（金融学专业论文）论中国金融监管模式的选择.pdf

原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不 包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研 究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完 全意识到本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名：五查塑日期：圣丝王生：! 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论 文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部或部分 内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段 保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：盈鱼望导师签名： 日期：雄 山东火学硕士学位论文 内容摘要 混业经营已成为金融业发展的国际趋势，主要表现为以德国为代表的全能银行制 度以及英、美等国所采用的金融控股公司形式。为适应金融市场融合经营趋势的发展， 一些国家进行了金融监管模式的变革，如英国采取了完全统一监管模式，而美国则采 取了分业崆管与统监管兼而有之的中间监管模式。其中相同的是，都对多功能化的 金融集团进行了统一基础上的监管：所不同的是，各国所采用的具体的监管组织结构， 这与各国的历史、法律和制度背景等因素有关。加入w t o 后的中国，混业经营发展的 不断深化必将给其当前的金融监管模式带来强大的冲击。 当前我国金融监管存在的问题仍比较突出，如：分业监管的协调性差、金融监管 重复与漏洞并存、监管机构膨胀加剧、金融业各部门发展失衡、金融风险隐患严重， 因此，有必要变革现行的金融监管模式。本文在对西方金融监管模式选择理论进行概 括与总结，归纳与提炼的基础上，借鉴发达国家的成功经验，找到与中国经济金融发 展相适应的近期和远期金融监管模式。本文将侧重于研究金融监管组织体系层面的问 题，也就是金融监管主体的选择问题。银行业应该是最受重视的部分，改善和强化银 行业监管应成为金融监管工作中的首要任务和政策研究的重点。所以本文的研究重 点是进一步完善银行监管的组织体制。本文主要分为四个部分进行论述，具体如下： 第一部分简要地对金融监管的组织结构问题进行了理论分析，指出金融监管的组 织结构不仅与各国经济金融环境因素有关，还受到历史、文化以及政治因素的影响， 并对当前流行的统一监管模式的利弊进行了评述。与金融监管组织结构问题相关的另 一仑焦点是央行银行监管职能的分离问题，本章节对正反两方的观点进行了综述。 第二部分，通过对三个样本国家英、美变革后的金融监管模式的特征以及德国金融 模式改革的取向进行比较，得出金融监管模式变革的国际趋势，即独立于央行的统一 监管模式的选择。 第三部分，初步分析了混业经营趋势加强给现行金融监管模式所带来的挑战以及 模式自身存在的问题，挑战和问题的存在则意味着现行监管模式的变革是在所难免的。 第四部分，阐明了分离中国人民银行的银行监管职能并成立独立的银行监管委员 会的必要性，指出应当建立对金融集团的主监管制度，进一步完善银行监管体系，建 立起混业监管与分业监管相结合的监管体制，作为我国金融监管模式应确立的近期目 标。同时指出了统一监管模式作为我国金融监管体制变革的远期目标。 釉哲 些奎盔兰堡主堂堡堡壅一 关键词：会融监管 监管模式中央银行 a b s t r a c t m u l t1 o p e r a t i o nr e f l e c t st h ec u r r e n td i r e c t i o n so ft h ef u r t h e rd e v e l o p m e n t o ff i n o n e i a li n d u s t r yi nt h ew o r l d ，a n di t st y p i c a lp a t t e r n sa r et h eu n i v e r s a l h a n k i n gs y s t e mi ng e r m a n yo rf i n a n c i a lh o l d i n gc o m p a n y i nt h e u ka n du s t o n u i tt ot h em u l t i o p e r a t i o nt e n d e n c yi nt h ef i n a n c i a lm a r k e t s ，s o m ec o u n t y i e s h a v er e f o r m e dt h e i rf i n a n c i a l s u p e r v i s i o ns y s t e m f o re x a m p l e s ，t h e u k e s t a b l i s h e dm e g a r e g u l a r i o ns y s t e m ，a n da m e r i c as e tu ph y b r i ds u p e r v i s i o n p a t t e r nc o m b i n e dw i t hm e g a r e g u f a t i o na n dm u l t i l a t e r a lr e g u l a t i o n t h e c o r f i m o n p o l i c3 ，i st a k i n g a n i n t e g r a t e da p p r o a c h t ot h e r e g u l a t i o n o fi n d i v id u a l f i n a n c i a lc o n g l o m e r a t e s e v e r yc o u n t r y ，w i t hd i f f e r e n th i s t o r i c a l ，l e g a la n d i n s t i t u t i o n a lb a c k g r o u n d s ，w i l l ，a n dh a v e ，c o m et od i f f e r i n gc o n c l u s i o n s a f t e r c h i n o s ee n t e r i n gw t o ，t h ec u r r e n tf i n a n c i a ls u p e r v i s i o np a t t e r nw i l lf a c et h e in t e n s es h o c kb r o u g h tb yt h et r e n do fm u l t i - o p e r a t i o n ， i nt h ep r o c e s so fi n c r e a s i n gt h eo p e n n e s sm a n yd e f e c t sw i l te m e r g ea b o v e w a t e ri nt h ee x i s t i n gd i v e r s i f i e df i n a n c i a ls u p e r v i s o r ys y s t e m s u c ha sp o o r c o o r d i n a t io nin s p e c i a l i z e ds u p e r v i s i o n ， c o n c o m i t a n c eo f s u p e r v i s i o n o v e r l a p p i n ga n ds u p e r v i s i o no m i s s i o n ，i m b a l a n c eb e t w e e nt h ed e v e l o p m e n t so f x ：a r i o u ss e c t i o n so ff i n a n c i a li n d u s t r y a n dd a n g e r o u sp o t e n t i a lf i n a n c i a 】r i s k s t h e r e f o r e ，i ti sn e c e s s a r yt or e f o r mt h ee x i s t i n gf i n a n c i a la d m i n i s t r a t jv ea n d s u p e r v i s o r ys y s t e m b a s e d o ns h et h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a la n a l y s e s ，t h ea u t h o r t l - i e st of i n dt h ep a t t e r nc h o i c eo fc h i n ai nt h ef u t u r e i nt h isp a p e rt h eo b j e c t o f s t u d y i st h e o r g a n i z a t i o n s t r u c t u r eo ff i n a n c i a l s u p e r v i s i o n i t h e o r g a n iz a t i o ns t r u c t u r eo fb a n kr e g u l a t i o n i s p a l dm o r ea t t e n t i o n t h isp a p e ri n c l u d e st h ef o ll o w i n gf o u rp a r t s 2 山东人学硕士学位论文 p a r tip r o v i d e st h et h e o r yb a s e sf o rt h ep a p e r f i r s t ly ，t h i sp a r te x p l a i n s 1h eo r g a e i z a li o ns t r u c t u r eo ff in a n c j a lr e g u l a t i o ni sd e t e r m in e db yd i f f e r i n g e c o n o m ic ，p o i t i c a l ，h is t o r ic a a n dc u l t u f a lf a c t o r s ，a m o n gw h i c ht h em o s t 1 m p o r t a n l isc u r r e n ts i t u a t i o na n dt id eo ff in a n c i a li n d u s t r y t h e np e r f o r m s df u l a s s e s s m e n to ft h ea d v a n t a g ea n dd is a d v a n r a g eo fm e g a r e g u l a t j o ns y s t e m r h eo t h e rs p o t l i g h tisw h e t h e rb a n ks u p e r v is i o n 】su n d e r t a k e n1 n - h o u s eint h e c e n t r a lb a n ko yl nas e p a r a t es p e c i a l i z e ds u p e r v i s o r yi n s t i t u t i o n t h i sp a r t o u t l i n e st h ea r g u m e n t sa d v a n c e df o ra n da g a i n s t s e p a r a t i o r s p a r t1 1 p r o v i d e sv a l u a b l ee x p e r i e n c eo ft h r e et y p i c a ln a t i o n s 一t h eu k a m e r j c a ，g e r m a n y b a s e do nt h ea n a l y s i so fc h a r a c t e r i s t i c so f e a c hm o d e ，t h js p a r tp c in tso u tt h es i m il a rd e v e l o p m e n tt r e n d ，n a m e l ym e g a r e g u a t i o np a t t e r n c h o jc e p a r tf i j e s s e n l i a l l ya n a l y z e sc u r r e n tp r o b l e m so ff i n a n c i a l s u p e r v is o r y 。js t e l l l o tc h i q aa n dt h ec h a l l e n g e so fm u lt i o p e r a t 】o n tr e n do nt h ec u r r e n t s p e c l a jjz e d s u p e r 、is i o ns y s t e m t h ep r o b l e m s a n dt h a il e n g e s m e a nt n e - n 1 【a o 1 w0 t 、r e v o l u t l o no ff l n a n c i a s u p e r v i s i o n ， p a r 】v e x p o u n d s t h en e c e s s i tvo fs e p a r a t i o no fb a n k s u p e r v is i o nf r o m - 阻 b a n ko t c h in aa n dt h et r e a tj o no ft h ec o m m i t t e eo fb a n ks u p e r v i s i o n - h e nt h i s p a r tp u t f o r w a r dt h ec o n s t r u c t i o no ft h el e a d s u p e r v is i o ns y s t e m ， 1 m p r o v e m e n to fb a n ks u p e r v i s i o ns y s t e m n o t s u r p r i s i n g l y e s t a b l i s h m e n to f h 、_ b r i d s u p e l 、is i o np a t t e r nw i l lb eo u rr e f o r mg o a li nt h en e a rf u t u r e a t u s t ti sp a r tp o i n x so u tt h ep a t t e r nc h o i c eo fc h i n ai s 牺e g a - r e g u l a l i o ns y s t e mi n i h ejo n g e rr u n k e yw o r d s ：f i n a n c i a ls u p e r v i s i o n ， s u p e r v i s i o np a t t e r n ，c e n t r a lb a n k 3 山东大学硕士学位论文 导论 一、问题的提出 八十年代以来，世界经济的发展态势和基本格局发生了跨越性的变化，经济一体化、 自由化、市场化和更加开放是这个时期世界经济的主流特点；鼓励竞争、消除壁垒、 放松管制以及本国经济融入国际经济大循环是这个时期经济发展的新趋势；前沿科学 的在各生产领域的运用，革命性地改变了世界的经济结构和产业结构的内涵，同时加 速了一体化和自由化的进程。在世界经济的这种背景下，金融对宏观经济的影响和作 用产生了巨大变化。 为了适应世界经济变化的特点和走向，西方一些国家从维护具有本国特点的金融体 系安全和促进金融发展进行了不同层次的金融制度变迁和体制改革，同时，为防范和 抑制金融风险，为金融改革和创新创造了一些基础性的条件。以英国与美国为例。1 9 9 7 年j 月，英国工党政府宣布，英格兰银行被赋予独立制定货币政策的权力：同时英格 兰银行将监管银行业的权力移交给金融服务监管局f s a 。 2 0 0 0 年金融服务和市场法 以法律形式确定了f s a 是英国唯一的、独立的、对金融业实行全面监管的执法机构。 此外，日本和澳大利亚等许多国家也采用统一监管模式。德国也f 对金融监管体制进 行改革，其目标是成立一个综合性的单一监管机构。1 9 9 9 年1 1 月美国参众两院通过了 1 9 9 9 年金融服务法，废除了1 9 3 3 年制定的格拉斯斯蒂格尔法，彻底结束了银 行、证券、保险的分业经营与分业监管的局面，其新的监管体系由f e d 负责对金融控 股公司的统一监管，而其他监管机构则按服务功能的分类进行专业化管理。几大主要 世界金融中心国家金融监管机构的变动引起了世界各国对金融监管模式问题的广泛关 注。争论的焦点多集中在对综合经营金融机构和分业经营金融机构的监管是否应有不 同的监管机构? 与此相关的另一焦点是央行监管商业银行的作用如何? 或者说货币政 策与银行监管是否应当分离? 每个国家的争论都反映了各国特殊的国情和目前实行的 金融监管组织结构。近期引起这些争论的主要原因是： 第一，原有的金融监管组织结构无法适应金融领域飞速发展的新形势。具体来说， 在许多国家，金融监管组织结构的原本是基于当时的金融体系结构特征而设计的。但 时过境迁，近年来金融体系发生了巨大的变化，尤其是由金融业竞争的加剧而引致的 高速结构性变化金融业向集团化和混业经营方向的发展。由于金融结构变动突破 4 山东大学硕士学位论文 了原来的金融业务格局，引起了金融风险结构的变化，于是产生了一个重要的问题， 即与金融结构变动相对应的金融监管的调整。 第二，各种金融产品和服务的出现要求监管的统一化。在大多数国家中，金融监 管的目标曰趋复杂，并越来越侧重于对金融产品和相关业务的监管，随着金融创新的 发展，结果就是出现了数目众多的监管机构。由此而产生的问题是，过多的监管机构 是否不必要地增加了监管的复杂性、不确定性和监管成本。 第三，金融领域的不断创新和新的金融市场的出现，既增加了整个金融体系的复 杂性，而且还加大了金融机构的风险，这就要求监管的范围应进一步扩大，其系统范 畴不应仅仅局限于银行业方面。 第四，金融全球化的发展要求监管的统一化。金融全球化的发展趋势，要求各国 的金融运作和监管，必须按国际规则来进行，构筑规范化的监管模式，这又给各国会 融监管的组织安排提出了新的要求。 由于以上种种原因，传统的金融监管模式正面临挑战。中国也不例外。当前我国 金融监管存在的问题仍比较突出，如：金融监管重复与漏洞并存、认识差异与操作误 区同在以及不规范监管、事后被动监管的状况并为得到根本的改观，与市场经济相适 应的、符合我国国情的高效发达的金融监管模式尚未得到完善。加入w t o 后的中国， 其经济金融将日渐融合于世界经济金融的一体化发展中；与国际接轨的目标将逐步减 少中国作为新兴市场的特殊性，金融融合将从外部波及我国市场。在新的经济环境下， 我国的金融业如何在金融结构变迁过程中进行发展战略的调整；同时，监管当局又如 何应对金融市场发展的新趋势，或者说，它将对目前的金融监管模式做出怎样的调整 或变革昵? 二、几个基本概念的界定 ( 一) 金融监管 金融监管的含义有广义和狭义之分。前者除包括一国( 地区) 央行或其他金融监 督管理局外，还包括各金融机构的内部自律、同业互律性组织的监管、社会中介组织 的监管。后者仅包括一国( 地区) 央行或其他金融监管局的监管。狭义的金融监管是 金融监督和金融管理的统称，是指一个国家或地区的央行或其他金融监督管理局依据 国家法律法规的授权对金融业实施监督管理。央行或其他金融管理局是金融监管的主 体，金融监管主体是作为社会公共利益的代表，运用国家法律赋予的权力去监管整个 山东大学硕士学位论文 金融体系的特殊机构。 ( 二) 金融监管模式 广义的金融监管模式是指一国金融监管的制度安排，现代金融监管制度框架的主 要方面应包括：建立科学的金融监管理论体系；指定完整的金融监管法律体系：健全 完善的金融监管组织体系；形成有效的金融监管方法体系。狭义的金融监管模式指金 融监管主体的组织结构，金融监管的组织结构涉及到一国金融监管体系的构成及各组 成部分的职责分工、目标安排和协调运作问题。金融监管模式有不同的划分方法，比 如，从监管主体的行为方式来看，可以分为自律性模式、法规性模式和干预性模式； 根据金融监管权力的分配结构和层次，大体可分为一线多头型、双线多头型、集中单 一型三种模式；按功能和机构划分的原则，可分为统一监管型( 如英国) 、多头监管型、 牵头监管型、双峰监管型( 如澳大利亚) 、伞式功能监管型( 如美国) 。 三、关于本文写作的几点说明 ( ) 本文的研究视角 广义的金融监管除包括一国( 地区) 央行或其他金融机构的监督管理外，还包括 各金融机构的内部自律、同业互律性组织的监管、社会中介组织的监管。狭义的金融 监管指的是一国( 地区) 央行或其他金融监管局的监管。本文的研究是从金融监管当 局的监管的角度入手的，属于狭义的金融监管。银行业应该是最受重视的部分，改善 和强化银行业监管应成为金融监管工作中的首要任务和政策研究的重点。这不仅是因 为银行业属于高风险行业，影响千百万储户的切身利益；因为经过多年的发展，中国 的银行业已经成为金融领域的主导力量和国民经济发展的重要支柱；因为银行业内外 部的制度缺陷而产生了独特的风险生成机制；还因为银行业将承受金融开放的首要冲 击。所以，本文的研究重点是进一步完善银行监管的组织体制。 ( 二) 本文的研究层面 在研究金融监管当局的监管时，本文也是有所侧重的，因为金融监管制度安排的主 要方面包括：建立科学的金融监管理论体系；制定完整的金融监管法规体系、健全完 善的金融监管组织体系：形成有效的金融监管方法体系。本文将侧重于研究金融监管 组织体系层面的问题，主要就金融监管主体的选择问题，即，怎样设立监管机构才能 更好地代表社会利益来有效实施规则问题进行分析。此外，本文提到的金融监管模式 6 山东大学硕士学位论文 是依据功能和机构划分的原则所界定的统一监管型、多头监管型等等。 第一部分一般理论分析 金融监管的组织结构涉及到一国金融监管体系的构成及各组成部分的职责分工、 目标安排和协调运作问题，通常可举例为对银行业、证券业、保险业是由专职机构实 行分业监管还是由综合机构实行混业监管。实际上，监管的组织结构往往是由一个国 家金融体系结构特点和该国经济、政治和文化背景等多种因素决定的；每个国家的金 融监管体制都是在本国金融发展的漫长历史中逐步形成的，而不是根据某一个既定的 模式在短期内建立起来的。金融监管组织结构不仅包括前面所述的分业监管、统一监 管及部分混业监管模式还包括牵头监管及分业限制和统一监管结合等模式，并存在分 业经营、分业监管，分业经营、混业监管，混业经营、分业监管，混业经营、混业监 管等不同组合，而且各种监管模式的划分界线也决非明确，金融监管机构的名称也有 所不同。但从总体上，分业监管和混业监管无疑是其中比较有代表性的两个极端，前 者是分设不同机构对银行、证券、保险业进行监管，后者则是将监管职责统一交给单 一的专门监管机构负责。实践中的组织结构形式的多样化也表明了并不存在适合所有 国家的唯一最佳监管模式。 金融监管要服从于金融创新、提高金融监管效率、维护金融安全这一目标。监管是 手段而不是目的，设立监管结构的最终判断标准应当是这种监管模式在实现监管目标 方面体现的效率和有效性。金融监管的组织结构对监管效率、对监管的直接和间接成 本以及实现监管的目标都有直接的影响，但本身并不能保证监管效率和有效性，只是 提供实现有效监管的环境。理想的监管体系至少应符合以下要求：第一，监管主体明 确，权力相对集中，监管标准与措施一致；第二，监管主体有较高的权威性，与被监 管机构联系密切并有通畅的信息传递沟通渠道；第三，盟管主体具有与各监管部门的 协调能力，便于货币政策和宏观调控的全面实施；第四，有利于降低监管成本与社会 代价，提高监管效率；第五，能够符合金融国际化及国际惯例的要求。 历史上，监管主体的设立一度可能并不是令人为难的事。在分业经营的情形下， 不同金融机构从事不同的金融业务，因此，究竟是按照金融机构的类型，还是按照金 融业务的类别来设立监管机构是没有区别的。一切都显得自然而然，不同的监管主体 之间毫无冲突，各司其职，相安无事。 7 山东大学硕士学位论文 一、分离央行银行监管职能的原因综述 ( 一) 金融业的变化 八十年代的金融自由化和金融创新浪潮，加剧了金融机构间的竞争，结果是，为 了在激烈的竞争中求生存各类金融机构不断地向外扩张。金融工具、交易手段不断创 新，金融产品之间的界线日趋模糊；银行业、证券业、保险业之间的业务彼此渗透， 金融机构之间的界线也日趋模糊。金融机构的混业经营趋势及综合性金融集团的崛起， 对分业监管挑战提出了巨大挑战。为适应金融市场的发展，当前的监管组织结构应作 出相应的变革或调整。从效率角度考虑，成立独立于央行的、统一的金融监管机构是 最佳选择( b r i a u l t ，1 9 9 9 ) 。 与统一监管模式的目标选择不同的是英国经济学家t a y l o r 提出的双峰论构想，他 指出金融监管应着重于两大目的：确保系统稳定( 指审慎监管) 和保障消费者权益( 指 正常的商业运营监察) 。负责保障消费者权益的监管机构应以金融市场和机构为对象， 而稳定金融体系的监管机构则应以支付系统为主要对象，同时也要兼顾银行和其他金 融市场。在实际操作中，保障消费者权益的考虑和措施往往占去了监管人员的大部分 工作量，余下较少精力用于确保系统稳定。因此，支持双峰论的学者便认为，与其将 较重要的系统稳定目标置之次要地位，还不如干脆将两者分离开来。如果采用了双峰 论概念，负责系统稳定的监管人员没有被放在央行内或置于其分支机构内就很让人奇 怪了。 b r i a u l t 认为，审慎与商业运营监管的实际中的区别并不象双峰论所表明的那样清 晰和简单。即使没有出现金融集团，大量的金融服务机构，如人寿保险、证券公司和 机构基金管理，还包括许多银行和从事存款及各种投资业务的房产协会，需要接受审 慎与商业运营两监管当局的监管。实际中，确保系统稳定与保障消费者权益的监管者 在很大范围内以完全相同的方式对大银行进行监管，因此，有相当大的交叉领域和重 复工作。 ( 二) 央行最后贷款人职能的实施 ， 1 、央行本身的道德风险 央行独到的创造货币的功能，使它有能力在必要时以最后贷款人的身份有条件地向 陷入流动性困难的银行提供资金支持，以防止银行挤兑及银行危机的出现而维持金融 系统的稳定。但是，由于时间短促，央行难以分清银行求助的真正原因是短期的流动 山东大学硕士学位论文 性问题还是长期的资不抵债问题。为了在可能的金融危机中不成为被职责的对象。央 行作为最后贷款人往往存在过度借贷倾向( g o o d f r i e n da n dl a c k e r ，1 9 9 9 ) 。可见，央 行创造基础货币的能力可以方便地被用来弥补监管的失败。由此所诱发的道德风险， 在平时会削弱监管当局为构造监管体系和框架所必须做出的努力，以及在面临潜在的 金融危机时拖延采取果断措施，从而最终加重纳税人的负担。 2 、危机管理能力 g o o d h a r t 在1 9 9 5 年的研究中发现，在所有工业国家的1 0 4 例银行业危机中，银行 真正陷入流动性困难的案例有三分之一，其他案例中银行都是通过央行、商业银行、 存款保险计划及政府联合提供的资金得到救助，只有两例是央行单独拯救困难银行。 过去，央行常常依赖于私有银行业处理金融危机，私有银行业考虑到自身的利益，也 愿意助一臂之力。但随着竞争的加剧及金融全球化的到来，私有银行的援助已变的越 来越困难甚至几乎是不可能的。跨国银行声称，来自股东、监管者、国内法律的压力 阻止其对陷入困境的金融机构进行援救。如果跨国银行不进行救助，那么国内银彳亍出 于竞争的考虑也会袖手旁观。既然无法说服外资银行参与拯救计划，危机管理又超出 了央行的能力范围，这促使央行转向财政资金。离开财政部支持央行已越来越难以实 施最后贷款人职责。央行作为最后贷款人的职能实际上愈来愈像财政手段，远离原本 的货币手段。既然如此，央行又何不放弃稳定金融的职责而专注于稳定价格的职责昵? ( 三) 利害冲突 若央行兼容货币稳定和银行监管职能，就会出现不可调和的利害冲突。主要论点 包含以下三个方面： 1 、精力的有限性与职责的双重性 央行职员的时间和精力都是有限的，其工作范围愈专一监管效率便愈高。央行同时 兼顾两项职能可能会顾此失彼。银行监管颇费时间，尤其在金融危机期间央行人员几 乎无暇旁顾。如果央行具有独立的制定货币政策的权力，并专注于货币政策的制定和 实施，也因此会更好地实现价格稳定的目标。 2 、监管失败与央行信誉 监管工作的性质同货币政策截然不同，基本上是少有回报，但一有疏忽或失误，便 会有损监管者的声誉。货币政策的理论分析者强调能够影响预期的重要性，所以央行 人员强调信誉的重要性。货币政策目标越来越易被量化，如设立通胀率的目标，这意 山东大学硕士学位论文 味着货币政策的成功于否相对透明。相比之下，监管工作很难被量化又缺乏透明度， 它主要是防范和化解导致金融破产、系统动荡和危机蔓延的根源和因素，在正常时期 无论如何努力也似乎不会引起公众太多的注意，但在非常时期会受到强烈的谴责并面 对很大的压力。如果一个独立的央行认为提升信誉、增加可信度是必要的话，也许他 们本身并不愿意接受银行监管的职能。 3 、银行倒闭与货币稳定 在比较了央行有银行监管职能体系和无此体系国家的通胀率，发现通胀率在前一种 情况下较高( h e l e r ，1 9 9 1 ；g o o d h a r t 和s c h o e n m a k e r ，1 9 9 5 ：8 r i a u l t ，1 9 9 7 ) 。但是， 在央行有银行监管体系的国家中，银行的倒闭率较低( g o o d h a r t 和s c h o e n m a k e r ，1 9 9 5 ) 。 支持央行兼容两项职能的研究又如，联储货币政策的改变的确也会改变其监管行为， 且两者有一定程度的协调和配合考虑( 1 0 a n n i d o u ，2 0 0 1 ) 。 利害冲突在国内和国际目标不一致时确实存在。若一国正处于经济衰退中，需要通 过降息来刺激经济，但国际利率却成上升趋势，为了维持固定汇率，央行不得已而采 取提高利率的货币政策，后果可能是企业的利息负担过重而拖欠银行贷款，造成金融 体系的不稳定。1 9 9 2 9 3 e r m 的货币危机与1 9 9 7 9 8 的亚洲危机便是这种冲突的真实写 照。但是，在货币政策和监管政策出现冲突时，并不意味着解决的唯一办法是将二者 分离开来，若央行被赋予监管的职能，理论上讲它可以权衡利弊，从全局利益出发将 政策稍微倾向于国内目标一边。 ( 四) 银行监管信息 1 、秘密信息第一手资料的价值 相对于监管当局提供的信息，现场检查所得到的第一手资料有助于央行理解银行经 营状况变化的微妙差别，因此有助于央行维持系统稳定及改进货币政策的有效性。美 联储认为银行监管职责的分离会削弱央行准确理解有关银行信息的能力，也因此不利 于制定货币政策及确保系统稳定。可是，没有银行监管职责的央行是否会同意并接受 这一观点呢? p e e k 等人( 1 9 9 9 ) 采用时间序列法，以美国的微观数据为基础，研究发 现秘密的银行监管微观信息有助于联储大大提高经济预测的准确度，从而使得货币政 策更有效。比如，银行业问题的出现通常是经济状况转坏的前兆，联储可利用基于c a m e l 评级的秘密信息要求相关银行预先调整其贷款行为。r o nf e l d m a n 等人也进行了实证分 析，其建立的模型受制于几个重要的约束条件，但这些约束也同样限制了p e e k 等人的 山东大学硕士学位论文 分柝。他们并不是论证p e e k 的关于秘密银行监管信息能够大大改进宏观经济预期的观 点是错误的，而是证明其支持论据不足甚至是缺乏的。因此，关于银行监管对货币政 策的影响到底如何还不得而知。a l a n 也指出，联储夸大了秘密银行监管信息的重要性， 银行信息或许有助于改进货币政策的有效性，但发挥重要影响的情况几乎不存在。联 储有时作为银行的保护者，有时又作为严格的执法者，这两种情况都可能与货币政策 冲突。 2 、信息流动 央行在制定货币政策、确保系统稳定及支付体系的平稳运作时，需要充分的国内主 要银行的微观信息。央行如果同时负责货币政策与银行监管，那么就有利于货币政策 与银行监管机构之间的协调，信息共享也比较容易实现( f e r g u s o n ，2 0 0 0 ) 。但问题是， 将银行监管职能分离是否使央行失去一些极为宝贵的信息呢? 又会失去多少有用的信 息呢? 从监管机构得到的信息是否会面目全非呢? 有人认为，在相对独立的情况下， 监管机构可能不会将所有的数据全盘拱手相让，而是将信息先行过滤和筛选。这样的 看法也许有失偏颇，而更为可能的是，监管机构所获取的信息类型可能取决于它是否 隶属于央行。如果央行管理支付体系，会为银行监管提供重要信息，如果分离银行监 管职责，监管机构发现很难得到相关信息( p a u l i ，2 0 0 0 ) 。此外，监管机构能不能及时、 准确地捕捉到系统不稳定的预警信号呢? 的确有一些先例说明，在部分国家，分离确 实导致了信息流动上的摩擦和障碍，但要检验和量化这种摩擦却异常困难。职能分离 无疑会增加信息流失的可能性，尤其是信息中的许多部分不易被量化，这给央行与监 管当局的信息共享带来很大的困难。央行与监管机构之间可以通过签订谅解备忘录的 办法对信息共享做出明确规定。 3 、信息成本 监管职能分离所带来的冲击可能迫使央行更认真地思考所需要的确切信息，这可能 会带来信息成本的节约。b r i a u l t 指出，央行和财政部从统一监管机构比从多个监管机 构( 即使其中之一隶属于央行) 能够更快、更有效地获取金融集团的整体状况的信息。 ( 五) 权力的平衡 众所周知，央行的地位虽然相对独立，但并非一个由民主选举而产生的机构，而是 由政府直接任命才成立的，因此从政治角度考虑不应授予央行过大的权力。持有这种 观点的人们认为，隶属于民主选举产生的政府的一员一财政部，一般不希望另一个 山东大学硕士学位论文 独立甚至与其竞争的机构一央行一的权力过大，否则会威胁到其影响经济的地位。 这一观点表面看来牵强附会，但它与近年来的国际趋势( 即政府一方面扩大央行制定 货币政策的独立自主权，而另一方面又将银行监管交于一个独立于央行的统一监管机 构) 不谋而台。如果纳税人最终要承担金融危机所带来的后果，就需要对监管机构进 行更直接的政治控制( g o o d h a r t 和s c h o e n m a k e r ，1 9 9 5 ) 。而制定和实施货币政策所需 的独立性要求已被充分地论证。因此，这暗含了银行监管职责和货币政策职责分离的 趋势。 综上所述，支持央行职能分离的主要理由是，金融服务产业相互融合的发展趋势， 有关央行职能存在着潜在利益冲突的忧虑与日俱增，及担心运作独立的央行再加上日 益重要的银行监管职能可能使其不负重荷。反对央行职能分离的观点认为，若央行不 再负责银行监管，那么它同银行监管机构之间的信息交流将受到不利影响，部分有用 的微观监管信息便会无可避免地流失掉，以至于影响宏观稳定决策的实施。 二、统一监管模式的优势及过渡进程中的风险 通过对比分析分业监管和统一监管模式的优缺点，我们可以清楚地看出哪一种模式 更为优越。 ( 一) 监管的有效性 1 、监管法令的局限性 分业监管模式下，为明确各方的责任，就需要对各机构的监管权限和责任进行清 晰的、详尽的界定，但又不可能事先对市场发展做出准确的预期。所以各个独立的法 定监管机构所依据的法令会在其处理特殊问题时留下管理权的不确定性，尤其当新的 金融产品或机构出现而最初并没有在法律中规定时。统一监管模式下，只需做出原则 性和概念性的规定，因此为监管制度的发展提供更大的灵活性。法令的灵活性使监管 当局能够及时、准确地对市场发展或创新做出反应，并有效防范市场风险。此外，法 令的不完备使得多元监管机构的监管领域存在着不可避免的交叉和漏洞，当这些领域 出现问题时，就可能出现互相推卸责任的情况，这样，各自的监管目标和责任不明确 或不一致就造成了各监管机构问的冲突。不过，即使各监管机构能有效的承担各自的 监管责任，但汇总起来未必能达到和谐一致的监管效果。在这种情况下，统一监管模 式就有明显的优势。单一监管机构可以被赋予明确的监管目标和责任，可以在明确的 责任制范围内运作，从而在监管目标和责任方面产生冲突的可能性就比较小，而且可 山东大学硕士学位论文 以将不同的监管目标和方法之间存在的冲突通过内部机制消化处理，协调成本较小。 当然，值得注意的是，在统一监管模式中，对各金融行业监管的分工还继续存在这 些监管部门之间仍可能会产生信息交流和协调合作的困难。不过，单一的监管机构可 以将管理结构和内部决策程序有效地统一起来，从而比较容易克服上述困难。 2 、监管套利 多元监管者的存在可能会引致这样的风险一金融公司进行监管套利。比如，通过创 建新的机构或重组现存机构，把特别的金融产品或服务放在集团内部监管成本最低或 监管最弱的部门使得监管成本最小化或避免监管。如果监管套利行为很普遍的话，各 独立监管机构为避免监管客户的转移和流失就会竟相减轻监管负担，可能会导致审慎 监管弱化。而且，金融集团的业务e j 趋复杂，监管当局很难判断其防火墙的有效性而 进一步削弱了对金融机构的监管。但是。完全的监管中性不应是监管的主要目标。监 管者指出，对相同业务给予不同程度的监管，取决于进行交易的机构的本质。如支付 体系中的银行破产所引起系统风险的可能性及潜在的社会成本与共同基金或金融公司 所带来的问题很不相同，因而，监管者希望严密监测银行在潜在风险市场如股票市场 或衍生工具市场的活动，而对共同基金所开展的相同业务就不必倾注同样的注意力。 因此，监管者应在一定程度上支持一定的监管套利，前提是金融集团把风险较大的业 务放在集团体系重要组成部分外的附属机构内。当然，如果集团内防火墙不完备，这 种方法将会带来灾难性的后果。 3 、道德风险 如何区分金融集团内在明确的或隐含的安全网、存款保险、最终贷款人功能保护下 的存款机构和不享有这些便利的其他机构间的界线? 若不能清楚界定，会引发道德风 险问题。这是基于这样的前提公众很难分辨不同机构的性质而倾向于认为集团的所 有债权人都会得到同样的保护。比如，存款人可能还有其他的债权人在银行破产时受 到保护而兔于遭受损失，那么其他分支机构的客户和债权人则期望受到同等的待遇。 不过，这显然是一个信息问题，所以监管者需要澄清关于对待各种金融中介的游戏规 则，并通过严格按照事先声明的游戏规则处理有问题非银行中介来强调其立场的坚定 性。 ( 二) 监管效率 j 、规模经济 山东大学硕士学位论文 各国的监管当局对可能产生大规模风险，进而危及监管目标实现的金融机构和金 融活动，都要投入大量的资源开展风险分析。由于市场的不断变动和不确定性，使得 比较各金融机构和金融产品之间的风险规模相当费时费力，而且非常困难。因此，有 效地配置监管资源是完成这项工作的比不可少的一个要素。多个监管机构的存在一般 会导致基础设施如信息搜集与处理系统及人力资源的重复设置，造成浪费。而单一监 管机构的组织结构和管理能力应当更有效地实现监管资源的合理配置( f o o t ，1 9 9 9 ) 。 实证表明，金融监管中存在相当大的规模经济。尽管英国金融监管局监管范围比被兼 并的9 个监管机构的监管范围略广，但按真实价值计算，f s a l 9 9 9 2 0 0 0 年度的预算低 于合并前各监管机构成本之和。 反对统一监管模式的人指出，单一监管机构被赋予过多的监管权力以致可能产生 官僚主义，形成所谓的监管垄断势力( t a y l o r ，1 9 9 5 ) 。单一机构作为一垄断机构带来 的x 非效率是规模不经济的一个原因。但这个问题更可能是由机构的组织和管理不善 引起的，可以通过加强金融监管局的立法责任机制，对这些问题加以强调和重视。 2 、范围经济 统一监管所带来的范围经济比规模经济可能要小的多。因为不同监管对象的风险 分布是不同的，比如，银行风险主要分布在资产方，而保险公司的风险主要分布在负 债方，不同的风险分布需要不同的监管理念、文化和方法，所以统一监管所带来的协 同效果不会很大。对于一个更发达和更复杂的金融体系，因为它将需要更多的监管者 以及更多的专家型监管人员，看上去并不存在范围经济。 ( 三) 被监管机构的竞争力 l 、监管负担 金融监管的成本可以分为直接成本和间接成本。直接成本包括监管当局制定监管 制度和实施监管活动需要的人力和物力资源，以及被监管对象因遵守监管法规而需建 立新的制度、提供信息和培训人员等配合监管的活动所需花费的人力和物力资源。间 接成本是指因为监管行为干扰了市场机制对资源的自动配置作用，限制了充分竞争， 抑制了金融创新，影响了市场激励机制而导致有关经济行为主体改变其行为方式所造 成的效率损失，使整个社会的福利水平下降。据国外学者估计，金融监管的间接成本 。中国银行伦敦分行：现代金融混业监管的最新模式，国际金融研究，2 0 0 2 年第1 期 1t 山东大学硕士学位论文 是直接成本的4 倍左右。” 合并监管规则和条例，统一监管报告要求，避免重复和交叉监管，这些都有利于减 轻被监管机构的负担，尤其当监管的间接成本若干倍于其直接成本时，统一监管模式 的优势更为突出。统一原来规模不大的功能监管人，可以降低监管成本，但又难免出 现重置成本，央行和监管机构都负责金融体系的稳定，业务机构设