（宪法学与行政法学专业论文）突发事件中的政府责任研究.pdf

at h e s i ss u b m i t t e di np a r t i a ls a t i s f a c t i o no ft h e r e q u i r e m e n t sf o r t h ed e g r e eo f m a s t e ro fl a w c o n s t i t u t i o n a la n da d m i n i s t r a t i v el a w i n t h e g r a d u a t es c h o o l o f h u n a n u n i v e r s i t y s u p e r v i s o r p r o f e s s o rx i a o y a n h u i a p r i l ，2 0 1 1 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得的 研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均 已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担。 作者签名： 日期：0 朋年幻夕日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。 本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 作者签名： 导师签名： l 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密团。 ( 请在以上相应方框内打“”) 9 7 钿钼螺 突发事件中的政府责任研究 摘要 众所周知，我国是突发事件的多发国家。从“非典 到“四川大地震 ，从“瓮 安事件 到“盐荒”，从各地频发的矿难，几乎每年发生的突发事件都造成了不可 计数的人员伤亡和财产损失。突发事件在不断地考验着我们的政府在预防、救灾、 减灾等方面的能力。从多次应对突发事件的情形来看，我国各级政府已逐渐能够 迅速、有效地应对突发事件，这一定程度上得益于各级政府责任制度的落实。但 突发事件终归是我们人类难以预测的的灾难，我们只有在灾难中总结经验，不断 完善和落实政府责任制度，方能减少损害并达致“兴邦 之目的。 社会契约理论认为人们将自己的权利让渡一部分给国家，由国家组建行使“权 力的政府，以保护人们的权利。突发事件往往使特定社会进入一个国家权力的 “特别行使 状态，政府，特别是中央集权体制下的我国政府，如何保证在突发 事件的特殊状态下，合法正当地行使“紧急行政权 ，并遵循比例原则，不侵犯公 民的基本权利，尤其显得重要。这些年，我国政府应对突发事件在制度方面取得 了一定进展：决策组织框架基本形成；应急法律法规逐渐出台；信息公开程度有 了明显的进步；相关的责任追究制度相继建立。但从世界各国政府应急责任制度 来看，我国突发事件责任制度无论是在制度层面，还是在实践领域都亟待完善。 结合实际，完善突发事件应对法，制定配套的实施细则，加快制定紧急状态 法，规制政府权力的行使；建立统一、高效的应急机构和决策体系，落实责任： 完善政府信息公开责任制度，加大突发事件宣传力度；突发事件中政府的社会救 助责任以及责任追究制度，都亟待进一步完善。 关键字：突发事件；政府责任；基本权利；完善 硕士学位论文 a b s t r a c t s i n c ec h i n a sp o l i c eo fr e f o r ma n db e i n go p e nt oo t h e rc o u n t r i e s ，w i t ht h ef u r t h e r d e v e l o p m e n to fe c o n o m ya n ds o c i e t y ，c h i n ae n t e r sap e r i o do fc r i s i sw i t ha f r e q u e n t i n c i d e n c eo fe m e r g e n e i s e t h i sp r e s e n t st h eg o v e r n m e n tw i t ham a j o rc h a l l e n g e ：h o w t of a c et h ec r i s i sa n ds o l v et h ep r o b l e m s ，i no r d e rt o p r o t e c tt h ei n t e r e s t so fi t s c i t i z e n s h o w e v e r ，f r o mp r a c t i c et or e s p o n dt o e m e r g e n c i e s ，w e f i n dt h a to u r g o v e r n m e n ti s d i f f i c u l tt oa s s u m et h i s r e s p o n s i b i l i t y u n d e rt h e e x i s t i n g s y s t e m i n c l u d i n gt h ep r e v i o u s s a r s a n d w e n c h u a n e a r t h q u a k e i n c i d e n t w e n g a n m a s si n c i d e n ta n dt h ei n c i d e n c eo fm i n ed i s a s t e r i n t h e h a n d l i n g o ft h e s e e m e r g e n c i e s ，t h eg o v e r n m e n ti sa l s ol a c kt h ea b i l i t yo fr e s c u i n g ，d i s c l o s i n gi n f o r m a t i o n a n da c c o u n t a b i l i t yi nat i m e l ym a n n e r ，e t c o n l yt h es y s t e mi st h eb e s tg u a r a n t e et o r e s p o n dt ot h ee m e r g e n c i e s ，s oi th a sb e c o m ei n e v i t a b l et op e r f e c tt h er e s p o n s i b i l i t y s y s t e mr e l a t e dt oe m e r g e n c i e s e m e r g e n c i e sa r em a i n l yh a n d l e db yt h eg o v e r n m e n t ，a c c o r d i n gt ot h es o c i a l c o n t r a c t t h e o r y ，t h er e a s o nw h ys o m eo ft h ep e o p l e sr i g h t sa r et r a n s f e r r e dt ot h e g o v e r n m e n tt h a ti tc a nb eb e t t e rp r o t e c tt h el i f e ，p r o p e r t ya n ds a f e t yo fc i t i z e n s t h e g o v e r n m e n tu s u a l l yh a v ev e r ys t r o n gp o w e ri nd e a l i n gw i t he m e 唱e n c y ，w h i c hr e q u i r e s t h eg o v e r n m e n tt o p r o t e c tp e o p l e sr i g h t s ，a s w e l la s n o t i n gt h e l i m i t so fi t s p o w e r c h i n a s t h ed e c i s i o n m a k i n g o r g a n i z a t i o n a lf r a m e w o r ko fe m e r g e n c yh a s a l r e a d yf o r m e d ，t h el a w s a n dr e g u l a t i o n sh a v e b e e ni m p r o v e d ，t h e d e g r e e o f i n f o r m a t i o nd i s c l o s u r eh a sm a d eas i g n i f i c a n tp r o g r e s s ，a n dt h er e l a t e da c c o u n t a b i l i t y s y s t e mi sa l s oe s t a b l i s h e d h o w e v e r , i np r a c t i c e ，t h eg o v e r n m e n td o e s n th a v eas t r o n g s e n s eo fc r i s i s ，a sw e l la sl a c ko fa w a r e n e s s ，m a n a g e m e n td i s o r d e r ，u n c l e a rf u n c t i o n s a n dr e s p o n s i b i l i t i e s ，a n da l s ot h e d e f i c i e n c yi na c c o u n t a b i l i t yf o rp e n a l t i e s a sa r e s u l t ，t h e r e s p o n s i b i l i t y f o r e m e r g e n c y r e g a r d i n g e s t a b l i s h e df o r t h e r e g u l a t i o n ，s u p e r v i s i o no fi m p l e m e n t i n gt h el a wa n do t h e ra s p e c t ss t i l ln e e dt ob e f u r t h e ri m p r o v e d w e s t e r nd e v e l o pc o u n t r i e sh a v ea r e l a t i v e l yp e f e c tl e g a ls y s t e mo f e m e r g e n c y ，a n d as o u n dt h e o r g a n i z a t i o n a ls t r u c t u r e ，t h ew h o l er e s p o n s i b i l i t yo f e m e r g e n c yf o rt h eg o v e r n m e n ta c c o u n t a b i l i t yi si nar e l a t i v e l yg o o do p e r a t i n g c o n d i t i o n ，s oal o to fu s e f u le x p e r i e n c ei sw o r t hl e a r n i n g t os t r e n g t h e nt h eg o v e r n m e n t r e s p o n s i b i l i t i e s i n e m e r g e n c i e s s h o u l df i r s t i m p r o v e t h e m a n a g e m e n t m e c h a n i s m ，s t r e n g t h e n t h es e n s eo f r e s p o n s i b i l i t y ，t r a n s f o r t h ef u n c t i o n so f m 突发事件中的政府责任研究 g o v e r n m e n t ，b u i l das t r o n go r g a n i z a t i o na n dc o o r d i n a t i o nb o d y t h el e g a ls y s t e mo fo u r c o u n t r yt ot h e e m e r g e n c yr e s p o n s el a w ”c o n t i n u e st oi m p r o v e ，b u ta l s os p e e du pt h e i n t r o d u c t i o no fas t a t eo fe m e r g e n c yl a w g o v e r n m e n ts h o u l dp r e p a r et od e a lw i t h e m e r g e n c yp r e v e n t i o n ，e d u c t i o n w o r k ，a n d e m e r g e n c ym a n a g e m e n t o ft h e p r o p e r t y t h eg o v e r n m e n ts h o u l dt a k er e s p o n s i b i l i t yf o ri n f o r m a t i o nd i s c l o s u r e ，w h i c h i sr e s p e c tf o ri t sc i t i z e n s r i g h tt ok n o w i m p r o v i n gt h ee m e r g e n c ya c c o u n t a b i l i t y s y s t e m ，w h i c hi sak i n do ft h ep u n i s h m e n ta n da l s ot h ep r e v e n t i o n k e y w o r d s ：e m e r g e n c y ；r e s p o n s i b i l i t y o ft h eg o v e r n m e n t ；e m e r g e n c y ； i n f o r m a t i o n d i s c l o s u r e ；p e r f e c t i o n i v 硕士学位论文 目录 学位论文原创性声明和学位论文版权使用授权书i 摘要i i a b s t r a c t i i i 第1 章绪论1 1 1 选题的背景与意义1 1 2 国内外研究综述2 1 3 研究思路与方法5 第2 章突发事件中政府责任的理论基础7 2 1 突发事件和政府责任的概念7 2 1 1 突发事件的概念7 2 1 2 突发事件的特征7 2 1 3 突发事件与紧急状态的关系8 2 1 4 突发事件中的政府责任9 2 2 突发事件中政府责任的法理分析1 0 2 2 1 维护公共安全的需要1 0 2 2 2 限制紧急行政权的行使1 1 2 2 3 对最低人权标准的保护1 l 2 3 突发事件中政府责任的现实基础1 2 2 3 1 政府履行社会保障职责的内在要求1 2 2 3 2 政府在应对突发事件中的主导地位1 3 2 3 3 依法行政对责任政府的必然要求1 3 第3 章我国突发事件处理中政府责任的缺位及原因一1 5 3 1 我国突发事件责任机制发展状况1 5 3 2 我国突发事件责任机制存在的问题1 6 3 2 1 法律法规不够健全1 6 3 2 2 突发事件信息透明度不高1 7 3 2 3 行政问责制不够完善1 7 3 2 4 公民权利的保障和救济机制欠缺1 8 3 3 我国突发性事件管理机制不足之原因分析1 8 3 3 1 政府对危机认识不足1 8 3 3 2 政府职责定位不明确1 9 v 突发事件中的政府责任研究 3 3 3 政府奖励与惩罚体系错位1 9 第4 章国外突发事件中政府责任机制及借鉴2 0 4 1 国外突发事件中政府责任的现状2 0 4 1 1 美国政府应对突发事件的责任2 0 4 1 2 日本政府应对突发事件的责任2 1 4 1 3 法国政府应对突发事件的责任2 2 4 2 国外突发事件政府责任追究机制的借鉴意义2 3 第5 章我国突发事件中政府责任制度的完善2 5 5 1 完善政府应对突发事件的管理机制2 5 5 1 1 强化应对突发事件的公共服务职能2 5 5 2 2 健全政府公共危机管理的组织机构2 5 5 2 加强政府应对突发事件的管理责任2 5 5 2 1 政府应对突发事件的预防责任j 2 5 5 2 2 政府应对突发事件的社会救助责任2 6 5 3 完善信息沟通机制和信息公开制度2 7 5 3 1 建立政府内部突发事件信息协调制度2 7 5 3 2 进一步完善信息公开制度2 8 5 3 3 加强对媒体的监管与媒体的合作2 8 5 4 健全突发事件应急法律制度2 9 5 4 1 完善突发事件应对法2 9 5 4 2 加快制定紧急状态法2 9 5 4 3 建立健全突发事件配套法律规范2 9 5 5 建立应对突发事件责任追究制度3 0 5 5 1 完善突发事件责任追究的法律制度。3 0 5 5 2 建立自律性的引咎辞职制度3 0 结论3 2 参考文献3 4 致谢3 7 硕士学位论文 第1 章绪论 1 1 选题的背景与意义 天有不测风云，人有祸福旦夕，国家亦有突发事件。突发性事件是政府、社 会、民众无法预料的，而政府必须应对、解决的现实问题。伴随着文明的进步， 人类社会生态、生产、生活系统也变得更加脆弱。越来越多的危机呈现突发性、 多发性和多样性的特点，这往往使得没有“防患于未然”的政府捉襟见肘，穷于 应付。突发性事件的发生往往会给人们带来巨大的灾难，如果政府没有负起责任 来，其事先缺少预防工作，事中措施不得力，事后又不反思，那么灾难还将重演。 汶川大地震、“三月盐荒 事件等突发性事件中可以看到政府积极的履行其 职责，日本核泄漏事件，针对日本政府的做法，外界批评甚多，政府对突发事件 的应对状况反映了一个社会的整体发展水平与政府的行为责任能力。在一个行政 区域内，突发性事件一旦发生，而政府却反应迟钝，甚至推脱责任，那么其治下 百姓之生命和财产则会受损，政府的公信力亦恐面临危机。当下我国经济体制由 计划转向市场，社会由农业向工业转型，国家民主化进程加快，社会各阶层发生 剧烈变动，各类不稳定因素增加。经济失调导致城乡差距、贫富差距、区域差距： 而社会管理相对落后，公共服务不能满足广大群众日益增长的需要，使得不满情 绪滋长，并导致事故频发、社会无序、行为失范等诸多社会问题；物价上涨、居 无住所、就业增长缓慢、腐败等问题的存在，都很容易引发社会不稳定。我国又 是自然灾害，流行疾病等突发事件的多发国家，要再加上人为的因素，那么突发 事件的破坏力往往会被放大，这就给政府的应急管理带来了挑战。因此健全我国 政府突发事件的责任机制显得十分必要，完善的责任机制虽不能完全避免突发事 件的发生，但在预防方面作用很大，同时可以降低政府的损失和公民的伤亡。 我国政府应对突发事件管理体系刚刚起步，亟待完善。从非典、冰雪灾害、 汶川大地震到全球金融危机、疫情、盐荒事件，这些大的突发事件中我国政府都 积极采取措施，千方百计做好减灾、赈灾等工作，但也同时暴露出了我国各级政 府应对突发事件时在责任体制建设上较薄弱的一面。公共安全对全社会成员的生 存和生活质量有重要意义，任何一个社会的存在和发展都需要公共安全。党中央 提出了树立科学发展观和构建社会主义和谐社会的重大战略思想，处理好突发事 件是实现这一美好目标的重要内容和基本保证。温家宝总理在十一届全国人大会 议上作的政府工作报告中提出，要加强电力、交通、通信等基础设施建设，提高 抗灾和保障能力；加强应急体系和机制建设，提高预防和处置突发事件能力：加 突发事件中的政府责任研究 强对现代条件下自然灾害特点和规律的研究，提高防灾减灾能力。2 0 0 5 年1 月， 国家突发公共事件总体应急预案经国务院常务会议讨论通过，年末成立了国 务院应急管理办公室。2 0 0 7 年8 月，全国人大常委会通过突发事件应对法， 并于2 0 0 7 年1 1 月1 日起施行。与此同时，各级政府、各个行业加强了关于突发 公共事件应急预案体系建设。全国共制定各级各类应急预案1 3 0 多万件，基本覆 盖了各地常见的各类突发事件，形成了“统一领导、综合协调、分级负责、属地 管理为主”的应急管理体制。然而，“徒法不足自行，在实施这些法律、预案中 遇到的最大问题是责任落实不到位。应对突发事件没有规制政府的责任机制，就 等于一句空话。 在突发事件明显进入高危期的当代中国，政府承担维护社会秩序，对灾害的 预防管理工作显得更加重要。进一步加强对政府在突发事件管理中的责任研究， 有助于明确政府应当承担的突发事件应对管理职责的内容和范围，也有助于政府 有针对性地完善自身建设，提高公共安全管理能力，健全公共安全保障体系，推 进政府体制改革和创新。这也正是本论文选题的初衷。 1 2 国内外研究综述 一、国外研究综述 突发事件政府积极责任方面，国外研究的内容主要是政府危机管理。突发事 件管理是强调政府对付突发事件的技术化手段，即当一国突发某一事件，波及或 影响了较大范围内公众生活的情况下，政府应该如何以最有效的方法控制突发事 件的影响与蔓延使之迅速恢复正常状态。因此它强调，危机一旦发生，政府如何 迅速作出反应，制定正确的决策；如何调动政府各部门的人力、财力、物力，以 缓解危机如何有效地动员社会一切资源，支持政府并协助采取相应的援救措施； 如何做好危机之后的各项恢复和重建工作，重新恢复正常的社会秩序。查尔斯和 金光珠将行政管理领域内的危机管理归纳为四项内容：减少与缓解危机；准备资 源，有效控制危机；回应社会与公众的需求；危机后的恢复与重建。此研究高度 重视政府对于防范突发事件发生应采取有效的监控防御措施，减少危机发生的可 能性。【1 】 关于危机管理近年来比较著名的研究成果主要有罗伯特希斯的危机管理 和劳伦斯巴顿著的组织危机管理。罗伯特希斯的危机管理理论框架涵盖 风险评估、危机预警和避免、危机应对计划与准备、危机反应管理、情景管理、 危机沟通、恢复管理、危机管理评价等内容，在理论体系上为危机管理的发展做 出了重要的贡献。劳伦斯巴顿著的组织危机管理则在危机沟通、各类日趋复 杂的危机应对方面进一步加深、拓宽了危机管理在企业、政府组织的应用领域。 【2 1 时至今日，危机管理研究开始走向理论完善阶段，更与管理学、社会学、公共 硕士学位论文 关系学、传播学、政治学、法学等学科领域有更加密切的交叉关系，特别是大量 利用信息理论、决策理论、系统科学等新学科，使危机管理逐步走向成熟，在实 践中显示其重要作用。 突发事件政府责任的消极方面，基本上集中在对紧急状态下政府权力的限制 问题上。英国学者诺米克莱尔拉扎在其自由民主政体下的紧急状态一书中 阐述道：紧急权力的行使在自由民主政体政府也并不鲜见，但对其性质和理由我 们却是知之甚少。这本书展示了自由价值观从来没有，事实上绝没有暂停甚至在 紧急的时候。只有在尊重自由价值观的前提下，对于政府责任的追究才成为可能。 但同时，紧急权力有时是合理的，在遵守另外的自由主义规范，这些规范在正常 情况下也被遵守。通过强调正常状态和紧急状态下的连续性，这本书给出了突发 状态下政府应遵守的规范，在此过程中深化了我们对自由民主政府和政治道德的 理解。【3 】贾姆契德蒙塔兹认为一国政府可以宣布该国进入紧急状态，并可以采取 某些不符合国际人权法的措施或者暂时中止一些人权规定，但是一些基本人权是 与人类的尊严是密不可分的，这类权利无论何时都不可以被侵犯。【4 】 施米特就紧急状态问题在论独裁、政治的神学中分别表达了不同的观 点，在论独裁里他主张总统处置危机的紧急权需要受到法律秩序、宪法秩序 的制约与限制：但在政治的神学里他主张应该赋予总统不受任何限制的权力 应对威胁国家存在的危机。施米特在政治的神学里谈到主权决断例外状态时 说，“如果在非常状态下所采取的措施要受制于相互之间的制衡和时间限制，或最 终像在法治国家宪政程序的统治遭受攻击的国家里那样，受制于各种特定的权力， 那么主权问题就没有太大意义，当然也不能完全取消。 【5 j 罗斯特的紧急状态宪政独裁理论：当一个国家的生活处于危险之中的时候， 没有任何形式的政府能够在排除独裁的情况下生存。【6 】诚然，独裁是危险的，然 而在非常状态下却是必要的。当然，罗斯特主张的独裁是一种受宪法与法律约束 与控制的，是宪政独裁。格罗斯关于紧急状态法外模式的基本的主张是，在某种 极端严重的情况下，公共官员可以违法地作出行动，当他相信这样的行动对于保 护国家与公众是必须的时候，同时只要他们坦率地并且公开地承认他们行动的性 质。法外模式的目的在于力图去促进政治的与大众的责任之伦理概念、政治道德、 坦诚、或法外模式自身为这些概念所提升。f 7 j 综上所述，可以看出国外学者对于突发事件的研究大都从系统论、从公共管 理的角度进行阐释。另外从法学的角度，多是从保障公民权利，坚守其自由民主 的价值观来展开的，单独研究突发事件中政府责任的文章较少。 二、国内研究综述 近年来我国开始重视应急法制，而且应急性原则也作为一项重要原则来指导 实践。2 0 0 3 年5 月，国务院以前所未有的速度制定出突发公共卫生事件应急条 突发事件中的政府责任研究 ，满足了应对s a r s 疫情危机的急需；2 0 0 4 年3 月，现行宪法第四次修改时 “国家尊重和保障人权 写入宪法，还在宪法中规定“紧急状态”，这些都使得 们制定下位法律规范有了更充分的宪法依据；2 0 0 4 年4 月，国务院颁布的全 推进依法行政实施纲要将“建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突 事件和风险的能力”作为转变政府职能、深化行政管理体制改革的一项重要内 。自2 0 0 3 年5 月起，国务院法制办成立起草领导小组，着手该法的研究起草工 ，国家举办了多次国际研讨会，并多次赴地方调研。2 0 0 5 年3 月，国务院第8 3 常务会议讨论了草案，对草案作进一步修改和完善，并将法律名称改为“突发 件应对法 。我国2 0 0 7 通过中华人民共和国突发事件应对法，该法规定，“突 事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施 以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。在学术上，对 发事件定义及其内涵莫纪宏、徐高、郭春明、应松年、韩大元等学者都进行了 究。 突发事件管理的相关法制的缺陷及完善：杨红伟在其硕士论文我国行政应 机制法律问题的思考就我国行政应急机制的基本理论问题中的行政应急机制 内涵、行政应急机制的内容、行政应急机制的外延、行政机制建立的依据、行 应急机制追求的价值目标进行了一定的探讨。行政应急机制主要追求的价值目 是：一是保障政府依法有效行使行政紧急权力，加强对政府行政紧急权力行使 监督；二最大限度地保障公民权利；高小平的政府应急管理体制改革的方向 文认为我国政府应急管理体制与行政管理体制一样，是传统上层建筑的产物， 与计划经济密切联系在一起的，也是与经济体制改革、行政管理体制改革同步 进的。这种传统体制，不仅与逐步深化的社会主义市场经济体制改革不相配套， 且与公共安全面临的形势极不适应。我国目前在应急管理方面，不同程度地存 着部门分割、条块分治、综合不够、信息不畅、责任不明和主体单一等问题， 严重制约着应急管理水平和能力的提高。【8 】 杨海坤，吕成的迈向宪政背景下的应急法治一突发事件应对法颁布后的思 考一文认为宪政背景下的应急法治机制包括一般突发事件发生时的应急行政的 法治化和紧急状态下国家权力的法治化，两者是建设社会主义法治国家的必然要 求。最近颁布的突发事件应对法标志着我国的应急法治迈出了坚实的一步， 但还不能说已经建立了比较完善的应急法治机制，除了必须认真实施突发事件 应对法以外，还需要制定紧急状态法。【9 】莫纪宏、徐高在戒严法律制度 概要一书中所指出的：“建立以紧急状态法律制度为核心的非常法律制度是符合 民主宪政要求的，因为紧急状态法律制度更科学地反映了依法行使国家紧急权、 保障公民人权和维护宪法和法律秩序的宪政要求。【l o 】 政府积极责任和消极责任的研究：刘俐认为政府要做好重大危机处理中的信 硕士学位论文 息掌控与公示工作，必须要走出危机管理中全能政府独治主义和行政信息专属保 密的误区。以危机信息的及时公开来广泛动员社会力量甚至通过国际社会的援助 与合作，来实现危机的救治与善后。以完善的法律法规及危机管理制度作为危机 及其行政信息公开的支撑和保障。】王茂涛提出了干部人事管理体制创新的观 点，认为政府应严格执行政府官员问责制，完善人事体制，确立公共服务型政府 和“以人为本 的政府理念。【l2 】王满仓从政府治理角度出发认为从建立柔性化政 府学习型政府和信息化开放式政府三方面提高应对危机的能力以实现政府公共治 理再造。 1 3 1 t 光、秦立强、张明则提出要加强政府与社会合作建立多方合作分权 自治多中心的政府应急管理机制形成政府与社会共同承担危机后果的的权责体 系。【1 4 】 突发事件中政府救助责任的研究：苏明、刘彦博我国加强公共突发事件应 急管理的财政保障机制研究一文深入分析了突发公共事件的类型、应急管理的 特征及对公共财政的需求，阐述了公共财政在国家应急管理中的定位和作用，介 绍了国外政府运用财政手段支持国家应急管理的基本状况和我国应急管理中财政 作用方式的现状和问题，在此基础上，进一步提出了未来运用财政政策支持应急 管理的思路和建议。【l5 】林鸿潮的论公民的社会保障权与突发事件中的国家救助 认为宪法上所确认的社会保障权要求国家在公民因突发事件的打击而陷入困顿时 承担主要救助义务，以维持其相当水准的生活。我国目前以自然灾害赈济为中心 的应急救助体系存在规范残缺、范围狭小、主体缺位、标准偏低等明显不足，亟 待完善。【1 6 】 1 3 研究思路与方法 一、研究思路 论文从突发事件理论问题入手，分析了我国政府处理突发事件责任制度的现 状、问题和原因，在借鉴国外的经验的基础上，提出了完善我国突发事件责任制 度的对策。全文分为五大部分。 论文第二部分首先阐释了突发事件中政府责任的理论基础。从法理的角度分 析，包括社会契约理论上的服务型政府，权力制约理论上的有限政府，以及人权 保障理论上的责任政府，都要求政府在面对突发事件的时候要履行其职责，更要 敢于承担责任。从现实来看，政府承担责任是其职能的内在要求，此外由于其他 组织的无力，政府必然的在突发事件的处理中处于主导的地位。 文章第三部分分析了我国突发事件中政府责任的现状和问题。经过几十年的 发展，我国政府在处理突发事件的相关责任机制方面明显健全，但是实践中由于 政府的危机意识不强、认识不足、管理混乱、政府职责定位不明确以及处罚问责 的缺陷，我国突发事件的责任机制在法规建设、信息公开、执法监管等方面还有 突发事件中的政府责任研究 待进一步的完善。 第四部分阐述了西方国家为了保障应急法律的有效实施，建立起了相对完备 的应急组织机构，设置专门的政府机构作为危机管理体制的主体机构，总的说来， 西方发达国家的应急体制中法律体系比较完备，组织结构较为健全，整个突发事 件政府责任的追究处于比较良好的运转状态。 第五部分对完善我国突发事件中的政府责任提出了对策。首先要完善管理机 制，强化责任意识，转变政府职能，建立一个有力的组织协调机构；第二，要政 府做好应对突发事件的预防工作、宣传教育工作、以及应急性的财产管理；第三， 政府要承担信息公开的责任，这是对其公民知情权的尊重；最后完善责任追究制 度。 二、研究方法 本文主要运用了规范分析法、比较分析法和唯物辨证法三种研究方法： l 、规范分析法。本文对对突发事件以及突发事件应对的内涵及其规定性的界 定主要采取的是规范分析法。 2 、比较分析法。在厘定突发事件的概念时，首先采用的是综合比较的分析方 法。 3 、唯物辨证法。本文在分析现行法律制度的缺陷及其完善思路时，采用了唯 物辩证法之逻辑与历史相统一的方法，坚持理论与实践相结合，找准问题，提出 解决问题的办法。 本文的基本思路是，在解析了突发事件及其应对的一般理论的基础上，主要 围绕突发事件应对法解读了我国现行突发事件应对法律制度，继而结合具体 实际，洞析了现行法律制度的诸种缺失，从立法和执法两个层面，提出了完善我 国突发事件应对法律制度的可行性思路。 硕士学位论文 第2 章突发事件中政府责任的理论基础 2 1 突发事件和政府责任的概念 2 1 1 突发事件的概念 “突发事件 从字面来理解指由自然或者人为引起而突然发生的负面影响较大 的事件，它与紧急事件、紧急情况、危机事件、公共危机等概念含义相近。在国 内外学者对此类事件的研究中，比较常用的一个词是“危机管理 。但与突发事件 相比较，在含义上比“危机”更加丰富。危机事件包括突然发生的事件，也涵盖 了那种因量的积累而导致的事件，如旱灾导致的水危机就不属于突发事件。 学者们在使用“危机 一词时实际上指的就是突发事件，而非更广泛意义上 的危机。“突发事件 在英国政府关于鉴别突发事件的意见中被定义为：使健 康、生命、财产或环境遭受直接危害的情况。 1 7 1 本文采用对“突发事件和危机不 作区分 的观点：危机可以指由突发事件所引发的危机，突发事件亦可是能发展 成危机的事件。【l8 】学者对突发事件的定义，各执己见，众说纷纭。薛澜认为，危 机是一种决策情势，为使社群、组织在危机中存续，并将危机所造成的损害降至 最低限度，决策者必须在有限时间约束下作出关键决策和具体的危机应对措施。 【1 9 】张成福等专家定义突发事件是一种改变或破坏系统平衡状态的现象。【2 0 1 郭济则 认为突发事件是突然发生并威胁公众生命财产、社会秩序和公共安全，需要政府 立即采取应对措施加以处理的公共事件。【2 1 】中华人民共和国突发事件应对法 规定：“突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应 急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。 2 1 2 突发事件的特征 从上文突发事件概念可以总结出突发事件具有如下特征。首先，发生时的不 可预测性。也就是说不可预料的突然性就是突发事件最大特点。随着科技进步， 人类认识自然、组织社会的能力的提高，突发事件的“突然性 正在逐渐减弱。 人类对一些突发事件的发生进行预测已成为可能，对突发事件的预报及预警机制 已取得一定进步，甚至使某些“突发事件变为了“不突发”。 其次，损害结果不确定。突发事件发生之后，其发展进程和损害结果并不确 定，难以被人们完全预测和控制。尽管人们已经掌握了某些突发事件的发展规律 及其造成损害的方式和特点，并尽量减少其损害，却仍然不能做到完全按自己的 意志控制事态的发展。突发事件发展的不确定性，决定了其应对过程应当十分审 突发事件中的政府责任研究 慎，一旦处理不善，便可能酿成严重后果。 第三，危害的严重性和公共性。一方面，突发事件所带来的危害必须达到巨 大的程度，可能给人们的生命、财产和环境造成巨大损害，人们的正常生活受到 严重影响，国家权力的正常运作遭到阻碍，甚至社会组织面临崩溃的危险。另一 方面，突发事件的危害后果具有公共性，即其直接受害者应该是特定或不特定的 多数人，或者直接受害者虽是个别人却产生了严重的社会影响。 第四，应对时间的紧迫性。即突发事件的发展十分迅速，其事态在短时间内 能够快速发展并酿成严重后果，人们的应对时间十分有限。有的突发事件如地震， 甚至可以瞬间发生并立即结束，整个过程持续的时间以分秒计算。因此，突发事 件发生之后，要求人们迅速做出反应，采取非常措施进行处置。 第五，采取特别措施的必要性。当政府在正常状态下采取的各种方式不能克 服这种危机带来的后果，此时特别措施的采取十分必要。特别的应急措施比一般 行政执法手段更加严厉，有时甚至要中断正常的法律秩序，乃至于限制公民的部 分基本权利，如人身自由权，财产权等。但前提是为了实现更为重大、迫切的公 共利益，并从最根本上保护公民的最大利益。由于事关重大，关系到人们的自由， 所以对于应急措施实施的主体、条件和程序，必须由法律作出明确的规定。 2 1 3 突发事件与紧急状态的关系 紧急状态指在发生了威胁到国家生存、人民生命、健康、财产权利的紧急情 况时，国家所宣布进入的一种国家权力行使扩大且公民基本权利行使受到限制的 应对状态。从世界范围来看，作为一种具有正当性的可以对人权保障标准予以克 减的紧急状态法律制度是在所有的法律体系中得到广泛承认的。【2 2 】当前世界范围 内最具影响力的三大人权公约中都规定有紧急状态条款，三大国际人权公约中的 紧急状态条款体现了在公共危机情况下捍卫国家利益与保护个人权利之间的一种 妥协。【2 3 1 1 9 9 0 年4 月3 日通过的苏维埃社会主义共和国联盟关于紧急状态的法 律制度规定：“紧急状态是在发生自然灾害、重大事故或惨祸、流行病、兽疫以 及发生大规模骚乱时，为了确保苏联公民的安全，根据苏联宪法和本法宣布的临 时措施。” 2 4 1 这里将紧急状态理解为紧急措施是不对的，紧急状态是采取紧急措 施的条件和前提，二者含义是不一样的。吕景胜将紧急状态分为重大突发性自然 灾害、重大突发性工业事故及灾难事故、重大突发性社会骚乱及事故、重大突发 性政治危机等四类。【2 5 j 这里将紧急状态和引起紧急状态的原因未作区分，将紧急 状态混同于紧急事件，也是错误的。 事实状态是指将紧急状态理解为一种在现实中发生或出现的客观事实情况， 不管国家或社会承认或宣布与否，它都是客观存在的。法律状态是指紧急事件发 生以后，社会处于一种危险情形之中，有关国家机关根据法律规定进行了确认和 ，8 硕士学位论文 宣布，并导致紧急权力行使、紧急措施采用的一种状态。事实状态和法律状态的 主要区别在于是否被法律调整并经依法确认和宣布。显然我们要研究的紧急状态， 应是一种法律状态。 本文认为紧急状态应该是指由重大突发事件等造成的，对公共安全和社会生 活构成严重威胁的，必须采取特殊措施予以克服的，经有权国家机关依法确认和 宣布并导致国家紧急权力行使的一种危险的、非常的社会关系状态。从世界各国 宪法、法律对紧急状态概念外延的规定来看，狭义的、只适用于特定紧急情况的 紧急状态概念并不符合国际人权法的要求，因为从人权国际保护的立场来看，所 有的人权克减措施都应归入紧急状态的范畴，受到相应的国际监督。也就是说， 广义的紧急状态概念，应当纳入重大自然灾害，重大事故，社会骚乱，重大政治 动乱和暴乱，以及重大恐怖事件为适用对象。这些突发事件理应顺应时势的被纳 入紧急状态法规制的范围，除了战争状态的这一例外。“包含式 和“并列式”这 两种紧急状态和战争状态的关系主要存在的模式：前者把战争状态包含到紧急状 态这一范畴，而后者则单独列出紧急状态是一种非战争的法律状态。2 0 0 4 年，我 国宪法进行了这方面的修改，将紧急状态和战争状态并列；随后，香港特别行政 区基本法、澳门特别行政区基本法和香港特别行政