义，它往往直接界定了行政法律的立法目标。 ( 3 ) 行政法律意识对于行政立法具有评价功能 行政法律意识对于行政立法的评价是指社会主体依据一定的评价标准对已 制定的行政法律是否符合客观物质生活条件的发展水平，是否具有正义性和实 际操作性所做出的主观价值判断。人们对一定的行政法律作出评价，总要依据 一定的评价标准和尺度，而这种标准和尺度直接取决于人们所掌握的行政法律 意识水平。行政法律意识的立法评价功能直接关系到人们对已制定出来的行政 法律的态度和情感，直接关系到该行政法律能否得到社会主体的认同，从而影 响到该行政法律能否在实际生活中得到人们的一体遵行，影响到该行政法律在 现实生活中能否得到高效益的实现。当行政法律与人们所具备的行政法律意识 水平相近时，就易于为人们所接受，就会得到较多的正面评价，就会使该行政 法律在实践中能够顺利地得到贯彻和执行。反之，当行政法律与人们的行政法 7 俄 b b 拉扎列夫主编：法与国家的一般理论，王哲等译，法律出版社，1 9 9 9 年版，第1 8 2 页。 8 鲁道夫冯耶林：法律，实现目的的手段( l a w 嚣am e a n st o8 n 肋西，转引自刘旺洪著法 律意识论，法律出版社，2 0 0 1 年版。第1 0 3 页。 1 1 上海师范大学硕士学位论文一行政法律意识研究 律意识相距甚远时，人们只能是被动的接受它，得到的评价往往是负面的大于 正面的。实践中，就很可能导致该行政法律在实施过程中的扭曲和变形，使得 该行政法律的立法目的不能得到有效的贯彻和执行，甚至最终引起该行政法律 的修改和废止。 ( 4 ) 行政法律意识对于行政立法的补充作用 “正如一切能够了解的宪政时期的经验所示，一切现行法律规定都是不完 美的。法院常常碰到法律漏洞以及一些几乎没有得到法律调整的空白领域，即 所谓的调整漏洞( r e g e l u n g s l f i c k e n ) 。有人认为，所谓的漏洞在司法实践中与其 说是例外，还不如说是通例。”9 行政法律也是如此，存在着漏洞或空白领域在 所难免。当遇到这些行政法律的空白领域或行政法律不完备、不健全的社会关 系领域时，行政主体以及行政相对人的行政法律意识往往能起到十分重要的补 充作用，通过行政法律意识来调整和规范自己的行为，从而能够保持一定社会 关系的相对稳定。行政法中有一条重要原则即行政合理性原则，就是要求行政 主体在执法的过程中，遇到行政法律没有规定或规定不明确的情况下，仍然要 依据行政法律的原则和精神来处理好行政事务。这一原则就是充分利用了行政 法律意识对于行政立法的补充作用。 2 对行政执法的影响 行政执法通常是指行政主体为维护经济与社会生活秩序，实现行政目标， 按法定权限和程序实施法律的具体行政行为，包括行政许可、确认、检查、处 罚等多种行为方式。1 0 行政执法水平的高低对于社会经济、政治和文化等各个方 面均有重大的影响。实践中，影响行政执法的因素很多，如经济、政治、文化 以及行政法律自身因素等，其中，行政法律意识是影响行政执法的一个十分重 要的因素，这主要体现在以下两方面：一方面是公务人员的行政法律意识对行 政执法的影响。公务人员行政法律意识对于行政执法的影响是最为直接的，它 直接影响和决定着公务人员对行政执法的态度和具体行政行为的选择。公务人 员的行政法律意识渗透于行政执法工作的各个环节，影响和制约着行政执法活 9 m k r i e l e ，t h e o d ed e rr e c h t s g e w i n n u n g 2 a u f l ，b e r l i n1 9 7 6 ，s 6 3 转弓1 自【德】伯恩魏德士著：法理学， 丁小春、吴越译，法律出版社，2 0 0 3 年版，第3 5 3 页。 埘莫于川：完善监督与责任机制是依法行政的重要制度保障社会转型期行政执法若干突出问题及 对策之实证研究，载张步洪编著中国行政法学前沿问题报告，中国法制出版社，1 9 9 9 年版，第1 0 3 页 上海师范大学硕士学位论文一行政法律意识研究 动的整个进程。公务人员作为执法者，其是否具备与行政法律要求相适应的行 政法律意识，直接决定着抽象的行政法律条文能否在具体的社会生活实践中发 挥其应有的作用，也直接影响到行政立法目的能否在具体的行政执法中得到充 分的实现。另一方面是行政相对人即广大人民群众的行政法律意识对于行政执 法的影响。行政相对人的行政法律意识也是影响行政执法的不可忽视的一个重 要因素。它关系到在现实生活中行政相对人能否通过积极的运用行政法律来维 护自身的合法权益，能否对行政执法活动实现有效的监督，能否促进行政主体 严格做到依法执法，最终能否实现依法行政的目标。 3 对行政诉讼的影响 行政诉讼是公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其 合法权益，依法向人民法院提起诉讼，由人民法院进行审理并作出裁决的诉讼 制度。行政法律意识对于行政诉讼的影响很大，具体说来，主要表现在以下两 方面： ( 1 ) 对当事人启动行政诉讼的影响 行政诉讼俗称“民告官”，即老百姓面对政府的不当行政行为，通过向法院 提起诉讼来维权的一种方式。行政诉讼法的实施，对于“依法行政”、“法治政 府”、“责任政府”、“有限政府”等现代行政法治理念的落实有着积极的推动作 用。然而，由于行政诉讼法与我们五千年来一贯遵行的价值相悖，它所确立的 制度与我们长久的传统文化格格不入。公民的这种法律情感，使行政诉讼法没 有坚实的社会基础和群众基础，而不能获得完全的效力从而制约行政诉讼法的 有效实施。1 1 现实中，公民“敬官、怕官、让官”，对“官”顶礼膜拜，习惯于 依附、服从。历史传统和某些客观现实使公民认为“官官相护”，在他们的意识 中存在着极强的畏讼观念，他们不愿谋求法律手段解决纠纷，而只求“和睦与 和谐”。1 2 要想改变这种状况，就必须提高人们的行政法律意识水平。通过提高 行政法律意识，使人们摆脱传统文化的消极影响，让人们了解行政诉讼法律知 识，掌握先进的行政诉讼理念，这在客观上必然有利于促进行政诉讼程序的开 启。近几年，行政诉讼案件数量的大量增加，就是因为普法的不断深入，使人 “杨解君：走向法治的缺失言说法理、行政法的思考，法律出版社，2 0 0 1 年版，第1 9 1 页。 1 2 同上，第1 9 1 1 9 2 页 上海师范大学硕士学位论文一行政法律意识研究 们的行政法律意识得到增强的一个结果。 ( 2 ) 对法官审理行政诉讼案件的影响 法官审理行政诉讼案件要依法进行，主要是依据行政法律进行。然而任何 法律都不可能是绝对确定的，审判实践中，往往需要对其作出相应的解释，更 何况，有时候法律尚存在一定的空白领域。无论是出于解释法律还是填补法律 空白的需要，每一个行政诉讼案件的审理都不可避免的要有法官的行政法律意 识的介入。法官对于行政法律知识的认识和理解，对于行政法律理念的认知、 对于行政法律的价值取向等，都会对行政诉讼案件的审理产生直接的影响，并 最终反映到行政案件的审理结果上。也就是说，行政诉讼案件的审理受到法官 的行政法律意识的深刻影响，法官的行政法律意识对于在行政法律适用过程中 的行政法律的选择、解释和司法推理都具有重要的功能和意义。 4 对公民遵守和运用行政法律行为的影响 公民遵守行政法律的行为是指公民按照行政法律的规定行使权利和履行义 务的行为，表现为严格按照行政法律的要求，不做行政法律禁止的行为，如遵 守交通规则、依法纳税等。公民运用行政法律的行为是指公民把行政法律做为 实现自身利益的重要手段，积极主动的依照行政法律规定来处理生活和工作中 各种问题的行为，如请求国家赔偿、申请行政复议、提起行政诉讼等行为。具 体说来，行政法律意识对于公民遵守和运用行政法律行为的影响主要表现在： ( 1 ) 对公民遵守行政法律行为的影响 哈特将人们对规则的看法分为两种：一种是外在观点，另一种是内在观点。 由此他认为“在任何特定时间，依据规则( 法律规则与非法律规则) 为生的任 何社会的生活都可能存在于两种人之间的张力之中：一方面是接受规则和自愿 合作以维护规则，并因而从规则的观点来看待他们本人和他人行为的人；另一 方面是拒绝这种规则，仅从把规则作为可能惩罚之征兆的外在观点出发才注意 这些规则的人川3 我们认为只有人们具有哈特所说的内在观点，即对法律持有内 在认同感的人才会发自内心的做到自觉的遵法、守法乃至积极的护法。而这种 内在观点与人们的法律意识有着某种内在的契合。具体到行政法律意识，我们 ”【英】哈特著：法律的概念，张文显、郑成良、杜景文、宋金娜译，中国大百科全书出版社，1 9 9 6 年版，第9 2 页。 1 4 上海师范大学硕士学位论文一行政法律意识研究 认为人们的行政法律意识越强往往越有利于增强人们对于行政法律的内在认同 感，而人们对于行政法律持有内在观点的人越多，也就意味着人们行政法律意 识越强，越有利于人们自觉遵守行政法律。 ( 2 ) 对公民运用行政法律行为的影响 人们在与政府打交道或者处理日常事务时能否主动运用行政法律，与人们 自身的行政法律意识有很大的关系。人的意识往往决定着人的行为选择，而在 我国大多数人受到传统的意识形态影响。这种传统意识形态是一种礼治的统治 之下，在乡土的中国社会形成的一种特殊的意识形态。时至今日，社会的客观 条件已经发生了很大变化，但是意识形态的相对独立性，使这种意识形态仍然 在很大程度上决定着人们日常行为。主要表现在，在人的内心深处处于权威地 位的不是法律而是掌握权力的人，即人们遇到事情首先想到的不是法，而是人。 所谓“官司一进门，两边都托人”就是其典型的表现。即便是通过正常的法律 途径完全可以解决的事情，人们也往往习惯于寻求一种权力上的靠山。这是在 受传统意识支配而缺乏现代行政法律意识的情形下人们行为的必然选择。而一 旦全社会的行政法律意识提高了，那么，运用行政法律来处理和解决事务就会 成为人们首要的行为选择。因为，人是具有理性的，理性的人会选择对自己最 有利的行为。无论从宏观上还是从微观上来看，依据行政法律来解决和处理事 务，往往都是效率最高的，也是成本最低的。 上海师范大学硕士学位论文一行政法律意识研究 二、行政法律意识的应然状态分析 行政法律意识的内涵丰富，表现形式多样。那么，对于当下中国，我们应 该树立一种怎样的行政法律意识，以指导依法行政，建设社会主义法治国家昵? 对此，不同的学者往往存在着不同的看法。但有一点是能够达成共识的，那就 是大家都主张要在全社会树立起一种现代行政法律意识，至于现代行政法律意 识的具体内涵，则是仁者见仁、智者见智。我们认为，现代行政法律意识是指 在现代市场经济和民主法制的实践基础上产生的，是社会主体对现代社会行政 法律制度、行政法律和一切行政法律现象的主观把握方式，是人们对现代行政 法的理性、情感、意志和信念等各种心理要素的有机综合体。它是适应经济全 球化和知识化、政治全球沟通与合作、中国的入世和行政职能的变化