（社会学专业论文）城市社区管理模式的创新与发展.pdf

内容提要 改革开放20 多年来的中国社会，伴随着计划经济体 制的逐步瓦解和社会主义市场经济体制的不断深化，原先 建构在计划经济基础之上的社会的、文化的体制和观念， 被迫主动或被动地发生解组和重建。城市社区的管理模 式，在社会转轨的过程中也不可避免地经历着这种变革， 出现了很多与社会发展不相适应的问题，社区管理理念不 明确、机制不合理、管理机构角色错位、管理者社会化和 专业化程度不高、管理职能不完善、社区组织功能失位， 社区意识缺失等等，城市社区管理模式的创新与发展势在 必行。 。 随着市场经济的发展，我国社会现代化步伐逐步向前 推进，现代化的根本是人的现代化。人的现代化要依赖人 的逐步发展，人的发展是一切发展的核心和最终目标。对 于城市社区人群来说，人的发展一方面要依赖整个城市化 的进程和城市社区的发展，城市社区人群是城市社区的主 体，城市人群的发展和社区的良性互动和协调发展是相互 促进的关系。在今天政治、经济体制改革的大背景下，加 强城市社区的管理与建设具有着积极的社会意义：耦合社 会改革、改进社会环境、扩大政治参与、提高生活质量、 改善社会关系、促进社会和谐等等，城市社区管理模式的 创新与发展功用无限。 理论指导着实践，实践也在创新发展着理论。从8 c 年代中期开始，社区的概念重新在我国城市的社会生活中 被得到运用，在全国多年来的社区建设的实践中也涌现出 一些不同既往的社区管理模式，其中上海、沈阳、青岛等 城市社区管理体现了新的特点，这些模式，其中都有着政 府的影子，不同的是政府作用的方式不同，参与的途径不 同，发挥的作用不同而已。这为社区管理体制的研究提供 了样板，同时也为社区管理体制的创新奠定了基础。这不 但标志着对我国既有陈旧社区管理模式的摒弃，反映了对 适应社会发展和进步的新型城市社区管理模式的诉求和 尝试，也给出非常有益的启示和经验，更重要的是，在这 个持续探索和发展的过程中，社会学关于社区建设和管理 方面的理论和方法正在一步一步被运用到社区管理的实 践中，这是一个积极和让人高兴的信号，、城市社区管理模 式的创新与发展正在具备着实践的探索和理论的指导。 正是基于这样一种境况，本文尝试由城市社区管理的 现状出发，分析了城市社区管理存在的问题和加强城市社 区管理的社会功能，探讨了现在正在我国实施的、比较有 代表性的几个社区管理模式，特别是笔者工作和生活所在 城区的社区管理实践，通过对城市社区的组织管理体制、 创新城市社区管理模式的途径分析，来说明新形势下构建 新型城市社区管理模式的必要性以及构建方向，以实现城 市社区管理的民主化、社会化和专业化。 笔者提出创新与发展城市社区管理模式，关键在于构 建社区居民充分自治的关系和框架，这种管理模式，必须 体现社会化、多元化、专业化、法制化和宏观化的原则， 通过八条路径来实现：1 、充分发挥社区管理主体的作用， 2 、建立合理有效的运行机制，3 、重建社区组织，4 、培 育新型社区中介，5 、重构“行政区一社区”体系，6 、 调整社区居委会规模，7 、完善社区自治制度，8 、社区分 类管理。笔者相信，有了明确的方向和行之有效的途径， 就一定能够实现城市社区管理模式的创新发展、构建一种 新型的、符合社会发展需要的城市社区管理模式。 关键词：城市社区管理模式创新发展 a b s t r a c t i nc h i n as o c i e t yw h i c hh a s i m p l e m e n t e dt h ep o l i c y of r ef o r ma n do p e n i n gf o rm o r et h a n2 0y e a r s ，g o i n gw i t ht h e c o l l a p s eo fp l a n n e de c o n o m ys y s t e ma n dt h ed e e p e n i n go f s o c i a l is mm ：a r k e te c o n o m ys y s t e m ，t h eso c i a la n dc u l t u r a l l n s t i t u t i o n sa n di d e a sw h i c hw e r eb a s e do nt h ep l a n n e d e c o n o m ys y s t e mh a v eb e i n g d i s i n t e g r a t e da n dr e c o n s t r u c t e d s ot h ea d m i n i s t r a t i o nm o d e lo ft h eu r b a nc o r n m u n i t yi sa l s o i n e v i t a b l ye x p e r ie n c i n gt h isc h a n g e t h e o r y s t e e r s p r a c t i c e ，a n dp r a c t i c e i n n o v a t e sa n d d e v e l o p st h e o r y s o m en e wa d m i n i s t r a t i o nm o d e l so fu r b a n c o m m u n i t y w e l l u pd u r i n g t h ep r a c t i c eo f c o m m u n i t y c o n s t r u c t i o n i ti n d i c a t e st h a tt h e0 u t d a t e dm o d e l sa r e a b a n d o n e d ，t h eu p d a t e d a r e r e q u i r e d ，m o r ei m p o r t a n t ， s o c i o i o g i c a lt h e o r ya n dm e t h o da b o u tc o m m u n i t ya r em o r e a n dm o r eu s e di nt h ep r a c t i c eo fc o m m u n i t ya d m i n i s t r a t i o n s t e pb ys t e p i t isa c t i v ea n de x c i t i n g b e i n g b a s e do nt h i s c o n d i t i o n ，t h i s d i s s e r t a t i o nh a s d i s c u s s e ds e v e r a l r e p r e s e n t a t i v e a d m i n i s t r a t i o nm o d e l so f u r b a nc o m m u n i t ye s p e c i a l l yt h ee x a m p l eo ft h ed i s t r i c t w h e r eia mw o r k i n ga n dl i v i n g ，a n a l y z e dt h eo r g a n i z a t i o n s y s t e m o fu r b a nc o m m u n i t y ，t h es o c i a l f u n c t i o no f s t r e n g t h e n i n gt h ec o m m u n i t ya d m i n i s t r a t i o n ，a n dt h ep a t ht o i n n o v a t i o na n dd e v e l o p m e n t a n dd i r e c t i o no fc o n s t r u c t i n g b yd o i n gt h a t ，t h en e c e s s i t y an e wm o d e la r em a d ec 1 e a r a n ds t r e s s e d ，t h e nt h ed e m o c r a t i z a t i o n ，s o c i a l i z a t i o na n d s p e c i a l i z a t i o no fu r b a nc o m m u n i t ya d m i n i s t r a t i o nw i l lc o m e t 1 3 - 1 e k e yw o r d s ：u r b a nc o m m u n i t y ；a d m i n i s t r a t i o nm o d e l ；i n n o v a t i o n a n dd e v e l o p m e n t 城市社区管理模式的创新与发展 引言 社会学家丹尼尔贝尔( d a n ie b e11 ) 在其著作后 工业社会的来临) ) 一书中指出：人类的后工业社会已经来 临。在贝尔看来，人类社会经历了前工业社会、工业社会 和后工业社会的发展历程。前工业社会、工业社会的主要 任务是从自然界中获取生活资料，因此，人类社会的基本 矛盾是人与自然的矛盾，后工业社会来临却使问题发生了 质的变化，人类社会的主要任务不是从自然中获取生活资 料，而是处理人与人的关系，即人际关系，寻求人际沟通 与社会和谐，社会的基本矛盾也由人与自然的关系转变为 人与人的关系。贝尔的观点在一定程度上反映了西方社会 二战后进入富裕社会的同时却面临人类精神家园的失落， 人情冷落、功利主义盛行、自杀、孤独、愤懑、沮丧等一 系列社会失范现象严重困扰着西方社会。因此，社会的主 要矛盾由人与自然的关系向入与人的关系转变也就顺理 成章了。贝尔一针见血的指出： “后工业社会的中心任务 是服务一一人的服务、职业和技术服务，因而它的首要目 标便是处理人际关系。”后工业社会是一个更加组织化 的社会，人际关系不是简单的个人之间的关系，而是群体 组织之间的关系。社会学家罗蒂( r m ，r o r t y ) 称之为“社 团关系”。可见，不论是贝尔，还是罗蒂，都旗帜鲜明指 丹尼尔贝尔：资本主义文化矛盾，第1 98 页 出完成工业化、城市化的西方社会最首要的社会矛盾是人 际关系的不和谐，这种矛盾一直困扰着西方社会，给社会 的稳定发展与良性运行带来严重的不良后果。然而，这一 矛盾的产生初始并非是在后工业社会，而是贯穿在西方社 会工业化、城市化过程中，到后工业社会已经累积到一定 程度，成了社会的最主要矛盾。 当前，我国正在积极推进社会现代化，社会现代化是 一项复杂的社会系统工程，它包括工业化、城市化、人的 现代化等方面内容，其各个方面紧密联系，相辅相成。工 业化是城市化的动力之一，而且是一定城市发展阶段的动 力之一。人是社会的主体，人的现代化程度取决于社会现 代化程度，反过来又影响着社会现代化的进程。我国目前 工业化、城市化逐步兴起，政府积极发动推进，城市管理 体制改革伴随着政治、经济体制的改革而逐步深入，政府 职能逐步分化，管理重心下移，社区建设和社区管理越来 越受到重视，人们主体意识增强，城市人群逐步被整合到 城市社区中来。因而，从某种意义上可以说，我国目前正 处于工业化、城市化的初始阶段。为避免西方社会在工业 化、城市化过程中造成的不良社会后果，我们有必要在工 业化、城市化之初就须注重人际关系方面的研究，以促进 我国社会现代化的顺利发展。而人际关系主要是通过人际 互动来体现的，城市人群的互动关系主要发生在城市社 区，因此，研究城市化过程中的人际关系的视角必须转向 城市社区，社区建设的程度、社区管理理念的改变、社区 人群的现代化程度等直接反映着城市化进程。城市社区的 发展是一个包括管理理念、手段、机制综合方面的内容， 只有各个方面协调发展，才能推进城市社区的良性互动， 才能从总体上推进城市化的进程，才能为人的发展创造一 个和谐的外部环境。 一、关于社区的社会学理论界定 社会学界一般认为，最早对社区进行研究的可以追溯 到德国社会学家f 腾尼斯。腾尼斯在1887 年出版的( ( 共 同体与社会一书中，第一次对社区( g e m e i n s c h a f t ) 作 了较为系统的描述。他所说的“社区”指的是一种基于血 缘关系或自然情感的社会有机体，很接近平常所说的乡村 传统小社会。今天我们所说的社区已与腾尼斯所建立的社 区概念有所不同，在内涵上要扩展的多。20 世纪30 年代， 费孝通及其同学将美国学者所说的c o m m u nit y 翻译成“社 区”，特指一种以地域特征联系起来的初级社会，在这样 的社会里，人们具有同样的文化特质，守望相助，形成一 些基本的社会关系。日本社会学界把c o m m u n i t y 译成基础 社会，“指一个特定地域内社会生活之全体组织，特别强 调人民共同之社区感情以及地域观念。”现代美国社会 学和社会工作概念上，“社区系指一个特定地理区域内之 人民与社会机关制度发生交互作用之群体。”“社区一 转引自李宗派：现代社会工作，合记图书出版社，20 0 0 年，第283 页。 李宗派：现代社会工作，合记图书出版社，20 0o 年，第2 83 页。 般是指聚集在一定地域范围内的社会群体或社会组织，是 根据一套规范和制度结合而成的社会实体，是一个地域社 会生活共同体。”“一个社区最基本之构成要素有三： 第一、有特定之地理区域，第二、有居民与所存在之社会 机关制度之密切接触与交互作用，第三、社区内之居民有 共同之兴趣、利益及所属感”。因此，社区是指具有某 种互动关系和共同文化维系力的人类群体进行特定的社 会活动的区域。 社区按照其个别特性可以分为农村社区和城市社区， 李宗派博士在其现代社会工作一书中，则归纳为三类， 分别是乡村社区、都市社区和大都会社区。我们通常所称 的社区是指城市中的基层社区，或日“城市社区”。城市 社区是社会、经济发展的产物，也是城市化的产物。城市 社区伴随城市化的进程而发展，二者呈线性相关。城市化 的内涵比城市社区内涵要丰富的多，它是指：“人口、地 域、社会经济关系、生活方式由传统农业社会向现代工业 社会转变的社会化过程。”在社会学研究中，城市社区 是指：“在一定的地域范围。内大多数从事工商业或其它非 农产业的一定规模的人口组成的人类生活的共同体。” 陶铁胜：社区管理概论，三联书店，2 0 0 0 年，第2 面。 李宗派：现代社会工作，合记图书出版社，2o0 0 年初版，第284 页。 张占彪：城市社会学，吉林大学出版社，1 9 9 7 年，第1 7 9 页。 韩明漠：“社会学概论* ，中央广播电视大学出版社，19 9 3 年，第19 4 页。 从这个定义中可以看出，在城市社区中，一定规模的入口 是主体，工商业及其他非农产业是人们的主要经济活动， 地域则是人们活动的基本空问。研究城市社区有多种方 法，譬如功能主义分析方法、系统分析方法、区位三角形 等分析方法，但是贯穿其中必不可少的一条线索是研究社 区的互动。 近年来，随着我国经济体制改革和政治体制改革的进 行，社会生活的各个领域发生了翻天覆地的变化，旧有的 一些社会组织、管理体制已经不能适应现代社会的发展 了。从80 年代中期开始，社区的概念重新在我国城市的 社会生活中被得到运用，90 年代沈阳、上海、青岛等地 率先开展了社区建设，20 0 0 年底经党中央、国务院同意， 中共中央办公厅、国务院办公厅转发了民政部关于在全 国推进城市社区建设的意见，文件中明确指出，社区是 指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同 体，目前城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后 作了规模调整的居民委员会辖区。 目前在我国社区管理和建设的实践中，对于社区的界 定有着不同的理解，有的是以街道办事处辖区作为社区的 地域范围，有的则是以居民委员会辖区作为社区的地域界 定。本文中所研究的城市社区，基本上是基于居民委员会 辖区这样一个界定的基础，结合社会学的概念内涵发展而 来，是具有中国特有体制特色的行政型城市社区。 二、我国城市社区管理存在的问题 我国长期以来实行的是计划经济体制，由此形成我国 独特的社会结构：单位是政府的附属物，凡学校、商店、 企业、事业、机关、团体等等一切社会组织，均自下而上 地隶属于某个上级，构成一个体系，最终y 3 属于中央政府。 在计划经济体制下，我国社会结构具有纵向的、单一性和 行政化的基本特征，国家与社会合二为一，社会成为国家 的附属物，社会成员对单位、最终是对政府有着极大的依 赖性，在当时，还没有明确的城市社区概念，只有行政区 划的分别，政府只是简单地通过行政方式来管理。 从50 年代开始，我国城市逐渐形成以街道办事处为 基本依托的行政型社区组织管理模式。“街道”作为城市 行政区划的最基层行政区，、既是政府行政管理的基层区 域，又是社会生活的区域性社会，它具有行政区和社区的 双重属性。街道办事处作为政府行政机构的最基层组织， 既是行政管理主体，又是社会管理主体，成为一个全能型 组织。街道办事处是政府的派出机构，它是为加强城市的 居民工作、密切和居民的联系而设立。其任务是办理市、 市辖区的人民政府有关居民工作的交办事项，指导居民委 员会的工作，反映居民的意见和要求。它既具有政府职能， 又具有社会职能。它依托于计划经济体制，其存在具有一 定的合理性，但随着社会的发展，它的不合理性也逐渐暴 露出来。 改革给我国社会带来的最根本改变就是国家、社会与 个人之间的关系的转变。市场经济改变了纵向单一性的社 会结构，社会由纵向单一性的倒树状结构变为纵横交错的 网状型结构。市场经济改变了社会成员与单位之间的依附 关系，社会成民的自主性明显加强，社会生活的形式和内 容都发生了巨大的变化，社会结构、社会功能、人们的生 活方式和社会需求、社会组织间的相互关系都日益多元 化。在这神情况下，社区组织单一的纵向互动模式被打破， 社区内各组织间的横向关系大大加强，原有的社区管理在 社会日益发展的今天越来越呈现出不相适应的一面，主要 有以下几个方面的问题： 1 、社区管理理念不明确。行政体制改革滞后、城市 管理体制僵化成为阻碍社区发展的一大因素。特别是不少 地方把社区建设混同于基层政权建设，忽视了社区管理本 身的内涵和规律，使社区管理在很大程度上成为一种政府 行为的行政管理。一些城市在强调管理重心、管理权力下 移时，不是强化社区的社会职能，而是片面地扩大街道编 制、扩展社区组织的政府职能，使政府在社区建设中仍然 担当“包办代替”的角色，造成社区盹社会职能不是强 化，而是萎缩、弱化，使社区居民委员会工作难于开展， 不能适应形势发展的要求，实现真正的社区自治。 2 、社区管理机制不合理。在我国城市社区管理向来 纳入国家行政管理体系，实行的是市、区、街道、居委员 会这样一种管理体制，在这种管理体制中，社区居民委员 会既是国家行政管理体系的末端，同时也是城市管理体系 的基点，由于种种原因城市管理体系一直没能引起足够的 重视，管理职能未能全面发挥，使得城市社区管理落后于 社会发展步伐。在这种体系中，政府运用行政指令来实施 对社区的管理，基层组织缺少自主性。社会成员被严密地 控制在其中，对各种涉及自身利益的问题缺少发言权，每 个人只能机械地服从政府的命令和号召。长久以来，社会 成员已经习惯于这种管理方式，社区居民的积极性和主动 性逐渐丧失，社区的自治功能无从体现，“由于习惯了对 国家的依赖和所取，反而不会反求诸己一利用入与 人之间的互助网络、发挥守望相助的力量”。而政府由 于这种僵化的管理体制也很难了解社会成员的真正想法， 他们只能凭借经验来管理社会事务，结果造成政府管的不 少，效果却不好。 一 3 、社区管理机构角色错位。我国社区管理实行以民 政部门为主的区、街、居三级管理体系，社区居委会成为 城市社区管理的重要职能部门，也是社区管理的一级常设 管理机构，但是对社区居委会在社区管理中的实际角色定 位存在着误区。按照中华人民共和国城市居民委员会组 织法的规定，社区居委会是城市居民自我管理、自我教 育、自我服务的基层群众性自治组织。但是在实际操作中， 社区居委会成为各级党委、政府及其职能部门工作的承受 夏学銮社区照顾的理论、政策与实践，北京大学出版社l9 96 年27 页。 层、操作层、落实层，成了政府的延伸，成为政府各职能 部门的“腿”，居委会承担了太多的政府职能，导致角色 模糊，职能错位，几乎成了行政单位。居委会“准行政组 织”的地位及其运作机制，难以适应居民自治意识增强的 需要，难以发挥社区居民自治组织的作用。 4 、社区管理者社会化和专业化欠缺。目前社区管理 的主体就是社区居委会，居委会主任们就成了社区的主要 管理者。社区居委会主任们的主要构成：街道办事处下 派干部，有的是行政编制的公务员，有的是劳服编制，还 有的是生产管理处编制。离退休人员。下岗失业人员。 招聘的大学生，一般也是公务员，在居委会既是工作， 也是锻炼。从居委会人员的整体的构成来看，街道下派干 部和大学生一般都担任居委会的主任和支部书记，离退休 和下岗失业人员大多通过招聘和选举担任副主任，成为居 委会的主要管理力量。这种情况下，社区居委会体现出这 样一些特征：年龄结构老化。离退休人员和“4050 ”下 岗失业人员构成社区管理的主要力量。知识结构低层 化，整体教育程度偏低，知识老化，跟不上社会发展，即 使是大学生，也缺乏社区方面的专业知识和技能。工作 经验化。没有专业的知识和技能，缺乏相应社区理论来指 导，社区管理的工作更多情况下依靠过去的工作经验，依 靠行政工作的惯性。总起来说，社区管理者在管理社区方 面，专业性严重不足。 5 、社区管理职能不完善。在长期的计划经济体制下 政府职能是有些超度的，机关和企事业的管理职能已被畸 形强化了，几乎每位城市居民的政治生活、经济生活乃至 家庭生活都归口于其所属单位管理。社会留给社区居民委 员会的也就只剩下门卫、卫生、调节、治安和偶尔的管理 收费等极为原始的管理职能。社区服务、社区环境、社区 治安。社区自治、社区文化体育卫生及完善的社区组织体 系等多个方面都有不同程度的欠缺。而目前不少地方社区 管理基本上以解困济贫，解决孤寡残困人员和下岗职工、 失业人员的困难为主要内容，没有突破福利服务的范围， 在实现社区全方位管理和建设上做得不够。同时，还出现 了另一个倾向，随着社区概念出现的频率越来越多、社区 建设喊得越来越响，各个职能部门开始借以“某某进社区” 的口号，把自己的职能工作向社区延伸和转移，无偿使用 社区居委会的人力，免费做职能部门的工作。社区成了一 个筐，什么都往里装。 6 、社区组织功能失位。现行社区组织按照行政区划 或行政系统，被划入不同层次的政府各主管部门的管辖范 围之内。“单位制”混杂于“社区制”，社区内“诸侯割 据”，各单位“自办社会”现象严重，社区基本不具备一 个相对独立实体进行活动的能力，很难自我改造、自我发 展。在社区管理方面一个非常重要的因素也就是社区资源 整合相对滞后，从现在的发展来看，资源整合还仅仅局限 于行政手段和感情干预，市场导向、利益共享和社会责任 方面的因素相对比较微弱。社区服务发展前景看好，实现 产业化市场潜力也大，但由于整合资源的办法不多，导致 社区服务产业发展相对滞后。同时社区设施的建没投资手 段单一，渠道不多，还主要依靠区街，共建共享比例不多， 多元化尚未实现。 7 、社区意识没有达成。现在的社区( 新兴的高档商 品房物业社区除外) ，在地域区别、人口构成、文化构成 和社区活动方面同质性较强，异质性差，社区个体相比之 下也鲜有独具的特色和独特的标志，不利于社区凝聚力的 形成。从现在的工作实践来看，社区管理的客体或者说对 象，主要还是老、少、穷、弱、病、残、痴、呆、傻，除 了下岗失业、穷困潦倒、重病救助和服务残疾人等福利服 务以外，社区活动的主要参与者就是一老一小，老人和 孩子，而社区中最有活力的中青年群体，基本上没有纳入 到社区管理和建设的范畴，这一点不是管理者想不到，而 是缺乏行之有效的吸引手段而做不到。社区人群的互动关 系仍然很狭窄，基本都是熟人、朋友、亲戚城市化要求“人 们从血缘、地缘关系走向正式的契约关系，从先赋的家族 成员走向自治的个体。”所以社区居民的这种狭隘的社 张琢：发展社会学，中国社会科学出版社，2 0 0 1 年，第l8 页 会互动关系不能够适应城市化的发展要求，影响到社区居 民的个体发展。同时，由于多年的计划经济体制传统影响， 以及对自身利益维护渠道不畅和意识的淡漠，社区成员在 自觉维护社区整体利益、积极参与社区自治管理方面尚处 于较低水平，做不到“社区居民主动努力与政府合作，共 同改善社区生活和促进社会经济的进步”。 总之，随着社会主义市场经济体制的建立，社会结构 正发生着巨大的变迁，在原来政府行政一体化的领域之 外，逐渐出现和发展了新的市场经济领域以及更为广泛复 杂的社会生活领域。城市居民由过去依赖单位变为更多依 赖社区，从而使社区成为人们安居乐业的重要场所和实现 社会整合的基础单元。旧有模式逐渐不能适应社会发展的 需要，这无疑对我国城市社区功能的发展和让区管理的变 革提出了新的彩1 战。 三、加强城市社区管理的社会功能 随着市场经济的发展，我国社会现代化步伐逐步向前 推进，现代化的根本是人的现代化。人的现代化要依赖人 的逐步发展，人的发展是一切发展的核心和最终目标，人 的发展包括人自身的发展，也包括为人的发展所创造的条 件。对于城市社区人群来说，人的发展一方面要依赖整个 城市化的进程和城市社区的发展，城市社区人群是城市社 区的主体，城市人群的发展和社区的良性互动和协调发展 是相互促进的关系。在今天政治、经济体制改革的大背景 下，加强城市社区的管理与建设具有着积极的社会意义。 1 、耦合社会改革。深化经济体制改革的力度，加快 建立社会主义市场经济运行机制的进程，是实现经济增长 从粗放型向集约型转变，推动经济建设再上新台阶的根本 途径。而经济体制改革的进行需要政治体制改革的配套进 行，从政府层面来说，就是要转变管理职能、改革机构、 改进管理方式。根据政企分开、精简、统一、效能的原则， 政府管理经济的职能要以制定和执行城市宏观调控政策， 搞好基础设施建设，加强社会管理，创造良好的经济发展 环境和社会发展环境为主，不应由政府行使的职能，如行 业管理职能要逐步转给社会中介组织，企业管理职能要逐 步转给企业，部分社会性事务管理职能要逐步转给社会， 政府的机构和行政管理方式也要相应发生变化。出于发展 社会主义市场经济的需要，许多社会职能将要更多地依托 社区来承担，充分发挥社区管理的作用比计划经济条件下 显得更为重要。 2 、改进社会环境。建设现代化国际城市，既要加快 城市现代化建设和改造，更要通过社区管理加强城市现代 化管理，提高城市现代化管理水平。城市管理跟不上，就 会制约城市的进一步发展。现在，城市建设发展很快，建 设重大市政基础设施项目，改造城市街区，城市面貌发生 了巨大的变化。城市现代化管理的任务越来越重，管理的 重心也正在下移，相当一部分城市管理职能逐步向街道社 区聚集。这样一来，街道社区的任务会不断加重，管理难 度会不断增大，管理要求也不断提高。只有加强城市社区 管理，才能将城市管理的各项措施落实，不断提高城市现 代化管理水平。 3 、扩大政治参与。政治参与是指公民自愿地通过各 种合法方式参与政治生活的行为，公民的政治参与度是一 个国家政治民主化和现代化的重要标志。社会成员政治参 与的提高有助于政府最大限度地集中社会成员的意愿，防 止决策的片面性，有利于加强对政府的监督，培养社会成 员的主体意识，增强社会成员的政治责任感。加强城市社 区的民主管理，建立和完善各种社区组织，有助于调动社 区成员的积极性，使政治参与变被动为主动。受市场经济 带来的利益分化的影响和社会主义民主政治发展的鼓励， 社会成员日益表现出更高的参与热情和更强的参与意识， 对加喔城市社区民主管理也是一个促进。 4 、提高生活质量。在经济发展的基础上不断改善城 乡人民生活，是发展社会生产力的根本目的。不断改善城 乡人民生活，既要逐步提高居民的收入水平，更要通过社 区服务提高居民的生活质量，改善居民的生活环境。随着 居民收入的提高，居民消费结构的变化，居民对提高生活 质量和改善生活环境的要求也日益提高。社区是广大居民 安居乐业的生活基地。强化街道社区民主管理的功能，对 于加强交通、卫生、环保、绿化等社区市容环境综合管理， 强化社区社会治安综合治理，提供各种便民、利民的生活 服务，不断提高居民的生活质量，为居民创造清洁、安全、 方便的生活环境，具有直接的、重要的意义。通过加强社 区管理，“使社区设施、生活条件、经济水平、社会服务 及区与区的差别得到改善和提高，从而帮助整体社会生活 素质不断向上提升”。 5 、改善社会关系。社会稳定是顺利进行改革开放和 现代化建设事业的必要条件。城市社区保持稳定是整个社 会稳定的基础，只有这个基础稳定了，国家才能长治久安。 总的来说，现在社会秩序是稳定的。但是，影响社会稳定 的因素依然存在，如产业结构调整加快产生的矛盾，改革 开放不断深化中出现的矛盾，地区经济发展不平衡带来的 矛盾，外来流动人口增加造成的矛盾，历史遗留下来的矛 盾等等，维护社会稳定的任务仍然十分艰巨。要把这些矛 盾及时解决在萌芽状态，解决在基层，解决在当地，就需 要依托街道社区，加强基层基础工作，把社会治安综合治 理的各项措施落实到基层，充分发挥街道社区维护社会稳 定的作用。 6 、促进社会和谐。在不能完全采用市场化方式行事 的社会生活领域，在政府的行政化方式难以辐及的区域范 莫泰基等：香港社区工作，中华书局，1995 年初版，第4 0 页 围内，社区是一种重要的机割与有效的力量。如果一个个 地区协调发展了，国家与社会便得到了共同的进步。要充 分依靠民问与社会的力量，利用社区自身的努力，使这些 力量和努力与政府的规划目标保持一致，把社区和整个国 家联为一体，密切合作，共同来解决地区内的社会问题。 现代社会的发展仍需要调动这种“原生性”的社会力量。 四、我国城市社区管理的几种创新模式 从上世纪9o 年代以来，社区建设和管理的实践在各 地如火如荼开展起来，研究探索出了一些行之有效的经验 和做法，最有代表性的主要有四个： ， 1 、上海模式。上海对社区定位就是街道，基本特点 是发挥政府主导作用，对以街道管理体制为主的城市管理 体制进行改革，实现政府逐级权力下放，重心下移到街道 层面。上海市政府提出了两级政府三级管理、条块结合以 块为主的新体制设想，并在一些街道进行改革的试验和探 索。其重点是强化街道的社区管理功能，这对加强城市现 代化管理，提高居民生活质量和环境质量，维护社会稳定 有一定作用。这种社区模式的改革中，政府起着重大的作 用，是一个政府主导型的、社会主体和市场主体同时参与 的类型。 2 、沈阳模式。社区被明确定位于街道办事处，大于 原来社区居委会的层面上。依据居民居住的自然地域关 系，社区的资源配置，适度的管理人口和人们的心理认同 感。按照有利于社区自治，管理资源、利用资源，有利于 提高工作效能原则组建新的社区。在社区管理体制上，由 社区居民和辖区单位的代表共同组成社区成员会议，讨论 社区的重要事项。成立管理委员会，作为社区成员会议的 执行机构。建立社区协商事务委员会，在社区成员会议闭 会期间行使对社区事务的协商议事职能。这种社区管理体 制，在一定的程度上实现了自治，使社区不再是“政府的 腿儿”，而是“群众自治组织”。但也存在要解决的问题， 一个就是与政府的关系，一个是物质上的保障和法律上的 保障。 3 、青岛模式。青岛市的社区主要定位于居委会辖区， 体现在社区服务、社区文化、社区教育、社区环境、社区 互助、社区治安等六个方面。区、街和居委会分别建立社 区管理和建设的组织，成立三级社区服务中心。它赋予社 区更多的管理职能和服务内容，大大强化了社区服务功 能，寓社区管理于社区服务之中。青岛首创“寓社区管理 于社区服务”理念，它强调搞好社区服务，来增强社区成 员的凝聚力，体现自力更生原则。 4 、江汉模式。武汉市江汉区通过构建微观自治组织 体系，提升社区自治功能，形成政府管理功能与社区自治 功能结合互补的城市社区管理体制。一方面调整社区规 模，构建新型社区组织，初步建立政府倡导，政策引导， 基本自治的基层社区管理体制。另一方面既稳步推进社区 制度的变迁和转型，实现政府职能的根本改变，基本完成 城市基层管理体制的重心由行政调控向法制保障下的社 区居民自我调控体割转变。最终完善社区自治，扩大社区 基层民主为主要内容的依法自治，全面提升社区功能。这 个模式主要着眼于培育社区管理的自主性，创造出城市政 府行政调控机制与社区自治机制相结合的社区管理模式。 总结上面所说的模式，其中都有着政府的影子，不同 的是政府作用的方式不同，参与的途径不同，发挥的作用 不同而已。这为社区管理体制的研究提供了样板，同时也 为社区管理体制的创新奠定了基础。 五、天津市河西区社区管理的创新尝试 河西区是天津市中心城区之一，位于天津东南部的海 河西岸，辖区面积42 平方公里，设l2 个街道办事处、2 17 个社区居委会，人1 ：3 近80 万。由于笔者在河西区工作多 年，对于河西区的社区管理有一些感性认识和理性思考， 同时也认为该区社区管理的一些做法同样具有某些可以 借鉴的地方和借鉴的意义。 ( 一) 河西区社区管理的基本做法 河西区对社区的理解和定位就是社区居委会辖区。河 西区自1999 年被国家民政部确定为全国社区建设实验区 以来，把全面推进社区管理作为重点，在改革基层管理体 制，巩固党在社区的组织基础和群众基础，加强基层政权 和群众自治组织建设，扩大基层民主，密切党群关系，维 护社会稳定，强化社区功能等方面做了一些开拓性工作， 社区管理工作迈出了较大步伐。 l 、构筑新的组织体系。积极探索和加混社区党建 工作，扩大党的工作覆盖面。以社区党建工作为龙头，在 各社区建立社区党建工作研究会、联席会、社区党员活动 站等，基本达到有党员的地方就有党的组织，为社区管理 和建设提供坚强的组织保证。适应管理重心下移，推进 区街管理体制改革。将原来18 个街道办事处调整为1 2 个， 使各街的资源、人口分步趋于合理，拓展了中心城区社区 管理的区域空间，凸显“两级政府、三级管理、四级网 络”的城区管理模式。以居委会建设为切入点，建立新 的社区管理和运行机制。初步形成了社区党组织为领导核 心，社区成员代表大会决策，社区议事委员会议事，社区 居民委员会干事的管理和运行机制。引导中介组织积极 参与社区管理和建设。全区社区志愿者协会拥有会员四万 余人，团体会员3 20 个，专项服务队27 支，他们在开展 各项便民利民服务中发挥了主力军作用。 2 、立足社区服务这个重点。加强社区服务的硬件 建设。先后建成一个区级多功能社区服务中心，12 个街 级社区服务中心，并建成2 17 个居委会社区服务站，在居 民区内开办千余个社区服务网点，社区服务初步实现网络 化、社会化。社区服务重点突出坚持揠残疾人、老年人 和特困户等各类弱势群体作为重点服务对象；把解决社区 居民的热点、难点问题作为服务重点。实施为居民办实 事工程。区、街、居每年分别为群众办10 件实事形成制 度，年初在社区内公布，发动居民监督，年底检查兑现情 况，听取群众意见。推广“一门式”服务，实行街务和 居务公开。积极推进社区服务信息化。构建区社区服务 中心信息平台与政府热线、社区商业、文化娱乐业联网系 统，以满足居民不同需求。 ( 二) 河西区社区管理的创新之举 天津市河西区在进行社区管理和社区建设的实践中， 就还原社区居委会的自治功能、强化居民对社区民主管理 的参与程度做过一些有益的尝试，也取得一些预期的成 效。总结起来，主要采取了下面几个方面的措施： 1 、减负。减负主要是针对社区居委会来讲的。作为 社区管理的主要部门，特别是近几年来随着“社区”概念 的热炒和各项工作进社区的流行，社区居委会承担着越来 越重的工作，负担着越来越重的责任，居委会失去群众性 自治组织的作用，从某种意义上讲成为政府的“腿”，社 区居委会减负迫在眉睫。河西区职能部门就社区居委会工 作情况送行调查统计，发现社区居委会共承担t 14 项工作 任务，有1 53 项台帐记录，每年要面对19 个部门的35 项 检查，平时还要出具12 种证明，造成居委会会议活动多、 考核检查多、台帐记录多、材料报表多等现象，这些还都 是有据可查的，还有些临时性的工作并不包含在内，甚至 像全国人口普查、经济普查，市区有关情况普查等等工作， 居委会都是首当其冲，责无旁贷，而且还是主力军，这些 也不包括在内。该区从推进基层民主政治建设，实现居民 自治的角度出发，提出各项工作进社区应是服务到社区， 而不是把不属于社区的工作推给社区，规定了减轻社区居 委会负担的七项措施：严格控制会议。凡需社区居委会 组织成员参加的会议，能合并的合并，能不开的不开；必 须开的，坚决压缩与会人员和时间。各单位、部门原则上 不召开社区居委会成员会议，必须召开的要经主管区领导 的批准等。改进考核检查工作，对居委会的考核、评比、 检查，街级的要统一纳入到社区建设示范街的考核评比， 居委会级的要统一纳入到文明社区的考核评比；各街每年 对居委会只进行一次综合性互查互评和居民评议活动，各 单位不再对社区居委会单独进行各种考核评比等。 规范 台帐记录。坚决压缩重复、无效的台帐记录。由街道办事 处、区民政局负责统一规范居委会应建的台帐记录。规范 后的台帐记录要精练、准确、统一、实用等。精减材料 报表。居委会每半年制定一次工作计划，写一份综合性总 结，其他文字材料和报表一般不再向居委会所要等。清 理证明盖章。区民政局制定河西区社区居委会公章使用 管理办法，明确和规范了居委会使用公章的原则、范围、 内容和程序等。发挥街道、居委会现有组织机构的作用， 各单位、部门不再要求各街、居委会建立对口组织机构等。 凡有必要由居委会承担的新工作项目，由有关部门书面 报区政府，经区领导批准后，才能向各街布置，并向居委 会拨付一定的经费补助等。 2 、直选。该区在2003 年社区居委会的换届选举中， 在全市率先开展居委会直选试点工作，分别在尖山街平江 北里社区、马场街先进里社区进行社区居委会主任的直接 选举，这次直选突出体现了三个特点：凸现民意。变往 届由居民代表间接选举居委会成员，为社区居民直接选 举，往届居委会成员候选人由街道办事处招聘推荐、等额 选举，现在则是社区居民直接提名、差额选举，进一步体 现了公平、公正原则，增强了工作透明度。反映民意。 社区居民参与广泛，试点单位的投票率分别达到9 7 6 和98 5 。落实民意。新当选的10 名社区居委会主任 在社区居民中都具有较高威信，过去大多都曾担任过处级 以上领导职务或是一些老专家、老科技人员，具有较高的 管理能力和知识水平。他们任期实行义务制，不享受政府 补贴，直选产生的居委会着重行使议事、监督和决策职能， 社区公共事务和协助政府部门完成的工作，由社区居委会 招聘的社区工作者承担，较好地强化了社区自治功能。 3 、议行分设。河西区在社区管理中，结合社区居委 会直选，在试点社区采取了一种与以往迥然不同的管理模 式，这就是议行分设。实行议行分设的社区，按照“民 主自治、议行分设”的原则，分别设立决策层与执行层。 决策层是社区居委会，其构成是由社区居民直选的社区居 委会主任，在街道办事处的指导下，发挥自治功能，行使 宣传、教育、服务、管理、议事、监督等职能。这个社区 居委会最大的特点就是主要对社区居民负责，工作重点是 在社区中广泛开展调查研究，了解群众需求，发现问题、 分析问题，并根据群众需求，制订社区建设具体思路，定 期听取居民的意见和建议，根据社区居民的要求开展工 作，不承担上级行政部门下派的工作。执行层则是由社区 居委会择优聘用社区工作者组成社区工作站，主要任务是 执行并完成社区居委会交办的各种任务，并接受居委会的 监督。同时，社区工作站要承担上级部门交办的工作，承 担行政职能、办理社区建设的具体工作和行政事务。这样 社区居委会和社区工作站的管理形式，一定程度上兼顾了 体现居民自治和体现上级行政意图的双重功能。 4 、分类管理。河西区提出在现有体制框架下，社区 分三种类型、实行三种管理模式，不同社区在居民自治、 政府行为和社会管理上各有侧重的工作思路。居民自治 型社区。这类社区以商品房集中的物业小区为主体。针对 这些社区公共服务设施完备，居民经济收入较高，依法自 我保护意识较强，物业管理相对完善的特点，实行“小政 府、大自治”的管理模式。社区居委会直接选举产生，社 区文化、教育、卫生、体育等公益事业，政府不直接提供 服务，实行市场运作，最大限度地减少行政管理成本。 行政主导型社区。这类社区大多集中在老居民区。那里公 共服务设施相对缺乏，居民经济收入较低，弱势群体比较 集中。目前部分行政色彩较浓的居委会实际上是政府在社 区的管理机构。对这类社区，既加大设施建设投入，搞好 资源整合和社区服务业的开发，推进社区功能的完善，又 强化对社区的行政指导，通过社区管理委员会承担起政府 和居民群众对社区共同管理的职能，并随着经济发展和社 会进步，逐步弱化行政性管理的职能，分阶段达到社区自 治。混合型社区。即整体状况介于以上两类之间，某一 局部自治的特点突出些，另一局部行政主导的色彩强烈 些。对这类社区，坚持发挥各类企事业单位和社会组织的 作用，凡是能管好的社区事务，放手让社区管理；凡是管 不好的，政府管起来，同时全力推进居民自治，使之向自 治型社区转化。 总起来看，无论是全国比较有代表性的社区管理的几 种模式，还是天津河西区社区管理的有益尝试，都有其对 历史传统的沿袭，也有结合现实情况的创新尝试，更有深 入社区管理实践的理性思考。但是这些社区管理的模式或 者说形式，也都有其不明确的地方，比如说，社区管理的 目标到底归结到什么地方，地方政府在社区管理中到底扮 演什么角色等等，都需要我们更加深入、更加细致的研究 和思考，并且需要我们更加坚持不懈地实践和开拓。 六、新型城市社区管理模式拟建 交革和创新城市社区管理的体制，前文所述及的四个 城市和河西区的做法值得借鉴，成功的创新可以继续发展 和完善，欠缺的方面也正是可以创新和发展的起点。同时 国外城市社区管理万式也是可以借鉴的，因为他们的城市 发展得比我们早，比我们的城市发达，相比之下拥有更多 的经验。比如，从组织类型来看，德国、意大利实行的是 协会型，即由选举