（金融学专业论文）土地征用经济分析的研究进展及对中国的启示.pdf

原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不 包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研 究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明 的法律责任由本人承担。 论文作者签名：盘茧茧 日期：丝! 事! 二。 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件 和电子版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位 论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩 印或其他复制手段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：痊茧函 导师签名： 山东大学硕士学位论文 中文摘要 随着经济发展的需要和城市化进程的加快，我国对土地的需求日益增大，由 土地征用引发的各种问题越来越多。如何完善我国的土地征用制度受到越来越多 的关注，因此对土地征用问题进行研究具有较强的理论意义和现实意义。 征用的本质决定了仅从法律或经济单个方面进行分析是不完善的。经过这几 十年的发展，美国学者对征用的法经济学研究已经取得了丰富的进展。本文系统 梳理了自2 0 世纪6 0 年代以来美国征用经济分析的代表性文献，其中很多结论对 于完善我国的征用制度具有很强的借鉴意义。 本文主要从征用权的根据、适用前提、征用与投资的关系和管制性征用等几 个方面进行了总结。重点系统阐述了征用与投资的关系、管制性征用两个问题。 征用和投资之间的相互关系决定了土地征用的效率，具体表现为征用补偿的原则 和标准对征用者和被征用者有着不同的激励作用，最优征用决策应当是最大化土 地利用价值的决策。 如果管制对财产权限制的过于严格，从而使财产价值发生了实质性的降低， 这就产生了管制性征用。管制性征用属于征用含义的扩张，如何确认管制具有征 用效果是研究和法律实践的核心问题。现有文献给出的基本结论是认定管制性征 用实际上确定了政府管制的最优边界。管制性征用在我国也广泛存在，但是却没 有明确的相关界定，因此迫切需要建立相关的制度进行约束。 本文的创新之处在于，一是系统综述了征用经济分析的研究进展，特别是 对国内关注和研究不多的征用与投资的关系、管制性征用的研究进展进行了介 绍；二是结合中国的实际，分别从完整被征用者的权利、明确征用前提和建立我 国的管制性征用制度等方面对我国土地征用制度的完善进行了一些思考。提出了 赋予农民更完整的土地所有权，进一步放松政府土地管制、建立管制性征用听证 制度等建议。 关键词： 土地征用；投资； 管制性征用； 土地使用权 山东大学硕士学位论文 - - i j 曼皇曼曼曼曼皇皇曼曼曼曼曼曼曼曼! ! ! 曼曼璺曼曼曼量皇皇量曼皇皇曼鼍曼曼皇量曼舅置曼曼曼曼皇皇曼皇曼曼曼曼皇曼曼曼置 a b s t r a c t w i t ht h ei n c r e a s i n gn e e d so fe c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n dt h ea c c e l e r a t i o no ft h e u r b a n i z a t i o np r o c e s s ，t h ed e m a n d sf o rl a n di nc h i n aa r eg r o w i n ga n dt h ep r o b l e m s c a u s e db yg o v e m m e n tt a k i n g sa r eb e c o m i n gm o r ea n dm o r e h o wt oi m p r o v ec h i n a s l a n d e x p r o p f i a t i o ns y s t e m d r a w s i n c r e a s i n ga t t e n t i o n , t h u s t h er e s e a r c ho n g o v e r n m e n tt a k i n g s i so fg r e a ts i g n i f i c a n c eb o t ht h e o r e t i c a l l ya n dp r a c t i c a l l y t h ee s s e n c eo ft h et a k i n g sd e t e r m i n e st h a ta n a l y z i n go n l yf r o mt h el e g a lo r e c o n o m i ca s p e c ti sf l a w e d a r e rs e v e r a ld e c a d e so fd e v e l o p m e n t ，t h eu s s c h o l a r s h a v em a d eal o to f p r o g r e s si nt h el a w a n de c o n o m i c sr e s e a r c ho ng o v e r n m e n tt a k i n g s t h i sp a p e rs y s t e m a t i c a l l ys t u d i e st h er e p r e s e n t a t i v el i t e r a t u r eo fa m e r i c a nr e s e a r c ho n t a k i n g sw i t he c o n o m i cm e t h o d ss i n c e 19 6 0 s m a n yc o n c l u s i o n sa r eo fr e f e r e n t i a l s i g n i f i c a n c ef o r 1 1 8t oi m p r o v ec h i n e s el a n de x p r o p r i a t i o ns y s t e m t h i sp a p e rp r i m a r i l ys u m m a r i z e sf r o mt h ef o l l o w i n ga s p e c t s ：t h ej u s t i f i c a t i o n f o re m i n e n td o m a i n , a p p l i c a b l ep r e m i s e ，t h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt a k i n g sa n d i n v e s t m e n ta n dt h er e g u l a t o r yt a k i n g s ，a m o n gw h i c ht h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt a k i n g s a n di n v e s t m e n ta n dt h er e g u l a t o r yt a k i n g sa r ee x p o u n d e ds y s t e m a t i c a l l y t h e r e l a t i o n s h i pb e t w e e nt a k i n g sa n di n v e s t m e n td e t e r m i n e st h ee f f i c i e n c yo ft h el a n d t a k i n g s t h a ti s ，t h ep r i n c i p l e sa n dt h e s t a n d a r do ft a k i n g sc o m p e n s a t i o nh a v e d i f f e r e n ts t i m u l a t i n ge f f e c t so ne x p r o p r i a t o r sa n dl a n d o n w e r s t h eo p t i m a lt a k i n g s d e c i s i o ns h o u l dm a x i m i z et h el a n dv a l u ei nu s e i ft h er e g u l a t i o no ft h ep r o p e r t yr i g h t si ss os t r i c tt h a tt h ev a l u eo ft h ep r o p e n yi s s u b s t a n t i a l l yr e d u c e d ，t h er e g u l a t o r yt a k i n g si so c c u r e d t h er e g u l a t o r yt a k i n g si st h e e x p a n d e dm e a n i n go ft a k i n g s h o wt o c o n f i r mt h a tt h er e g u l a t i o nh a st h et a k i n g s e f f e c t si st h ek e yi s s u eo fr e s e a r c ha n dl e g a lp r a c t i c e t h eb a s i cc o n c l u s i o no ft h e e x i s t i n gl i t e r a t u r ei sa c t u a l l yt h a tt h er e g u l a t o r yt a k i n g se n s u r e st h eb e s tb o r d e r l i n eo f t h eg o v e m m e n t a lc o n t r 0 1 t h er e g u l a t o r yt a k i n g si sa l s ow i d e s p r e a di nc h i n a ，b u t t h e r ea r en or e l e v a n ts p e c i f i cd e f i n i t i o n s ，s oi ti si m p e r a t i v et oc r e a t eas y s t e mo f r e s t r a i n t 2 山东大学硕士学位论文 暑_ _ 一i , i i i 曼曼曼皇! 皇! 曼曼曼量曼曼曼曼曼量曼鼍量曼曼皇曼鲁曼曼寡量喜曼皇曼鼍曼量曼量曼曼曼曼 t h ei n n o v a t i o n so ft h i sp a p e ra r e8 5f o l l o w s ：f i r s t l y , i ts y s t e m a t i c a l l ys u m m a r i z e s t h er e s e a r c hp r o g r e s so fr e s e a r c ho nt a k i n g sw i t he c o n o m i cm e t h o d s ，e s p e c i a l l yt h e r e l a t i o n s h i pb e t w e e nt a k i n g sa n di n v e s t m e n ta n dt h er e g u l a t o r yt a k i n g sw h i c ha r el e s s s t u d i e di nd o m e s t i ca c a d e m e s e c o n d l y , c o m b i n e dw i t ht h ec h i n e s er e a l i t y , i tr e f l e c t s o nh o wt oi m p r o v eo u rl a n de x p r o p r i a t i o ns y s t e mf r o mt h ea s p e c t so fa d d i n gt h e l a n d o n w e r s r i g h t s ，c o n f i r m i n gt h ep r e m i s eo ft a k i n g sa n dt h ec r e a t i o no fc h i n e s e r e g u l a t o r yt a k i n g ss y s t e m i tm a k e ss o m es u g g e s t i o n s ，s u c ha st oe n d o wf a r m e r sw i t h am o r ec o m p l e t eo w n e r s h i po fl a n d ，t of u r t h e rr e l a xg o v e r n m e n tc o n t r o lo fl a n da n d e s t a b l i s ht h eh e a r i n gs y s t e mo fc o n t r o l l e de x p r o p r i a t i o n ，e r e k e yw o r d s ：l a n dt a k i n g s ，i n v e s t m e n t , r e g u l a t o r yt a k i n g s ，l a n du s ep r o p e r t y 3 山东大学硕士学位论文 土地征用经济分析的研究进展及对中国的启示 垦吉 1 7目 在中国，土地征用1 随着城市拆迁、农地征用等问题的突出，受到了越来越 多关注。修改和完善土地征收征用制度是2 0 0 4 年中国宪法修正案的一个重要内 容，其中第二十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地 实行征收或者征用并给予补偿。2 0 0 7 年新颁布的物权法第四十二条规定“为 了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单 位、个人的房屋及其他不动产 ，正式确立了中国的征用制度。 现阶段的中国，随着经济的迅速发展和城市进程的加快，对土地的需求增长 迅速。这是社会发展的需要，也是社会进步的表现。而我国农村的土地属于集体 所有而并非国家所有，国家必须通过一定的方式将其转变为国有土地，这种方式 就是征用。这是法律赋予政府的权力，具有强制性。但是，由于征用的强制性和 征用过程中可能存在的信息不对称问题，政府可以利用这项权力谋取私利，尤其 对于在政治上处于弱势的群体其财产安全更是没有保障。世界各国都存在不同程 度的征用权的滥用和泛化的现象，这种现象被称为过度征用。在现阶段的中国， 这种现象更容易发生。我国法律将征用看作是一种国家行政行为，是土地的集体 所有权向国家所有权转化的唯一途径，是集体对国家的一种义务，而在这个过程 中政府是惟一的征用主体，征用的垄断性极强，同时任何形式的用地需求，无论 出于公共利益还是商业目的，都必须通过政府才能得到土地。这给政府征用权的 滥用创造了更加有利的条件。 面对稀缺的土地资源时，我们进行任何非农开发时首先应该想到的是如何最 大限度的利用现有土地而不是征用新的土地，但恰恰相反我们现在走的是一条粗 放式利用土地的道路，土地使用效率非常低。我国目前征地规模已远远超过实际 经济发展的需要。各级政府为了发展经济，盲目性的强制进行空前大规模的“圈 地”以建设各种经济开发区、高新技术开发区等等。而且许多地方政府官员还为 1 征用中最复杂的就是土地征用，所以多数文献研究都是拿土地征用作为例证的。本文所涉及的文献即是 此，通过土地征用的研究得出的结论推广到整个征用。所以本文以下介绍文献的地方多采用“征用”说法， 是为了更贴近原有文献。而在最后一部分阐述对我国的启示时，则明确使用的土地征用 4 山东大学硕士学位论文 蔓曼量皇曼曼曼曼曼鼍量皇皇曼曼曼曼皇量皇曼量量皇皇暑皇曼曼曼! 曼! 曼曼鼍曼曼曼曼曼曼皇皇曼皇鼍曼曼皇曼皇曼曼曼曼曼曼皇曼曼i ；i 皇皇皇曼曼曼曼曼曼曼曼 了追求政绩或者自身的经济利益，打着公共利益的旗号强行低价征用土地，然后 进行毫无意义的建设或者高价转做各种房地产、商业用地，攫取暴利。此外，长 期以来相关法规条例对征用补偿的规定明显偏低，几十年都没有实质性的改变， 而且不同地区补偿方式具有明显差异、补偿十分随意，再加上各个环节克扣法定 补偿的问题，失地农民的损失根本得不到足够的补偿。同时长久以来土地都是农 民最基本、最重要的生产资料，农民长期都是依靠土地为生，大多数不具备从事 其它非农产业的相应知识或技术，一旦失去土地再就业就会非常困难。即使能顺 利再就业，就业质量也普遍不高，同时还存在再次失业的风险。那么这部分农民 的生存就会成为很严重的社会问题。有关调查显示，很大一部分的农民上访事件 是由于征用问题引起的，使得征用成为近年来社会的焦点问题。 农业尤其是其中的粮食产业是人类生存和发展的基础，目前席卷全球的粮食 危机使人民更深刻的认识到了这个问题。一些国家甚至因为粮食问题引发了社会 动乱，这种情况下发展根本无从谈起。要保证农业发展尤其是粮食安全首先就是 要保证耕地的面积。而我国各地为了经济发展大规模疯狂的圈占农业用地，却直 接导致了耕地面积急剧减少，严重威胁粮食安全。我们必须切实做好保护土地的 工作，严格控制土地征用的规模，完善我国的土地征用制度，避免因为大规模征 用引发的种种问题，切实保护农民的利益，这对于当前的中国具有十分重要的现 实意义。 事实上，在土地私有的国家，出于保护私有财产的需要其征用制度是比较完 善的。正是由于上述问题的存在，征用一直以来都是一个备受争议的问题，因此 也成为学者研究的焦点。最初，对征用的研究多集中在法学领域，多是从公平正 义的角度出发的，2 0 世纪6 0 年代，美国学者率先将效率引入对征用的研究，开 辟了征用的法经济学研究途径，也由此奠定了美国学者在这一个领域的领先地 位。经过这几十年的发展，征用的法经济学研究已经取得了丰富的进展，成果颇 丰，其中很多结论对于完善我国的征用制度具有很强的借鉴意义。但目前国内对 这些研究成果的相关介绍却很少，而且关于征用的法经济学研究也不多，但征用 的本质决定单独从法律或经济任何一个方面对其分析都是不完善的。 本文的研究主题就是对国外研究进展进行了系统综述，然后根据研究的基本 结论与中国实践进行对照从中获得一些启示。主要思路如下：先介绍征用的基本 山东大学硕士学位论文 概念与主要的制度构成，然后以美国学者的研究为基础综述研究进展，从征用权 的根据、适用前提、征用与投资的关系和管制性征用多个方面阐述研究进展。之 后从被征用者的权利、征用前提和管制性征用等方面对如何完善中国的征用制度 进行了思考，提出一些可行性的建议。 本文所采用的研究方法是文献研究的方法，文献多来自美国学者。第一章是 介绍有关征用的相关概念，和其它国家的征用制度，这里选择的是美国和日本。 选美国是因为本文所综述的文献都是出自美国学者，所以对美国的征用制度有所 了解也是必须的；而日本，则是因为它的征用制度在经历了成田机场事件之后， 有了很大的改变。第二章到第五章全面综述了征用法经济学分析的研究进展，第 二章分析了征用权的经济根据。征用权的存在是对私产的一种威胁，但各国法律 几乎都承认征用是合法存在的，因此需要有合理的理由来解释这种现象，同时征 用存在的合理性也是要对征用做进一步分析的理论基础。第三章是总结了征用的 适用前提，在法经济学的分析框架下，最主要的两个适用前提就是公共使用的目 的和合理的补偿。第四章是从征用与投资效率关系方面分析，如何确定一个合适 的补偿数量以实现决策的最优。第五章是描述了征用的扩张问题，即管制性征用。 第六章根据前述理论对完善中国土地征用制度作出了一些思考，主要考虑了增加 被征用者权利，强化征用的前提条件，以及建立中国的管制性征用制度。 6 山东大学硕士学位论文 | 量曼曼曼曼鼍曼曼曼曼曼曼量量量量皇曼曼曼量量曼曼曼曼皇舅曼皇曼皇i j 鼍曼曼鼍曼曼皇曼曼曼鼍量寡皇曼曼皇曼曼曼量舅舅舅皇曼曼曼曼曼曼量曼曼舅 1征用的基本概念和制度构成 1 1 关于征用的基本概念 1 1 1 征用权( e m i n e n td o m i n ) 政府合法征用的根据是法律上的征用权( e m i n e n td o m a i n ) 。根据经典定义， 征用权是指“国家为了公共目的而占用私人财产的权力，是政府取得财产的权 力( 无论是否支付补偿) 。r a l e i g hb a r l o w e ( 1 9 8 9 ) 2 认为，征用权是最高统治者在 没有所有者同意的情况下将财产用于公共目的的权力，是政府与生俱来的权力3 。 当政府行使征用权要取得财产时，财产所有人没有法定的权利拒绝，目前在全世 界的大多数国家里，他们能做的就是要求合理补偿。 1 1 2 征用“a k in g s ) “征用( t a k i n g s ) 一词最早出现在1 7 世纪的大陆自然法学家格劳修斯( h u g o g r o t i u s ) 的经典著作战争与和平法( d ej u r eb e l l ie tp i s ) 中4 ，是政府为了公共 利益的需要，无须通过双方合意的交易就可以强制取得他人的财产的权力并给予 补偿的行为。政府的征用行为最典型的表现就是土地征用。征用几乎存在于世界 上的每一个国家。尽管各国具体的征用制度规定不同，但都没有否认政府的这项 权力，即使是美国这样一个私有财产受到严格保护的国家，宪法也规定了政府拥 有征用权。 1 2 征用的制度构成 1 2 1 中国的土地征用制度 中国土地征用制度始于建国初期。1 9 5 0 年的 土地改革法规定了土地征 用有两种形式- 、没收和征收。同年公布的城市郊区土地改革条例第2 条规 2 雷利巴洛维( r a l e i g hb a r l o w e ) 土地资源经济学c l a a dr e s o u r c ef x , o n o m i e s ) m 北京：中国人民大学出 版社，1 9 8 9 3 钱忠好土地征用：均衡与非均衡一对现行中国土地征用制度的经济分析管理世界，2 0 0 4 ，( 1 2 ) 4h u g o g r o t i u s ，t h el a wo f w 打a n dp e a c e ( v 0 1 3 ) , f r a n c i sw ：k e l s e y ( 位a n s ) ，o e e a n ap u b l i c a t i o n s ( 1 9 6 4 ) 2 8 0 7 “臣民的财产可依据征用( i m p e r i u me m i n e n t s ) 的权利而属于国家，结果是国家或代表国家的人可以使用甚至 摧毁或剥夺臣民的财产，不仅在它直接需要的情况下一这种需要甚至授予私人公民在一定程度上对他人财 产的权利，而且在为了公共利益的情况下也是如此。且这些形成政体的公民应被认为是希望私人利益在公 共利益面前让步。但我们还必须补充，如果这种情况发生，那么国家有义务利用公共开支补偿那些人因失 去产权而受到的损失。” 7 山东大学硕士学位论文 定，“城市郊区所有没收或征收得来的农业土地，一律归国家所有，由市人民政 府管理 ，“国家为市政建设及其他需要收回由农民耕种的国有土地时，应给耕种 该项土地的农民以适当的安置 。1 9 5 3 年，针对土地征用问题政务院5 的关于国 家建设征用土地办法，较详细的规定了土地征用的原则、补偿办法以及征地程 序和各级政府的征地权限。1 9 5 4 年宪法第1 3 条中明确规定了土地征用制度： “国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产 资料实行征购、征用、或收归国有”。1 9 5 8 年国务院又公布了国家建设征用土 地办法。 随着“三大改造 的完成，土地私有被废除，逐渐形成了现在城市土地国 家所有和农村土地集体所有并存的制度。此后，土地征用实质上转化为国家对农 村集体土地的征用。 1 9 7 8 年改革开放以后，经济的迅速发展和城镇化的兴起，过去的土地征用 制度已经不能适应发展的需要。1 9 8 2 年国务院颁布了国家建设征用土地条例， 规定：“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，可以征用集体 所有的土地 ，而且“征用的土地，所有权属于国家，用地单位只有使用权”。该 条例是进一步完善了5 0 年代的土地征用制度，并且是第一次明确提出了“征用 集体土地 。1 9 8 6 年国家颁布的土地管理法以及1 9 9 8 年对该法的修改，明 确指出：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有 土地 ，“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农 民集体的土地 。中国的土地征用制度随着这些文件的相继出台而逐步建立和不 断完善。 直到2 0 0 4 年第十届全国人民代表大会第二次会议通过的宪法修正案规 定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并 给予补偿。 6 2 0 0 7 年新颁布实施的物权法第四十二条规定：“为了公共利益 的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房 屋及其他不动产 。随着物权法的颁布和实施，正式确立了中国的征用制度。 5 政务院即国务院前身。1 9 4 9 年9 月成立，政务院是中央人民政府下属国家政务的最高执行机关；1 9 5 4 年9 月，第一届全国人民代表大会召开，制定了中华人民共和国宪法以及国务院组织法按照宪法 规定，政务院改称国务院。 6 钱忠好，曲福田中国土地征用制度：反思与改革中国土地科学，2 0 0 4 ，( 1 0 ) 山东大学硕士学位论文 皇量曼i i 鼍曼曼皇曼量曼皇皇曼量曼曼穹曼量曼量量皇皇量曼皇寰曼皇曼皇曼曼皇曼毫曼曼鼍量曼曼曼皇皇曼曼量量曼曼曼曼曼曼鼍曼皇璺舅舅曼量量曼 在中国的土地征用制度的逐步完善过程中，征地对象和地方政府的征地权限 变化明显： 建国初期，中国实行的土地制度是土地私有，土地所有权是农民或者城市居 民。国家征用的土地这一时期多为私有土地，尤其是农民的私有土地。而随着“三 大改造的完成，城市的土地归国家所有( 也称为全民所有) ，农村土地归村集 体所有。从此，征用变为国家对集体所有的土地的征用。征用对象发生了实质性 的改变。与此同时政府的征用权限呈现的是逐渐缩小的趋势。建国初，各级政府 尤其是地方政府的征用权限比较大，当时“一五计划正在进行中，国家开始了 大规模的工业化建设，对土地需求量很大，而权限的放松可以减化行政审批的程 序，以求最快的恢复和发展国民经济。改革开放之后颁布实施的一系列法律条例， 一个明显的变化就是地方政府的土地征用权限大大缩小。 最直接的解释是，改革开放至今，中国快速的经济增长刺激了经济建设用地 的需求，使得土地价格飞速上涨，政府存在大规模征地的动机，如果不加以限制 必将造成耕地的大量流失和土地资源的浪费。事实上也的确如此，征用又是农业 用地向非农业用地转换的唯一形式，即使商业用地也要通过政府获得，政府的权 限过大，也养成了我们粗放式的利用土地的习惯，不知道对现有土地进行更加合 理的利用，土地利用效率十分低下，使得耕地资源大量流失。此外，我国征用制 度还有一个明显的问题就是，征用的补偿太低。几十年来中国土地的征用补偿原 则都是按土地的平均年产值的倍数来计算的，虽然改革开放后征地补偿的数额有 所提高，但并没有实质性的变化。根据我国土地管理法第四十七条规定：“征 用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。 被征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的6 - - - 1 0 倍；被征 用耕地的安置补助费，为该耕地被征用前三年平均年产值的4 - - 6 倍。土地补偿 费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的3 0 倍。被征收 土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定”。可以看出， 这些根本不足以补偿农民的损失，在加上补偿被层层盘剥补偿不到位的问题，失 地农民往后的生活很难有保障，长此以往可能会引发矛盾，不利于社会的安定。 1 2 2 美国的土地征用制度 9 山东大学硕士学位论文 本文的参考文献大多出自美国学者，他们的研究基本上都是以美国的征用制 度为对象，因此有必要详细介绍下美国的征用制度。美国一向认为私人财产神圣 不可侵犯，面对直接侵害私人财产的征用，其有关制度是比较完善的。 在美国土地征用被称为“最高土地权的行使 。美国联邦宪法第五修正案： “如未经公正合理的补偿，私有财产不得为了公共用途而被征用( n o rs h a l lp r i v a t e p r o p e r t yb et a k e nf o rp u b l i cu s e ，w i t h o u tj u s tc o m p e n s a t i o n ) ”。这就是著名的“征用 条款( t a k i n g sc l a u s e ) 同时，联邦宪法第十四修正案规定：“州政府依据正当的法 律程序( d u ep r o c e s so f l a w ) 取得私有财产，保证不得拒绝法律对公民的平等保 护。各州的宪法对此问题也有类似规定。另外， o ，并且比d 和s 的任何一个都大，那么这个工程就 是应该实施的。此时政府要面对负面刺激成本( d ) 和安置成本( s ) 。如果d s ，政 府就会支付补偿，避免不支付所引起的负面刺激成本，反之，如果d s ，政府就 不会支付补偿。 由此得出支付补偿的一般原则是，当且仅当安置成本小于负面刺激成本和效 山东大学硕士学位论文 益时，才应该支付补偿。换句话说，并不是所有征用都需要进行补偿，只有其中 那些不支付补偿会引起巨大负面成本的征用才需要政府进行补偿。但是关于具体 的补偿标准作者并没有给出。其中一个原因就是准确计量负面刺激成本是很困难 的。这主要在于征用者不可能逐一询问每一个潜在的受害者感受到的负面刺激有 多大，这么做的成本太高，而且就受害者本身来说他也不一定能确切知道自己遭 受到的负面刺激的程度，或者即使知道但出于策略原因而倾向于错误表达这个成 本的大小。 但是，m i c h e l m a n 的功利主义体系在实际操作中存在的诸多困难，不能否认 其理论的价值。m i c h e l m a n 的研究是开创性的，开辟了征用研究的法经济学道路， 影响深远， 3 3 小结 美国是一个私产保护严格的国家，因此在征用过程中非常强调对被征用者权 益的保护。事实上，美国的征用可以看作是一种特殊且带有强制性的市场交易行 为，按被征用土地本身的市场价值而进行等价交换。因此，可以说征地补偿就是 被征用土地的市场价格。这个市场价格不但包括征用所造成的直接损害，还包括 因征地引起的间接损害，补偿比较完全。 但即使如此公平市场价格补偿标准也是存在缺陷的。公平市场价值补偿作为 对征用的限制究竟能起多大的作用，还需要进一步研究。现在，至少有两点理由 表明征用补偿也不能完全保证征用权的适当行使。第一，金钱补偿未必包括上面 提到的m i c h e l m a n 所说的“负面刺激成本 ，事实上，由于财产的主观价值的难 以度量性，征用补偿在许多情况下都是不完全的。也就是说情感成本在很多情况 下都是存在的；第二，即使是充分补偿也未必能完全防止政府的过度征收。就普 遍应用的公平市场价值标准来说，虽然“被征用者有权获得其财产除征用者提出 的用途之外的价值最高之用途的公平市场价值 1 9 ，但被征收者将不能分享征用 给财产所带来的增值，而事实上征用一般都会提高财产的价值。因此，在这个意 义上来说，被征用者并没有得到完全的补偿，政府却通过强制征收实现赢利，这 种行为尤其会造成不公的感觉。但这种对在征用补偿的确定过程中引入市场机制 1 引自m e r r i l l t h ee c o n o m i c so f p u b l i cu s e ，7 2c o r n e l l l a wr e v i e w6 1 ( 1 9 8 6 ) ，a t8 3 8 5 2 1 山东大学硕士学位论文 的做法是值得充分肯定的。 最后关于美国的征用补偿问题还有一点值得注意，那就是美国政府支付的补 偿不仅仅局限于金钱，他们还很重视失地农民的安置问题。从2 0 世纪6 0 年代 开始，美国颁布了许多关于职业培训和职业教育的法令，以法律的方式促进和提 高农民的受教育程度和就业能力。就是要通过教育和职业培训增加农民的技能， 增强失地农民再就业的能力，使其生活有保障，在一定程度上缓解了失业问题， 减轻社会保障的压力，这和日本政府的做法很相似。 山东大学硕士学位论文 4 征用与投资 自m i c h e l m a n 之后关于征用的经济学研究涉及很多问题，但这些问题中引起 经济学家最广泛关注的问题就是：土地征用与土地投资决策之间的关系，也就是 征用补偿的原则和标准对被征用者的激励作用，即征用的效率问题。 4 1biu m o 、r u bjn f eida n ds h a pjr o ( 19 8 4 ) 的模型 上一章介绍的m i c h e l m a n 的研究具有开创性，但对土地征用和投资关系问题 的真正的研究开始于b l u m e 、r u b i n f e l da n ds h a p i r o ( 1 9 8 4 ，简称b r s ) 2 0 。他们的 基本结论是：土地征用决策和土地使用决策相互独立时，对征用的任何数量的补 偿( f u l lc o m p e n s a t i o n ) 都会导致无效率的投资决定，没有补偿( n oc o m p e n s a t i o n ) , 贝l j 能激励土地所有者进行有效率的投资；而当二者不再相互独立时，即政府的征用 决策可被土地所有者的投资决策所影响时，由于道德风险( m o r a lh a z a r d ) 的存在完 全补偿和没有补偿都不再是有效率的。 4 1 1 简单的b r s 模型 b l u m e 、r u b i n f e l da n ds h a p i r o ( 1 9 8 4 ) 指出，政府对被征用者的任何补偿的保 证都会产生被征用者的道德风险( m o r a lh a z a r d ) i 口- j 题，使得土地所有者忽视损害发 生的可能性，结果就是征用补偿使得土地所有者将过多的私人资本投资于他们的 土地上，此时任何数量的补偿都不再是有效率的。 b l u m ea n dr u b i n f e l d ( 1 9 8 4 ) 在另一篇文章中指出，政府向被征用者支付完全 补偿，相当于为他们的财产提供了保险，由此也会引发财产所有者的道德风险问 题随意地过度投资。如随意增加土地上的建筑物，而这些建筑物对于土地的 公共使用没有任何价值。当征用发生时，由于投资的不可撤销性就必然会给投资 者即财产所有者带来损失，一项有效率的投资决定必须反映这种损失发生的可能 性，也就是财产被政府征用的可能性。然而，如果土地所有者被保证给付完全补 偿，财产所有者就不会遭受任何私人损失。因此，他们在做出投资决定时就不会 考虑征用发生的可能，从而导致过度投资问题的发生。而对于政府来说按照投资 加在关于征用和投资的研究中，政府和财产所有者都是扮演两种角色的：政府是征用者和对所征财产进行 投资的投资者；财产所有者则是被征用者和过去对财产进行开发的投资者。 2 3 山东大学硕士学位论文 多少补偿多少的原则进行补偿，其在该规则下将承担巨大的补偿压力，因而能够 有效抑制政府的征用行为，由此导致征用不足。 l o u i sk a p l o w ( 1 9 8 6 ) 扩展了b r 模型，指出对征用的补偿作为一种保险如果 由私人保险市场来提供要比由政府提供会更有效率。他认为，既然b l u m ea n d r u b i n f e l d ( 1 9 8 4 ) 把补偿看作是一种保险，那么就应该通过私人保险市场提供，借 助市场“看不见的手 的作用达到效率的结果，否则这种保险如果由政府来支付 无论如何都是没有效率的，结果只能是刺激土地所有者进行过度投资。但这个理 论最大的问题就是逆向选择的存在使得大多数私人保险公司不愿意提供这种保 险，因为能只有哪些面临财产被征用概率大的人才会投保，几乎不面临征用风险 的财产所有者是不会理会这种保险的，这种情况下，保险公司承保的风险会很大。 现在再回头看一下b l u m e 、r u b i n f e l da n ds h a p i r o ( 1 9 8 4 ) 对于这个问题是如何 解决的。b r s 认为，这种过度投资的倾向可以通过支付一次性( 1 u m p $ 1 1 i 1 e o m p e n s a t i o n ) 牢b 偿的方式来消除。也即，补偿的数量要独立于围绕该项财产所发 生的已投资数量。无论土地所有者的投资是多少，补偿都是一样的，增加投资水 平即意味着在征用发生时损失的增加。在这样的补偿方式下，土地所有者在作投 资决定时必然会考虑征用发生的概率，从而选择有效率的投资水平。政府也可以 按照低于土地所有者投资水平的标准进行补偿，此时土地所有者将承担补偿不足 的后果，那么，将产生两个结果：一是土地所有者将根据其对补偿的预期价值进 行投资，确保投资低于或等于补偿水平，由此导致投资不足；二是降低土地使用 价值，尤其是土地价值中难以被观察的那部分价值，如对土地进行过度使用。 一次性补偿的特例是零补偿( z e r oc o m p e n s a t i o n ) ，b r s 基本模型的结论就是 不支付补偿可以使得土地所有者做出最有效率的投资决定。这是b r s 模型最有 名的结论但同时也是使得它备受争议的结论。尽管零补偿满足有效率的投资动机 的要求。但很显然，如果是零补偿，那么土地就面临着被征用而没有任何补偿的 威胁，因此土地所有者将不对土地进行任何投资，从而导致投资过低，而且会尽 力采取过度利用的方式提前获取土地的未来价值，如提前砍伐未成材的树木。 4 1 2 扩展的b r s 模型：考虑政府的行为的影响 补偿不足和不补偿规则不仅会导致投资不足，而且将使政府受到的约束大为 山东大学硕士学位论文 减少，这将可能导致过度征用。当然，如果政府进行决策的依据只是成本收 益分析的结果，那么对政府的任何限制都是没有意义的，即不进行补偿也是没有 问题的。f i s e h e la n ds h a p i r o ( 1 9 8 8 ，1 9 8 9 ) 将这种