（经济法学专业论文）我国住房公积金法律制度探讨.pdf

摘要 农、食、住、行”住房一直是最基本的生活资料，直接关系着人们 的切身利益和社会生活秩序为此世界各国政府无不把住房问题的解决作 为本国的重大社会问题来研究，并十分重视住房法律方面的完善。我国政 府向来重视公民的住房问题，从以前的单位公房，福利分房到现在的住房 私有，制度和社会的变迁也对我国住房制度提出了新的挑战。住房制度改 革是我国建立社会主义市场经济的重要环节，而住房公积金制度又是住房 制度改革中的支柱。住房公积金既是一种具有社会性、保障性和政策性的 资金，又是一种信贷资金。因此，对住房公积金法律制度的研究也要注重 它的双重属性，进行全面和客观的研究、评价。本篇论文也主要从住房公 积金的社会保障性和该资金运行的金融属性两方面来分析论述。 论文主要分为四部分： 第一部分主要分析了住房公积金法律制度的性质。论文从住房公积金 制度产生的历史渊源入手，着重介绍了住房公积金制度产生的历史渊源、 理论来源和现实原因，并主要从保障公民住宅权的角度论述了住房公积金 制度的重要性。在论述住房公积金法律制度的理论来源时，论文主要介绍 了住宅权理论和该制度运行的大数法则、强制储蓄理论等法学、经济学理 论。住宅权( t h er i g h tt oa d e q u a t eh o u s i n g ) ，即获得适宜和充分住房 的权利，对于全世界的每一个人、每一个家庭，每一个社会群体的健康和 安宁都是极为重要的。1 9 8 1 年在伦敦召开的国际住宅和城市问题研讨会通 过了部很有影响的住宅人权宣言，该宣言将“享有良好环境， 适宜于人类的住所”，确认为是饼有居民的基本人权”同时论文还介 绍了2 0 0 7 年1 月法国颁布的“可抗辩居住权法案，该法案赋予住宅权的 直接可诉性，在理论和实践中均具有重大的意义我国的住房保障体系主 要由廉租房制度，经济适用住房制度和住房公积金制度构成，而无论是在 覆盖面还是在保障力度上来分析，住房公积金制度都是该体系中的主要部 分，是需要我们关注和值得我们探讨完善的一项制度 第二部分对我国现行的住房公积金法律制度进行了较全面的介绍并对 该制度进行了深入的分析。该部分内容主要以我国现行的住房公积金管 理条例为法律依据，介绍住房公积金的管理原则，管理机构，住房公积 金的运行机制和住房公积金的监督机制等内容。该部分主要是我国现行的 住房公积金制度的介绍和现状分析，力求使本论文的论述是在该部分的基 础之匕进行 同时，论文还对现行我国的住房公积金法律制度进行更深一步的分析 研究，主要分析了我国住房公积金制度运行中的主要矛盾，并进一步探讨 了住房公积金法律制度的制度缺陷。我国现行的住房公积金法律制度在实 际运行中存在着：普惠性的初衷与倾向中高收入群体的实际，地区发展的 不均衡与属地化管理，资金来源单一与广：琵6 邑用，资金使用效率与安全之 间等方面的矛盾。造成这些矛盾的原因是多方面的，但从制度本身来分析， 我们能发现该制度本身存在的一些缺陷。住房公积金管理机构的职能定位 不清，住房公积金的归集使用措施不力，效率不高，住房公积金监督制度 的缺位等分析这些可以使我们更清楚的认识到问题所在，更具体地思索 完善之策。 第三部分则是介绍了国外的相关制度。他山之石，可以攻玉”，要 对我国的住房公积金制度进行分析研究，同样也需要研究国外的相关制度。 由于我国的住房公积金制度主要是借鉴新加坡的公积金制度而来，因此论 文也主要介绍了新加坡的公积金制度，并将其与我国的住房公积金制度在 设立背景、作用、地位和管理机构等方面的差异进行了一番比较分析。同 时，该部分也介绍了德国的住房储蓄互助体系、法国的公益性住房政策、 日本的住房金融公库制度等。最后，笔者阐述了国外相关制度给与我们的 启示 最后一部分也是本文的重点，主要是针对我国住房公积金法律制度提 出了一些完善的建议和意见，主要包括以下内罄 首先，笔者提出应该完善我国有关住房公积金的立法体系，提高其法 律效力层次 其次，笔者对完善我国住房公积金法律制度从宏观上进行了思考，主 要集中在收益主体的再定位和管理主体的重构两方面。作为社会保障的一 部分，住房公积金制度需要改变现在更倾向于中高收入阶层的状况，应逐 渐实现全民参与住房公积金，并更倾向于对中低收入者的政策扶持同时， 作为一项住房消费融资制度，住房公积金管理机构则更应从金融机构的角 度进行重构。构建住房公积金局，对其法律性质，营业机制和责任机制等 论文都作了大胆的探索和构思。 最后，论文还从微观的角度对住房公积金制度提出了一些具体的完善 构思论文以住房公积金为中心，围绕住房公积金的归集、管理运营，提 取使用以及相应的监督措施，从微观的角度构思完善之策。其一，强化住 房公积金的归集，提供多样的住房储蓄作为强制性住房公积金的有益补充； 其二，灵活住房公积金的管理，允许住房公积金在各地之间的合理流通和 相互调剂，拓宽住房公积金的投资渠道；其三，规范住房公积金的提取使 用，简化住房公积金的支取还贷程序，建立住房公积金的存贷挂钩机制， 拓宽住房公积金的用途使其能投资于经济适用住房和廉租房等住房建设； 最后，完善住房公积金制度的监督机制，主要是构建住房公积金信息披露 制度和完善住房公积金局的内部控制体系。 提出问题是为了发现问题，解决问题。论文从我国住房公积金法律制 度的现状出发，提出一些建议和意见。希望这些探讨能为我国住房公积金 制度的完善提供一些思路，更希望这一制度能得到更多人的研究，使我国 的住房公积金制度能保障更多人的住宅权，更好地为我国构建社会主义和 谐社会服务。 关键词：住房保障住宅权住房公积金住房公积金法律制度 a b s t r a c t “f o o d ，c l o t h i n g ，s h e l t e r , t r a n s p o r t a t i o n ”，t h eh o u s ei sa l w a y sa i m p o r t a n t c o n s u m e rg o o d s i n p l a n n e de c o n o m ye r a ，w h a tc h i n a i m p l e m e n t e d w a st h ew e l f a r e - o r i e n t e d p u b l i ch o u s i n g d i s t r i b u t i o n s y s t e m b u tl a t e ro n ，w i t he n t e r p r i s er e f o r ma n de c o n o m yt r a n s i t i o n g o i n go n ，o r i g i n a ls y s t e mo fw e l f a r eh o u s e sd i s t r i b u t i o nc a n tm e e tt h e d e v e l o p m e n to fe c o n o m ya l r e a d y r e f o r m i n gt h eh o u s i n gs y s t e mi sa l l i m p o r t a n tp a r to fb u i l d i n gs o c i a l i s tm a r k e te c o n o m yi nc h i n a ，a n dt h e h o u s i n gp u b l i ca c c u m u l a t i o nf u n ds y s t e mi st h ep i l l a ri nr e f o r m i n gt h e h o u s i n gs y s t e m t h eh o u s i n gp u b l i ca c c u m u l a t i o nf u n di s s a v i n g s o f l o n g t e r m t h a tw o r k e ra n dh i su n i tp a i d ，t h ec o m p o n e n to fh o u s e m o n e t i z a t i o n ，b e l o n g st ow o r k e ra l lo fi n d i v i d u a l s a n dt h eh o u s i n g p u b l i ca c c u m u l a t i o nf u n di sak i n do fs o c i a ls e c u r i t yf u n d ，i sa l s oo n e k i n do fc r e d i tf u n d s s ow es h o u l dp a ya t t e n t i o nt oi t sd o u b l ea t t r i b u t e s i fw en e e da l l r o u n da n do b j e c t i v er e s e a r c ho nt h eh o u s i n gp u b l i c a c c u m u l a t i o nf u n d t h i st h e s i ss t u d i e st h eh o u s i n gp u b l i ca c c u m u l a t i o nf u n dl e g a l s y s t e mi nc h i n a ，a n dt h e r ea r ef o u rm a i na s p e c t s ： i nt h ef i r s tp a r t ，i ta n a l y z e st h ec h a r a c t e ro ft h eh o u s i n gp u b l i c a c c u m u l a t i o nf u n d sl e g a ls y s t e m t h i sp a r tm a i n l yi n t r o d u c e st h eh i s t o r y c a u s e ，t h e o r ys o u r c ea n dr e a l i s t i cr e a s o no fh o u s i n gp u b l i ca c c u m u l a t i o n f u n d ss y s t e m , e s p e c i a l l yf r o mt h ea n g l eo fe n s u r i n gc i t i z e n sr i g h tt o a d e q u a t eh o u s i n g a n da l s oi t i n t r o d u c e st h er u n n i n gt h e o r yo ft h e h o u s i n gp u b l i ca c c u m u l a t i o nf u n d s ，i n c l u d i n gt h e l a w so fl a r g e n u m b e ra n dt h ef o r c e ds a v i n gt h e o r y i nt h es e c o n dp a r t t h i st h e s i sm a k e sa l l r o u n di n t r o d u c t i o no nt h e h o u s i n gp u b l i ca c c u m u l a t i o nf u n d ss y s t e mc u r r e n t l yi ne f f e c to fc h i n a t h i sp a r ti so nt h eb a s i so ft h e a d m i n i s t r a t i v er e g u l a t i o n sf o rh o u s i n g a c c u m u l a t i o nf u n d s ”，i ti n t r o d u c e st h ea d m i n i s t r a t i v ep r i n c i p l e ， m a n a g i n go r g a n i z a t i o n s ，t h eo p e r a t i n gm e c h a n i s ma n dt h em e c h a n i s m o fs u p e r v i s i o n a tt h es a m et i m e ，t h i sp a r ta n a l y z e st h ec u r r e n ts i t u a t i o no ft h e h o u s i n ga c c u m u l a t i o nf u n dl e g a ls y s t e ma n dt h ep r o b l e m st h a ta p p e a r s d u r i n gt h ee x e c u t i o n i nc h i n a t h e n ，t h et h e s i si n t r o d u c e st h er e l e v a n c es y s t e m si no t h e rc o u n t r i e s i nt h et h i r dp a r t s i n c et h eh o u s i n ga c c u m u l a t i o nf u n ds y s t e mo fc h i n a i ss i m i l a rt ot h ea c c u m u l a t i o nf u n ds y s t e mi n s i n g a p o r e ，t h et h e s i s t h e r e f o r ea l s om a i n l yc o m p a r e ss y s t e mi nc h i n at ot h a to fs i n g a p o r e i t a l s oi n t r o d u c e st h er e l e v a n c es y s t e m si ng e r m a n y , f r a n c ea n dj a p a n n ef i n a lp a r to ft h et h e s i si sa l s ot h em o s ti m p o r t a n t i nt h i sp a r t s o m es u g g e s t i o n sw i l lb ep r o p o s e dt o p e r f e c tl e g a ls y s t e mo ft h e h o u s i n g a c c u m u l a t i o nf u n d ，i n c l u d i n gt h ef o l l o w i n gc o n t e n tm a i n l y ： f i r s t l y , w es h o u l dp e r f e c tt h el e g i s l a t i o n si nc o n n e c t i o nw i t ht h e h o u s i n gp u b l i ca c c u m u l a t i o nf u n d si nc h i n a ，a n de n h a n c et h e i rl e g a l f o i c e s e c o n d l y , t h i st h e s i sc o n c e i v e st h i ss y s t e mf r o mm a c r o s c o p i ca n g l e ， c o n c e n t r a t i n go nt w oa s p e c t s ：r e , o r i e n t a t i n gt h eb e n e f i o a ls u b j e c ta n d r e - c o n s t r u c t i n gt h em a n a g e m e n ti n s t i t u t i o n s f i n a l l y , t h et h e s i sh a sb r o u g h tf o r w a r ds o m ec o n c r e t es u g g e s t i o n f o rp e r f e c t i n gt h eh o u s i n gp u b l i ca c c u m u l a t i o nf u n d sl e g a ls y s t e mf r o m m i c r o c o s m i c a n g l e t h i sp a r t w h i c h t a k e st h e h o u s i n gp u b l i c a c c u m u l a t i o nf u n d sa sc e n t r e ，m a i n l yc o m m e n t so nt h e r a i s i n gf u n d s ，t h e s c h e m eo fm a n a g i n gi t ，t h ef u n d su s i n g ，a n dc o r r e s p o n d i n gs u p e r v i s i o n m e a s u r e s p r o p o s e t h ep r o b l e mi sf o rf i n d i n gp r o b l e ma n ds o l v i n gt h ep r o b l e m t h i st h e s i ss u b m i t ss o m ep r o p o s a l sa n ds u g g e s t i o n so nt h eb a s i so ft h e c u r r e n ts i t u a t i o no fl e g a ls y s t e mo ft h eh o u s i n ga c c u m u l a t i o nf u n d h o p et h e s ed i s c u s s i o n st h a tid o c a nr e a l l yo f f e rs o m et h i n k i n gf o r p e r f e c t i n gt h es y s t e mo fh o u s i n gp u b l i ca c c u m u l a t i o nf u n do fc h i n a ， a n dc a nm a k em o r ep e o p l es t u d yt h i ss y s t e m 1 n h em o r ei m p o r t a n ti st o e n a b l et h i ss y s t e mt ow a l km o f ew i d e l ya n df a r t h e r , e n s u r et h er i g h tt o a d e q u a t eh o u s i n g o fm o r e p e o p l e a n ds e l v et h ec o n s t r u c t i n g t h e s o c i a l i s mh a r m o n i o u s s o c i e t yb e t t e r k e yw o r d s ：h o u s i n gs e c u r i t y ；t h er i g h t t o a d e q u a t eh o u s i n g ； t h e h o u s i n g a c c u m u l a t i o n f u n d ；l e g a ls y s t e m o ft h e h o u s i n g a c c u m u l a t i o nf u n d 3 第一部分住房公积金制度的性质分析 一，住房公积金制度的历史溯源 衣、食、住、行”，住房自古以来就是重要的生活资料，住房问题也 一直是一个世界陛的话题，古今中外，概莫能外。从古代中国的芽屋”， 到近代英国的“工棚”，现代的“适宜居住住宅”，住房的标准和住房 制度也经历了历史，并一步步发展起来。 在1 9 世纪前，世界大部分国家的居民住房，主要是居民自发解决，国 家较少介入住房市场，也没有制定专门的住房制度。进_ a 2 0 世纪后，随着 住房矛盾的日益突出，具备定经济实力的西方发达国家纷纷重 镕解决居 民的住房问题，制定了相应的住房政策。在住房金融方面，各国也相应地 形成了政策性住房金融制度，如新加坡的中央公积金制度、德国的住房储 蓄制度，法国的公益性住房政策、日本等的住房金融制度。我国的住房公 积金制度也是其中之一 我国住房公积金最早起源于上海，早在1 9 9 1 年5 月，上海就在全国率 先建立了住房公积金制度。在当时叫公积金，是一种义务陛的长期储金。 。1 9 9 9 年国务院颁布并于2 0 0 2 年3 月进行了修订的住房公积金管理条例 将其定义为：住房公积金是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商 投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业、事业单位，民办非企业单位、 社会团体( 以下简称单位) 及其在职职工缴存的长期住房储企。国家以立法 形式给住房公积金下了定义，为推行住房公积金制度提供了法律保障。从 该定义来看，住房公积金制度实际上是一种住房保障制度，它是我国借鉴 新加坡等国住房基金制度经验，推进城镇住房制度改革的一项创举。住房 公积金是一种长期性、义务陛、保障性和互助性相结合的住房基金，其最 根本的目的就是为了保障公民的住宅权，为住宅权的实现从融资方面提供 一种政府支持和政策导向。和其他住房保障制度一样，住房公积金法律制 度也是随着我国住房制度改革而应运而生的。 在计划经济时期，农村农民住房都是自己解决，城镇居民住房则由国 卜海市政府：上海市住房制度改革实施方案，沪府发( 1 9 9 1 ) 8 号，1 9 9 1 年6 月 周务院：住房公积金管理条例( 国务院令2 6 2 号) ，2 0 0 2 年3 月2 4 日修订，第二条。 安秀梅：。对我国住房公积金管理制度的思考”， h t t p ：o p i n i o n , p e o p l e , e v i lc n g b 1 0 3 6 3 8 1 6 0 9 1 , h t m l ，最后访问日期2 0 0 6 - 9 - 2 6 。 l 家和单位负担。在这个时代中国城镇住房政策是盖公房，分配式，低房租 的一种福利制度。这种城镇住房实物分配制度是计划时期经济的产物，有 它的历史原因。但是计划经济体制把住房拒绝在商品经济和市场之外，住 房不计入成本，不进入市场，只作为一项福利，将住房分配给职工。职工 分得的住房只有使用权，没有所有权，也无法进人市场交易，所以，住房 建设只有投入，没有回报，导致中国住房建设资金恶性循环，使城镇居民 住房矛盾日益突出，严重地制约了国民经济的发展。 随着中国改革开放的推进，计划经济开始向市场经济转轨。1 9 7 8 年， 邓小平洞察到城镇居民住房问题并作了关于住房的讲话1 9 8 0 年，小平同 志再次发表意见，突破了城镇住房公有制、福利制的理论，提出了中国住 房制度改革，带有市场经济色彩的观点。1 9 8 0 年6 月，国家准许私人建房、 买房，准许职工个人拥有自己产权的住宅，中国正式允许实行住房商品化 政策，从此开始中国城镇住房制度改革。 作为我国经济体制改革中影响最深最广的改革之一，住房改革的根本 目的是建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，实现住 房商品化、社会化，加快住房建设，改善居住条件，满足城镇居民不断增 长的住房需求。住房商品化，就是要求通过买卖的方式转移住房的所有权， 或通过租赁的方式转移住房的使用权。这种买卖和租赁，都必须符合价值 规律，实行等价交换。房改从改革房租和房价入手，把过去住房实物福利 制的各种政府补贴，从暗补改为明补再进入工资，进行联动性的涉及工资 等方面的改革。在住房分配货币化的同时，把住房消费列入工资，作为工 资收入的部分，保证在工资分配中包含住房消费在内，也就是实现住房分 配货币工资化 但是，住房是一种耐用的、价值很高的生活资料，它的使用时间长达 数十年，甚至上百年，市场价值从几万元到几十万元，甚至上百万不等， 住房制度改革以后人们要解决住房问题就必须积累和筹集一大笔资金a 虽 然近几年来随着经济快速发展，人民收入提高，加上住房货币补贴，居民 家庭的购房能力有所提高。但总体上看，受到整个国家总体经济7 k - y - 的限 制，购房能力仍较弱。这种价值很大的商品，要求每一个公民在很短的时 间内筹集起来是相当困难的。在正常合理情况下，房价与收入比应为4 倍， 胡清波等：住房公积金管理与房地产行政管理实务全书，北京：中国致公出版社，2 0 0 1 年版，第 1 5 页。 2 而市场的实际情况都在8 - 10 倍左右。如何筹集这笔资金，对于个人和家 庭而言，是一个比较突出和迫切需要解决的问题。而住房公积金制度的产 生正是应运而生，旨在为人们的住房资金筹集提供制度支持。因此，党的 “十五”大明确提出了建立城镇住房公积金制度，加快改革住房制度” 的要求。朱总理明确地指出：? 住房制度改革，要把重点放在住房公积金制 度的建立上，要普遍推广并不断完善住房公积金制度，为城镇住房建设和 城镇职工购房提供一条可靠的资金渠道。”。 二，住房公积金制度的理论来源 ( 一) 住房公积金制度的权利理论 住宅权( t h er i g h tt oa d e q u a t eh o u s i n g ) ，又称适宜或充分住宅权， 是指公民有权获取可负担得起的适宜于人类居住的、有良好的物质设备和 基础服务设施的，具有安全、健康和尊严，并不受歧视的住房权利。为实 现住宅权，各国政府、个人都承担着重要的责任和义务。1 9 4 8 年世界人 权宣言第2 5 条提出：“人人有权为维护他本人和家属的健康和福利所需 要的生活水平，包括食物、衣服、住房、医疗和必要的社会服务；且于遭 受失业、患病、残疾、寡居、衰老或其它不可抗拒之环境时，有享受保障 之权利。”。此时，住宅权已经被法律承认并为国家社会所接受。而1 9 8 1 年 在伦敦召开的国际住宅和城市问题研讨会上，通过了( 住宅人权宣言，该 宣言明确将哼有良好环境，适宜于人类的住所”确认为惭有居民的基 本人权”。而( ( 经济、社会、文化国际公约( c e s c r ) 则直接引用了世界 人权宣言的上述条款。 那么究竟住宅权包含哪些内容，怎么样的住宅才是“适宜的住宅”了? 对于这个问题，学界争沦颇多，但一般认为住宅权具体包括居住权、舒适 权、住宅的公平权、住宅的私密权、住宅不受任何组织与个人非法侵犯的 权利、住宅救济权和住宅的自由处分权等。在界定何谓适宜的住宅”时， 也通常认为有以下几项标准：1 、可居住性。即住宅应该提供适宜的居住空 间，可以保护居住者免受寒冷，潮湿，风雨等危害健康的威胁，能够保证 本书编委会：最新住房公积金行政监督与规范化管理实务全书 ，长春= 吉林电子出版社，2 0 0 4 年版 第7 8 页 朱镕基：。在接见全国房改工作会议部分代表时的讲话”，北京房地产，t 9 9 5 年第5 期，第8 页。 金俭：中国住宅法研究，北京：法律出版社2 0 0 4 年版，第5 5 页。 r a j i n d a rs a e h a r ：t h er i g h tt oa d e q u a t eh o u s i n g , u n i t e dn a t i o n sp u b l i c a t i o n 1 9 9 6 ，p 3 3 居住者的人身安全，并且在文化传统上是可被接收的。可居住陛，即常说 的倨住书r ，是公民住宅权中最基本的权利，只有有了适宜居住的住房， 公民的住宅权才有了基础。2 、安全适宜的住宅地点。适宜的地点是指住宅 应建在一个安全可靠的地点，可以供人们居住、生活、休息，并能保障居 住者的健康。同时住宅不应接近污染源，还应该便于就业、就医、上学等。 3 ，可以负担得起的住宅。适宜的住宅应该要为人们所负担得了，其费用不 能事实上剥夺了社会各阶层满足他们住房需要的权利。个人或家庭与住宅 有关的费用应达到这样的水平：即在获得适宜的住宅后，其他基本需要的 获得和满足不因此而受到威胁或挤占。为此，政府应积极采取措施确保与 住宅相关的费用与收入水平相称。4 、公平住宅权。在住宅的各个领域，如 买卖、租赁等，都应禁止对少数民族、不同信仰者、贫困人士等人群的歧 视，对所有入都应该是公平的。 住宅权作为一项基本人权，它的提出对于世界各国的住房制度都产生 了深远的影响，以前所认为的住房问题是居民个人问题的观念得到了修正， 国家开始越来越注重人们的“安居乐业”，并将住房问题作为政府致力解决 的民生问题特别是在“可负担这叫际准上来说，对于低收入而又没有 占有资源的人而言，仅靠自身的力量是很难完全实现其住宅权。因此，各 国都有义务采取一定的措施来帮助公民实现这一权利，建立合适的住房保 障制度。各国的政府也积极应对，如新加坡的公积金制度，我国香港地区 的公屋制度，日本的住房金融公库制度等等，都是在此基础上提出和完善 的。我国的住房公积金制度也是我国政府为了保障公民的住宅权的一项重 要的住房制度。 法国政府部长会议于2 0 0 7 年1 月1 7 日通过了“可抗辩居住书r 法案， 承诺增加住房建设投入，在法国基本实现人人有房住。新法案规定，政府 应满足低收入者、无家可归者等人士对由政府补贴的社会住房的需要从 2 0 0 8 年1 2 月1 日起，在住房申请没有收到满意答复的情况下，5 类住房困 难户( 无房户、将被逐出现住房且无法重新安顿者、仅拥有临时住房者、 居住在恶劣或危险环境中的人、与未成年子女同住且住房面积不达标的人) 可向主管部门要求解决住房问题，如问题得不到解决，可向行政法院提起 诉讼从2 0 1 2 年1 月1 日起，“可抗辩居住权”将向更大范围的人群开放。 。该法案的颁布实施对于有助于住宅权的实现，也拓宽了住宅权的范围，直 唐均：。法国住房权新法案的启示：。安居才能乐业 ，广州日报，2 0 0 7 年1 月2 2 日，第3 版 4 接将住宅权赋予了可诉性，对住宅权理论和实践均具有重大意义 ( 二) 住房公积金制度的运行理论 住房公积金制度的运行理论是一个体系，涉及到财政，金融和财务会 计等理论。但从具体的运行上看，这个体系涉及到的法学和经济学理论主 要包括大数法则、强制储蓄理论等相关理论。 1 、大数法则( l a w so fl a r g en u m b e r ) 大数法则( l a w so f l a r g en u m b e r ) ，又称大数定理，是概率论与数理 统计学的基本定理之一，是关于随机变量序列的算术平均值向常数收敛的 一系列极限定理的统称。其表达方式主要有：切比雪夫( c h e b y - s h e v ) 大数 法则、贝努利( b e r n o u l l i ) 大数法则和泊松6 0 i s s o n ) 大数法则。住房公积 金制度就是通过适宜的保证措施，聚集有条件的社会成员的一部分闲置和 暂时闲置资源，按一定规则配置到需要某种帮助的社会成员中去，以促进 缓解社会成员之间措施，聚集起职工的一部分不用和暂时不用的资企并 通过互助性贷款支持符合条件的中低收入者解决住房问题的。这就必然有 部分人要牺牲自己的闲置资金的自由处置权，通过社会成员的互助性来 达到住房融资的目的。根据大数法则的要求，参加的社会成员必须有足够 大的数量而且越大越好因为在聚集资源的需求量一定时，作出利益牺牲 的社会成员越多，则平均每一社会成员需作出的利益牺牲量就越小，他们 对自身利益受损的感受程度也就越低，如果能使每一社会成员作出的利益 牺牲量小的到使他们可以忽略不计或无所谓的程度，那么，在其他条件一 定吨互助理论的推行效果就达到了最佳的程度 2 、强制储蓄理论 强制储蓄是与自愿储蓄相对应的一个范畴，据其字面含义，强制储蓄 是指储蓄个体非自愿地参与了储蓄。住房公积金制度是储蓄者在政府明确 颁布和统一推行住房公积金实施规定的约束下参与的，属于政策性的强制 储蓄。住房公积金制度通过强制性的储蓄来使人们进行资金的长期积少成 多行为，引导住房消费，是政府对住房经济进行干预的重要工具可使众 多居民家庭成为住房储蓄者，从而为众多居民家庭都能得到住房消费信贷 支持刨造了条件 但是，我们同时也需要注意强制储蓄的一些要求在强制储蓄下，参 张艳辉：“保险经营中的大数法则与规模绎济性”，财贸研究，2 0 0 3 年第3 期，第3 6 页。 张东：“住房公积金制度支捧理论：梳理与启示”，财贸经济。2 0 0 2 年第7 期，第3 4 页 5 加强制储蓄者都可能有损失，但在统一的强制标准下，每一个参加者的损 失是不相同的，这是制定强制标准时必须充分考虑的重要因素。因此，强 制储蓄的推行不仅要有长远陛，而且对其的释放也应有必要的逐步性和节 奏性。同时，强制储蓄的标准制定应考虑参：储者的收入增加因素，不能一 成不变。 三，在我国推行的现实原因：与其他住房保障制度比较 住宅权是公民的基本人权，同时，住房问题的解决也是维护社会安定 和经济发展的重要基石如何改善住户的居住条件，是世界各国在城市化 快速时所共同面对的问题。为此各国都采取了各种政策和措施，如公共住 房，房屋津贴，土地供应政策、房屋金融政策等等。我国自实行住房制度 改革以来，房产价格的不断上升，也绐- a t f j 带来了很大的生活压力，如何 保障居民的居住权，住房保障制度的建立也引起了部分人的重视。但是 总体来说，对于住房从社会保障的角度分析还是没有引起足够的重视。而 在我国现行的住房保障体系中，相比经济适用住房制度和廉租房制度，住 房公积金制度有自己的优点和实施的必要性 ( 一) 经济适用住房制度 经济适用住房，是指是指政府提供政策优惠，限定建设标准、供应对 象和销售价格，具有保障性质的政策性商品住房。在该项制度中，政府的 支持主要体现在提供划拨土地使用权，降低房屋成本以及提供部分基础配 套设施，实行税收减免，严格控制住房成本和利润率。经济适用住房的对 象应该是中低收入家庭，最低收入者优先，其次是低彤叭者，然后是中等 收入者，以这样的顺序来确定保障的先后。 经济适用住房制度的推行无疑取得了一定的成效，为中低收入者解决 住房问题提供了一定的保障，同时又为政府以市场手段平抑房价提供了“杀 手锏”。但同时也暴露出不少问题。 首先，是在适用对象上，“中低皖入者”难以界定相关法规规定，下 列条件的家庭可以申请购买或承租一套经济适用住房：( 一) 有当地城镇户 口( 含符合当地安置条件的军队人员) 或市、县人民政府确定的供应对象； ( 二) 无房或现住房面积低于市、县人民政府规定标准的住房困难家庭； 参见：经济适用住房管理办法( 建住房 2 0 0 4 1 7 7 号) ，第二条。 阵信勇等著；社会保障法缘理，杭州：浙江大学出舨社2 0 0 3 年版，第4 1 7 页 6 ( 三) 家庭收入符合市，县人民政府划定的收入线标准；( 四) 市、县人民 政俯规定的其他条件。但是，在我国现在的收入信用体制勘眨的情况下， 家庭的收入难以证明和确定，出现了高收入者搭便车购买经济适用住房的 怪现象，背离了经济适用住房保障的宗旨。 其次，经济适用住房的责任机制缺位，这也助长了权力的滥用和相关 权力的寻租。公民谎报收入情况和居住情况，单位开虚假的收入证明，以 及经办单位的暗箱操作在经济适用住房制度的运行中时有发生。 再次，经济适用住房的建设缺乏具体标准这样使得一方面经济适用 住房越造越大，另一方面，经济适用住房本应保障的对象一一中低收入者 却只能望楼兴叹。 最后，经济适用住房的房源太少，惠及面还有待拓宽。从目前经济适 用住房制度的实施情况来看，经济适用住房房源太少，对于大多数的中低 收入者来说，从申报，到核准，到傲号”等待时间和领到房的几率 如同坤彩票”一样。这也严重影响了经济适用住房制度的进一步推广和 在保障公民住宅权方面作用的发挥 ( 二) 廉租房制度 城镇廉租住房是指政府和单位在住房领域实施社会保障职能，向具有 城镇常住居民户口的最低收入家庭提供的租金相对低廉的普通住房。1 9 9 4 年，国务院在( ( 关于深化城镇住房制度改革的决定中指出要积极推进租 金改革。1 9 9 8 年国务院在( ( 关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建 设的通知指出要针对不同收入家庭实行不同的住房供应政策：最低收入 家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房，中低收入家庭购买经济适用住房， 其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。饿镇最低收入家庭廉租住 房管理办法( 建设部、财政部、民政部、国土资源部、国家税务总局令第 1 2 0 号) 于2 0 0 4 年3 月1 日正式开始实施。该办法对我国城镇廉租住房的 性质，保障方式、申请资格、资金和住房来源、定价、申请和审批等事项 作出了相应规定，是我国现行廉租房制度的主要法律依据。目前我国廉租 房制度也已经取得了一定的成效，但还是存在着一些问题。最突出的就是 廉租房的房源太少，许多城市的低收入住房困难的家庭通过排队的方式很 难在短时期内获得住房。房源缺乏已经成为了制约推广廉租住房制度的一 个瓶颈。其次是同样也存在适用搿体划分制度的混乱，使真正需要的人不 参见：经济适用住房管理办法( 建住房 2 0 0 4 7 7 号) ，第二十条。 7 能享受 ( 三) 住房公积金制度 上述两种住房保障制度主要面对的是较低收入的家庭，其覆盖范围相 对有限，同时主要是从解决住房来源这一角度来保障公民的住宅权。住房 公积金制度则不同，该制度的当初的设想就是想要几乎所有的工薪阶层都 可以通过这个制度受益。相比之下，我国住房公积金制度主要有两大优势 和特点。一是住房公积金涉及面更广。住房公积金的缴存主体具有广泛挂， 国家机关、国有企业。城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及 其他城镇企业，事业单位、民办非企业单位、社会团体等从业人员都包括 在其中。从该制度运行的情况来看，其覆盖范围也在逐步拓宽。现在沿海 地区的覆盖率一般在8 0 9 以上，而其他地区也都在5 0 左右，覆盖范围相对 来说要广得多。二是住房公积金制度主要是解决住房的资金来源问题，是 从建立住房基金这一角度来保障公民的住宅权的。住房公积金是一种长期 性、义务性、保障性和互助性相结合的住房基金，主要是通过政府、单位 和个人的存缴和社会成员之间的互助来筹集资金，引导住房消费。 四、住房公积金制度与住房金融制度 所谓住房金融，是指发生在住房领域中的货币资金和货币信用的融通， 它包括住房资金的筹集融通、信托、保险、结算及有价证券的发行和转让 等也可以说，住房金融是与住房有关的各种货币资金的筹集、融通等各 种信用活动的总称，是银行及非银行金融机构在住房生产、分配、交换和 消费活动中进行的信用活动。住房金融的主要内容是筹集住房资金、发放 住房贷款以及资产与负债之间的风险管理和有关的中间业务。住房金融一 般可以分为两大类：一是住房生产融资，是指银行及其他金融机构为住房 开发机构提供资金与相关的信用服务，主要是满足住房开发商生产房屋的 需要。二是住房消费融资，指的是银行及其金融机构为住房消费者提供资 金和相关的信用服务。由于住房的投资大，无论是进行房地产的开发建设， 还是住房的分配使用，都需要金融体系的支持，因此，有效地住房金融制 度对于住房的生产、流通和消费的良性循环都极为重要的。在本论文中， 住房金融主要是指住房消费融资方面 从各国的住房政策来考查，在各国向住房私有化政策的转变过程中， 盂晓清：。论政策性住房金融与住房公积金制度”，山东财政学院学报2 0 0 5 年第2 期，第5 5 页。 8 无论是美国的住房抵押贷款保险和担保制度，英国住房协会与北欧住房合 作社的优惠住房抵押贷款，法国土地信贷银行的低息贷款和贷款利息补贴， 还是新加坡的公积金制度，无例外地说明了要提高居民购买住房的积极 性和可行性，首要前提是要为居民提供一个畅通、便利的融资体系，即要 有运行良好的住房金融制度。住房公积金制度从立法目的上来说是为了保 障公民的住宅权，解决人们的住房根本需求的，但是从该制度的设计和运 行来看，却与住房融资制度密切相关要了解和完善住房公积金制度，同 样需要从住房金融的角度来研究住房公积金制度的运行和效果。 由于长期实行的是住房供给制，我国的住房融资制度主要也是近2 0 年 来逐渐发展起来的。我国的住房金融制度主要包括政漾性的住房金- 融和经 营性的住房金融两种。 ( 一) 政策性住房金融 政策性金融的主体可以是政府，也有可能是多方参与的主体群。政府 政策性住房金融的主要体现在于政府金融的主体作用，即由政府通过国家 信用形式参与借贷活动。政策性住房金融采取的方式主要取决于一国的金 融制度，力度大小由经济实力决定我国的政策性住房金融的渠道主要来 自储蓄，即强制储蓄，作为政府通过行政力量迫使公众选择未来消费行为， 把消费者收入中的部分引导到住房领域，通过改变消费结构，以增加个 人住房消费的支出。政策性住房信贷是政策性住房融资的主要方式。住房 信贷的供给主体是作为融资中介发挥作用的金融机构，主要为专司或兼司 住房融资业务的银行机构。政策性住房融资制度的目的主要是在于解决中 低收入阶层居民的住房问题，因此政策性信贷的供给原则是非营利性。 我国的政策性住房金融最初均直接来源于房改金融，主要包括住房公 积金、单位住房基金( 含单位售房敖) 、住房补贴、城市住房基金、住房建 设债券等。由于住房制度改革涉及到城镇居民的切身利益，政策性强，因 此与之相配套的房改金融也