（法学理论专业论文）和谐社会视角下的农民工劳动权利保护研究.pdf

摘要 目前，我国已有二亿多农民工，他们用自己辛勤的劳动推动了中国经济的发 展和社会的进步。然而，由于受到户籍制度的制约，农民工虽然从事的是工人的 职业，却享受不到与城市人同等的待遇，特别是在劳动权利方面，他们受侵害的 情况尤为严重。随着农民工群体规模的日益壮大，由其权利问题所引发的社会矛 盾和冲突不断激化，如果不及时予以解决，将直接妨碍我国和谐社会的构建。 本文是围绕“什么是农民工劳动权利的保护”，“为什么对农民工劳动权利进 行保护”，以及“如何对农民工劳动权利进行保护”这一系列的问题展开论述的。 本文共分三章： 第一章，农民工问题橛述。 在这一章中，我们分析了农民工问题与和谐社会的关系、我国农民工劳动权 利保护的历史以及农民工劳动权利受侵害的现状和原因。 第二章。农民工劳动权利保护；构建和谐社会的应有之义。 在这个部分，我们探讨了农民工劳动权利保护的正当性。具体的论证从人权、 平等、正义、效率和秩序五个方面展开。 第三章，和谐社会的构建与农民工劳动权利保护。 这一章又分为两大部分，一是农民工劳动权利保护的宏观思路，另一个是完 善农民工劳动权利保护的具体对策。 关键词：农民工劳动权利和谐 a tp e a s a n t , t h e r ea l em o r et h a n2h u n d r e dm i l l i o no f f - f a l mw o r k e r si nc h i n a t h e yh a v ep r o m o t e dc h i n a se c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n ds o c i a lp r o g r e s sb yt h e i rh a r d w o r k a l t h o u g ht h eo f f - f a i mw o r k e r sd ot h es a l n ej o b s 罄w o r k e r s t h e yc a nn o tb e t r e a t e d 鹊e q u a l l y 嬲t h ec i t yr e s i d e n t sb e c a u s eo ft h er e s t r i c t i o no ft h e s i d e n c e s y s t e m t h e yh a v e b e e ni n f r a c t e ds c f i o w l 只e s p e c i a l l ya tt h ea s p e c to f t h el a b o rr i g h t s a st h en u m b e ro fo f f - f a r mw o r k e r si n c r e a s e s ，t h es o c i a lc o n t r a d i c t i o na n dc o n f l i c t c a u s e db yt h er i g h td i s p u t eb e c o m em o r ea n dm o r ei n t e n s e i ft h ei s s u ec a i ln o tb e s o l v e di nt i m e ，i tw i l lb e c o m ea l lo b s t a c l ef o rt h ec o n s t r u c t i o no fo u rh a r m o m o n s s o c i e t y t h i sp a p e ri st od i s c u s sas e r i e so fq u e s t i o n so n w h a tt h eo f f - f a i mw o r k e r s ， l a b o rr i g h t sa r e ，w h yw es h a l lp r o t e c tt h eo f f - f a r mw o r k e r s l a b o rr i g h t s ，a n dh o w t o p r o t e c to 岱f a r mw o r k e r s l a b o rr i g h t s ， i ti n c l u d e st h r e ec h a p t e r s c h a p t e ro n es u m m a r i z e st h ei s s u eo f o f f - f a i mw o r k e r s t h ec h a p t e ri st o a n a l y z et h er e l a t i o no fo 蕾f a r mw o r k e r si s s u ea n d h a r m o n i o u ss o c i e t y , t h eh i s m r yo ft h el a b o rr i 曲t sp r o t e c t i o nf o rt h eo 昏f a r mw o r k e r s i nc h i n aa sw e l la st h ec u r r e n ts i t u a t i o na n dr e a s o no ft h eo 昏f a l r nw o r k e r s ，l a b o r r i g h tb e i n gi n f r a c t e d c h a p t e rt w oi n 触t e st h a tt h el a b o rr i 曲t sp r o t e c t i o nf o r t h eo 尽f a r mw o r k e r s i sn e c e s s a r yf o rt h ec o n s t r u c t i o no f h a r m o n i o u s s o c i e t y t h ec h a p t e ri st od i s c u s st h ej u s t i f i a b i l i t yo ft h el a b o rr i 对l 乜p r o t e c t i o nf o rt h e o 蕾f a r mw o r k e r s t h es p e c i f i ca r g u m e n t a t i o ni sc a r r i e do na tf i v ea s p e c t so nh u m a n r i g h t s ，e q u a l i t y , j u s t i c e ，e f f i c i e n c ya n do r d e r c h a p t e rt h r e ei st od i s c u s st h ec o n s t r u c t i o no f t h eh a r m o n i o u ss o c i e t ya n dt h e l a b o rr i g h t sp r o t e c t i o nf o rt h eo f f - f a r mw o r k e r s t h ec h a p t e ri n c l u d e st w op a r t s 。o n ep a r ti sa b o u tt h em a c r o s c o p i ct h o u g h to f t h el a b o rr i g h t sp r o t e c t i o nf o rt h eo f f - f a r mw o r k e r s t h eo t h e ro n ei st ob c l ：t e rt h e c o n v r e t ec o u r l t e e f f l e a s u r eo f l h el a b o rr i g h t sp r o t e c t i o nf o rt h eo f f - f a r mw o r k e r s k e yw o r d s ：o f f - f a r mw o r k e r s ，l a b o rp d g h t s ，h a r m o n i o u s i 学位论文独创性声明 本人郑重声明： 1 、坚持以。求实、创新”的科学精神从事研究工作 2 、本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究 成果。 3 、本论文中除引文外，所有实验、数据和有关材料均是真实的。 4 、本论文中除引文和致谢的内容外，不包含其他人或其它机构 已经发表或撰写过的研究成果。 5 、其他同志对本研究所做的贡献均已在论文中作了声明并表示 了谢意。 作者签名：荡盔 日 期：塑! z ：苎：兰! 学位论文使用授权声明 本人完全了解南京师范大学有关保留、使用学位论文的规定， 学校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的 电子版和纸质版；有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许 论文进入学校图书馆被查阅；有权将学位论文的内容编入有关数据库 进行检索：有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文 在解密后适用本规定。 作者签名：盏盔 日 期：丛1 2 。童：冯 刖置 一、问题的缘起 在中国，随着社会经济发展的需要，大量的农村剩余劳动力涌向沿海地区和 城市，据统计，到目前为止，中国已有2 亿多的农村劳动力进入城镇就业，每3 个产业工人中就有2 个来自农村，2 亿多进城农民工成为了推动中国经济发展的 新兴力量。农民工的出现不仅解决了中国农村剩余劳动力就业和农民增收难问 题，也推动了产业结构的调整和国民经济的增长。他们在各行各业中，用自己辛 勤的劳动推动了中国经济的发展和社会的进步。然而就是这样一个为城市的发展 做出如此突出贡献的群体，却被游离在城市和农村的边缘，讨薪难、找工难、就 医难、子女入学难等都成为困扰他们的问题。在困扰农民工的这一系列问题中， 劳动权利受侵害可谓是最严重，也是最急需解决的问题。当前我国农民工在劳动 过程中存在平等就业权受限制、工资被拖欠或克扣现象严重、休息体假权得不到 保证、劳动安全卫生条件差以及社会保险和社会福利权利没有保障等诸多现象。 他们在劳动中“同工不同时”、“同工不同酬”、“同工不同权”。这些现象都严重 的侵犯了农民工平等、合法的劳动权利，对社会的稳定和发展构成了一定的威胁。 现在，我国全国上下都在齐心协力地构建社会主义和谐社会，而和谐社会就 应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、入与自然和谐相 处的社会。保护农民工的劳动权利正是构建和谐社会的必然要求，是和谐社会的 应有之义。 近年来，农民工问题已经越来越受到人们的关注与重视，出现了不少专门研 究农民工问题的学术论著。如：陈民的农民工维权论( 中国工人出版社2 0 0 3 年版) 、卢海元的走进城市：农民工的社会保障( 经济管理出版社2 0 0 4 年舨) 、 李涛和李真的农民工：流动在边缘( 当代中国出版社2 0 0 6 年版) 、李强的农 民工与中国社会分层( 社会科学文献出版社2 0 0 4 年版) 等。但是，值得一提的 是，这些论著主要是概括性的研究农民工各方面的闯题，因此，很难做到深入、 细致。特别是关于农民工劳动权利保护的问题，目前尚缺少较为深入的研究。而 对农民工权益保护最基本也是最核心的就是对其劳动权利的保护。因此，本文从 劳动权利这一视角出发，来探讨农民工问题，分析了农民工劳动权利受损的表现 和原因，阐述了保护农民工劳动权利的理论依据，并提出了保护农民工劳动权利 的对策，以期对农民工问题的解决有所帮助。 二、相关概念的界定 ( 一) 农民工的涵义 农民工，又称“民工”、“亦工亦农人员”、“进城务工人员”、“外来务工人员”、 “外来人口”、“打工者”、“打工仔”和“打工妹”，等等。因为“农民工”一词 在近年被人们使用的最为广泛，所以本文在对这一群体进行探讨和研究时采纳了 “农民工”这一称呼。 虽然“农民工”一词人们都很熟知。但是如何界定农民工，迄今还没有明确 的、公认的说法。有人认为，“农民工”是我国特殊社会制度变迁与社会转型期 间所出现的特殊群体。“农民”是这一群体的身份标志，表明他们虽然工作在城 市，但户口仍在农村，仍然是农村居民；“工”则是这一群体的职业标志，表明 他们从事的不是农业生产，而是非农业生产，是工人( 职工) 。f l 】有人认为，农 民工是指具有农村户口身份却在城市务工的劳动者，是中国传统户籍制度下的一 种特殊身份标志，是中国工业化进程加快和传统户籍制度严重冲突所产生的客观 结果。口还有人认为，农民工指的并不仅仅是一种职业，也不仅仅是一种社会身 份或社会地位，而是一种社会身份与职业的结合，其中“农民”表明的是他们的 社会身份，“工”则表明的是他们的职业。“农民工”就是“农民”这种身份与“工” 这种职业的一种独特的结合。【3 1 虽然，人们对“农民工”一词的定义各不相同， 但是，综合看来，人们一致认同以下两点：( 一) 农民工具有双重身份。1 根据 农民工所从事的职业来看，他们是工人。因为农民工从事的是非农职业，他们绝 i l l 陈民等：农民工维权论k 中国工人出敝社2 0 0 3 年舨，第2 1 3 页 讲郑功成：农民工的权益与社会保障，载中国党政干部论坛2 0 0 2 年第8 期。第2 2 页。 哪孙立平：城乡之间的“新二元结构”与农民工流动 载李培林主编：农民工中国进城农民工的 经济社会分析，社会科学文献出版社2 0 0 3 年版，第1 4 9 页 2 大部分的劳动时间花在了非农活动上，他们的主要收入也来自非农活动。2 根 据农民工的制度身份来看，尽管他们从事的是非农职业，但他们的户籍身份还是 农民。与具有非农户籍身份的人有着明显的身份差别。( 二) 农民工是城市中的弱 势群体和边缘群体。正因为农民工具有双重的身份，他们背井离乡，与城镇职工 相比，他们既没有自然资源的优势，又没有自身素质的优势，不得不处于事实上 的弱势地位，成为了城市里的边缘人群。 ( 二) 劳动权利的涵义 什么是劳动权利? 劳动权利包括哪些内容? 对此，我国法律已有明确的规 定。我国宪法第4 2 条第l 款中规定：“中华人民共和国公民有劳动的权利和 义务。”劳动法第3 条进一步明确规定：“劳动者享有平等就业和选择职业的 权利、取得劳动报酬的权利、休息休假的权利、获得劳动安全卫生保护的权利、 接受职业技能培训的权利、享受社会保险和福利的权利、提请劳动争议处理的权 利以及法律规定的其他劳动权利。” 第一，劳动者有平等就业的权利 劳动是人们生活的第一基本条件，是一切物质财富、精神财富的源泉，它是 有劳动能力的公民获得参加社会劳动和切实保证按劳动取酬的权利。公民的劳动 就业权是公民享有的各项权利的基础，如果公民的劳动不能实现，其他一切权利 也就失去了基础和意义。 第二，劳动者有选择职业的权利 劳动者选择职业的权利，是指劳动者根据自己意愿选择适合自己才能、爱好 的职业。劳动者拥有自由选择职业的权利，有利于劳动者充分发挥个人的特长， 促进社会生产力的发展。选择职业的权利是劳动者劳动权利的体现，是社会进步 的体现。 第三，劳动者有取得劳动报酬的权利 取得劳动报酬的权利是公民的一项重要劳动权利。劳动者付出劳动，依照合 同及国家有关法律取得劳动报酬，是劳动者的权利，而及时足额地向劳动者支付 工资是用人单位的义务。用人单位违反义务，劳动者可以依法要求有关部门追究 其责任。获取劳动报酬是劳动者持续地行使劳动权必不可少的物质保证。 第四，劳动者享有休息休假的权利 休息休假权也是我国法律明文规定的劳动权利，近年我国对休息制度作了较 大调整，由原来的每周4 8 小时工作制，改为4 4 小时。缩短工时是提高劳动生率 的一种手段，也适应了劳动者生活水平提高的需要。休息休假的法律规定既是实 现劳动者休息权的重要保障，又是对劳动者进行劳动保护的一个方面 第五，劳动者有获得劳动安全卫生保护的权利 劳动安全卫生保护，是保护劳动者的生命安全和身体健康，是对享受劳动权 利的主体切身利益最直接的保护。对任何一个劳动者丽言，生命是行使劳动权利 的前提，没有生命，享受任何权利都是一句空话。 第六，接受职业技能培训的权利 我国宪法规定，公民有受教育的权利和义务。受教育既包括受普通教育，也 包括受职业教育。公民有劳动的权利，要实现劳动权是离不开劳动者自身拥有职 业技能的，在职业技能的获得越来越多地依赖职业培训的今天，公民没有职业培 训权利，劳动就业权利就无法充分实现。 第七，享受社会保险和福利的权利 疾病、年老等是每一个劳动者都不可避免的，社会保险和福利是劳动力再生 产的一种客观需要。我国的社会保险和福利制度自建立以来，随着生产建设的发 展，不断地得到补充和完善，对保护职工身体健康，解除职工的后顾之优，调动 职工的生产积极性，发挥了重要的作用。 第八，提请劳动争议处理的权利 劳动关系当事人作为劳动关系的主体，各自存在着不同的利益，双方不可避 免地会产生分歧。用人单位与劳动者发生劳动争议，劳动者可以依法申请调解、 仲裁，提起诉讼。解决劳动争议应贯彻合法、公正及时处理的原则。在发生争议 对有提请争议处理的权利，也是劳动者其他合法权利的保证。 4 ( 三) 权利保护的涵义 由于各个学科的基本范畴、研究方法、理论旨趣迥然不同，因此各个学科研 究同一个问题的思维方式和理论进路也就各具特色。比如社会学主要是从社会分 层、社会功能等角度研究农民工问题。再如经济学关心对农民工的救济问题。而 我们法学界则应该将注意力放在对农民工的权利保护上。因为，法学的视角就是 权利视角。“法学对权利的关注程度表明一个社会对法律和权利的信念程度。因 为权利理论说明一个社会的信念，或相信作为自己信念的信念。这个信念 既是法律的，也是权利的。因而注重对权利的研究无疑既有助于法律信念的树立， 也有利于权利观念的增强。如果法学不关注权利，就难以建立起政府和民众的权 利观念，引起政府和民众对权利重视，正确指导他们对权利的认知、尊重和实践； 如果它不导向和督促法律对权利的捍卫，那就难以建立人们对法律的信仰和依 赖；如果它不致力于权利的呼唤和追求，它将因泯灭自己的责任感和使命感而难 以立足社会。”问同时，“另一方面，权利是法学与现实社会连接的纽带，因而研 究权利既是法学关注现实社会的重要方式，也是法学使命和价值的集中体现。社 会本身是人的关系的网络，而人的关系往往又是基于权利或以权利为内容而衍 生。虽然构成社会关系核心要素的权利不可能都在法律的调整范围内，属于法学 所涉猎的对象：但是社会最基本的、最实在的权利无不受法律的调控和保护，属 于法学研究对象。因此，关注权利既是法学本身的职责，也是社会赋予法学的使 命。同时，法学注重对权利的研究也是法学自身发展的需要，是法学的立身之本。 因为在权利的探索中，法学不仅能获得社会的信赖和支持，而且将获得发展的动 力和创新的能量。总之，关怀权利和捍卫权利不仅是法律永恒的目标，也是法学 研究永恒的主题。”同 在本文中“权利保护”的含义是“以权利的方式对农民工进行保护”。其中 蕴涵的意思是，对农民工的保护有多种方式，如政策的方式、慈善的方式等等， 我们在本文中探讨的是以权利的方式对农民工进行保护。之所以选择权利的方式 h 汪太贤：法学视野中的权利问题) ，载理论与现代化2 0 0 1 年第2 期，第6 4 - 6 5 页 佣旺太贤：法学视野中的权利问题 ，袭理论与现代化 2 0 0 1 年第2 期。第6 5 页 5 对农民工进行保护，是因为这种保护方式较其他保护方式而言具有其自身的优 势首先，权利保护具有制度性。权利通过规则得以确认，具有稳定性，并有国 家强制力作为后盾给予保障。通过权利的方式保护农民工，使得这种保护成为最 为有效的保护方式。其次，权利保护具有正当性。正如德沃金所分析的：“权利 使法律本身更为道德，因为它可以预防政府和官员将制定、实施和运用法律用于 自私或不正当的目的。权利给予我们法律正当的信心，这样说的含义是，法 律会。正当的公平对待他人，或使得人们遵守承诺。我们将更愿意明确地忠诚 于法律，因为我们知道，如果一个特定的法律规则或者它的实施是。不正当的， 我们的法律权利将阻止那一规则成为法律。这就是法律的有效性和享有特殊效力 而其他形式的强制命令则不能的原因。权利给人们以保障，保障人们的法律受道 德原则的指导，而不是受享有足够的政治权利的人的私利的指导。”嘲 第一章农民工问题概述 一、农民工问题与和谐社会 党的十六届四中全会将构建社会主义和谐社会放在与物质文明、政治文明和 精神文明建设相并列的突出位置，构建和谐社会的能力被作为加强党的执政能力 建设的主要任务。和谐社会的主要基础就是确立包括民工在内的各主要社会阶层 之间的和谐关系。目前中国社会的发展已经进入了转型关键期，也就是美国政治 学家亨廷顿所指的从农业社会向工业社会的过渡时期。这个时期是社会结构镨 动、社会问题增多、社会秩序失范、社会风险易发的时期。在此社会转型的关键 时期能否有效化解长期积累的体制性矛盾，消解社会不稳定因素，将决定中国 社会未来的走向。 农民工作为日益庞大的、新的弱势群体，其权利保障的缺失已成为当前构建 和谐社会的一大障碍。自上个世纪8 0 年代中期开始，大量的农村剩余劳动力涌 入城市。据统计，中国城市目前有农民工2 亿多人，已经成为城市社会群体中的 嗍【美】罗纳德德沃金：认真对待权利 ( 中译本) ，译在中国大百科全书出版社1 9 9 8 年舨，中文版序言 第3 4 页 6 重要组成部分。事实上，这还是一个正在增长的数字，农民工潮随着工业化和城 市化的发展，正不断地涌向城市，并对城市生活产生一定的影响。农民工为我国 的基础建设和经济发展做出了巨大的贡献，他们既是经济建设的重要力量，也应 当成为构建和谐社会的重要力量。但在现有的生存条件下，他们的合法权益没有 得到应有的保障，他们在就业、安全生产、社会保障等问题上所受的困扰都对构 建和谐社会提出了严峻的挑战，诱发了一系列复杂的社会问题，严重影响了社会 的和谐与稳定。 和谐社会与农民工权利保障之间互为因果的关系。一方面，只有农民工的正 当权益得到应有的尊重和保障，才可能有社会和谐可言；另一方面，只有和谐社 会才有能力使所有人的正当权益得到应有的尊重和保障。因此，不解决农民工问 题，就不能真正实现建设和谐社会的目的。应建立一种长效机制把保障民工权益 的法律、政策和措施切实落到实处。 在社会主义和谐社会的构建过程中，正视当前社会存在的各种不和谐因素， 并有针对性的采取各种措施化不和谐为和谐，是最终实现“和谐”的必由之路。 农民工权益保障问题作为透视城乡不和谐问题的窗口，在解决城乡不和谐问题上 起着不可低估的作用。通过有效保障农民工各项权益缓和与解决越来越大的城乡 差异，是全面实现社会主义和谐社会的有效途径，也是社会主义和谐社会不可缺 少的组成部分。党的十六届三中全会通过的中共中央关于完善社会主义市场经 济体制若干问题的决定，把逐步改变城乡二元经济结构的体制作为完善社会主 义市场经济体制的一项重要任务提出来，这对于改变农民工的生存现状，保障农 民工的合法权益来说，是一项带有根本性的重大举措。在中国这个农业大国里， 只有从立法和执法的高度保障农民工的合法权益，才能更有力的促进和谐社会的 成功构建，社会主义现代化建设才能持续、健康、稳定的发展，才能在真正意义 上实现社会和谐，建设美好社会。 二、我国农民工劳动权利保护的历史回顾 我国关于农民工劳动权利的保护，我们认为可以大致分为两个阶段，即以我 7 国改革开放为界，分为农民工劳动权利保护基本空白阶段( 1 9 4 9 年一1 9 7 8 年) 和 农民工劳动权利有保护但保护不足阶段( 1 9 7 9 年一至今) 。其中，后一阶段以劳 动法颁布施行又可分为区别保护( 1 9 7 9 年- - 1 9 9 4 年) 和劳动法保护( 1 9 9 5 年一 至今) 两个阶段。 ( 一) 农民工劳动权利保护基本空白阶段( 1 9 4 9 年- - 1 9 7 8 年) 改革开放前，中国实行的是城乡分割的户籍制度和就业制度，农村劳动力的 流动受到严格的限制。1 9 5 1 年城市开始规范户籍管理。1 9 5 2 年政务院关于劳 动就业问题的决定规定，国家就业制度原则上只负责城市非农业人口在城市的 就业安置，不可能吸收整批的农村劳动力到城市就业，说服农民不要进入城市找 工作，以克服农民盲目地向城市流动的情绪。从1 9 5 3 年到1 9 5 9 年3 月，中共中 央、国务院连续六次发布关于防止和限制农民盲目外流的通知或指示，从农村这 方面来限制农民进城或异地就业；同时，国家又从城市这另一方面来堵住农民进 城之路。1 9 5 5 年国务院发布关于建立经常户口登记制度的指示，统一城乡 户口登记工作。1 9 5 8 年1 月，第一届全国人民代表大会常务委员会通过中华 人民共和国户口登记条例确立了由各级公安机关主管的户籍登记制度。中华 人民共和国户口登记条例第1 0 条第2 款规定，“公民由农村迁往城市，必须 持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明、或者城市户口登记机关的准予 迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续”。第1 5 条规定，“公 民在常居住市、县范围以外的城市暂住三日以上，由暂住地户主或者本人向户口 登记机关申请暂住登记，离开前申报注销”。据此制度，我国公民的居住和活动 范围原则上限制在常住地，所登记的户口是公民参与社会各种资源与利益分配的 主要依据。这一法律文件使1 9 5 4 年中华人民共和国宪法规定的。公民有居 住和迁徙的自由”虚拟化，原来与宪法相抵触的户籍制度合法化。 7 1 除此之外， 国家先后出台了涵盖城市居民住房、教育、医疗、粮食及其他基本生活必需品的 消费凭证制度，保障城镇居民的基本需求。这在主客观上都增加了农村人口在城 川王拱春、阮宜胜著：中国民工期的经济学分析，中国商务出版社2 0 0 4 年版。第2 5 3 页 8 镇生存的难度，以达到限制农民盲目流入城市和到城市就业的目的。 改革开放前，我国法律对农民工劳动权利的保护基本空白。1 9 5 1 年公布的 中华人民共和国劳动保险条例对城市国有企业职工所享有的各项劳保待遇做 了较为详细的规定，同时指出，凡在实行劳动保险的企业内工作的临时工、季节 工与试用人员，其劳动保险待遇在条例实施细则中另行规定。但是1 9 5 3 年劳动 部的中华人民共和国劳动保险条例实旌细则中却并无关于临时工、季节工劳 动保险问题的规定。1 9 6 2 年国务院关于国营企业使用临时工的暂行规定指 出，临时工的工资待遇，可以参照本地区相同工种、技术的长期职工执行；劳保 福利待遇，可以按照本地区的相关规定执行。1 9 6 5 年，国务院关于改进对临 时工的使用和管理的暂行规定规定，临时工的工资待遇，参照本地区统一规定 的相同工种、同等技术的固定工工资标准做出规定，临时工的劳保待遇，暂按各 地现行规定执行。但如上文所述，由于国家对来自农村的临时工的用工形式进行 严格限制，因此，这些法律法规对于农村劳动力来说意义不大。 ( 二) 农民工劳动权利有保护但保护不足阶段( 19 7 9 年一至今) 1 区别保护阶段( 1 9 7 9 年一1 9 9 4 年) 在这一时期，国家是按照用人单位的不同性质，通过颁布专门法律文件的形 式，来对农民工劳动权利进行区别保护的。 ( i ) 对国有企业中农民工劳动权利的保护 国营建筑企业招用农民合同制工人和使用农村建筑队暂行办法规定，农 民合同制工人的工资待遇可相当于或略高于同工种固定工人的水平：在企业工作 期间，按照同工种固定工的标准发给劳动保护用品；因工致残抚恤费、因工死亡 补助费等，比照固定工的现行有关规定发给。1 9 9 1 年国务院全民所有企业招 用农民合同制工人的规定强调，企业招用农民工应该直接与农民工本人签订劳 动合同。农民工在企业工作期间，与所在企业其他职工享有同等的权利。农民工 与城镇职工同工同酬，企业招用农民工要有严格的养老保险制度，招用农民轮换 工实行补助金制度，农民工患病、负伤或死亡和劳动保护用品的发放，享受与城 9 镇合同制工人同等待遇等。 ( 2 ) 对私营和乡镇企业中农民工劳动权利的保护 对于在私营和乡镇企业中工作的农民工的劳动权利，主要适用1 9 8 5 年私营 企业暂行条例，1 9 8 7 年劳动部、农牧渔业部关于加强乡镇企业劳动保护工作 的规定、1 9 8 8 年最高人民法院关于雇工合同应当严格执行劳动保护法规问题 的通知等相关规定进行保护。 ( 3 ) 对三资企业中农民工劳动权利的保护 1 9 7 9 年中外合资经营企业法第6 条、1 9 8 6 年外资企业法第1 2 条、 1 9 8 8 年中外合作经营企业法第1 3 条都规定，企业应当与中国职工签订劳动 合同，劳动合同应当就雇用、解雇、报酬、福利、劳动保护、劳动保险等事项进 行约定，并且上述法律还都针对工会问题做了规定。 2 劳动法保护阶段( 1 9 9 5 年一至今) 1 9 9 5 年1 月1 日，中华人民共和国劳动法( 以下简称劳动法) 正式施 行，从此农民工劳动权利告别了“区别保护”时代，进入了劳动法保护阶段。 在我国由劳动法统一调整全国范围内的各种劳动关系，保护劳动者的合 法权利。劳动法第2 条规定，我国境内的企业、个体经济组织和与之形成劳 动关系的劳动者，适用劳动法。国家机关、事业组织、社会团体和与之建立劳动 合同关系的劳动者，依照本法执行。劳动法第3 条明确规定了劳动者的劳动 权利，“劳动者享有平等就业和选择职业的权利、取得劳动报酬的权利、休息休 假的权利、获得劳动安全卫生保护的权利、接受职业技能培训的权利、享受社会 保险和福利的权利、提请劳动争议处理的权利以及法律规定的其他劳动权利”。 1 9 9 5 年8 月劳动部关于贯彻执行 若干问题的意见 第i 条明确指出，劳动法的适用范围包括“乡镇企业职工和迸城务工、经商的农 民”，明确将农民工纳入劳动法的保护范围。 尽管农民工及其劳动权利保护统一纳入了劳动法的保护范围，但是，一些法 规、规章仍存在针对农民工的立法歧视。如1 9 9 9 年国务院失业保险条例规 1 0 定，失业主体仅限于城镇企事业单位职工，农民合同制工人连续工作满1 年后失 去工作的，只由社会保险经办机构支付一次性生活补助，不能享受城镇职工的失 业保险待遇。现实中，农民工劳动权利受损比较严重。对农民工劳动权利的保护 力度还很不够。 三、农民工劳动权利保护的现状分析 我国宪法第2 3 条规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。” 农民工理应与其他劳动者一样享有同等的劳动权利。然而在现实中，农民工的劳 动权利却屡遭侵害，他们从事的是城市人不愿干的脏、差、累、重的工作，合法 的劳动权益却往往得不到应有的保护，“同工不同时”、“同工不同酬”、“同工不 同权”现象严重。具体受侵害情况表现如下： ( 一) 平等就业权方面 在平等就业权方面，农民工得不到与城市人同等的对待，普遍受到人们的 歧视。长期以来，以户口制度为基础形成的城乡二元社会结构使城市劳动力市场 被入为地分割为正式市场和非正式市场。绝大多数流动民工只能在非正式市场寻 找就业机会，从事的是城市人不愿干的“脏、累、粗”工作。而且面对我国城市 失业和下岗现象严峻的现实，许多地方政府把农民工看作是城镇职工就业的障 碍，制定了一系列排斥和歧视农民工就业的政策。如t 9 9 5 年2 月1 3 日，上海市 劳动局发布上海市单位使用和聘用外地劳动力分类管理办法，将行业工种分 为可以使用外地劳动力、调剂使用外地劳动力、不准使用外地劳动力三类进行管 理。北京市1 9 9 5 年也颁布了北京市外地来京人员务工管理规定，其中第4 条规定：“本市使用外地人员务工的行业、工种，由市劳动局会同有关部门根据 本市劳动需求状况，以本市城乡社会劳力不能满足用工需要为原则确定，并予以 公布。”所以，在现实中，农民工就业多以私营、三资企业为主，从事的都是城 镇籍的劳动者不愿意干的工资低、待遇差、耗体力、劳动环境恶劣工作。 ( 二) 选择职业权方面 所有劳动者都有选择职业的自由，但是，有不少企业，特别是中小企业通 过收取押金、扣押身份证等手段限制农民工自由流动。有的还采取各种手段限制 农民工的人身自由，强迫农民工劳动，如不准农民工私自离开劳动和居住区域， 甚至雇用打手，封锁厂区、强迫劳动、禁止农民工外出或与外界联系等。这些做 法严重的侵犯了农民工的合法权益，使法律赋予农民工的自由选择职业的权利的 不到真正的落实，成为了一纸空文。 ( 三) 取得劳动报酬权方面 在农民工所有的劳动权利中，取得劳动报酬权是最为重要的权利。农民工 背井离乡，进程务工，为的就是要通过自己的劳动换回属于自己的劳动报酬，改 善家庭的经济状况。但是他们取得合理劳动报酬的权利却屡屡遭受侵害。主要表 现为；1 同工不同酬。在同样的岗位上，一个固定工的工资待遇相当于农民工的 几倍。2 加班不给加班费或少给加班费。大多数农民工都是受雇于个体私营企业 或三资企业，不仅每天劳动时间都很长，而且还经常加班加点，即使是国家法定 的节假日也不例外。3 拖欠、拒付工资现象普遍。用人单位拖欠农民工工资的倩 况在各地都十分普遍。2 0 0 2 年全国各地累计拖欠农民工资达1 0 0 多亿元。【g 】 ( 四) 休息休假权方面 现实中，农民工休息休假的权利往往得不到保证。不少个体、私营及涉外 企业经常让员工加班加点，即使元旦、春节、国际劳动节等国家法定节假日也不 放过，法律规定的加班时限及报酬也形同虚设。长时间的加班严重损害了民工的 身心健康。 ( 五) 获得劳动安全卫生保护权方面 在劳动生产活动中，许多企业着眼于眼前利益，为追求利益最大化，降低 生产成本，在安全生产和工作环境的改善方面投入不足。农民工本来从事的就是 苦、脏、累、险的工作，工作时间长、劳动强度大，再加上劳动条件差、缺乏起 码的劳动保护，使得许多农民工深受工伤和职业病的困扰。2 0 0 2 年，中央电视 台“焦点访谈”栏目就曾以“淘金淘来噩梦”为题，报道了皖西某地西河口乡的 嘲何磊：劳动和社会保障郝：全国追缴民工欠薪2 3 2 亿 ，蓑中凰青年报2 0 0 2 年4 月3 0 日 t 2 2 0 0 多名民工在海南为一些私人小金矿老板淘金，因无安全保护措旋，前后有3 0 多人患上金属中毒“职业病”矽肺病的事情。 ( 六) 接受职业技能培训权方面 多数企业从节约成本的角度考虑，不愿为农民工提供职业培训，地方政府 也只愿为城镇居民提供职业培训，并不认为为外来农民工提供职业培训是自己的 义务，这种现象普遍存在并形成恶性循环。国务院办公厅于2 0 0 3 年9 月1 8 日转 发农业部、劳动保障部、教育部等 2 0 0 3 - - 2 0 1 0 年全国农民工培训规划指出： “农村劳动力向非农产业和城镇转移，是建设现代农业、解决三农问题的重 要途径，是社会和经济发展的必然要求，是我国社会进步的重要标志。在9 0 0 0 多万跨地区进城务工的农民中，有相当数量的人员没有稳定的职业和居所。在农 村劳动力中，受过专业技能培训的仅占9 1 。” ( 七) 享受社会保险和福利权方面 农民工虽然在城市工作，但是户籍身份依然是农民，因而他们享受不到有 城镇居民身份的工人所能够享受到的各种福利待遇。长期以来，一些用人单位， 特别是个体和私营企业要么不给农民工买社会保险，要么为了应付检查只给少部 分农民工投保，要么避重就轻只买一种保险，而回避其他几个险种，要么采取异 地注册，而在本地用工的手段。因此，民工的社会福利保障水平普遍较低，总体 上看，养老保险、工伤保险和失业保险的享有程度都明显地低于城镇职工。 ( 八) 提请劳动争议处理权方面 农民工在提请劳动争议处理方面存在障碍，“我国对劳动争议案件实行先 裁后审的程序以及由被告所在地法院诉讼管辖的制度，使农民工很难承受长期 的维权生活费用、诉讼费用及高昂的律师费用：另外案件执行难也是限制农民工 维权的重要因素”。唧申请劳动争议处理不仅需要一定的法律知识，还需要时间、 精力和财力，这些是许多农民工所不具备的。农民工的维权意识和维权能力普遍 薄弱，加上我国劳动争议处理制度本身又存在诸多问题，农民工在遇到劳动纠纷 棚吕斌：论民工工虽工瓷的清欠与劳动争议法制的完善，戴政法论丛2 0 0 4 年第2 期，第6 6 页 1 3 时往往就只好放弃提请劳动争议处理，或者即便是提请劳动争议处理他们的维权 成本也很高，达不到很好的保护效果。 四、农民工劳动权利受侵害的原因分析 目前，我国学术界对于农民工劳动权利受侵害的原因问题存在不同认识。 有人认为，法律制度不建全、不完善是导致农民工劳动权利受侵害的主要原因； 有入认为，二元结构背景下的管理体制是农民工劳动权利受侵害的主要原因；还 有人认为，农民工劳动权利受侵害的主要原因是农民工组织化程度低。l l o 其实，农民工劳动权利受侵害的原因是多方面的，既有我国社会结构转型 过程中出现的体制不健全的原因，也有政府管理缺位与法律制度缺失的原因，还 有企业和农民工自身的原因。具体而言表现在以下几个方面： ( 一) 国家的原因 1 政府关注不够 尽管政府近两年来提高了对农民工劳动权利的保护力度，但是长期以来， 政府往往把大量农民工的涌入看作是加剧本地区居民就业压力增加的外在因素 和引发社会管理问题的诱困。因而，对农民工着重以管理为主，忽视了对农民工 劳动权利的保护。首先，政府对农民进城务工设置高门槛。根据各地外来工管理 规定，农民进城务工必须办理包括务工证在内的各种证件并缴纳卫生费、暂住费 等各种费用。其次，由于农民工流动性强，地方各级政府长期将农民工流入城市 看作是短期行为。因此，地方政府一直未把农民工纳入自己管理对象的“正册”， 管理与服务的随意性较大。t 1 1 1 还有些地方政府为了扶持当地企业、促进本地经济的发展，对侵犯农民工 劳动权利的现象视而不见。甚至有个别政府以改善招商引资环境为名，降低劳动 保障标准，限制劳动监察执法，对外资企业和纳税大户违反劳动法的行为迁就姑 埘杨福忠等：试论农民工权益法律保障所面临的问题和对策 ，载工会理论与实践2 0 0 4 年第4 期，第 3 2 - 3 g 页。 i h 】张金珍：解析农民工问题) ，载热点评谈 2 0 0 5 年第9 期，第2 l 页 1 4 息甚至纵容，损害了劳动者权益。1 1 2 】 政府一直以来对农民工问题关注不够，无疑是农民工劳动权利受侵害的原 因之一，不过，随着近年来中共中央、国务院对农民工权利保护闯题关注程度的 不断提高，这一不利于保护农民工劳动权利的因素正在逐渐消失。 2 立法不完善 我国保护农民工劳动权益的法律存在缺失。劳动法是我国保护劳动者合 法权益的一部重要法律规范，但劳动法颁布实施已经1 3 年，而现在的社会 实际情况已经发生巨大变化，2 亿多的农民工进入城市务工，他们为城市做出巨 大贡献，却无法享有与城市职工同等的待遇，对于他们而言，劳动法的规定 过于原则化，缺乏可操作性，加上我国目前尚未形成层次分明、结构严谨、协调 统一的相关法律体系，使得农民工在劳动权益受到侵害进行维权时缺乏有效的法 律保护。 ( i ) 劳动法的规定过于原则化，缺乏可操作性 劳动法是我国保护劳动者合法权益的一部重要法律规范，是劳动者维 护自己合法权益的法宝。尽管劳动法的地位如此重要，但仔细研究整个劳动 法的内容，就会发现其规定过于原则化，缺乏可操作性。如我国劳动法缺乏 签订劳动合同的程序性规定和救济手段，劳动法仅在第十六条规定：“建立劳 动关系应当订立劳动合同”、在第十九条规定：“劳动合同应当以上面形式订立”， 但是，没有规定用人单位不与劳动者订立劳动合同时对劳动者怎样救济，缺乏操 作性。对于不与劳动者签订劳动合同的用人单位，劳动法仅在第八十九条规 定：。对劳动者造成损害的，应当承担赔偿责任”，这样的要求对于用人单位显然 太低，不利于保护农民工的合法权益。又如劳动法第9 l 条规定：“用人单位 有下列侵害劳动者合法权益情形之一的，由劳动行政部门责令支付劳动者的工资 报酬、经济补偿，并可责令支付赔偿金：( 一) 克扣或者无故拖欠劳动者工资的； ( 二) 拒不支付劳动者延长工作时间工资报酬的；( 三) 低于当地最低工资标准支付 旧蒋月：女工劳动权益保障现状及对策研究，载李秋芳主编：中国妇女就业：现状与对策 ，中国妇女 出版社2 0 0 3 年敝，第1 8 8 页 1 5 劳动者工资的；( 四) 解除劳动合同后，未按照本法规定给予劳动者经济补偿的。” 该条只是规定了用人单位违反相关规定应当受处罚，但没有规定在有关行政部门 给予用人单位相应的处罚后，用人单位还是不履行会有什么更为严重的后果。并 且，法律没有规定，在农民工工资被拖欠而最终得不到清偿时，政府将为其提供 什么保障。再如劳动法第6 6 条规定：“国家通过各种途径，采取各种措施， 发展职业培训事业，开发劳动者的职业技能，提高劳动者素质，增强劳动者的就 业能力和工作能力。”第6 7 条规定：“各级人民政府应当把发展职业培训纳入社 会经济发展的规划，鼓励和支持有条件的企业、事业组织、社会团体和个人进行 各种形式的职业培训。”但是，如何落实培训，谁来培训，却没有具体规定，劳 动者的职业培训往往无法保证。 ( 2 ) 相关法律体系不健全 我国除了宪法、劳动法等少数法律对劳动者权益保护做出了些规 定之外，其他法律对劳动者合法权益的保护几乎是一片空白，尚未形成层次分明、 结构严谨、协调统一的相关法律体系。虽然1 9 9 4 年8 月劳动部颁发了关于实 施 的意见中提到：劳动法是劳动法律体系中的基本法，要使其规定 的各项基本原则得到很好的贯彻执行，还必须制定与之配套的促进就业法、 劳动合同法、工资法、安全生产法、劳动保护法、职业技能开发法、 社会保险法、劳动争议处理法和劳动监察法等单项法律法规，形成完 善的劳动法律体系。但十几年过去了，只出台了 安全生产法及劳动保障监 察条例。由于缺少这些与农民工劳动权利保护息息相关的法律法规，致使许多 用人单位钻了法律的空子，加大了农民工劳动权利保护工作的难度。 3 劳动执法力度不够 前国际劳工局局长弗朗西斯勃朗夏曾说：“没有监察，劳动立法只是一种 道德力量，而不是有约束力的社会纪律。”劳动执法力度不够，也是我国农民工