（宪法学与行政法学专业论文）行政民事争议交织案件诉讼机制研究.pdf

摘要 近年来，随着行政权的不断扩张，行政方式亦呈现多元化，使行 政权广泛进入到私法领域，平等主体之间的民事争议因为行政权的介 入演变成复杂的混合争议，反映到司法领域，涌现了大量的行政民事 争议交织案件。由于我国迄今尚无完整系统而又具体的法律规定与实 践运作规则，这导致法院在处理行政民事争议交织案件中，无所适从， 处理不一，给司法实践造成混乱，极大地损害了司法的尊严和权威， 也给当事人增加了负担。因而，从理论上系统地探讨此类案件的处理 方法就成为目前亟待解决的问题。 本文首先对行政民事争议交织案件进行简要的概述，包括涵义、 特征和产生原因，从理论上廓清行政民事争议交织案件。文章紧接着 从司法实务和既存理论框架入手，归纳总结司法实务中解决行政民事 争议交织案件的几种途径，逐一分析探讨其利弊，并质疑理论界提出 广泛地适用行政附带民事诉讼制度，通过一系列分析，指出其局限性 及不足。同时本文借鉴国外对交织案件的处理的成熟经验，认为，行 政民事争议交织案件的情形过于复杂，在设计处理程序上不宜采取 “一刀切 方法。因此，文章对能够引起行政民事争议交织案件的行 政行为的表现形式进行分析，根据行政行为引发的行政法律关系在行 政民事争议交织案件中所起的作用为基础，对行政民事争议交织案件 的交织情形进行类型化的划分，根据不同类型的交织案件，采用不同 的处理方式，即构建多元化的处理模式：总的来说，针对第一类行政 民事争议交织案件，可以采取迳行解决民事争议的方式，即民事审判 中可以直接对案件的有关事实和法律进行判断，通过民事诉讼一种途 径即可解决，同时依据民事判决，通知行政机关变更行政决定；针对 第二类行政民事争议交织案件，主要采取分别审理的方式，遵循“基 础优先 的原则，即先解决当事人与行政机关之间的行政争议，待行 政争议解决后，再解决相关当事人之间的民事争议；第三类行政民事 争议交织案件，主要依据现行法律的规定，采取“行政附带民事诉讼” 的方式解决。 关键词行政民事争议交织，行政附带民事诉讼，分别审理，迳 行裁判 a b s t r a c t i nr e c e n ty e a r s ，w i t ht h ee x p a n s i o no fe x e c u t i v ep o w e r , e x e c u t i v e p o w e rh a sb r o a d l ye n t e r e dt h ef i e l d so fp r i v a t er i g h t t h ed i s p u t eb e t w e e n c i v i lp a r t ，b e c a u s eo ft h ei n v o l v e m e n to ft h ee x e c u t i v ep o w e r ，h a s c h a n g e di n t oc o m p l e xm i x t u r eo fc o n t r o v e r s y t h e r ea r em a s s i v ec a s e s t h a tt h ea d m i n i s t r a t i v ed i s p u t e sa n dt h ec i v i ld i s p u t e sa r ei n t e r w o v e ni n t h ej u d i c i a lf i e l d n e v e r t h e l e s s ，t h e r ea r en oe x p l i c i ts t i p u l a t i o n si no u r c o u n t r y sp r o c e d u r a ll a wa n da p p r o p r i a t es o l u t i o n sr e g a r d i n gt h e s ec a s e s s ot h a tt h ej u d i c i a lc i r c l e ss o l v et h i sk i n do fc a s e si ne x t r e m e l yd i f f e r e n t w a y s ，w h i c hl e a dt oc o n f u s i o n ，u n d e r m i n i n gj u d i c i a la u t h o r i t y ，a d d i n g t ot h eb u r d e nt ot h ep a r t i e s i nt h i sp a p e r , t h ef i r s t p a r t m a k eab r i e fs u m m a r ya b o u tt h e a d m i n i s t r a t i v ea n dc i v i ld i s p u t e si n t e r w o v e nc a s e ，i n c l u d i n gt h em e a n i n g ， c h a r a c t e r i s t i c sa n dr e a s o n s ，w h i c hm a k et h ec a s ec l e a r a n c e si nt h et h e o r y t h es e c o n dp a r t ，f r o mt h ej u d i c i a lf i e l da n dt h e o r e t i c a l f r a m e w o r k ， s u m m a r i z es o l u t i o n sa b o u th o wt od e a lw i t ht h ec a s e a n da n a l y z et h e e x i s t i n ga p p r o a c h e s ，s t e pb ys t e p ，t oe x p l o r et h ep r o sa n dc o n s a n d q u e s t i o nt h et h e o r yc i r c l ew h i c ha p p r o v et ob u i l dt h er u l eo fi n c i d e n t a l c i v i la c t i o nd u r i n ga d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o n ，p o i n t i n go u ti t sl i m i t a t i o n s t h i sa r t i c l ea l s oi n t r o d u c e st h es i m i l a rt h e o r i e sa n dp r a c t i c a le x p e r i e n c e t or e s o l v et h ep r o b l e mi no t h e rn a t i o n sa n d r e g i o n s ，t h r o u g ht h ec o n t r a s t a n a l y s i s ，a n dg e t sac o n c l u s i o nt h ec a s ei st o oc o m p l e xt ot a k et h e “o n e s i z ef i t sa l l ”t h e r e f o r e ，t h ea r t i c l e a n a l y s i s t h e p e r f o r m a n c eo f a d m i n i s t r a t i v ea c t sw h i c hc a l lc a u s et h ea d m i n i s t r a t i v ea n dc i v i ld i s p u t e s i n t e r w o v e nc a s e i na c c o r d i n gw i t ht h er o l eo ft h ea d m i n i s t r a t i v el e g a l r e l a t i o n si nt h ei n t e r t w i n e dc a s e ，w ec a nt h ed i f f e r e n ta p p r o a c h ，n a m e l yt o b u i l daw i d er a n g eo fp r o c e s s i n gm o d e i ng e n e r a l ，f o rt h ef i r s tc a t e g o r y a d m i n i s t r a t i v ea n dc i v i ld i s p u t e si n t e r w o v e nc a s ec a nt a k et h ea p p r o a c h ， w h i c hc a nd i r e c t l yr e s o l v ec i v i ld i s p u t e s t h a t i s ，t h ec i v i lt r i a lc a r l d e t e r m i n et h ef a c t sa n dl a w , w h i c hr e l a t e dt ot h ec a s ea tt h es a m et i m e ， b a s e do nj u d g m e n t si nc i v i la n d ，i fn e c e s s a r y , n o t i f yt h ea d m i n i s t r a t i v e a u t h o r i t yt oc h a n g ea d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n s f o rt h es e c o n dc a t e g o r y , a d m i n i s t r a t i v ea n dc i v i l d i s p u t e s i n t e r w o v e nc a s e ，d e a l s e p a r a t e l y f o l l o w i n gt h e ”b a s i so fp r i o r i t y p r i n c i p l e ，w h i c hm e a n sr e s o l v et h e d i s p u t e sb e t w e e nt h ep a r t i e sa n dt h ee x e c u t i v ef i r s t l y , a n dt h e nr e s o l v et h e c o n t r o v e r s y b e t w e e nt h ec i v i l p a r t i e s f o r t h e t h i r d c a t e g o r y a d m i n i s t r a t i v ea n dc i v i ld i s p u t e si n t e r w o v e nc a s e ，b a s e do nt h ep r o v i s i o n s o f e x i s t i n gl a w s ，w es h o u l dt a k e ”a d m i n i s t r a t i v ei n c i d e n t a lc i v i la c t i o n t o r e s o l v e k e yw o r d sa d m i n i s t r a t i v ea n dc i v i ld i s p u t e si n t e r w o v e nc a s e ， a d m i n i s t r a t i v ei n c i d e n t a lc i v i la c t i o n ，d e a l ss e p a r a t e l y , d i r e c t l yr e s o l v e d i s p u t e s 中央民族大学研究生学位论文作者声明 本人声明：本人呈交的学位论文是本人在导师指导下取得的 研究成果。对前人及其他人员对本文的启发和贡献已在论文中作 出了明确的声明，并表示了谢意。论文中除了特别加以标注和致 谢的地方外，不包含其他人和其它机构已经发表或者撰写过的研 究成果。 本人同意学校根据中华人民共和国学位条例暂行实施办 法等有关规定将本人学位论文向国家有关部门或资料库提交， 允许论文被查阅和借阅。 作者签名：一瑚 日期：埠年上月仑日 引言 案例一：1 9 8 3 年6 月1 3 日，焦作市纺织局出资购买三间房屋，并取得住宅 产权所有证后，交由其设立的纺织工业局供销公司( 以下简称供销公司) 使用。 后纺织局又将房屋移交纺织实业公司使用，供销公司与实业公司( 后更名焦作市 影视器材公司) 在纺织工业局主持下签订了移交协议，1 9 8 8 年1 2 月2 5 日，纺 织工业局与实业公司签订“房屋转让协议书 ，由实业公司支付给纺织工业局3 万元，取得该房屋所有权。双方未办理所有权转让登记手续，但该房屋由实业公 司使用至今。1 9 9 2 年1 2 月，供销公司背着主管上级纺织工业局和影视器材公司， 采取涂改手段骗取房屋买卖契纸，向焦作市房产管理局申请颁发房屋所有权证， 并于次年将房屋卖给高永善。高永善于当日从焦作市房产管理局领取了新的房屋 所有权证，但由于这三间房屋由影视器材公司下属电子光源总店使用，该店认为 房屋所有权属于影视器材公司，拒绝搬出，纠纷遂起。高永善向河南省焦作市山 阳区法院提起民事诉讼，将影视器材公司所属光源电子总店列入被告，诉其侵权， 请求影视器材公司所属电子光源总店立即搬出这三问房屋。在诉讼期问，高永善 持房管局颁发的房屋产权证书，支持其诉讼请求，而光源电子总店以房屋不属于 高永善为由，进行抗辩，并对高永善的房产证的效力提出异议。就在民事诉讼过 程中，光源电子总店以房屋管理局为被告提起行政诉讼，请求法院撤销房管局颁 发给高永善的房产证。法院受理了光源电子总店的行政诉讼。于是一个案情并不 复杂的案子，产生两种诉讼，三级法院，十年审理，先后1 8 份裁判文书，可谓 “超级马拉松诉讼： 案例- - ：2 0 0 4 年9 月，德州市人民政府依据申请人李世俊提交的其与李德 友的房屋买卖协议及相关申请材料，为李世俊颁发了德集用 2 0 0 4 字第0 7 2 号 集体土地使用证。同村村民李世刚不服，申请行政复议，山东省人民政府以 鲁政复决字 2 0 0 5 6 号复议决定予以维持。李世刚不服，认为争诉土地上的房屋 1 引自王贵松主编行政与民事争议交织的难题：焦作房产纠纷案的反思与展开，法律出 版社，2 0 0 5 版第3 页。 是自己向李德友购买，德州市政府不应为李世俊颁发土地使用证，于2 0 0 5 年5 月1 9 日向法院提起行政诉讼，要求撤销德州市人民政府颁发给李世俊的土地使 用证。2 0 0 5 年4 月1 3 日，李世刚也向法院提起民事诉讼，要求确认其与李德友 房屋买卖合同的法律效力以及确认李世俊和李德友签定的房屋买卖合同无效。2 案例三：原告老干妈公司在1 9 9 8 年1 2 月3 0 日向国家商标局申请注册“陶 华碧老干妈及图”商标，使用类别为第3 0 类商品，该商标亦已被初步审定并公 告。1 9 9 8 年1 2 月1 日，被告湖南华越食品公司向国家工商行政管理局商标局申 请注册“刘湘球老干妈及图 商标，使用类别为第3 0 类商品，该商标已被初步 审定并公告。在商标异议期内，双方分别对对方商标提出异议。2 0 0 0 年8 月， 国家商标局分别做出了商标异议的裁定，驳回异议人所提出的异议，双方在法定 期限内，向国家商标评审委员会申请复审，正在复审期间，原告以被告盗用了其 产品特有名称，并仿冒“老干妈”产品，侵犯其合法权益为由，向法院提起民事 诉讼。3 撇开案件本身的诉讼性质，倘若从所涉及的法律关系视角进行分析，看似平 常的一起诉讼实际上纠结着行政和民事这两大法律关系，行政争议和民事争议一 明一暗交织在一起贯穿整个诉讼过程。上述几类案件都是典型的既涉及行政争议 又涉及民事争议的案件，即行政民事争议相交织的案件。从审判实践中的情况看， 人民法院受理的案件中涉及行政争议与民事争议交织的案件日益增多，案件类型 日趋多样，涉及领域同益广泛，其中在道路交通、医疗和工伤事故、劳动争议、 房地产等领域，由于涉及责任认定与权属确认等行政行为，所以是行政与民事交 织的重点范围，与此同时，由于涉及知识产权的注册许可，公司设立、变更、和 注销证券、期货信托等经营许可，因此，在知识产权纠纷、公司纠纷以及金融纠 纷等领域均存在大量行政与民事争议交织案件。另外，行政与民事争议交织案件 不但交织范围广，而且交织的情形也呈现多元化特点，既有实体法律权利义务上 的交织，也有法律程序上的交织。如何在现行法律框架下处理该类案件以及如何 2 郑春笋、王艳丽：民事与行政交叉案件审理模式的选择 ，载于中国法院网2 0 0 7 年 3 月2 3 日。网址h 鲍；丛幽丝曲i n 坌垒掣盎q 衄盆地妇咝! 丝迦z q 墨篷丝墨鱼丝墨：墨b 妞l 登录时间2 0 0 8 年3 月2 5 日。 3 王达：司法权与行政权关系之探讨：对“老干妈”一案二审判决的异议，载法律适用 2 0 0 1 年第1 0 期。 2 构建一个更为合理的处理制度，是司法实践部门和理论界一个亟待探讨的问题。 目前由于我国诉讼法律规范针对行政民事争议交织案件没有明确规定，相关的理 论研究亦不足，加之我国司法实践经验的欠缺，导致人民法院在处理该类案件时， 无所适从，处理不一。有的法院采取先行政后民事的做法，即先由行政审判庭对 行政争议进行审理并作出裁决，然后再由民事审判庭审理民事争议，并依据行政 裁判作出民事判决；有的法院在立案阶段一旦发现交织问题即分别立案，分案处 理，分别判决；更有的法院分别中止民事诉讼和行政诉讼，使判决处于搁置状态。 现行的处理此类案件方法暴露了许多问题。比如，案件的久拖不决，判决的相互 矛盾，增加当事人的诉累，不停的上诉、申诉等等，严重影响了司法效率和司法 公信力，极大地损害了当事人的合法权益。有鉴于此，笔者对行政民事争议交织 案件诉讼机制进行探讨。 本文对民事行政争议交织案件的情形或类型进行分析的基础上，结合国内理 论界的研究成果，借鉴国外成熟经验，理清民事诉讼与行政诉讼的关系，在实现 诉讼经济、诉讼效率的同时切实保护当事人的合法权益，以期推动我国法律制度 的发展和完善。 3 第一章行政民事争议交织案件的特征及形成原因 第一节行政民事争议交织案件的涵义和特征 行政争议与民事争议是两种不同性质的争议，通常情况下，它们相对独立， 互不相干，然而，社会生活中发生的争议，并不是根据不同种类的实体法表现的。 近年来，随着行政权的不断扩张，行政方式亦呈现多元化，使行政权广泛进入私 法领域，平等主体之间的民事争议因为行政权的介入而演变成复杂的混合争议， 反映到司法领域，涌现了大量的行政民事争议交织案件。 一、行政民事争议交织案件的涵义 研究行政民事争议交织案件问题，首先应该厘清行政民事争议交织案件的涵 义。之所以用“涵义”不使用“概念”，是因为对行政民事争议交织案件下个定 义是一件十分困难的事，也没有必要，关于行政民事争议交织案件，目前国内学 界的观点颇有不同，范围也略有差异。有的学者把该类案件看作是民事诉讼与行 政诉讼的关系问题，而且往往使用民事诉讼与行政诉讼的“交叉”、“重合、“竞 合一的来表达。4 如学者黄江认为，行政诉讼与民事诉讼交叉，主要是指在同时 存在的行政诉讼与民事诉讼案件中，行政诉讼案件和民事诉讼案件的法律事实相 互联系，处理结果互为因果或互为前提条件的诉讼类型。5 还有的学者从具体操 作角度讨论，“行政附带民事诉讼 或者“民事附带行政诉讼制度6 。如学者应 松年认为，行政附带民事诉讼是指人民法院在审理行政案件的同时，对与引起该 案件的行政争议相关的民事争议一并审理的诉讼活动和诉讼关系的总称。7 还有 4 李季：行政诉讼与民事诉讼关系初探，载人民司法1 9 9 9 年第4 期；吴偕林：民事、 行政救济程序交叉问题之解决，载法律适用2 0 0 7 年第7 期；陈俊、关黎明：民事诉 讼与行政诉讼交叉问题探讨，载法制与社会2 0 0 6 年第3 期。 黄江：行政、民事关联诉讼问题探讨，载政治与法律2 0 0 1 年第5 期。 。翟建光：论民事附带行政诉讼制度的建立，载司法论坛2 0 0 4 年第l 期；严本道：行 政附带民事诉讼有关问题探讨，载法商研究1 9 9 9 年第5 期。 7 应松年主编：行政诉讼法，中国政法大学出版社1 9 9 4 年版，第2 0 5 - - 2 0 6 页。 4 的学者把其归纳为民事诉讼制度中的“附属问题 8 ，其中有些学者认为是民事 诉讼涉及的“证据问题 ，认为：在民事诉讼过程中，法院常遇到与民事争议相 关的作为证据出现的具体行政行为，如何认定作为证据出现的具体行政行为的效 力。9 还有的学者则归纳为“先决问题川o ，认为：在民事案件中，行政行为本身 并不是案件的诉讼标的，但案件的正确解决有赖于行政行为效力的先行确定，在 这样的情况下，行政行为效力就成为民事诉讼的先决问题。 横看成岭侧成峰，理解的角度不同是自然的，反映了这一问题的某些法律特 征，但这也同时说明，学界对这个问题还没有完整和统一的认识。笔者认为，应 该从程序和实体两个方面来认识： 从程序角度而言，行政民事争议交织案件既可以是在民事诉讼过程中涉及一 个行政争议或者在行政诉讼过程中，涉及一个民事争议，也可能同时启动行政诉 讼和民事诉讼，但任何一种诉讼都不是必然途径，或者未必是“同时存在行政诉 讼和民事诉讼 。所以把问题概括为行政诉讼与民事诉讼的“交叉或者“附 带”都有以偏概全之嫌。把行政争议看做是民事诉讼中的一个先决问题，同样是 不全面的，只是讲了问题的一个方面，而忽视了在行政诉讼中的当事人的民事争 议。 从实体角度而言，行政行为一经作出，即具有法律上的公定力，如果民事审 判庭把行政行为看做是民事诉讼中的一个证据去审查，法院有权按照自己的审 理，独立对争议案件作出裁判，有夸大司法自主权之嫌，忽视了行政行为具有的 公定力，所以体现在实体法上则是如何对待司法审判的自主性和行政行为效力的 问题。另一方面，行政审判庭在审理过程中，当事人对与行政行为相关的民事行 为有争议时，应该如何处理，是要求当事人另行起诉还是一并处理的问题。 通过上述分析，笔者认为，行政民事争议交织案件是指行政与民事两种不同 性质的法律纠纷，由于同一法律事实而发生或者一个法律事实的发生导致了后一 5 苏西刚、付文华民事诉讼中行政附属问题，载行政法学研究2 0 0 0 年第1 期；方世 荣、羊琴：论行政行为作为民事诉讼先决问题之解决：从行政行为的效力差异进行分析， 载中国法学2 0 0 5 年第4 期，第4 l 页一第5 l 页。 9 祁贵明：论诉讼中附属证据性行政行为问题解决，载行政法学研究2 0 0 4 年第l 期， 第9 7 页一1 0 0 页。 方世荣、羊琴：论行政行为作为民事诉讼先决问题之解决：从行政行为的效力差异进行 分析，载中国法学2 0 0 5 年第4 期，第4 l 一5 l 页。 黄江： 行政、民事关联诉讼问题探讨，载政治与法律2 0 0 1 年第5 期。 5 个法律事实的发生，从而产生了两种性质不同的法律争议所引起的诉讼案件，在 案件的审理过程中，同时存在需要解决的行政争议与民事争议，二者在内容上具 有关联性，处理结果互为因果关系或者互为前提条件的一类案件形式。 二、行政民事争议交织案件的特征 一般来说，行政民事争议交织案件与单纯的行政争议与民事争议有明显的不 同，其主要表现在： ( 一) 同一案件存在两种性质不同的争议，即民事争议与行政争议。民事争 议，是在“平等民事主体之间发生的，以权利义务为内容的社会纠纷，”1 2 也是法 律纠纷的一种，包括基于财产所有关系和财产流转关系以及人身关系所产生的。 行政争议，是行政管理过程中行政机关与相对人之间、行政机关和公务员之间以 及行政机关之间发生的各种争执。1 3 由于社会关系的只益复杂化，社会冲突越来 越趋于综合性，同一冲突兼具有民事、行政不同性质，或者包容着多个不同性质 的冲突。 ( - - ) 同一案件中行政民事争议交织案件具有关联性。可以说关联性是行政 民事争议交织案件的本质特征，此关联性并非哲学上所陈述的，“事物是普遍联 系的 ，而是具体的，有表现形式的关联性。所谓行政民事争议的关联性表现为： 1 内容上具有关联性。两种不同性质的争议可能是由同一具体行政行为所引起， 即是行政主体作出的具体行政行为既导致了行政争议的产生，又导致了行政相对 人与第三方( 即与具体行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织) 之间民 事争议的产生，又可能是先存在民事争议，行政机关为解决民事争议而介入到民 事争议之中，使民事争议变得更加复杂，同时一方当事人对行政机关的行政行为 不服，又引起了行政争议。总之，行政机关与行政相对人的行政争议由平等主体 之间的民事争议引发，或者民事争议由行政争议而起。2 处理结果上具有因果性 或者前提性条件。一个争议的解决是以另一个争议的解决为前提，后一个争议影 响前一个争议的判决结果。 ( 三) 案件中当事人基本具有吻合性。民事争议的原、被告往往是行政争议的 原告、第三人。行政争议的被告是行政主体，但这不妨碍行政争议中的原告和第 2 江伟主编，李浩、刘荣军副主编： 民事诉讼法学原理，中国人民大学出版社，1 9 9 9 年 版，第l _ 2 页。 b 姜明安主编：行政法与行政诉讼法( 第二版) ，北京大学出版社、高等教育出版社2 0 0 5 版，第4 4 4 页。 6 三人是民事争议中的原、被告。如果行政争议与民事争议的当事人不具有吻合性， 那么这两个争议就不具有关联性，就谈不上行政民事争议交织案件了。 综上，行政民事争议交织案件较单纯的民事争议、行政争议，其涉及的法律 关系更加复杂，法律关系的主体较多，涉及范围更广。因而，法院处理行政民事 争议交织案件的难度更大。 第二节行政民事争议交织案件形成的原因 我国对民事与行政争议交织案件理论上尚无统一定论，立法上又非常简单概 括。因此，如何科学处理民事与行政争议交织案件是刻不容缓的事情。因此，要 构建行政民事争议交织案件的诉讼机制，必须对行政民事争议交织案件有深入的 了解，尤其是了解其产生的原因，明晰交织案件的成因，对如何进行诉讼是非常 基础性的问题。 一、现代社会行政权的扩张，行政行为广泛地介入民事法律关系 在自由资本主义时期，“管得最少的政府是最好的政府”，政府只是在税收、 国防、社会治安等方面发挥自己的作用，充当“守夜人的角色，不参与“市民 社会 的行为中，国家的作用被认为只限于间接地保障经济性“市民社会”的自 律运行秩序。所谓行政，原则上只限于外交、防卫以及为维持国民生活的安全秩 序所必须的最低限度的秩序行政、租税行政和财务行政。1 4 行政权力很少介入“市 民社会，即使行政机关与相对人发生了争议，也仅仅是单纯的行政争议，不牵 扯任何的“市民社会之间的民事争议，行政争议与民事争议交织的情形无从产 生。 然而，到了2 0 世纪初，随着资本主义经济的发展，社会发生了巨大的变化， 行政权力的效能性( 即行政权积极、主动、实效地把权力指向社会生活，实现行 政目的) 日益强化，经济职能不断扩大，行政权干预和介入的领域不断扩大，英 国行政法学者韦德对行政权的扩张有着经典的描绘：“有人曾说，直至u 1 9 1 4 年8 月，除了邮局和警察外，一名具有守法意识的英国人可以度过他的一生却几 马怀德、张红：行政争议与民事争议的交织及处理，载王贵松主编：行政与民事争议 交织的难题焦作房产纠纷案的反思与展开，法律出版社，第5 6 5 7 页。 7 乎没有意识到政府的存在。但是，这位可敬的先生不是一位善于观察的人，因 为到了1 9 1 4 年，大量的迹象表明政府的概念发生了深刻的变化，这些变化则是2 0 世纪的特征。国家学校的教师、国家的保险官员、职业介绍所、卫生和工厂检查 员以及他们必不可少的同事一税收员就是这些外在、可见的变化。现代行政国家 日益形成，纠正社会和经济的弊病是政府的职责 。“如果国家对公民从婴儿照 管到死，保护他们生存的环境，在不同的时期教育他们，为他们提供就业、培训、 住房、医疗机构、养老金，也就是提供衣食住行，这些需要大量的行政机构”。 1 5 随着行政权的扩大，行政方式的多样化，行政权力已经渗入到私权社会的各个 领域，平等民事主体之间的民事关系因为行政权力的介入而日趋复杂，这样不可 避免地会形成民事争议与行政争议相互交织的情况。 在我国，改革开放以来，随着计划经济向社会主义市场经济的纵深发展，以 及政治体制的民主化改革、思想观念的解放、更新，引发了巨大的社会结构变迁， 国家行政权力也开始逐渐恢复公共权力的本来面目，将部分权力回归社会，并服 务于人民整体利益和市民社会需要，同时行政权力的规范化行使，以及行政方式 的转变，越来越受到社会的普遍关注。我国有关的行政法律日趋完善，先后制订 了行政处罚法、行政许可法、土地管理法等法律，并且除了传统的 行政方式，如行政许可、行政处罚外、行政指导、行政确认、行政合同等新型的 行政行为方式也逐渐被行政机关采用。行政领域也已经逐渐扩大，行政机关不仅 能做出具体行政行为，并且广泛地参与到行政法规的制定领域。同时，行政机关 对某些与行政管理相关的民事争议具有司法裁决的权力，如商标法、专利 法等法律法规均设定行政裁决制度。行政行为广泛地介入到平等主体的民事行 为中，引发了越来越多的行政民事争议交织案件。从行政法的角度看，行政民事 交织案件不但涉及行政许可、行政确认、行政裁决等各类具体行政行为而且还涉 及抽象行政行为。 二、不同性质的法律规定范围的交织 行政法律规范是属于公法性质的法律规范，而民事法律规范是纯私法规范， 二者在调整对象、调整方式、调整手段上都有根本的区别，但是它们在法律规范 的范围上存在相互交叉和重合的情形，如行政行为是某些民事法律行为成立的法 u 英 威廉韦德： 行政法楚建译，中国大百科全书出版社1 9 9 7 年版，第卜4 页。 8 定程序要件，这是行政权基于行政管理的目的，用行政行为对民事法律关系的形 成、变更、消灭加以限制和监督。如中华人民共和国婚姻法第8 条规定：“要 求结婚的男女双方必须亲自到婚姻登记机关进行结婚登记。符合本法规定的，予 以登记，发给结婚证。取得结婚证，即确立夫妻关系，未办理结婚登记的，应当 补办登记。又如，中华人民共和国收养法第1 5 条第l 款规定：“收养应当 向县级人民政府民政部门登记。收养关系自登记之日起成立。再如中华人民 共和国物权法第9 条规定：不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登 记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。结婚、收养、 不动产的买卖原本都是单纯的民事行为，由于登记这种行政行为的介入，使得这 种法律关系的形成、变更、消灭已经不完全依据民事主体的意志。当事人之间发 生争议时，既可能是行政争议、也可能是民事争议，或者行政民事争议交织。不 仅如此，有些行政机关的行政行为还赋予了当事人一定的民事主体资格，民事主 体若要实施一定的民事法律行为，必须具有相应的民事主体资格。如中华人民 共和国民法通则第4 1 条第l 款规定：“全民所有制企业、集体所有制企业符合 国家规定的资金额，有组织章程、组织机构和场所，能够独立承担责任，经主管 机关核准登记，取得法人资格。 当事人发生民事争议，一方对另一方的民事主 体资格进行质疑时，就会产生民事行政争议交织的情况。如在债务案件中，原告 主张被告设立的公司不具有法人资格，要求被告对其设立的“有限公司”的债务 承担无限责任，被告认为该“有限公司”经工商部门登记，法人资格不容质疑， 如果原告主张工商登记无效或应予撤销，则产生了行政民事争议交织的情况。 三、行为人同一行为存在违法上的竞合 在现实生活中，往往出现当事人实施的一种违法行为，同时违反了两种或两 种以上的法律规定，产生了几种不同的法律后果，从而可能承担几种不同的法律 责任。当当事人实施的一种行为同时违反行政法律和民事法律的规定，引起了两 种不同的结果时，就出现法律责任的竞合，即既要承担行政责任又要承担民事责 任惦，有可能产生民事与行政争议的交织。 1 6 金俊银、邱星美：行政诉讼附带民事诉讼，载法学研究1 9 8 8 年第5 期，第1 7 页。 9 第二章行政民事争议交织案件的司法解决方案分析 及理论模式评述 第一节对司法实践中的解决方案分析 民事行政争议交织案件的存在是一种社会现实，而我国诉讼法及司法解释并 没有针对这类案件的明确规定，导致司法实践中对该问题的处理方式也多种多 样，总结一下大致可概括为以下几种情形： 一、民事审判庭直接承认行政决定的效力 有的法院在审理民事案件时，直接以行政决定为前提，根据行政决定作出判 决。理由是行政行为是具有行政管理职权的行政机关在其职权范围内作出的，具 有法律约束力的行为，任何人、任何机关都应尊重其法律效力，如果民事诉讼中 直接审查行政行为，则无视行政行为的公定力，违反正当程序原则。因此，在民 事诉讼中不能对所涉及行政行为的合法性进行审查而只能尊重。 这种做法最大程度地尊重了行政行为的效力，诉讼程序看上去也较为简单， 有利于民事案件的及时审结，防止案件久拖不决，同时也使行政行为所认定的事 实与民事判决相一致，但是它的缺点也较为明显：一是，如果行政决定本身是错 误的，民事审判将错就错，侵害了当事人的合法权益，将当事人的法律救济推向 绝境，有悖于人民法院司法公正的本质要求，造成错案。二是，如果相关行政决 定以后被推翻，民事诉讼又要进入再审程序，增加当事人的诉累，不符合诉讼经 济的原则。 二、中止民事诉讼，要求当事人另行提起行政诉讼 有的法院在民事诉讼中，对于涉及行政争议的案件一律中止审理，建议当事 人另行起诉，该行政争议通过行政诉讼解决，然后再根据行政诉讼的结果确定双 方当事人之间的民事法律关系。其理由是，代表公益的行政诉讼优先于私权诉讼， 1 0 这既是公法领域一贯倡导的原则，也是司法通例。行政行为具有公定力，在经法 定程序予以撤销或者变更之前，具有拘束力。能够变更、撤销行政行为的法定程 序是指行政复议，行政诉讼等行政法上的救济程序，只有通过这些救济程序才能 撤销行政行为( 除显失公正的行政处罚外) ，民事审判庭不能对行政行为的合法 性作出认定，更不能变更、撤销行政行为。 这种方案被学者们归纳为“先行政后民事”的模式。这似乎是一种比较流行 的思路，在司法实践中也是常见的做法。不少行政法学者断定，行政问题的解决 是解决民事问题的逻辑前提，不解决行政问题，民事问题无从解决。“先行政后 民事”思路的提出也许还受到“先刑事后民事”做法的影响。这种方案的好处在 于尊重法院内部的职能分工，遵守正当程序原则；而另一方面，在实践中，行政 机关对某些据以作出行政行为的事实，仅局限于形式审查，因此，行政诉讼也只 对具体行政行为合法性进行形式审查，无法通过实质审查撤销该行政行为，以实 现当事人的民事权利。扼守“先行政后民事”的作法可能会导致案件没有实质上 的解决，造成行政判决和当事人民事权益的分配情况相违背。根据行政诉讼结果 确定的双方当事人之间的民事关系，不仅不能对民事权益的实体裁判带来期待的 便利与利益，相反使整个诉讼陷入僵局，将当事人推向法律救济的绝境，可见此 种方案有失偏颇。 三、行政审判庭一并审理行政争议和民事争议，即“行政附带民事诉讼 有的法院在受理当事人提起的行政诉讼后，在审理和确认行政主体的具体行 政行为是否正确合法的同时，根据当事人和利害关系人的请求，合并审理与被诉 的具体行政行为有关的民事争议的活动，即由该行政审判庭一并处理行政争议和 民事争议。理由是在行政诉讼中附带审理基于同一事实基础发生的具有关联性的 民事争议，既保证了司法机关对同一案件所作出的判决的统一性，又能避免审理 程序中对一些事实的重复认定和查明，有利于实现诉讼效益，在一定程度上克服 诉讼拖延和反复的弊端。 这种做法是“先行政后民事一的延续，只是将行政争议和民事争议一并交由 行政审判庭审理，学者们将此方法归纳为“行政附带民事诉讼 。目前我国现行 的行政诉讼法尚未对行政附带民事诉讼作出明确的规定，行政附带民事诉讼尚处 于立法空白阶段，即使行政附带民事诉讼在司法实践中可行，也会因为各地法院 对受理行政附带民事诉讼案件的标准认定不一致有所不同，有的法院把本该受理 的附带案件因于法无据而不予受理，侵害当事人的合法权益；有的法院则会越界， 把一些不属于附带民事诉讼的案件纳入附带民事诉讼来解决，这些都会影响到行 政民事争议交织案件的审理，损害法律的权威。 四、民事诉讼中对行政行为所涉及的事实进行重新认定 法院在审理民事争议的过程中，当事人对民事案件中涉及的行政行为的效力 提出异议，法院不中止对民事案件的审理，民事审判庭在审理民事案件中对案件 有关事实和法律进行判断，自主决定是否采纳行政行为所认定的事实及法律关 系。这种做法实际上就是对行政行为所涉及的事实进行重新的认定。理由在于这 种做法与法院中止民事诉讼，等待行政诉讼的方案相比，它维护了效率，保证了 民事审判顺利进行，同时也可以保证民事审判权的完整性。 但是，如果法院在民事诉讼中完全独立地进行审查，可能导致民事判决和行 政决定相互冲突，从而损害行政执法和司法的统一性，而且这种方案很难被行政 法学者接受，如果按照现有的行政法理论，即行政行为具有“公定力 ，要想推 翻行政行为所认定的事实，必须通过行政复议或者行政审判的方式，特别是对于 那些涉及相当的技术性、政策性的行政行为，法院应当较多地尊重行政机关的意 见，宜把问题留给行政机关解决。因此，这种方案也只能在有限情形下选择。 第二节对理论界提出广泛采取行政附带民事诉讼方式的质疑 由于行政民事争议交织案件在司法实践中日渐增多，越来越成为学者关注的 焦点，学者在行政民事争议交织案件处理上讨论办趋激烈，其中讨论最为广泛热 烈的是构建行政附带民事诉讼制度。限于本文的视角，不准备全盘讨论行政附带 民事诉讼制度，只就这项制度能否打破行政民事争议交织案件处理的僵局予以讨 论。 一、支持者理由 很多学者认为行政附带民事诉讼是解决该类案件的出路，如姜明安教授认 为，正是法律制度的缺陷，导致了法院在审理这类案件时因没有统一规范而各行 其是，不能有效地保护当事人的合法权益，违法侵权行为( 包括行政机关违法的 1 2 具体行政行为) 得不到及时纠正，呼吁必须通过修改行政诉讼法或司法解释确立 行政附带民事诉讼制度1 7 。应松年等学者也主张建立行政附带民事诉讼制度。1 8 可 以说在行政附带民事诉讼被学界关注的早期，大多数学者对建立行政附带民事诉 讼持肯定的态度，最高人民法院的司法解释似乎为我们提供了一个事例。该解释 暗示，对行政裁决不服提起诉讼的案件可以采用行政附带民事诉讼解决。1 9 对行政附带民事诉讼制度的赞同理由主要基于以下四点： ( 一) 符合诉讼经济原则。 将民事与行政两个不同性质的争议纳入到一个诉讼程序进行审理，尽可能避 免庭审调查的重复，可以节省法院的人力，物力，财力，同时也方便当事人诉讼， 避免增加当事人的诉累。 ( - - ) 能够实现判决的统一性。 将两个有关联的行政案件和民事案件通过不同类型的诉讼程序进行分案审 理，极有可能对同一事实做出不一致的认定，产生相互矛盾的判决，违背了人民 法院判决的统一性，影响了法律尊严，损害了司法的权威性，也造成不良社会后 果，使行政机关和当事人无所适从，使判决无法执行。另外相互矛盾的判决的存 在意味着争议没有得到解决还可能加深矛盾。2 1 ( 三) 有刑事诉讼附带民事诉讼制度可供借鉴。 根据刑事诉讼法第5 3 条明确规定：“被害人由于被告人的犯罪行为而遭 受物质损失的，在刑事诉讼过程中，有权提起附带民事诉讼。如果国家财产、集 体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带诉讼。 从实 证的角度来看，刑事附带民事诉讼便于全面查清案情，及时保护当事人合法权益， 节约诉讼成本和提高审判效率，有利于及时、公正、正确地处理刑民交织的案件。 刑事附带民事诉讼达到的诉讼经济和判决确定的效果，并且积累了丰富经验，使 。7 王贵松主编：行政与民事争议交织的难题，法律出版社，第8 9 9 0 页。 1 8 同上。 伸最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释第6 l 条规定： “被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相 关民事争议的，人民法院可以一并审理。” 加江伟、范跃如：民事行政争议案件诉讼程序研究，载 中国法学2 0 0 5 年第3 期；廖 永安：论我国民事与行政争议交叉案件的协调处理，载中南大学学报( 社会科学版) ， 2 0 0 5 年第6 期。 2 1 严本道：行政附带民事诉讼有关问题探讨，载法商研究1 9 9 9 年5 期。 1 3 两种诉讼协调一致，完全可以为行政附带民事诉讼制度借鉴。艘 ( 四) 有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益。 由于实践中“一种行为，两种结果 的情况经常发生，通过行政附带民事诉 讼的方式一并解决，将有利于对全案的正确处理，使行政争议和民事争议得到及 时解决，从而有效地保护当事人的合法权益。船 二、反对者理由 但随着该制度研究的深入，越来越多的学者对其必要性产生了质疑。认为行 政附带民事诉讼有难以逾越的障碍。反对者也言之凿凿，归纳起来有如下三点： ( 一) 从目前学界对行政附带民事诉讼制度的界定来看，作为一项处于萌芽 状态的新兴制度，其所涉及范畴是非常广泛的，不仅触及到对一些行政法学基本 原理的传统认识，而且将波及我国行政诉讼制度的整体规划。 ( 二) 行政诉讼附带民事诉讼中民事诉讼往往涉及面广，案情复杂，审理的 时问较长，可能会拖累行政诉讼，反而影响其效率，而且在审判组织上对于疑难 复杂的民事案件，行政审判人员也毕竟