（教育经济与管理专业论文）柬埔寨教育行政体制改革研究.pdf

r e s e a r c h o n t h e r e f o r m o f t h e e d u c a t i o n a l a d m i n i s t r a t i o n s y s t e m i n c a mb o d i a a b s t r a c t : a t p r e s e n t , th e r e fo r m o f e d u c a t io n a l a d m in is t r a tio n s y s te m is a p ro b le m o f c o m m o n c o n c e rn fo r e v e ry c o u n t ry in t h e w o r ld , e s p e c ia lly , in u n d e rd e v e lo p e d a n d d e v e lo p in g c o u n t r ie s . r e c e n tly , t h e r o y a l g o v e rn m e n t o f c a m b o d ia h a s m a d e th e s t r a te g ic p la n n in g o f a d m in is t r a tiv e r e f o r m s . a c c o r d in g to th e a b o v e s p ir it , th e r e s e a r c h o n t h e r e f o r m o f e d u c a t io n a l a d m in is tr a t io n s y s te m is a m a jo r m a tt e r to p r o v id e th e g u id a n c e n o t o n ly f o r a d m in is t r a t iv e r e f o r m in o u r c o u n try , b u t a ls o fo r m in is t ry o f e d u c a t io n , y o u th a n d s p o r ts . t h e p r o c e d u r e o f t h e r e s e a r c h is b a s e d o n : 1 . m o d e rn iz a t io n t h e o r ie s r e le v a n t to e d u c a tio n a l a d m in is tr a tio n a n d m a n a g e m e n t ; 2 . c o m p a r is o n w it h a n d a n a ly s is o f c o u n t r ie s , w h ic h h a v e d iff e r e n t m o d e ls o f e d u c a t io n a l a d m in is t r a t io n a n d m a n a g e m e n t ; 3 . a c t u a l s it u a tio n a n d s t r a te g ic p la n n in g o f a d m in is t r a t iv e r e f o r m s in c a m b o d ia . in t h a t c a s e , t h e s t u d y m a in ly m a k e s a n in q u iry in to : p a r t i : c o n s id e r i n g th e fu n d a m e n t a l t h e o r ie s r e la te d to th e s y s te m o f e d u c a t io n a l a d m in is tr a tio n a n d m a n a g e m e n t, it is s u g g e s te d t h a t th e o ry a n d c o n c e p t p ro v id e th e s y s te m o f e d u c a t io n a l a d m in is t r a tio n , t h e s ig n if ic a n ce o f it s c o n t e n ts , a n d th e b a s ic m o d e ls w it h t h e i r c h a r a c t e r is t ic s . p a r t ii : c o m p a r a t iv e ly a n a ly z in g th e t h r e e m o d e ls o f t h e s y s te m o f e d u c a tio n a l a d m in is t r a t io n a n d th e ir ce n tr a l f e a tu r e s f o r e a c h ty p e s u c h a s : c e n t r a liz e d s y s t e m o f e d u c a t io n a l a d m in is t r a tio n / v e r t ic a l s y s t e m ( s y s te m o f e d u c a t io n a l a d m in is t r a t io n in f r a n ce ) , d e cen t r a liz e d s y s te m o f e d u c a t io n a l a d m in is t r a t io n / h o r iz o n t a l ( s y s te m o f e d u c a t io n a l a d m in is tr a tio n in u n ite d s t a te s o f a m e r ic a ) a n d d e c o n cen t r a liz e d s y s t e m o f e d u c a tio n a l a d m in is t r a tio n / c o o p e r a t e d s y s te m ( s y s t e m o f e d u c a t io n a l a d m in is tr a tio n in 璐 卜 口 鑫 入 飞 j a p a n ) , a n d t h e r e fo r m o f e d u c a t io n a l a d m in is t r a t io n s y s te m in c h in a w it h its c h a r a c t e r i s t ic s . p a r t i i i: t h is is t h e m o s t im p o rt a n t p a rt , in w h ic h c o u n te r m e a s u r e s fo r t h e r e f o r m o f e d u c a t io n a l a d m in is t r a t io n s y s te m in c a m b o d ia a r e e s t a b lis h e d . it s c o m p o s e d o f : h is to ry o f c a m b o d ia n e d u c a t io n a l a d m in is t r a t io n s y s t e m a n d its s p e c ia l f e a t u re s , n e c e s s it ie s f o r t h e r e for m o f e d u c a tio n a l a d m in is tr a tio n s y s t e m , p r in c ip le s fo r t h e r e fo r m o f e d u c a t io n a l a d m in is tr a t io n s y s te m , c o n t e n t s fo r t h e r e fo r m o f e d u c a t io n a l a d m in is t r a t io n s y s te m a n d m o d e l s e le c tio n f o r t h e r e f o r m o f e d u c a t io n a l a d m in is t r a t io n s y s t e m . k e y w o 油: c a m b o d ia , e d u c a t io n a l a d m in is t r a t io n a n d m a n a g e m e n t , a n d r e f o r m o f e d u c a tio n a l a d m in is tr a tio n s y s te m i i i 硕士学位论文 n i m r m s川c s i s 前言 柬埔寨是古老广博的高棉帝国留 存下来的一块领土。高棉帝国曾 经包括泰 国和印度支那的大部分地区。1 8 6 3 年柬埔寨成为 法国的保护国，二次大战被日 本人占 领， 1 9 4 5 年法国 重新控制了 柬埔寨。 但在1 9 4 6 年柬埔寨结束了 法国 保护 国的地位， 建立了 君主立宪制国 家。1 9 5 3 年柬埔寨宣布国家独立。 在以 后的1 5 年多的时问 里， 柬 埔寨 不断与邻国发生边界冲突。 1 9 7 0 -1 9 7 5 年柬 埔寨遭到了 美国的入畏，国家陷入内 忧外患之中。1 9 7 5 -1 9 7 8 年红色高棉在柬埔寨建立政 权， 这时的柬埔寨一穷二白，人民处在水深火热之中。1 9 7 9 年越南打败红色高 棉， 扶植 建 立了 人民 革 命 委员 会与 柬 埔寨 人民 共 和国 。 叭9 9 3 年柬 埔 寨 再 一 次 建 立了 君主 立 宪制国 家。 从 柬 埔寨 历史简 述可以 看出 ， 柬 埔 寨 经历了 漫长的 战 争 ， 这给柬埔寨的教育事业带来了 很多困难: 有很多 教师、教育管理人员、 教育领 导者以 及 教育专 家死于战 争， 据 1 9 7 9 年统计 表明， 全国只 有 5 0 名教 授， 2 0 7 名中 学 教 师， 2 7 1 7 名 小 学 教师 ， 大 量的 教学 设 施 被战 争 破 坏。 同 样， 柬 埔 寨当 前教育行政体制也面临着不少问题:决策过程过于缓慢， 官僚主义作风严重; 沟通渠道不畅， 上下级之间缺乏协调:教育行政机构庞杂，工作效率低下; 缺 乏创新箱神，习惯于按传统办事，没有生气。 由 于 遇到上 述情况， 现在， 柬埔寨王国 政 府和 教育、 青年与体育部已 拟定 2 0 0 1 -2 0 0 5 年的行政战略改革计划。本研究正是在上述问题背景下，对教育行 政体制改 革的有关问 题作进一步的探讨. 其目 的在于为了确保柬埔寨王国政府 和教育、 青年与体育部行政战略改革计划的成功，为柬埔寨教育行政体制符合 时代发展的必然要求，促进社会经济发展和民主政治建设的需要，实现行政管 今 见 波 月 尔 思 韦 特著 : 教 育百 科 全 书 ， 贵 州 教育 出 版 社， 1 9 9 1 年 版， 第4 4 9 页 ， t h e c ( r i s t i t u t i o n o f t h e k i n g d o m o f c a m b o d i a , 1 9 9 3 , a rt ic l e l . s e e p md r . l o n g s i e m ( 1 9 8 1 ) : h is t o ry o f c a m b o d i a i n b r i e f , s o v ie t u n io n , n a o u k a , p p . 5 2 2 - 5 2 5 s c o l d v ia t o f s ta t e f o r w o m e n s 人 f f a ir e s ( 1 9 9 4 ) : c a m b o d ia -c o u n t ry r e p o r t, p p . 1 1 - 1 2 . l 硕士学位论文 ma s 飞 e r s r i i e s i s 澎 理科学化和现代化的需要和将为柬埔寨王国教育、青年与体育部制定教育行政 体制的改革提供理论指导。 教育行政体制包括一个国家的教育管理权力如何确立和划分， 中央和地方各 自设置什么形式的教育管理机构，这些机构之间是否表现出一定的隶属关系， 国家对教育的管理总体上是集中管理、 分散管理还是共同管理。 在这些问题中， 核心的问题是中央政府与地方政府、教育管理部门与学校如何来划分教育职权 和权限。为了实现高效能的教育行政领导，不仅要有高素质的教育行政领导者 和结构合理的教育行政领导班子， 更需要建立一个科学和规范的教育行政体制。 随着人类活动社会化程度的提高和规模的扩大，教育行政体制的地位和作用将 更加重要。认识教育行政体制的基本含义，特别是教育行政体制的发展过程， 掌握教育行政体制的基本内容和类型，是建立规范科学的教育行政体制的前提 和基础。当代教育行政体制是随现代公共教育制度的建立而出来的.由于各国 的政治、经济、社会、文化和历史传统等因素的不同，教育行政体制发展的形 式、内容也不尽相同.一般来说， “ 任何一个国家都设有两种教育行政机关，即 中央教育行政机关和地方教育行政机关。 两者在行政管理权的分配上不尽相同. 随着社会的发展，各国的教育行政体制在发展中稳定，在稳定中发展，基本上 形成了三种类型的教育行政体制:中央集权型的教育行政体制，地方分权型的 教育行政体制和介于二者之间的中 央和地方相结合的教育行政体制。 ” 实际上， 教育行政中央集权制、地方分权制与合作制三种形式，其各自的利弊只是一种 外在的现象， 真正要认识造成这些利弊的原因，还需要作更深入的分析研究。 对此，许多研究者对这些利弊形成的原因及其变化的趋势作了理论和实践的分 析， 他们认为， “ 教育行政体制对一个国家的教育发展至关紧要， 历来被各国教 育学者所关注，其实，一个国家教育行政体制形成的原因是多方面的，有政治 陈李彬主编: 外国教育管理史 ，人民教育出版社，1 9 9 9 年版， 第3 ” 页。 2 硕士学位论文 a t a e ,r r a s ,f i i r s i s 方面的原因，也有经济方面的原因，甚至还有文化传统方面的原因等。而促使 一个国 家进行教育行政体制改革的因素也异常复杂， 这些因素在不同的国 家、 不同的时期 会有不同 的 表 现形式。 ” 不过， 不 管人们怎么看待这三种基本形式 的行政体制。本研究还由 此得出结论:一是不管一个国 家的教育行政是实行中 央集权制、 地方分权制还是合作制，都有其存在的客观基础， 这是该国长期形 成的历史文化条件所造成的，正因为如此，教育行政体制的改革，绝非是轻而 易举的事情; 二是从优缺点方面来看， 三种体制各有利弊， 很难断言孰优孰劣。 同是一个问 题， 我们可以说这是优点，也可以 说这是缺点， 就看评判者站在什 么角度进行评价。但是， 近年来，各国在教育行政体制方面进行了 许多改革， 总的趋势是在加强中央与地方的结合，即合作制， 发挥中央的指导作用和地方 的积极性; 三是教育行政体制难以 解决一切教育问 题，它更多影响的是国家政 治、经济、文化传统和确实政策与对策管理层面的东西。 所以 说，教育行政体制是教育体制的重要内 容，又是国家行政体制的组成 部分。因 此，教育行政体制改革不但是一个教育体制改革的问 题，而且是一个 国家行政体制改革的问 题。它不仅影响到教育系统内部的各方面，而且涉及国 家政治和经济体制的有关内容，文化传统的方面。 正因如此， 要从理论和实践 上弄清教育行政体制改 革的问 题，有必要比 较与借鉴世界不同 体制国家的教育 行政体制。 吴 志 宏、 冯 大 鸣 、 周 盆 方 主 编 : 新 编 教 育 管 理 学 ， 华 东 师 范 大 学 出 版 社， 2 0 0 0 年 版， 第”页 . 3 f. 1jn-4: * i c 4-n=w a1asfi r si i igsis 第一部分教育行政体制概述 1 相联 。 教育行政体制的基本含义 关于教育行政.对教育行政的含义主要同人们对 “ 行政”的理解紧密 “ 行政”一词，高棉文 ( 柬文 棉 词 义 里 ， 是 从 + 缘 _ p “ 是指 国 家， 而“ z2 im 处理公共经营、管理 和安排。 ” 这主要强调在行政活动 中管理主体和管理客体的特殊性。关于行政的概念， 马克思认为: “ 行政是国家 的组织活动” 。 他把行政理 解成国 家事务的管理活动。 还有的学者 认为， 行政 是指:一切社会组织、团体对有关事务的治理、管理和执行的社会活动，它不 仅包括政党和国家的立法、行政、司法组织活动，还包括企业、事业、社会团 体等各种各样的社会组织的执行事务:国家政治目标的执行，包括立法、行政、 司法等社会组织领域 内特定组织的指挥活动及其机关内部的总务后勤工作等和 国家行政机关及其官员在管理国家事务、社会事务和机关内部事务的过程中进 行计划、 组织、指挥、 协调和控制等各项管理活动。以 上各种 观点都从不同 的角度阐明了行政的基本内涵，都有一定的道理，但又存在一定的片面性，综 合几种观点，我们认为行政概念的界定必须包含以下几层意思是:承担行政职 责的机关是国 家机构的执行机关;一 种国家行为， 通过运用国家权力来完成， 它也是一种执法活动，必须依据相关的法律、法规进行;对整个社会实施的公 共管理，它的对象是社会事务。 那么，教育行政是什么呢?对教育行政的看法，许多学者也是仁者见仁， 智者见智， 概括起来有如下三种: 第一种看 法认为，教育行政就是学校管理教 育的活动，主要是学校内部教育管理的问题:第二种看法认为，教育行政是教 s e e s a m d e c h s a n g a rc a c h c h u o n n a t ( 1 9 6 7 - 1 9 6 8 ) : d ic t io n n a i rc c a m b o d g ie n , e . 1 . b , p p . 1 0 0 6 - 1 0 0 7 转引吴志宏著: 教育行政学 ，人民教育出版社，2 0 0 1) 年版，第3页. s e e e r a ( 1 9 9 5 ) : a d m in is t r a t iv e c o u r s e s fo r h i g h r a n k i n g o ff i c e r s , p h n o m . p e n h , p p . 1 3 -2 6 . mo e y s ( 1 9 9 8 ) : ma n a g e m e n t s k i ll s f o r e d u c a t i o n a d mi n is tr a t o r s , p h n o m. p e n h , p p . 1 - 1 7 . 参见王乐夫、许文惠主编: 行政管理学 ，高等教育出版社，2 0 0 1 】 年版，第 1 -2页。 4 硕士学位论文 s t 八 s i f r s i i i l s (s 育行政机关 管理教育的活动。 它包括中 央教育行政和地方教育行政。 中央教育 行政指的是国 家教 育行政部门管理教育的活动， 地方教育行政指的 是各省、 市、 自 治区，各 县教育行政部门 管理教育的活动;第三种观点认为， 教育行政既包 括教 育 行 欢 机 关的 行 政 活 动， 又 包 括 学 校 教 育 行 政机 关 的 行 政 活 动。 。 人 们 对 教 育行政理解 的局限性反映着人们对教育行政观念理解的局限性， 都只重视教育 内部的管理， 而忽视教育与教育外部的 关系。但是， 从行政的 理论来讲， 行政 并不是绝对的国家意志的执行，以 执行国 家意志为主要功能的政府机关， 而是 以表达国家 意志为主要职责的机关; 从行政的实践来看，它不仅政治 与行政总 是结合在一 起而无法分离， 也不能分离， 而且， 随着公共事务的 增多 和复杂化， 各国公共管 理的一个共同趋势是行政部门中 心化，即 行政部门 拥有越来越多的 “ 立法” 和“ 司法” 权力，那种纯粹执行国 家意志的行政活动也只能 是一种理 想 的 形 态 百 己 。 就 教 育 行政 的 产 生 是 相 对 于 个 人 或民 间 团 体 举 办 和 组 织 教 育 而 言，它强浪 的是国家作为一种特殊的 社会权力组织介入曾被认为是私事的教育 领域之中。 因此，教育行政是指整个国 家对教育事务的管理。 再说， 随着教育 事业的不 断发展，教育活动不单纯是学校内 部与教育行政机关的事情，教育与 整个社会的 政治、经济、文化的联系更加密切， 教育事业的发展需要国家的 重 视及国家 其他行政机关对教育的支持， 所以 ，只有整个国家来管理教育， 才能 真正发挥教 育行政中国 家管理教育的职能。 人书 树 教育行政的看法，都有其道理， 不必硬性辨别谁是谁非， 本研究赞 同从国家 意志、职能和公共管理理论与实践的对象角度来理解教育行政。 教育 行政就是 国家对教育的管理， 从教育行政的 机构而言，主要是指教育行政机构 的活动; 从教育行政的层次而言， 它既指中央的教育行政体制，也指地方的教 育行政体 制;从教 育行政的范围而言，大到方 针政策法规和教育体制的构建， 小到具体 舰 章制度及其实施， 都 应包括教育 行政之中。 这样理解教育行政就体 现了大教 育管理观.这种管理不仅重视教育内 部的管理，重视教育行政机关和 学校行政机 关对教育的管理，而且还重视教 育与外部的各种关系， 把教 育事业 当成是整 个国家的事业，把管理教育当作是国家的重要职能之一目 前，我国 今见孙. 漪著: 教育行政学( 修订 本) 。华中 师范大学出版社1 9 9 8 年版，第5 -6 页. 参 见 张 报 改 : 关 于 教 育 行 政 职 能的 研究 ( 论 文 ) ， 2 0 0 1 年5 月 . 第3 页 . 奋见孙. 幼主编: 教育行政学， ，高等故育出 版社2 0 0 () 年版， 第6 页. 5 骨 硕士学位论文 n i 入 s i工r s i i i s i s 的教育行政管理是国 家权力的一部分，是通过国家行政机关的行政活动来实现 的。国家行政机关就其法律规定的 职权职责而言，它是国家教育管理权力的行 使者， 对国家教育事业实施领导、 指导、组织管理; 就其 法律规定的地位而言， 国 家行政机关是国 家权力机关的 执行机关， 受它的 监督， 对它负责并报告工作， 在法律的制定和重大问题的决策上， 必须由国家权力机关充分讨论与民主决定. 1 - 2 .关于 教育行政体制. 教育行政体制是教育行政机构与相应规范的结合 体或统一体。主要处理的关系是:中央办学与地方办学的关系;政府办学与其 他社会力量办学的关系;政府与教育行政部门的关系;教育行政部门与教育行 政部门的关系; 政府与学校的 关系。 根据这种看法我们可以 看出: 从处理好中 央办学与地方办学， 政府办学与社会其他力量办学的关系来看，就是要改 变政 府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体， 社会各界共同办学的体制。 近年来，许多国 家教育事业的发展趋势为基础教育以 地方政府办学为主;高等 教育要逐步形成以中央和省两级政府办学为主， 社会各界参与 办学的新格局; 职业技术教育和成人教育主要依靠行业，企业， 事业单位办学和社会各方面联 合办学。从处理好政府与教育行政部门的关系来讲， 指的 是要明 确教育行政部 的 性质，确立它在政 府中的 应有地位。 教育行政部门 应是各级政府中管理教 育的 综合职能部门，政府中的 其他部门和其他业务部门中的 教育行政部门， 应 在自己的职权范围内，在政府教育行政部门的统一协调下，配合教育行政部门 做好有关这方面的 工作。从处 理好教育行政部门 与教育行政部门 之间的关系来 说，这指的是两种情况:一 是平行的教育行政部门的关系，主要是处理好政府 的教育行政部门 与同级 政府中 其他业务部门中的教育行政部门 的关系，处理好 政 府的 教 育行 政 部门 与 同 一 地区 的 大型 企 业事 业 单 位 中 教 育 行 政 部门 的 关 系; 二是垂直的教育行政部门之间的关系，主要是处理好上级教育行政部门的职责 权限与下级教育行政部门的责 任之间的关系。 从处理好政府与学校的关系 来讲， 更重要的是处理好集权、 分权与均权的关系， 其核心是简 政放权，增加学校的 活力， 扩大学校的办学自 主权. 总之，教育行政体制是 教育领域中关于机构的 设置， 隶属关系以 及权限 划分等方面的问题.教 育行政体 制所 要回答的问题包 括:一个国 家的教育管理权力如何确立和划分;中 央和地方设 置什么形式的教 乡见孙绷涛主编: 教，行政学 ， 高等教育出版社， 2 0 0 1 年 版， 第 1 6 3 页、1 7 5 页。 6 硕士学位论文 n 1 s i l f2 s川 g s i s 育管理机构，这些机 构之间是否出 现一定的隶 属关系;一个国家对教育的管理 总体上是集中管理， 分散管理还是合作管理。 在这些问题中，中央 政府与 地方 政府， 教育管理部门 与学校围绕教育事业 方面的 权限 划分是核心的问题。 2 .教 育行政 体制的内 容 2 - 1 .关于教育 行政组织机构。 组织机构就是把人力、 物力和财力等按一定 的形式和结构组合 起来，为实现共同的目 的、 任务或 利益， 而有秩序、有 成效 地开展活动的社会单 位。 行政组织机构是依法建立的国家公务机构的一种，是 为执行一定的 方针政策而提供公 共服务的社 会单 位。 行政组织机构不同于立法、 司法组织机构， 也不同于一般社会团体。 广义的 行政组织机构包括国 家政权的、 企业事业的、学校的、社会的行政组织机构。 狭义的行政组织机构是指依法建 立的 管 理 国 家 事 务的 机 构， 专 指 行 使国 家 权力 的 各 级 行 政 机关 。 。 根 据 行 政 组 织 机构的概念，我们可以 看出， 教育行政组织机构是依法建立的国家教育公务机 构，是为教育提供公 共服务的社会单位，广义的教育 行政机构包括国家政 权、 企事业、 学校和社会的教育行政机构。 狭义的教育行政组织机构专指国家各级 政府机构中管理教育事务的机关。对于教育行政组织结构， 众所周知， 教育行 政组织结构是指教育 机关组织系统各个部分的构成方式， 也是教育行政机构内 部各部门 之间的 相互关系和联系方式。 也就是说， 它是教 育机构内 部权责关系、 分工协作方式、职权 和职能划分、 机构设置和岗 位设置等方面的综合表现。 在 教育行政组织结构中， 有两种最基本的关系:纵向的关系和横向的关系。纵向 的 关系是指隶 属的 领导关系: 横向的关系则 是指平 行的各 部门之间的协作关系。 . 至于教育 行政层次与幅度， 概括地说， 教育行 政层次 指机构内部从最高层到 最 低层分成多少等级。 而教育行政幅度是指一级行政机关或上级领导者直接领导 和指挥的 下级单位或 工作人员的 数目 。教育行 政组织 机构层次的多少是根 据幅 度的大小决定的。幅 度小，层次就多， 工作人员就要增多. 工作人员增多，相 互之间协调工作就要 增多，花费的 精力，时间 和费 用都要增加;上下级之间 信 息的传递就容易发生 遗漏或失误，指令的下达 和情况上报也比 较迟缓， 办事效 参 见 孙 . 涛 著: 教 育 行 政 学 ( 修 订 本) ， 华中 师 范 大 学出 版 社 .1 9 9 8 年 版 ， 第1 6 2 页 . 孙. 涛主 编: 教育管理原理 ， 广东高等教育出 版社.1 9 9 9 年版，第12 页， 今见段从 摘主编: 现代管理学导论 ，企业管理出版社， 2 0 0 0 年版，第1 4 5 页. 李公 松编著: 系统论、 信息论、控制论与教育改革 ，湖北救育出 版社，1 9 8 ， 年版，第4 页. 硕士学位论文 n i a s t 6 r s川i s i s 率比 较低，容易助长官僚主义。相反，扩大幅度，减少层次，组织机构就可以 相对简单些，所需的工作人员、时间和费用会更少，上下级之间的联系和信息 沟 通的 渠 道 可以 缩短， 决 策 可以 加 快， 从而 提高 工作 效 率。 2 - 2 .关于教育行政规范.教育规范是教育体制的核心， 没有教育规范，教 育机构也难以建立，即使建立了也难以正常运行。之所以是这样，因为教育规 范一般都要体现一个国家占 统治地位的阶级或集团的意志。教育规范就层次而 言有宏观、中观、微观三种。宏观规范主要体现在国家的教育方针、教育政策 与教育法规上;中观规范主要是指国家对某一方面，某一层次的教育所做出的 规范，较之于宏观规范来说，它对各级各类教育的要求更具体、更明确;微观 规范主要是指教育行政机关内部和学校内部的规范，表现为各种组织机构，各 种工作和各种人的规范，相对中观规范来说，它对各种教育工作的要求更加明 晰具体， 因而具有更直接、 更强的约束力。 如果将教育规范的概念延伸到教育 行政规范的话， 那么很显然， 教育行政体制无论是组织结构与机构、 人员配置， 还是权限划分都是按照宪法、法律、法规和章程制度来进行的，一经建立和形 成就具有严密性和规范性的特征。如果教育行政体制不够严密和规范，则表明 教育行政体制的完善程序低.综合说来，教育行政规范教育行政体制的核 心和系统中一切行政人员和产生职工上下左右之间的工作关系、行为评价的法 律、纪律、规章、制度. 这是教育行政体制系统协调、高效运行的工具和手段、 命脉和保证。教育行政规范是教育行政行为的本质和水平的标志。它既反映教 育行政客体的要求，也表现教育行政主体的意志。 3 .教育行政体制的基本类型 3 - 1 .集权型体制.教育行政的集权型体制 ( 教育行政的集权制) ，一般来 说是国家行政管理集权制的一个组成部分。在中央集权制下，国家权力集中于 中央政府，地方各级政府服从和接受中央政府的领导和统治.而在教育管理工 作中，就表现为中央政府及其教育行政部门直接领导和管理整个国家的教育事 奋见吴志宏著: 教育行政学， ，人民教育出 版社， 2 0 0 0 年版， 第8 0 页。 傅明 贤主编: 行政组织理论 ，高 等教 育出 版社， 2 0 0 1 年版. 第1 2 5 -1 2 8 页. 黄强主编: 领导科学 ，高等教育出 版社，2 0 0( 年版，第1 9 3 -1 9 4 页. 参见 孙纬涛著: 教育行政学 . ( 修订 本) ， 华中 师范大学出 版社，1 9 9 8 年 版， 第1 4 5 -1 4 6 页. 孙绵涛主编: 教育管理原理， ，广东高 等教育出版社，1 9 9 9 年版， 第1 7 0 页。 吕 瞥 硕士学位论文 n 1 : wrna s t 1 ih s s 业，地方政府及地方教 育行政部门 主要以实施中央制定的教育法律、 政策、规 划和指令己 为己 任。在中央和地方的关系 上，明显表现为一种垂直的、领导与 被 领导 的 隶 属关 系 。 简 而 言 之， 中 央 集 权制 国 家 教 育 行 政 的 主 要 特点 是 ， 在 中央与地方的关系上，强调以中央为主， 地方为辅:在 政府与学校的 关系上， 学校依赖于政府;在管理方式及管理行为 上，注重用行政、计划的手段对教育 进行直接千预和严格控制。中央集权制国家教育行政的优点是:能够充分调动 中 央办教育事业的积极性，便于统一全国的教育思想， 便于全国教育事业的统 一规划， 便于统一领导全国的教育改革和发展;能够集中全国力量实 现教育机 会均等的原则，克服各地区教育发展的不均衡状态; 能规定统一的教 育标准， 有助于教育质量的普遍提高.而其缺点是:地方没有办教育事业的自 主权，事 事依赖中 央和上级， 不独立思考， 难以充分调动地方办教育事业的 积极性，不 利于掌握教育标准的灵活性及教育 活动的多样性;极易脱离地方实际 和阻碍教 育发展的 进程;不鼓励自由 实验， 在很大 程序上束缚了 地方探索教育、教学改 革的积极性和主动性。 3 - 2 .分权型体制.教育行政的分权型体制 ( 教育行政的分权制)是中央政 府居于监督和辅助地位，将教育行政权力 授予地方政府，由后者在其管辖范围 内 全权决定并自 主动作教育事务的 一种教育行政制度。地方分权制的 特征，恰 j哈与中央集权制相反:在中 央一级不设或只设权力有限的教育领导部门，中央 和地方的 教育行政部门之间不存在领导隶 属关系，教育被看作是地方的事业， 地方自主 经营管理的思想占 统治地位: 课程设置、教材 选择、 教师资 格等一些 最基本的 制度由 地方规定， 中央不作统一要求;教育的基本法律由 地方制定; 教育的经费也主要由 地方承担等。 . 简而言 之， 地方分 权制国 家教育行政的主要 特点是， 在中央与地方的关系上， 强调以地方为主，中央为辅;在政府与学校 的关系上，强调政校分开， 学校可以 面向社会依法自 主办学: 在管理方式上， 不主张对教育进行严格控制和直接干预，而主张以指导 服务的方式对教育进行 管理. 地方分权制国家教育行政的优点 是:能培养当地 人民关心教育事业的兴 参见吴志宏、冯大鸣、周鑫 方主编: 新编教育管理学， ， 华东师范大学出版社， 2 0 01 ) 年版， 第”-7 6 页。 赵皿华主编: 现代管理学 ，山东人民出版社，1 9 9 9 年版，第2 2 4 页。 奋 见 吴 吉 宏 著: 教 育 行 政 学 ， 人 民 教 育 出 版 社， 2 0 0 1 年 版 ， 第5 6 - 5 7 页 . 王护宁、竺乾威主编: 行政学导论 ，上海三联书店，2 0 0 0年版，第9 3页。 硕士学位论文 n i a s i f il, c 1 i i g s i s 趣和责任心，能充分调动地方办教育事业的积极性;能适应本地区政治、经济 的需要，因地制宜地发展教育;可以使地方根据本区域政治、经济、文化、科 技发展的需要， 调整各级各类教育事业发展的 速度和规模， 及时提供各方面的 专门 人才;能结合本地区的 情况进行实验， 通过不同地区的实 验和创 造，开展 竞争，相互促进。而其缺点:难以制定全国统一规划，教育缺乏统一标准，各 地自 行其是， 教育制度纷乱复杂， 教育质量参差不齐: 导 致教育发展的不平衡， 教育机会均等的原则也难以真正实现。 3 - 3 合作型体制.以上关于教育行政集权制与分权制的探讨，对理解教育 行政合作型体制 ( 教育行政合作制)大有裨益。教育行政合作制是指中央教育 行政与地方教育行政共同合作、共同管理教育事业的制度。 两者权力较为平衡， 形成合作关系。中央和地方合作制，在一定程序上缓解了中央和地方的矛盾， 减少了中央集权制和地方分权制的 弊端， 但这种体制仍在探索之中， 有待于进 一步完善。总之，教育行政合作制国家是指既不是纯粹的中央集权制，也不是 纯粹的 地方分 权制， 而是 介于中央集权制与地方分权制之间的这一 类型的国 家。 合作制国家教育行政的主要特点是在中 央与地方的 关系上， 既不是严格的中央 集权，也不是绝对的地方分权，而是强调中央与地方共同合作办好教 育。 在政 府与学校的关系上， 政府可对学校行使一定的管 理权.学校也有一定的办学自 主权. 在管理方式上， 既强调指导服务， 也强调监督管理。 这种体制是最 理想、 最完善的 教育 行政体制， 也是各国教育行政改革与发展的 基本趋势 和追求目 标。 但是由于主客观方面的原因， “ 在教育行政实践中，对教育事务，究竟哪些应由 中央统筹管理，哪些应由地方 自决，管理方式上的干预与指导、严格与宽松的 关系很难得到妥善处理。 因此，对同一事务， 往往表现为时左时右， 对教育的 发展带来一些不 利的 影响” 。 。 孙绵涛主编: 教育行政学 ，高等教育出版社，2 0 0 1 年版，第 3 9页。 1 0 第二部分世界不同体制国家教育行政体制比较 1 .中央集权制国家的教育行政体制 人们往 往把法国看成教育上中央集权制的典型代表。 从法国的中央教育行政机构及其职责来讲，法国的中央教育行政机构称为 “ 国 民 教 育 、 青 年 和体 育 部，。 法国 教 育 部 长 是“ 教 育行 政 机 构中 的 最高官 员、 教育部长的 权限相当广泛，由总理提名，总统任命” 。 法国教育部统管全国的 教育工作，主要职责是:组织实施议会通过的教育法和政府对教育的决定， 执 行总统或总理签署的教育政令、条例、细则等:领导公立教育机构，监督指导 私立教育 机构; 制定教育发展规划与教学大纲;规定考试及学位和文凭颁发制 度:负责 教师的招聘、培养与管理、分配教育经费; 执行国家与外国的教育合 作项目 等 。 从法国的地方教育行政机构及其职责来讲， 法国的地方教育行政是由 属于 教育部的 地方教育行政机构负责的。 每个大学区设总长一名，由 教育部提名和 总统任命， 代表教育部行使对自己学区的领导权。其职权范围十分广泛，包括 初等、中 等和高等教育等方面，具体表现在以下几个方面:领导和监督学校的 教学、行 政和财务工作:根据教育部的规划决定学校的设立及分布:在教育部 规定的编 制及所拨经费范围内，具体分配各校的教职工人数及经费数额;直接 管 理 初中 教 师 及行 政人员 等。 大 学区 下 面 一 级 是省 教 育 行 政 机构。 各省 都 有大 学区设宜 的省督学处，并设学区督学一人.学区督学既是大学区总长的助手， 又是被派 到各省管理教育的代表。省的最高教育行政长官是大学视学官，也由 教育部长 提名，总统任命.大学区视学官在省里代表大学区总长行使职权，主 要管理初 等教育行政和部分中等教育行政， 并对师范学校行使监督权.省以下 的市村铆钡学官一般负责设立和管理初等学校和保育学校，没有独立的教育行 臼 夭山 主 拍: 外国教育管理发展史略 ， 教育 科学出 版社，1 9 9 5 年版，第%页. 陈 孝 彬 主 编 : 外 国 教 育 管 理 史 ， ， 人 民 教 育 出 版 社 ， 1 9 9 9 年 版， 第3 4 0 页. 今见同 上 。， 第9 6 - 9 ， 页. 参见同 上 ，第9 7 -9 9 页。 l l 硕士学位论文 m a c t i r s t i i g s i s 政部门。 。 可见，由于法国是一个典型的中央集权制国家， 在教育行政方面也实行高 度的中央集权制。法国教育行政体制的特色主要是:中央集权制的一个典型代 表，其体制渊源于拿破仑时代制定的 “ 帝国大学制度” ;法国宪法明确规定教 育是国家的事业，一切教育部门必须受国家指导和监督;法国的中央集权型教 育行政体制与国家的行政中央集权化相适应，使全国的教育便于统一规划和管 理，为落实国家的教育方针政策创造了条件，即国民教育部在教育行政方面拥 有绝对的权威，各级教育行政机构在教育行政管理过程中，必须严格执行中央 教育行政机构的指示和命令。但同时也使地方行政部门在教育方面的权力受到 了限制 ( 听命中央和垂直领导) ， 就是配备代行教育部长职务的大学区总长和大 学区督学，实行从中央到地方的垂直领导，负责省和市、镇、村立学校的设施、 设备方面的行政事务。 z .地方分权制国家的教育行政体制 美国的教育行政体制分为联邦、州和地方三级。联邦教育行政机构称为教 育部，州教育行政机构是州教育委员会及其执行机构州教育厅，地方教育行政 机构是地方教育委员会及其执行机构地方教育局。 从联邦教育行政机构及其职责来说，“ 联邦教育部设部长一名和副部长一 名。部长和副部长由总统提名，经国会参议院同意后任命，前者负责教育部的 监督指挥工作， 后者负责协调教育部与其他政府机关之间的关系，部长有事不 能履行职责时， 副部长可代行其职责” 。 。 联邦教育部的宗旨 有五条: 保证全 体国民教育机会平等: 支持州和地方为满足教育需要作出的努力: 鼓励更 多的公民，家长和学生参加到联邦政府的计划中来; 通过研究、评价和互通 情报，促进教育质量提高; 改善联邦政府对教育计划的协调和负责工作。 从州教育行政机构及其职责来说，在美国各州有两个组织，一为州教育委 员会，二为州教育厅。前者负责决策，后者负责执行。兹分述二者的组织和职 陈孝彬主编: 外国教育管 理史 ，人民教育出 版社，1 9 9 9 年版， 第3 4 1 页。 孙绵涛著