（环境与资源保护法学专业论文）生态保护和防灾减灾法律体系研究.pdf

黑龙江大学硕士学位论文 a b s t r a c t t h e r ea r em a n yd i s a s t e r s h a p p e n e da r o u d t h ew o r di n2 011 ：i n f o r e i g n c o u n t r i e s ，h u r r i c a n ei r e n eh a da t t a c k e dt h eu n i t e ds t a t e sa n dt h es o u t h e a s t e ma n d e a s t e mc a n a d a ；u g a n d al a n d s l i d e s ，c a m b o d i aa n dp a k i s t a nw e r eh i t t e db yf l o o d s i n c h i n a ， af i r eb r o k eo u ti nf o s h a n ；p u t i a ns u f f e r e dt o r r e n t i a lr a i n ；r a i n s t o r ma n df l o o d i ns e p t e m b e rc a u s e di nn i n ep r o v i n c e so fs i c h u a n ，s h a n x i ，h e n a na n dt h eo t h e r6 4 c i t i e sa n d310c o u n t i e s ，l e ta l o n et h et r a f f i c a c c i d e n t h a p p e n e d a l m o s te v e r y d a y d i s a s t e r s c o n t i n u et oo c c u r ，t h e p u b l i c a t t e n t i o nf r o maf o c u so nv i c t i m s r e s c u e ，c o n c e r n e da b o u tt h er e c o n s t r u c t i o nh a st oe n t e rt h ed e e p e rt h o u g h t - w h y d i s a s t e r sa r e i n c r e a s i n g l yf r e q u e n to c c u r r e n c e ? h o wt oc o n t a c t 、析t l lt h ew o r s e n i n g e c o l o g i c a le n v i r o n m e n t ? h o w t op r e v e n td i s a s t e r se f f e c t i v e l y ? t os o l v et h i sp r o b l e m ，t h ep a p e rs t a r t sf r o mt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e ne c o l o g i c a l p r o t e c t i o na n dd i s a s t e rp r e v e n t i o na n dm i t i g a t i o ns ot h a tt op r o v ed i s a s t e rp r e v e n t i o n a n dm i t i g a t i o ni sap a r to ft h ee c o l o g i c a lp r o t e c t i o n t h ec o m p r e h e n s i v el e g a ls y s t e mo f d i s a s t e rp r e v e n t i o na n dr e d u c t i o nn o to n l yp r o m o t et h ew o r ko fd i s a s t e rp r e v e n t i o n a n dr e d u c t i o nc a r r yo u ts m o o t h l y , b u ta l s ob e t t e rp r o m o t et h ep r o c e s so fe c o l o g i c a l p r o t e c t i o n b u tt h ew o r ko fd i s a s t e rp r e v e n t i o na n dm i t i g a t i o ni sd i s r u p t e dd u et ot h e i n c o m p l e t el e g a ls y s t e mo fc h i n a t h r o u g ht h es t a t u so ft h el e g a ls y s t e mo fc h i n a s d i s a s t e r p r e v e n t i o na n dm i t i g a t i o n ，d e s c r i b e dt h ea d v a n t a g e a n di n a d e q u a c i e s t h e n c o m p a r e dt h e mw i t ht h el e g a ls y s t e mo ft h eu n i t e ds t a t e s ，j a p a na n dr u s s i a , a n a l y s i so f t h e i rr e f e r e n c ei nt h el e g a ls y s t e m f i n a l l y , d e t e r m i n et h ed i s a s t e rp r e v e n t i o na n d m i t i g a t i o nl e g a ls y s t e mm o d e ，p r o p o s ei ts h o u l db ei n t r o d u c e dt ot h ed i s a s t e rp r e v e n t i o n a n dm i t i g a t i o nb a s i cl a wa n dt h er e c o m m e n d a t i o n so ft h er e l e v a n tl a w s i tc a nb eh e l p t o c o m p l e t et h el e g a ls y s t e mo fc h i n a sd i s a s t e rp r e v e n t i o na n dm i t i g a t i o n ，t op l a yi t s l e g a le f f e c t s ，s ot h a tt oa c h i e v et h ep u r p o s eo fd i s a s t e rp r e v e n t i o na n dm i t i g a t i o na n d i i a b s t r a c t e c o l o g i c a lp r o t e c t i o n k e y w o r d s ：e c o l o g i c a lp r o t e c t i o n ；d i s a s t e rp r e v e n t i o na n dm i t i g a t i o n ；t h el e g a ls y s t e m i i i 黑龙江大学硕士学位论文 目录 中文摘要i a b s t r a c t i i 绪论1 第一章生态保护和防灾减灾概述6 第一节相关概念的基本内涵6 一、生态保护和生态法6 二、灾害7 三、防灾减灾与防灾减灾法9 第二节生态保护和防灾减灾的关系1 0 一、灾害是生态环境的必然存在1 0 二、灾害对生态环境有着负面影响1 1 三、防灾减灾是生态保护的一部分”1 1 本章小结：1 2 第二章我国防灾减灾法律法规现状1 3 第一节我国防灾减灾体系现状概述13 第二节我国防灾减灾法律体系现状评述1 6 一、我国防灾减灾法律体系现状的优势1 6 二、我国防灾减灾法律体系现状的缺陷1 7 第三节完善我国防灾减灾法律体系的必要性2 0 一、推进依法治国2 0 二、保护生态环境2 1 三、实现防灾法律间相互协调2 1 四、增强防灾法律可操作性2 1 五、提供长远防灾保障2 2 t v 目录 六、增强民众信心”2 2 本章小结2 3 第三章国外防灾减灾法律体系现状”2 4 第一节美国防灾减灾法律体系现状2 4 一、美国的灾害现状2 4 二、美国生态保护和防灾减灾法律体系现状2 5 第二节日本防灾减灾法律体系现状2 6 一、日本的灾害现状2 6 二、日本生态保护和防灾减灾法律体系现状2 7 第三节俄罗斯防灾减灾法律体系现状2 8 一、俄罗斯的灾害现状2 8 二、俄罗斯生态保护和防灾减灾法律体系现状2 9 第四节国外防灾减灾法律体系启示3 0 一、防灾减灾法律体系应以生态保护为基本原则3 0 二、制定健全的综合防灾减灾基本法3 1 三、及时修订已出台的法律法规- ”31 四、建立完善的紧急应对法律体系3 2 本章小结3 2 第四章完善我国防灾减灾法律体系建议一3 3 第一节我国防灾减灾法律体系模式选择3 3 一、“一事一法”模式3 3 二、“一时一法 模式3 4 第二节设立综合防灾减灾基本法3 5 第三节健全防灾减灾相关法律3 7 一、健全防治不同灾种的单项法3 7 二、健全突发事件应急处理相关法律法规3 8 三、健全灾后救助及恢复重建相关法律法规“。一_ 一3 9 v 黑龙江大学硕士学位论文 本章小结3 9 结论4 1 参考文献4 3 致谢4 7 独创性声明4 8 绪论 绪论 一、课题研究背景 汶川地震、玉树地震、南方冻雨、洪涝灾害、旱灾近年来我国灾害频频 发生，仅在过去的2 0 1 1 年，我国发生的大大小小的各类灾害就有上百起! 人类的 生存越来越艰难! 随着科学技术的发展、人类能动性的增强，人，仿佛视自己为世界的主宰者， 不断向赖以生存的生态环境索取有用资源，同时也不断地向生态环境排放无用废 弃物。日复一日，当人类的行为超过生态环境的最低底线时，生态环境无法再这 般听之任之，这些越来越频繁发生的灾害，仿佛就是它对人类不断发出的警告。 人类似乎读懂了生态环境的愤怒，开始了防灾减灾方面的研究工作，并且尝 试将生态保护和防灾减灾联系到一起。不过因为认知的片面性，无法真正认识到 生态保护同防灾减灾之间的关系，同时，因为防灾减灾法律体系的不完备，使得 其无法发挥应有的作用。法律作用无法发挥，防灾减灾进程也受到阻碍，生态环 境似乎也越来越暴躁建立完备的防灾减灾法律体系，发挥效用实现灾害防御 抵抗，从而保护生态环境，正是众人们的翘首期待! 二、国内外研究现状 ( 一) 国内研究现状 我国自古就是一个多灾之邦，“有史便有灾，千年灾害千年痛 ，除自然因素 导致灾害发生外，更多的则是人为因素。追求经济发展过度开发、利用自然资源， 不计自然容纳量向生态环境排放污染物等行为，严重违背生态规律，造成生态环 境的毁灭性破坏，土地荒漠化、温室效应、赤潮、干旱等等灾害，就是生态环境 对人类的惩罚，吴岗所著的善待家园中国生态灾害忧思录一书中就对人 类的种种致灾行为做了深刻的反省。然而可悲的是，在如此恶劣的情形下，人们 依旧认为生态环境与灾害是两个互不相干的事物，未曾认清二者的内在联系。 随着生态保护观念的加深，人类开始逐渐思考生态保护同灾害之间的关系， 黑龙江大学硕士学位论文 认为生态环境中的环境灾害是灾害的部分。从法律方面来看，我国在出台环 境保护法的基础上，又先后出台水法、森林法、水污染防治法、大气 污染防治法等法律，以加强生态保护，降低人为活动致使灾害发生的几率，同 时颁布了防震减灾法、防洪法、气象法、安全生产法、突发事件应对 法和破坏性地震应急条例、地质灾害防治条例、人工影响天气管理条例、 防汛条例、突发公共卫生事件应急条例等3 0 余部法律法规，具体指导防灾 减灾工作的进行。 如今，灾害发生频率越来越高，在国家不断出台法律法规以期实现防灾减灾 目的的同时，理论界就如何建设防灾减灾法律体系的问题进行研究，并在期刊杂 志上发表相关研究成果：金磊的中国综合减灾法律体系研究、王长忠的完善 防灾减灾法律体系的建议和初建宇、苏幼坡的构建我国综合防灾法律体系的 探讨源于汶川地震的思考是关于我国防灾减灾法律体系完善方面的研究； 李可可、张婕的美国的防洪减灾措施及其启示、辛吉武、许向春的我国的主 要气象灾害及防御对策等则是通过比较分析、逻辑分析等方法，对具体某一类 灾害的法律体系的建立完善提出相关意见；李艳岩的环境突发事件立法研究、 唐仙丽、杨宇静的论中国突发性环境污染事故应急立法的完善等文章，则是 专门针对应对环境突发事件的法律方面的研究。 综上所述，我国的防灾减灾法律体系理论研究有如下几个特点： 第一，研究程度处于雏形阶段。总体来看，对防灾减灾法律体系建设的研究 停留在表面阶段，缺少透彻的分析，个别论文提出了防灾减灾法律体系建设的相 关意见，但都浅尝辄止，可操作性差。 第二，金磊、王长忠、初建宇和苏幼坡等学者都在其文章中指出，当前我国 防灾减灾法律体系存在两大缺陷综合防灾减灾基本法的缺失和各类单项的法 律法规不完善。综合防灾减灾基本法，可提供防灾减灾工作的基本原则和方向， 具有重要的指导和规范作用，该法的缺失，使得现有防灾减灾法律缺乏基础依据， 并在适用中产生诸多问题；此外，因我国近年来地震、洪水灾害频发，我国立法 和理论研究主要集中于地震和洪涝灾害上，对其他种类的灾害研究不足，而突发 绪论 灾害后出台的临时性灾害法“身份不明”，更出现法律条文间相互矛盾等诸多问题。 因此，在未来的研究中，这两大缺陷应是我们的研究重点。 第三，防灾减灾，不仅仅体现在灾害发生之前。灾害发生后如何反应也是防 灾减灾的研究内容之一，这主要体现在对突发事件的应急处理以及灾后的救助、 恢复重建上。虽然当前已经有突发事件应对法，但并不足以应对复杂多变的灾 害状况。而我国学者对于应对突发事件和灾后重建的法律方面的研究少之又少， 这也是防灾减灾法律体系建设研究的空白所在。 ( 二) 国外研究现状 国外对于防灾减灾法律体系的研究比较成熟，防灾减灾法律体系较为完整， 以美国和日本为例，美国早在1 9 5 8 年就出台了综合防灾减灾基本法一灾害救 济法，而日本也于1 9 6 1 年出台灾害对策基本法作为防灾减灾的基本法律依 据，两国都设定减灾计划，完善单项法规，其覆盖范围极广，可操作性强，这些 都值得我们加以借鉴。 在著作方法，美国的丹尼斯s 米勒蒂的人为的灾害一书中，论述了生态 环境保护与防灾减灾的关系，并强调法律因素在防灾减灾中的积极作用，授权某 部门监督法律和规则的实施，使得区域减灾规划指导下的每个社区的减灾活动协 调一致，产生良好的社会效果；滕五晓等人的日本灾害对策体制详细介绍了 日本在实际防灾减灾活动中形成的如今较为完善的灾害预防、灾害紧急应对、灾 后重建的对策体制，日本正是通过这样的法律对策，才真正实现防灾减灾的目的。 三、研究的目的与意义 自古我国就是一个多灾之国，中华民族的子孙在灾害中挣扎求生，不断寻求 治理灾害的方法。“大禹治水 的故事流传至今。然而，仅仅是从治理灾害的角度 来探索，未免过于被动，我们应当掌握先机，从防灾减灾入手，避免灾害的发生。 如今，我国已经出台水法、森林法、水污染防治法、大气污染防治 法、防震减灾法、防洪法、气象法、安全生产法、突发事件应对法 和破坏性地震应急条例、地质灾害防治条例、人工影响天气管理条例、防 黑龙江大学硕士学位论文 汛条例、突发公共卫生事件应急条例等3 0 余部法律法规来指导防灾减灾工作 进行，但这些法律未成体系，法规零乱，彼此重复甚至是冲突规定，使得我国防 灾减灾法律、法规在具体适用中问题诸多，并未发挥应有作用。进行生态保护和 防灾减灾法律体系完善问题的研究，第一步就是对我国现有防灾减灾法律法规进 行系统梳理，这项工作一方面能够增强生态保护观念，保护我们周围的生态环境， 另一方面，可找出我国当前防灾减灾法律体系所存在的空白处和不合理之处，为 日后的法律完善工作提供合理依据。此外，进行生态保护和防灾减灾法律体系建 设问题的研究，真正建立起完善的防灾减灾法律体系，能够指导相关部门执行职 权，真正实现防灾减灾工作有理有据、顺利实施。 近年来，我国灾害频发，地震、泥石流、干旱屡见不鲜，网络上甚至流传“2 0 1 2 世界毁灭”等不科学的说法。建立防灾减灾法律体系，能够使公众真正认识灾害 发生的原因，从而规范自我行为，保护生态环境，降低灾害发生频率，这对贯彻 和落实科学发展观、维护社会安定和环境安全、构建社会主义和谐社会具有十分 重要的意义。 四、研究的主要内容与方法 本文首先明确了生态保护和防灾减灾之间的关系，介绍了我国防灾减灾法律 体系的现状，指出其存在的优势和不足之处，借鉴国外防灾减灾法律体系的突出 优点，提出完善我国防灾减灾法律体系的建议，从而使防灾减灾法律法规真正发 挥作用，实现防灾减灾，实现生态保护。本文共分为四部分： 第一部分绪论。该部分内容主要介绍课题研究背景，以及国内外对于防 灾减灾法律体系的研究现状，确定研究的目的与意义，这也是笔者选题的原因。 最后总体介绍本文的主要内容、研究方法。 第二部分生态保护和防灾减灾概述。首先，对生态保护、灾害和防灾减 灾的基本内涵加以界定，为后文展开论述奠定基础；随后，则对生态保护和防灾 减灾之间的关系加以详细论述，明确防灾减灾是生态保护的一部分，防灾减灾的 实现，对于生态保护的工作起到巨大的推动作用，生态环境状况好转，灾害也会 绪论 进一步减少。 第三部分我国防灾减灾法律体系现状。首先详细阐述我国防灾减灾法律 体系现状，在此基础上进一步分析我国防灾减灾法律体系的优势与不足之处，同 时阐述完善我国防灾减灾法律体系的必要性。该部分内容为本文重点内容。 第四部分国外防灾减灾法律体系现状。该部分内容介绍了美国、日本和 俄罗斯的防灾减灾法律体系现状。因美国是立法较发达国家，而日本和俄罗斯本 身是灾害多发国，因此它们的防灾减灾法律体系较为完善，对其优势之处，可选 择适合我国国情的加以借鉴。 第五部分我国防灾减灾法律体系构想。该部分内容首先解决我国防灾减 灾法律体系的模式选择问题，从而为完善防灾减灾法律体系的方向做出更为明确 的选择；之后，针对本文第三部分内容中提出的防灾减灾法律体系的不足之处， 借鉴国外经验，提出设立综合防灾减灾基本法和完善防灾减灾相关法律的建议。 这也是本文的核心部分。 在研究方法方面，本文综合了法学、地质学、灾害学等多学科的知识，运用 了规范分析法和比较分析法，通过对大量的中外文献进行阅读、分析、归纳和总 结及大量的调研，指出我国现有的防灾减灾法律体系的不足，借鉴国内外成熟的 经验，对防灾减灾法律体系的完善方面提出若干建议。 黑龙江大学硕士学位论文 第一章生态保护和防灾减灾概述 第一节相关概念的基本内涵 一、生态保护和生态法 ( 一) 生态保护 如果把世界看做一个整体，生物与环境就是组成这个世界的要素，他们之间 并不彼此独立，相反，却存在着相互联系、相互制约、相互作用的复杂关系： 方面，环境作为生物存在的物质基础，与生物持续不断地进行着物质循环、能量 流动和信息交换，从而影响生物，使其由简单到复杂、由低级向高级不断发展； 另一方面，生物界的发展变化又对环境产生反作用，当作为生物种类之一的人类 出现之后，这种反作用更为明显。像这样生物与环境之间形成的不断循环、不断 交换的整体，就是生态系统。同时，在生态系统内部，各个种群之间也呈现出动 态的相互作用：在一定时期，部分生物的数量可能增加，但在另一段时期，这些 生物的数量又可能减少，有的甚至被其他物种取代。这样时快时慢、却始终处于 平衡状态的变化，就是我们通常说的生态平衡。 而生态保护，就是以生态系统为中心，将人类还原到生态系统的组成部分中， 将具有创造和改造自然能力的人类的思想观念统- n 人类社会的发展与生态系统 之间具有共同关联性、协调一致性和可持续性的认识上，从而使人类的行为符合 地球生态平衡的规律，最终使生物与环境之间的物质循环、能量流动和信息交换 恢复应有状态，不受外界干扰。 ( 二) 生态法 1 8 6 6 年，德国人伊海克尔确定了生态学的基本定义：所谓生态学，就是研 金瑞林环境法学t m 北京：北京大学出版社，2 0 0 7 年第7 页 圆汪劲环境法学【m 】北京：北京大学出版社，2 0 0 6 年第9 - 1 0 页 汪劲环境法学 m i 北京：北京大学出版社，2 0 0 6 年第1 1 - 1 2 页 6 第一章生态保护和防灾减灾概述 究生物与其生存环境之间相互关系的科学。结合上述有关生态保护的论述可以得 出，所谓生态法，就是协调生物与其生存环境之间相互关系的法律规范的总称， 其基本目的是保持生态平衡，维护自然界生物生存的家园。 我们通常所说的环境法，是指那些“由国家制定或认可，并由国家强制力保 证实施的关于保护和改善环境、防治污染和其他公害、合理开发利用与保护自然 资源的法律规范的总称。 更强调的是保护人类生存环境。相比较而言，生态法 所保护的是整个自然界所有生物的生存利益，包括人类，可见，生态法的调整范 围要比环境法更为广泛，通说的环境法应是生态法的一部分。 二、灾害 我国是一个多灾的国家，又是世界上对自然灾害研究较早的国家之一，早在 殷商时期，甲骨文中就有“灾”字。因为灾害的破坏性，各国也很早就开展了灾 害的研究工作。然而直至今日，无论国内、国外，对于灾害仍没有一个统一的定 义。想要研究防灾减灾，首先，就要明确灾害的基本内涵： 康熙字典中对“灾 字有如下定义：( 1 ) 炎、我、苗。( 2 ) 会意。甲骨文字 形，象火焚屋的形状。小篆从川，表水；从火。水火都是灾祸之源。( 3 ) 本义： 火灾。天火日裁，从火，哉声。古文从才，籀文从( ( ( 声。说文。或体灾。 大者日灾，小者火。公羊传襄公九年。国日灾，邑日火。谷梁传昭 公九年火所烧灭之余日裁，言其余物如是也。释名。( 4 ) 灾害，祸患。 大栽。周礼司服。注：“水火为害。 祸栽杀礼。周礼掌客。注： “新有兵寇水火也。 国有大故天裁。一周礼大祝。注：“疫疠水旱也。 灾及其 身。苟子臣道。天灾降戾。( 戾：猛，凶) 国语周语。( 5 ) 又如： 灾晦( 灾祸；恶运) ；灾焯( 灾祸；灾难) ；天灾( 自然灾害) ；受灾( 遭受灾害) ； 灾殃( 灾难) ；灾兵( 战争的灾难) ；灾疫( 指疫疠这种灾祸) ；灾时( 灾变的时间) ； 灾疚( 祸患疾苦) ；灾毒( 祸患) ；灾故( 灾患) ；灾魔( 祸患；灾难) 。( 6 ) 罪恶。 。金瑞林环境法学【m 】北京：北京大学出版社，2 0 0 7 年第7 页 金瑞林环境法学【m 】北京：北京大学出版社，2 0 0 7 年第1 9 页 7 - 黑龙江大学硕士学位论文 灾，纪也。谷梁传。范宁注：“灾，谓罪恶；纪，治理也。”( 7 ) 灾，伤 害，使受灾害。 到了近现代，国内外学者开始了灾害学的系统研究，试图给灾害以明确定义： 如1 9 6 1 年，f r i t z l e 曾定义灾害为“集中于某一时间与空间的某类事件，这类事 件致使社会或社会内部自己拥有的相关组成部分处于一种极度危险状态，进而造 成人员伤亡与基础设施严重破坏，以致导致社会结构崩溃，而无法履行全部或部 分社会的基本功能”；1 9 7 7 年，s k e e t m 指出灾害是指某种偶发事件，其规模足 以使某一社会人类正常生存模式受到突然破坏，致使他们处于一种孤立无援、蒙 受痛苦折磨的状态；朱克文在1 9 8 6 中国灾荒词典中写道：“灾害是由某种不可 控制或未予控制的破坏引起的，突然或在短时间内发生的，超越本地区防救力量 的大量人群伤亡和物质财富毁损的现象。” 时至今日，学者们对灾害学进行更深入研究，灾害的概念也得到进一步发展： 申曙光认为：灾害是指自然发生或人为产生的，对人类与人类社会具有危害后果 的事件与现象在这里要强调灾害的后果，凡是对人类与人类社会产生危害作 用的事件，不论是自然发生的，还是人为发生的，不论是突发的，还是缓慢的， 都是灾害。金磊和明发源在他们主编的责任重于泰山一书则认为：凡危害人 类生命财产和生存条件的各类事件通称灾害。 综合上述定义可以看出，所谓灾害，就是对人类和社会具有有害后果的事件 和现象。随着研究的深入，学者们对于这种产生危害后果的现象的认识不断完善： 一方面，认识到自然原因不再是灾害发生的唯一因素，人为影响在灾害发生中有 着越来越重的比例；另一方面，灾害是自然环境与社会综合作用的结果，具有社 会属性，离开了人类的社会主体，就无所谓灾害，比如人类产生之前的火山和地 。曾维华，程声通环境灾害学引论 m 】北京：中国环境科学出版社，2 0 0 0 年第1 4 - 1 7 页 曾维华，程声通环境灾害学引论【m 北京：中国环境科学出版社，2 0 0 0 年第1 4 - 1 7 页 曾维华，程声通环境灾害学引论【m 】北京：中国环境科学出版社，2 0 0 0 年第1 7 一1 8 页 朱晓宇我国灾害防止法律对策研究【d 】重庆：西南政法大学硕士学位论文，2 0 0 8 年第4 页 8 - 第一苹生态保护和防灾减灾概述 震，这些都只是自然现象，而非灾害。 三、防灾减灾与防灾减灾法 ( 一) 防灾减灾 灾害，因其本身的突发性和复杂性，决定了灾害发生后果的破坏性甚至是毁 灭性；但同时，也因其本身发生因素的人为性和可预测性，就决定了我们可以通 过种种方式防御、甚至是减少灾害的发生。 人类的灾害史，也是人类与灾害对抗的历史。原始社会，因为人类自身主观 能动性的限制，在灾害面前，人们只能束手无策、任其凌虐；而进入封建时期， 人类已能通过采取措施，如西周时的水利工程，春秋时期赈济、调栗等思想来防 治灾害。而到了宋明时期，己经形成了较为完善的灾害防治体系，清朝时，国家 对灾害的重视更是达到前所未有的程度。 由原始社会不知反抗到封建社会灾前预防，可以看出，防灾减灾并不是一个 静态的过程，相反，他是一个动态的、不断发展的过程，而今天的防灾减灾，则 有着更全面的内涵：防灾减灾就是由国家、政府或者社会团体计划、组织、指挥、 协调、控制，通过法律、政治、经济、教育等手段，运用人力、物力、资金、信 息最终完成灾害预测、组织防治及灾后重建等活动。 ( 二) 防灾减灾法 无规矩不成方圆，更何况是灾害这一不同寻常的时期。那些由国家制定或认 可，并由国家强制力保证实施，规定政府、团体及个人的权利和义务，以防止、 减少和对抗灾害发生的法律规范，就是防灾减灾法。 在现代应对灾害的过程中，法律手段作为防灾减灾的重要手段之一，贯穿灾 害预防、组织防治和灾后重建等各个环节。这些作为法律手段的防灾减灾法共同 组成防灾减灾法律体系，充分保证各环节工作顺利进行，最终实现防灾减灾，保 证人民的人身、财产不受灾害损毁，保证生态环境得到最大程度的保护。 王秀娟国内外自然灾害管理体质比较研究 d 】兰州：兰州大学硕士学位论文，2 0 0 8 年第5 页 朱晓宇我国灾害防止法律对策研究【d 】重庆：西南政法大学硕士学位论文，2 0 0 8 年第1 0 页 9 黑龙江大学硕士学位论文 第二节生态保护和防灾减灾的关系 在过去的研究中，因研究面过于狭窄，多是将生态保护和防灾减灾分开看待， 学术界认为二者毫无关联，彼此独立；随着环境灾害事件不断发生，研究的不断 深入，学者认识到环境灾害同其他灾害本质相同，都给人类的安定生活造成难以 估计、甚至是无可挽回的伤害，因此，学者们将环境灾害作为灾害分类中的一种。 然而笔者认为，仅仅将二者的关系划定为部分重合的关系，并不合理。 一、灾害是生态环境的必然存在 现代灾害，因发生原因是否含有人为因素分为自然灾害、人为自然灾害和人 为灾害。 地球、月球按照其围绕太阳的固定轨道运行，因相对位置的改变致使引力场、 磁场发生变化，导致地球表面其他要素( 如水文、气象等) 变化，最终发生自然 灾害。当地球、月球、太阳三者处于同一直线上的极端位置时，地球在太阳与月 球中间或月球在太阳与地球中间，此时地球受到的引力值最大或者最小，地球上 就会发生较为严重或较为频繁的灾害。除此之外，地球在周期性运转过程中受到 其他的突发性外力作用，如彗星到达地球的引力场范围之内，地球引力场会突然 改变。这时地球上发生的灾害影响特别巨大，有时甚至是毁灭性的。 与此同时，在地球上，人为原因逐渐成为灾害发生的原因之一。随着时代发 展，能动性不断增强，人类开始了改造自然之旅，尤其是工业革命之后，生产力 不断推进，使得人类各方面的能力越来越强大。人类开始无节制的向自然索取空 气、淡水、土地、矿藏，同时不顾及自然容纳能力的排放污染物，将各种废料遗 弃到陆地表面，各种污染、改造，使得灾害频频发生。 可以看出，自然变异和人为影响，是灾害发生的主要原因。因人为影响发生 的灾害，人类可以通过规制自我行为从而减少甚至是避免灾害的发生，可是地球 康沛竹中国共产党执政以来防灾救灾的思想与实践 m 】北京：北京大学出版社，2 0 0 5 年第1 7 页 刘祯地球自然灾害发生原因初探i j 】吉林地质，2 0 0 1 年9 月第2 0 卷第2 期第6 5 页 1 0 第一章生态保护和防灾减灾概述 的公转、自转，即使人类再努力千万年都无法操控、影响。因此，在人类文明时 期，有生态便有灾害，灾害是生态环境的必然存在。 二、灾害对生态环境有着负面影响 就人为自然灾害而言，灾害的发生是人类行为对生态环境的固有规律的强行 干涉，加上自然力本身效用的结果，这类灾害发生前，生态环境就已遭到一定程 度的毁坏。而不论是自然灾害、人为自然灾害或者是人为灾害，在其发生时，对 于生态环境，都有着不同程度的破坏。以地震灾害为例，地震发生后，水资源完 全中断，在新闻报道中我们就可以体会到灾区水资源的稀缺程度。今天，对于已 经恢复正常供水的四川，我们或许认为，水资源受到影响仅是暂时现象，然而众 人所不知道的是，水资源虽然是恒定资源，但是一旦受到污染，其净化和循环的 恢复过程往往需要相当长的一段时间，尽管已经投入很多技术和资金，可是水资 源再难回复到灾前一般清澈；同时，在人类所需要的其他众多资源中，有的虽然 是可再生资源，但是其再生过程非常缓慢，那些需要靠天然风化的l c m 厚的土壤 的形成就需要几十年、几百年甚至上千年的时间，这些资源在受到灾害的影响、 破坏之后，期望其短时间内得到复原几乎是痴人说梦，更不要说那些不可再生资 源，以及虽被称为可再生资源，但灭绝后永世不可重生的物种了! 资源稀缺、物 种消灭，原本昼夜不断的生态循环出现断裂，生态系统受到的负面影响可想而知! 除此之外，在灾后重建过程中，政府部门为了政绩不顾其他，加紧重建进程， 不想却因此造成了生态环境的又一轮破坏。可见，灾害对于生态环境的负面影响， 不仅仅体现在灾害发生时，更体现在与灾害有关的每一个阶段。人类仿佛陷入到 一个不断循环的噩梦之中，灾害发生，破坏生态环境，之后灾害又在发生 三、防灾减灾是生态保护的一部分 由上述论述可知，灾害，是生态环境的必然存在，虽然不同于空气、水等事 物时刻出现，却同这些事物一样，是自然的产物，是地球不断公转、自转的结果。 马宗晋，康平，高庆华，苏桂武面对大自然的报复防灾与减灾【m 】北京：清华大学出版社，暨南大学出 版社，2 0 0 2 年第7 5 页 1 1 黑龙江大学硕士学位论文 可见，灾害，也是生态环境的一部分。 然而，灾害对生态环境的影响，并不与其他事物一般体现出供养性，相反， 灾害对生态环境的负面影响更为突出。同时，随着生产力的发展、科学技术的提 高和人类能动性的增强，人为因素导致灾害的负面影响愈加强烈，在提倡生态保 护、力图使生物与环境之间的各类能量循环、流动恢复应有状态的今天，防御、 减少灾害的发生，也就成为生态保护的一部分是的，因灾害同生态环境的息 息相关，防灾减灾同生态保护之间不会彼此独立存在；因灾害是生态规律必然存 在的一部分，防灾减灾同生态环境之间不会部分重合防灾减灾，是作为生态 保护的一部分而存在，防御、减少灾害的发生，生态环境状况将会好转，生态保 护的实现，也将促进防灾减灾目标的完成! 当然，作为防灾减灾的有效手段之一，防灾减灾法律、法规，在生态保护过 程中发挥将会发挥不可替代的作用。只是目前，我国防灾减灾法律、法规尚有诸 多不足之处，防灾减灾法律体系尚未完善，使得其在生态保护过程中应有的效力 无法发挥。完善防灾减灾法律体系，成为生态保护工作中亟待解决的问题之一。 本章小结 本章主要概括了生态保护和防灾减灾的基本内容。开篇，笔者对相关概念即 生态保护、生态法、灾害和防灾减灾、防灾减灾法的基本内涵做出界定；随后， 详细论述生态保护与防灾减灾之间的关系：首先，肯定灾害是生态环境的必然存 在；其次，详细揭示了灾害对生态环境的种种负面影响；最后，明确生态保护和 防灾减灾之间的关系灾害是生态环境的一部分，而在全力进行生态保护的今 天，因灾害对生态环境的负面影响，防灾减灾成为生态保护的一部分，而非从前 所认为的彼此独立或者部分重合的关系。本应作为有效手段的防灾减灾法律、法 规，因其自身的不完善，使得其在生态保护过程中的作用无法发挥，因此，应当 完善我国防灾减灾法律体系，真正做到有效防灾减灾，保护生态环境。 第二章我国防灾减灾法律法规现状 第二章我国防灾减灾法律法规现状 第一节我国防灾减灾体系现状概述 我国自古以来就是受灾害影响较为严重的国家之一。古时，人们或许没有认 识到灾害同生态保护的关系，但是却认识到生态保护的重要性，殷商时期就在法 律中有所规定；西周时期颁布的伐崇令规定：“毋坏屋，毋填井，毋伐树木， 毋动六畜，有不如令者，死无赦”，间接预防灾害的发生；秦朝的田律、唐朝 的唐律中对灾害方面的规定更是严苛，如唐律中“杂律 一章规定：“诸 部内，有旱、涝、霜、雹、虫、蝗为害之处，主司应言而不言，及妄言者，杖七 十 。之后的明律、清律多沿袭唐律，有类似生态保护、重视灾害方面的 规定。 民国时期，洪涝灾害、旱灾多次发生，因当时战乱，经济发展缓慢，社会整 体抗灾能力不强，更因没有完善的防灾减灾法律、法规加以应对，使得灾害严重 影响了社会民众的生存。“天灾人祸 正是当时社会状态的最佳诠释。直至2 0 世 纪5 0 年代，在党中央的领导下，逐步形成以中央统一决策、部门分工实施、充分 发挥人民解放军作用为特点的新中国救灾体制。 自2 0 世纪8 0 年代国务院颁布植物检疫条例开始，有关防灾减灾法律体 系的建设掀开序幕。截止到2 0 1 1 年1 2 月，我国颁布的有关防御、减少自然灾害 的国家级法律、法规、预案共3 7 部，其中法律文件1 4 部，法规文件1 6 部，预案 7 部，此外，每年由各部门、地方政府颁布的预案、规定、办法、条例更是数不胜 数( 具体数量见表一) 。而针对其他人为自然灾害、人为灾害的发生，我国也相 继出台诸多法律、法规文件，防灾减灾法律体系逐步显现雏形。 。金瑞林环境法学【m 】_ b 京：北京大学出版社，2 0 0 7 年第3 2 3 3 页 张鹏，李宁，范碧航等近3 0 年中国灾害法律法规文件颁布数量与时间演变研究【j 】灾害学，2 0 1 1 年7 月第2 6 卷 第3 期第1 1 1 页 - 1 3 - 黑龙江大学硕士学位论文 表一1 9 8 1 年2 0 1 1 年中国自然灾害类法律法规文件数量( 单位：个) 菇：1 ) 精孽巍魏瓣穰5 攀。p 褥霉簸稚的警均熬缀：( 2 ) 缀瓣一剜鸯琢辩宄誉3 ) 每赣露慧馥 在地震灾害领域中，主要的防震减灾法律依据有1 9 9 7 年1 2 月全国人民代表 大会常务委员会第2 9 次会议通过的中华人民共和国防震减灾法( 该法后于2 0 0 8 年1 2 月1 7 日修订) ，国务院颁布的地震监测设施和地震观测环境保护条例、破 坏性地震应急条例以及地震预报管理条例，国家地震局、建设部、民政部三 家单位联合发布的关于加强地震重点监视区的地震防灾工作的意见，国务院办 公厅下发的关于中国对国外发生破坏性大地震做出快速问题的通知以及一些 地方性法规、规章。 在防洪法方面，最早的是国务院发布的水土保持工作条例，之后在1 9 8 8 年全国人民代表大会常务委员会通过了中华人民共和国水法，成为防洪减灾法 律体系的基本依据。1 9 9 1 年国务院根据中华人民共和国水法的规定颁布了中 华人民共和国防汛条例，后全国人大常委会于1 9 9 8 年通过了中华人民共和国 防洪法，这是首次以国家法律的形式，对防洪减灾的相关问题进行了较为系统的 规定，随后，各地纷纷以中华人民共和国防汛条例为基础，以中华人民共 和国防洪法为依据，制定相应的地方性法规和地方性政府规章。 在环境灾害防治方面，白1 9 7 9 年起，中华人民共和国环境保护法( 试行) 莫纪宏“非典”时期的非常法治中国灾害法与紧急状态法一瞥【m 】一b 京：法律出版社，2 0 0 3 年第6 9 页 莫纪宏“非典”时期的非常法治中国灾害法与紧急状态法一瞥【m 】北京：法律出版社，2 0 0 3 年第7 l - 7 2 页 - 1 4 - 第二章我国防灾减灾法律法规现状 出台，至今三十余年。在这三十多年里，中华人民共和国海洋环境保护法、中 华人民共和国水污染防治法、中华人民共和国大气污染防治法、中华人民共 和国固体废物污染环境防治法、中华人民共和国放射性污染防治法、中华人 民共和国森林法、中华人民共和国渔业法等法律法规相继出台，不仅使得环 境灾害的防治工作有了明确的法律依据，更成为生态保护工作的直接依靠。而中 华人民共和国环境保护法、中华人民共和国水污染防治法的重新修订，使得 环境灾害法律体系进一步完备。 在事故灾害法律方面，因事故的发生往往存在于生活的不同领域，因此，这 一法律体系中不仅包含1 9 9 2 年全国人大常委会通过的中华人民共和国矿山安全 法，1 9 9 6 年劳动部门发布的中华人民共和国矿山安全法实施条例；也包含了 1 9 9 3 年的核电厂核事故应急管理条例和处理规定及1 9 9 6 年的核事故防治法； 在众人瞩目的医疗事故方面，1 9 9 3 年，国务院就发布了医疗事故防治法，而后 于2 0 0 2 年又发布了医疗事故处理条例；在火灾事故领域，则出台中华人民 共和国消防法和中华人民共和国森林防火条例加以应对。 而在灾害紧急应对和灾后救助方面，分别于2 0 0 7 年和2 0 1 0 年颁布了中华 人民共和国突发事件应对法和自然灾害应对条例。其中，突发事件应对法 适用于包括自然灾害、事故灾害、环境灾害等在内的各类灾害发生应对，而自 然灾害应对条例主要适用于自然灾害的发生，并在附则中规定：“发生事故灾难、 公共卫生事件、社会安全事件等突发事件，需要由县级以上人民政府民政部门开 展生活救助的，参照本条例执行。”除此之外，灾害应急救助工作规