（中外政治制度专业论文）芬兰政府廉政建设研究.pdf

内容提要 在当前世界范围内，腐败已经成为各国面临的一个共同性课题。腐败现象的广 泛存在和严重泛滥，对世界各国的经济、政治等方面产生了十分恶劣的影响，其中 “政治腐败”仍然是影响最为恶劣、范围最为广泛、后果最为严重的问题。因此从政 府内部入手先行反腐，将是整个社会领域反腐倡廉斗争的必要前提。 在透明国际组织公布的清廉指数排行榜上，芬兰已经连续五年位居第一，被公 认是世界上最清廉的国家，所以本文特选择芬兰作为廉政建设研究的对象。 本文通过对芬兰廉政制度的具体介绍，重点阐述了芬兰廉政建设所带来的成效 以及其廉政建设取得成效的原因。本文认为芬兰政府的廉洁对提高芬兰国家的经济 发展、加强政治合法性以及提升社会整体道德方面都有积极的影响。最后，本文从 理论角度对芬兰反腐的成功进行了原因分析。芬兰注重从源头上预防腐败，强调提 高政府官员腐败行为的成本，以及提高全社会反腐倡廉运动的广泛参与，从丽达到 政府与公众的信息对称等。 中国的反腐斗争尽管取得了一些成绩，但形势仍不乐观。芬兰反腐倡廉的成功， 为世界各国，也为我们中国提供了可供借鉴的经验。 关键词：政府廉政建设政府官员腐败 a b s t r ac t i nm ec u r r e n t 、o r l ds c o p e ，c o m j p t i o nh a l sa l r e a d yb e c o m eac o m m o nt o p i e 谪i 豳 l ev 撕o u sc o 咖t r i e sf a c e d t l l ec o m l p t i o nh a sw i d e s p r e a de x i s t 肌c ea i l ds e r i o u s l yi si n n o o d ，w k c hh a sh a dt h ee x t r e m e l yb a di n f l u e n c eo nv 撕o u sc o u n t r i e s e c o n o m y ，p o l i t i c s a n ds oo n a m o n g ”t 1 1 ep o l i t i c a lc o m 叩t i o n ”s t i l lw 2 u st h ei n n u e n c ew o r s t ，m es c o p em o s t 谢d e s p r e a d ，c o n s e q u e n c em o s ts e r i o u si s s u e 1 1 1 e r e f o r eo b t a j n sa d v a i l c ef 而mm e g o v e m m e n ti r l t e r i o ra n t i - c o m 印t i o n ，w i l lb ep r e r e q u i s i t et 0t h ee n t i r e s o c i a ld o m a i n 础c c i 玎u p t i o nc a m p a i g n a n n o u l l c e si i lt h et r a n s p a r e n ti n t e m a t i o n a lo 唱狐z a t i o ni i lt h ei i l c o r r u p t i b l ei l l d e x o r d e rl i s t ，f i i l l a l l dh a sa l r e a d yc o n t i n u o u s l yf i v ey e a r ss i n 蛳e q 脚，b yt h er e c o g i l i t i o n w 够i i lt l l ew o d dt l l em o s ti n c o r r u 面b l ec o u i l t r y ，t l l e r e f o r em i sa i r t i c l ee s p e c i a l l yc h o s e f i n l 锄dt 0t a ：k et h ee s t a b i i s h r n e n to rc u i t i v a t i o no fc l e a n9 0 v e m m e n tr e s e a r c h 邪l e o 场e c t 。 t h i sa r t i c l e t h r o u 曲 t ot l l ef 硒s hh o n e s t g o v e m m e n ts y s t e mc o n c r e t e l y i n l d u c o i l ，e l a b o r a t e dv v i t l le m p h a s i st l l er e s u l to f 也ef i n l a i l de 比i b l i s i m l e n to r c u l 矗v a t i o no fc l e a ng o v a 她e n tb i n g sa sw e l la s1 【王1 er e 嬲o nw h ye s t a b i i s 协e n to r c u n i v a t i o no fc l e 锄g o v e m m e n to b t a i n sm er e s u h n l i s 枷c l et 1 1 0 u g h tt l l ef 洒：l i s h g o v e m m i e n th o n e s t l yh a se n i 瑚1 c e dt l l ef i i u l i s hc o l l n 向眵m be c o n o m i c a ld e v e l o p m e 吣 蚋e 1 唱吐l e n e dm ep o l i t i c sv a l i d i t ) ，a sw e l la sp r o m o t e dn l es 0 c i e 锣。删lm o 勉l sa s p e c t f i n a l l 孔t h i s 枷c l eh 弱c a 玎i e do nt l l er e a s o n 肌a l y s i s 五的mm et h e o r ya n g l et 0n l cf m i s h 跚c c e s si n 缸屺缸l t i c o 册p t 幻nc a r n p a i g n f 血l a i l dp a i d 铲e a ta 优e n t i o nt of 硒mm es o l l r c e p r l 咖c o m i p t ，锄p h a s i z e dt oe n h a n c et 量l e s to f 妇g o w m m e n to 爆c i a lc o 艘p t b e h a v i o r ，雒w e l l勰e i l l l a n c et 1 1 e e n t i | 屯s o c i a lc o m b a tc o r m p t i o nm o v e m e n t ，也e 晰d e s p r e a dp 矾c i p a t i o ni no r d e rt 0a c l l i e v et h eg o v e 砌m e n ta n dp u b l i c 。s 锄f 0 m 眦i o n 姆l i l 瑚烈r y 雒ds o0 n i l l 廿1 e 觚t i c o r r u p t i o nc a j t l p a i g 玛c l l i ma l t h o u 曲l l a so b t a i l l e ds o m er c s u l t s ，b u tt h e s i t u a t i o nw a sn o ts t i l lo p t i m i s t i c f i i l l a n d ，t 1 1 es u c c e s s o ro ft ：h ea n t i c o r m p t i o nc 锄p a i g 玛 f o ra 1 1c o u n t r i e si nm ew o r l d ，a l s oc h i n a ，h a sp r o v i d e dt h ee x p e r i e n c e s 内rr e 传f e n c e k e yw o r d ：g o v e 砌 n e n tc u l t i v a t i o no fc l e a i lg o v e n l 】 i l e n t ；g o v e 咖e mo m c i a l s ； c o m 巾t i o n 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作 所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 作者签名p 陬氓 日期：础8 年f 月f 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有 权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授权 中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通 过网络向社会公众提供信息服务。 作者签名：p 1 破娟 日期：砜年踊f f 日 导师签名： 多擘班 日期砂牌j ，月f 啪 定享受相关权益。圃童诠塞握童厦溢厦；鱼垒生；旦= 生；旦三生筮查! 作者签名：碚j h 娟导师签名：乌红硎t 日期：娜年f 月，f 目日期：7 貉厂月【 ( 一) 选题的缘起及意义 一、导论 “廉者，政之本也”。在当今世界，随着经济全球化进程日益加速，各种思想文 化相互激荡交融，无论是传统国家还是现代国家，无论是发展中国家还是发达国家， 罕有能独善其身者，克服腐败，廉洁政府，已成为世界各国面临的一个共同性课题。 在与腐败现象继续斗争的2 0 0 4 年，以联合国为代表的国际社会进行了一系列 旨在消除腐败温床的改革，也出台了许多反腐败政令，很多国家多年来难以肃清的腐 败毒瘤纷纷被清除。这些都是全球反腐败进程中可喜的一面。但人们仍需清醒地看 到：腐败分子的手段越来越繁杂，有时甚至披上了冠冕堂皇的外衣：腐败现象仍然 层出不穷，其中“政治腐败”仍然是影响最为恶劣、范围最为广泛、后果最为严重的 问题。在各国政府努力探求反腐良药的同时，从政府内部入手先行反腐，将是整个 社会领域反腐败斗争的必要前提。 腐败现象在全世界范围内普遍存在，它是一种对社会产生广泛腐蚀作用的“隐 性恶疾”。世界银行统计数据显示，全球每年支付的贿金超过一万亿美元。腐败对 发展中国家尤具破坏性，是阻碍脱贫和经济发展的重要因素。许多针对贫困国家和 地区的援助和发展计划都因当地猖獗的腐败行为而收效甚微。而政府及其工作人员 作为社会公众利益的代表者和服务者，在社会生活中负有崇高的使命，扮演着领导 者和组织者的角色，其行为可对国家的各项方针、政策和法令的制定、实施产生极 大的影响。如果政府不能廉洁奉公，首先会损害政府形象、降低政府的威信和权威， 使政府的合法性丧失民众的基础，同时也会使国民经济陷入不健康的运行状态，国 家的民族精神衰竭，造成虚无主义和利己主义泛滥，社会风气败坏，难以完成政治 现代化的任务。因此，政府腐败是关系全国上下生死存亡、国家兴衰成败的重大问 题。 基于以上思考，对政府廉政建设的研究就显得十分重要。本文之所以选择以芬 兰政府为单位来研究其廉政建设，是因为这一研究在当前具有很强的现实意义和理 论意义。芬兰共和国是经济发达的资本主义国家，其政府一向被认为是世界上较清 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 廉的政府。在“透明国际”组织公布的2 0 0 6 年清廉指数排行榜中，芬兰、冰岛和新 加坡并列为全球最清廉国家。在2 0 0 5 年的排行榜上，芬兰的廉洁排名全球第二。 而此前，芬兰在这项排名中，已连续5 年获得第一。当然，这种状况并不是与生俱 来、一朝一夕就形成的。在芬兰的历史上，官员的腐败也曾经常常是报纸的头条新 闻，芬兰政府在反腐倡廉这条路上也经历了艰难的斗争。而就目前而言，芬兰政府 在反腐廉政建设上找到了突破口，建立了比较成熟的防腐反腐制度，这是保证国家 和政府逐步走向廉洁的关键。芬兰政府廉政建设的成功还为国家带来了巨大的经 济、政治和社会方面的效益。 结合到我们中国，尽管政府在廉政建设上做过很多努力，也采取过很多措施， 但现状仍不够乐观，腐败仍然是民众最关心的问题。因此，芬兰政府的做法值得我 们分析，以找出一些可供借鉴和利用的地方。 ( 二) 研究现状 l 、国内研究现状 政府的廉政建设一直都是学术界比较关注的问题，国内学者在这方面的研究也 见的较多，钽大多数都集中在对一些西方发达国家如美国、英国和日本，还有一些 是对发展中国家如新加坡、韩国，也有学者对我国的香港地区做了研究，但对芬兰 的研究并不是很多。就现有的研究而言，还没有将芬兰的廉政建设纳入到理论的高 度，都只是泛泛谈芬兰政府的廉洁，如芬兰为什么是“世界上最廉洁的国家”? ( 赵长春) ，芬兰的廉洁从哪里来? ( 孙宏光) 。而且其研究也比较单一，多集中 在对监察制度的阐述上，认为芬兰政府的廉洁应主要归功于其监督制度的有效运 行，如许道敏芬兰：监督机制有效运行，梁琨北欧四国国会监察使制度比较 分析等。 2 、国外研究现状 廉政建设是一个全球性的问题，国外学者在这方面研究也比较多，如里克斯塔 彭赫斯特、杰里米波普，认为要通过对政府权力的限制，简化政府项目及其执行程 序等来达到政府廉洁。但现有的研究大多都是从北欧四国整体着手，具体以芬兰政 。国际透明组织的英文名称是t r 锄s p 础m c yi n t c 抛a t i a l ，简称1 r i ，成立于1 9 9 3 年，是一个非政府、非盈利、无 政治倾向、国际性的民间组织它以推动国际与各国反腐败为其活动宗旨，是目前世界上唯一的专以反腐败为 目的的组织其总部设在德国的柏林从1 9 9 5 年起，“透明国际”组织每年公布一次世界各国的“清廉指数排行 榜”( c p i ) ，每两年发布一次“行贿指数排行榜”( b p i ) 2- 府作为研究对象的仍不多见，如p a u l at i i h o n e n g 0 0 d 四v e m a n c ea 1 1 dc o m l p t i o ni i l f i n l a l l d 就认为芬兰政府之所以能保持廉洁，主要是在于芬兰社会没有阶级差别， 实行民主决策和公开透明的政治以及良好的公务员管理等。r e v i s t ae n v i o f i n l a i l d s s u c c e s s 如le x p e r i e n c ei nt h ef i g h ta g a i n s tc o m l p t i o n 认为芬兰政府的廉洁主要归功 于政府官员的自律、道德感和公共利益感以及完整的政府组织内部结构等。但无一 例外的是这些研究都只是对芬兰国内制度的简单介绍，也没有上升到理论的高度。 ( 三) 主要概念界定 1 腐败：一词来源于生物学的概念，其本意是指物质的一种化学运动状态， 由原初的纯粹状态变为腐烂变质。后来把“腐败”一词借用到思想道德和政治领域， 泛指政治权力的滥用和蜕变。在政治学意义上则指政府官员滥用公共权力营私舞 弊，谋取私利，严重侵害国家利益、公共利益和公民利益的各种违法乱纪行为。 2 廉洁：是与腐败相对的，是指政府官员普遍清正廉明，法律政策优良，惠 民利民，法律实施公正无私，公共权力被用来服务于公众利益。廉洁政府的构成要 素包括：政府官员及其所在工作单位、公共权力及公共资源、公共利益和公共政策。 廉洁政府的主要表现是政府官员及其所在单位廉洁奉公，公共权力和公共资源的获 取和运用合法且无私，公共政策的制定和执行公正无私。 3 j 廉政建设：是指廉洁政治的建设。即国家通过建立和健全各种规则制度来 规范政府及其官员的行为，以保持其清正廉洁。这些行为大致可以划分为三个层次： 其一是道德建设，其目的在于使政府官员不想行违反廉洁从政要求之行为；其二是 制度建设，通过制定比较严密和完善的制度，使政府官员不能行违反廉洁从政要求 之行为；其三是惩处腐败行为，通过严厉的惩罚使政府官员不敢行违反廉洁从政要 求之行为。 4 政府官员：是对在政府部门任职的所有公务员的统称。在芬兰，政府由1 5 个部组成，包括外交部、司法部、内政部、国防部、劳动部、环境部、社会福利部、 财政部等。另外在本文的叙述中，有些地方用到了公务员这个概念，这是从其狭隘 意义上来使用的，它可以等同于政府官员这个概念。 ( 四) 主要研究方法 l 、成本收益理论分析方法 在对芬兰廉政治建设取得成效进行原因分析时，借用了经济学领域的成本收益 理论。芬兰政府增大了政府官员廉洁的收益，提高了其腐败成本，使得腐败行为得 3 不偿失。 2 、委托代理理论分析方法 腐败行为的出现还与信息的不对称有关。本文利用信息经济学中的委托代理理 论，分析芬兰达到了政府、政府官员与民众的信息对称，从而保证了政府的廉洁。 3 、比较分析方法 对芬兰和我国现实情况的进行了比较分析，特别是对双方具体廉政制度实施和 效果上的比较，以找到一些可供我国政府廉政建设借鉴的地方； ( 五) 芬兰基本情况介绍 自从中世纪以来，芬兰是瑞典王国的一个组成部分，1 8 0 9 年通过哈密那合约 割让给俄国，沙皇就成了其统治者并给该国自治大公爵领地的地位，允许其保存现 有的立法和传统的瑞典宪法制度。随着1 9 1 7 年秋俄国革命之后，同年1 2 月6 日芬 兰宣布独立。苏联于1 9 1 8 年1 月承认芬兰为独立国。 芬兰共和国( n ei 己e p u b i co f f i l l l a i l d ，s u o m e nt a s a v a l t a ) ，位于欧洲的北部，是经 济发达的资本主义国家。在芬兰，中央行政机构分为三个部分：一是国务委员会( 内 阁) ；二是政府各部，三是其他的中央委员会。根据芬兰宪法，国务委员会由总理 及若干必要的部长组成，部长的数目由法律规定，但在不同的时期有所不同。国务 委员会是一个为总统决策作准备的一个集体机构，也负责执行总统的决定。而政府 各部是具体执行国务委员会决策的机构，部的数量为1 5 个。每一个部一般由一名 部长领导，但一些部也可由两名部长共同领导，分别负责管理不同的领域。部长不 一= 定要为议会议员，但所有部长必须是在芬兰出身的公民，而且司法部长及各部部 长必须有法律方面的学位。 在芬兰，大量的政府事务并非是由国务委员会成员共同作出，而是由有关部长 决定的。每个部长的职责是管理和监督在它所属领域的行政事务。 在中央行政机构之下，芬兰还有两级行政机构。在中央和地方行政机构之间的 是省级行政机构，地方行政机构为地方市当局。省级( 1 2 个省) 行政机构由省长领 导，拥有很大的权力，并起到中央与地方政府调解人的作用。省以下有4 2 1 个市政 当局( 8 4 个城镇和3 3 7 个乡村市) 。市政当局是建立在地方自治政府的基础上的， 由市议会选出的委员会管理行政事务，其运作受中央政府的控制，主要任务是负责 社会福利、保健、初级教育以及自来水和电力供应等服务。 4 二、芬兰政府现阶段廉政建设的主要规则制度 ( 一) 现阶段各国廉政建设的一般规则制度 当前形势下，反腐败与廉政建设已成了一世界性话题，各国都在努力寻求防腐 治腐的良方。综合看来，世界各国廉政建设重四招：立法、防范、严查和监督。 l 、制定法律，规范行为 反腐败是当前各国普遍面临的一个重大课题。为了防范、遏制和惩处公职人员 的腐败行为，各国政府大都制定了严格的规章制度，以此来确定公职人员的廉政义 务，防止公职人员滥用职权和营私舞弊，严厉惩处公职人员的违法乱纪行为。 美国在1 9 7 8 年修订的文官制度改革法中对政府雇员的义务作了明确规定， 要求公职人员必须奉公守法、廉洁自律、不得贪赃枉法、不得以权谋私、不得营私 舞弊、不得参加政治捐款等政治性金钱收受活动。新加坡政府先后出台了公务员 法、公务员纪律条例、防止贪污法、财产申报法、现行反贪污法、 没收非法利益条例等。日本国家公务员法对公职人员的行为有更为详细的 规定。 一些国家和地区的经验证明，独立、有权威、体系完备、强有力的国家廉政机 构，是廉政建设不可缺少的。为了保证廉政法律法规的贯彻落实，许多国家都成立 了相应的廉政机构，对公职人员腐败行为进行防范和打击。美国有“公务员风纪署”， 法国有“惩戒委员会”，日本有“政治伦理审查会”，奥地利有“纪律委员会”，韩国有“反 腐败委员会”，新加坡有“腐败行为调查局”。这些都是国家级廉政工作机构。为了强 化廉政法制的权威性，各国对廉政工作机构赋予了很大权力，并从机构设置、人员 配备、领导体制等方面加以规定。 2 、加强制度防范，遏制腐败 世界上许多国家通过预防性立法，制定了回避制度、财产申报制度和轮换制度， 以防止公职人员以权谋私，从源头上预防和解决腐败问题。 回避制度是为了防止公职人员利用他的地位和职务之便为自己的亲属谋取好 处或优惠。国外立法一般都规定，不允许官员雇用、提升或推荐自己的亲属到该官 员执掌或控制的任何机构及部门工作。奥地利官员法规定，凡夫妻关系、直系 亲属或不超过三代的旁系亲属关系以及有过继、连襟、联姻或承嗣等关系的公职人 员，遇到管理问题或一方对另一方有直接指挥权或监督权的情况，不得安排在一个 具体单位工作。瑞士规定，有联姻关系或有父子、兄弟、叔侄等近亲属关系的人， 不得担任有隶属关系的职务。法国规定，当公务员的配偶以职业身份从事一项有利 可图的私人活动时，该公务员必须向其所属的行政部门或公共事业单位声明。 财产申报制度已成为一项世界性反腐败举措。这一举措的目的在于确定和分清 其取得财产的手段是否合法。许多国家都制定和颁布了要求政府官员申报财产的法 律。财产申报制度一般都包括财产申报对象、财产申报时间、财产申报内容、对财 产申报违法处罚等方面，既全面，又明确，便于操作和执行。美国道德改革法 规定：“总统、副总统、国会议员、联邦法官，以及行政、立法和司法三大机构的 工作人员，必须在任职前报告并公开自己以及配偶的财务情况，包括收入、个人财 产等，以后还须按月申报。”对财产申报资料的接受、保管办法、保存期限、公开 方式、查阅手续、审查以及对拒绝申报和虚假申报的处罚办法也都作了详细规定。 墨西哥2 0 0 2 年在互联网上建成“政府公务员个人财产申报接受和处理系统”。公务 员可通过网络向该系统发送个人财产资料完成申报，那些不具备上网条件的公职人 员，可提交附有个人签名的打印文本。 轮换制度主要是培养公务员适应各类工作场合的能力，积累更多的工作经验， 并在相当大的程度上减少公职人员贪污腐败的可能性，使政府官员很少有机会通过 长期控制某个部门，得以结成营私舞弊的关系网。日本政府规定，国家高级公务员 一般两年左右调动一次工作：中初级公务员，一般3 年左右调动一次工作，这些调 动主要在不同科室之间进行。 3 、触犯法律，严肃查处 对于公职人员违反有关法律以权谋私的行为，在各国的公务员法中，都明确规 定了惩戒措施。许多国家将以权谋私作为廉政法制的主要内容，对这种行为实行严 厉制裁。一般除了规定比较重的剥夺人身自由权利的刑罚外，同时还要在经济上给 予处罚。 美国联邦刑法法典规定，任何政府官员如果收受的财物价值超过7 0 0 0 美元，就 要处以相当于其收受财物价值3 倍的罚金，或者判1 5 年以下的监禁，或者取消其 政府官员的资格。里根政府中担任白宫办公室副主任的迪佛曾为美国政府官员和议 员拉大笔生意，从中谋取私利，最终被判处1 5 年监禁。 6 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 德国规定，公务员接受礼品不能超过5 0 马克，否则就要受到不同程度的纪律 处分，其中包括警告、严重警告和开除公职。 为了防止公职人员亲属利用不正当途径谋取私利，许多国家在制定有关法律时 专门就此作出了相应的预防性规定，其中包括亲属回避制度。同时，各国还对公职 人员亲属的违法行为进行严厉打击。韩国前总统金泳三之子因贪污子1 9 9 7 年被捕 入狱。 4 、内外监督，全民参与 世界国家都十分强调对权力的监督。为了有效地监察政府官员，他们建立了一 个关系复杂、权力相互制约、纵横交错和比较完备的监督网络。构成监督网络的监 督方式通常有立法监督、司法监督、行政监督、审判监督、政党监督、舆论监督和 审计监督。在以色列，“国家廉政运动”就是一个著名的非政府、非营利性的民间反 腐败组织。该组织开设了四条法律热线，任何人都可以向他们举报公务员的腐败、 违法或其他不正当行为。该组织每年会接到l 0 0 0 多起举报。在对这些举报线索进 行初步审查后，他们根据腐败的性质分别转交给警察局和国家审计局进一步处理。 该组织还可以将腐败行为直接起诉到最高法院，这种直接起诉的效果最好，影响也 最大。在印度，去年底生效的知情权法案，很好地发挥了公众监督政府官员工 作作风、工作效率和是否有腐败行为的作用。该法案规定，印度公民有权从政府那 里获得各种信息，有权要求查看除机密以外的其他以任何形式出现的任何资料。该 法案实施没多久，各级官员已经开始叫苦连天。秘鲁国会还专门设立了“反腐败图书 馆”，对公众开放。在世界许多国家，新闻媒介被称为国家立法权、行政权和司法权 之外的“第四权力”。新闻媒介在反腐败斗争中的作用被越来越多的国家所重视，近 几年来，韩国的一些重大腐败案件大多是被新闻媒介披露出来的。 ( 二) 芬兰政府廉政建设的具体规则制度 l 、公开透明的民主决策机制 公开透明是芬兰政府的个主要原则。其中包括两方面内容：一是公共部门的 一切活动公开，接受市民和媒体监督；二是公共部门所有档案材料不仅对专家和研 究人员开放，而且也对新闻界和公众开放。公民在需要时可以通过这一途径了解政 府部门的情况，而且凡是对政府决策有疑义的人随时可以查询。 芬兰社会透明度也很高，政府官员实行信息公开和财产申报制度，实行金融实 7 名的存款制度和官员财产信息公开制度，成为名副其实的阳光政府和透明官员。现 在，电子政务成为芬兰人日常生活的一部分，各级税务局和国家保险局都已经设置 了热线服务系统，实行金融实名制度，不断完善财产申报制度。而且，在芬兰，正 当筹款制度也有明确规范，个人向候选人捐款一次由法律规定限额，一年也有法律 规定数额。候选人收到捐款后必须公开捐款者的姓名、住址、职业、捐款日期和数 目，候选人的开支超过一定数目也必须公开。任何人都不能开设匿名帐户，每个公 民和团体的收入及财产( 资产) 每年都要在纳税表上加以公布，任何人都可以到税 务机构询问和查实某人或某团体的收入及财产情况。 民主决策是芬兰政府的一个基本理念。自17 世纪以来，集体决策就在芬兰流 行。芬兰人认为，如果决策机构只有一个人说了算，行贿活动便有明显的针对性， 且行贿成本较低，受贿人也容易为行贿人通过决策投桃报李，因而容易导致腐败。 相反，如果集体决策，行贿难度和风险都大大增加。审查制约是芬兰政府的一个重 要价值取向。政府各机构都设有审查官，虽然该职位不是很高，但行政首长在决策 过程中，如果出现疑问或失误，审查官可以对该决策提出质疑，并进行独立调查。 一位部长可以不顾审查官的异议而通过某项决策或制定某项规定，但没有审查官的 签署，该决策不受法律保护。这就保证了各级政府决策的公正性。 2 、严格的政府内部人事管理制度 芬兰人力资源匮乏，国家公务员和雇员达2 1 万人，占全国劳动力资源的2 0 。 芬兰实行现代公务员制度，政务官与事务官分开，防止权钱交易。占职位少数的政 务官通过选举由党派轮流担任，占职位多数的事务官由考试录用，不受政务官更迭 的影响，其升迁实行考核制，无过不得被解职。 芬兰政府官员队伍的素质与对他们的严格考核和管理有直接的关系。对政府官 员管理考核的主要办法是：第一，入口选任。对公务员和公共机构工作人员的选任 有严格的条件和标准，对具有监督职能的行政机关或司法机关的官员选任尤为严 格。其对公务员的招聘原则上是面向国内的所有国民，一律采取公开竞争的方式， 向全社会公布所需人员的标准要求，符合条件的均可参与竞争。但芬兰是个尊崇法 律传统的国家，要求所有的政府官员都要有一定的法律知识。也因此，律师在国内 地位非常显著，特别是在中央层面的政府机关内。同时，国家在选任官员时，有严 格的资格限定。首先要求个人有服从国家终身学习的战略计划，以保证充足的技能 和进一步发展的专业能力。其次，所有高级职位的后备人选必须拥有高学历( 硕士 学历) ，比如外交部的高级职位就要求拥有法律、政治学、史学或经济学硕士学位。 8 再次，必须具有相关政府部门丰富的专业技术和业务能力，有些高级职位还要求具 有非政府部门或企业的工作经验，必须具备可证明的管理技能和实施管理的工作经 验。管理技能包括指导和管理经营能力，领导艺术和人际关系能力。最后还要具备 一般资格，包括独立、公正、客观、忠诚、透明、服务意识与责任感等价值观的思 想道德标准，跨部门、跨行业的工作经验，建立与管理网络的能力，高级书面语、 口头表达能力以及语言能力等等。 第二，管理监控。遵循现代管理原则健全管理，重要职位进行岗位轮换，严格 控制政府官员的兼职行为。芬兰国家公务员并没有实行严格的职位分类，但对公务 员的职类必须考虑学历程度，资历程度和工作的职责轻重，管理范围大小也因此有 所区别。而且，在公务员数量问题上，政府通过预算控制公务员的人数。一般运作 方式是，上级政府或预算部门给某一政府部门一定数额的预算，同时与预算相匹配 核定一定的工作任务，各部门接到预算和任务后，钱怎么花，需要多少人员，由各 署首长自行决定到市场上雇用多少人员，这就避免了政府机构无限膨胀、因人设事 的弊端。 第三，考核评估。每年对政府官员的工作能力、个人素质、管理水平和廉政情 况进行考核。其中重要的一环是政府官员的服务性上。因为芬兰的官员制度最大的 特点就是自身定位上根本不同，即定位在服务性上，芬兰的政府官员其实就是服务 员。所以如果你丧失了自己为公众的服务性，就算所谓的政绩再大，依然丧失了作为 官员的价喳。 3 、芬兰法律对官员在贿赂等方面做了严格而明确的规定 早在2 0 世纪初叶，芬兰就开始制定反腐败法律，强调预防与惩治相结合。在 2 0 世纪2 0 年代制定了公务刑法。其后，又根据情况变化而加以修订和完善。 u ( w + m s ) ，政府官员将可能接受贿赂。相反，如果e ( u ) u ( w + m s ) ，政府 官员就会保持廉洁。a ) l 、芬兰提高了廉洁行为的收益，使政府官员不愿腐败 芬兰政府积极倡导“高薪养廉”。在芬兰，同一个人在政府机构任职与在其它行 业任职的收入大体相等。但尽管如此，公务员的工资水平是随着经济的发展面不断 提高，而且和其他行业相比，政府官员的优越性是铁饭碗一旦受聘，如无重大 过失，一般不得解雇，这样就使得官员的职业比企业更具有吸引力。而且，芬兰还 为政府官员提供了与其工资相配套的福利保险制度，政府官员的伤、老、病、死都 能得到政府的适当照顾，从而为官员安心工作、忠于职守、廉洁奉公提供必要的物 质保障。这也就促使官员不会去干那种因贪图小利和受贿而丢掉铁饭碗的事。 芬兰还形成了一套科学的考核机制，芬兰每年都要对政府官员的工作能力、个 人素质、管理水平和廉政情况进行考核，并将其与官员盼升迁奖惩有机结合，这就 形成了促进廉洁的激励机制。清正廉洁作为考核的一个重要内容，就使得每个官员 都充分认识到，不仅要做一个干事的人，而且还要做一个干净的人。因为一旦政府 官员腐败，就意味着其政治前途的终结。 同时，芬兰还是个廉洁氛围浓厚的国家， 政府官员的廉洁能为其收获巨大的心理和道德满足感，而不用担心自己会被社会所 鄙视、所排斥。 2 、芬兰增大了政府腐败行为的成本，使得官员不想腐败 ( 1 ) 腐败的直接成本：芬兰政府直接参与市场活动的机会少，手上行政审批 权力也很少。政府实行集中采购、招标投标的制度，形成了一个覆盖政府收支的财 政预算，使政府部门的收支行为始终处于全体民众的监督之下。而且芬兰积极推广 电子政府，通过各种途径提高了政府活动的公开性和透明度。这些使得政府很难有 机会去腐败。 。徐向东腐败与反腐败的成本收益分析叨经济与社会发展2 0 0 3 1 ( 7 ) 2 4 芬兰实行公务员轮流、任期和任届制度，这样也加大了腐败的直接成本。一个 官员在一个单位、一个地方呆久了，很容易编织出一张你中有我，我中有你的关系 网，从而为腐败行为大开方便之门。并且哪个地方有漏洞可钻心里一清二楚，搞起 腐败来轻车熟路。但在芬兰，官员实行轮流任期制度，一个人要想腐败就必须重新 编织关系网，付出的时间、精力等成本会成倍增加。同时，环境一变，再找可钻的 空子，难度增加了，腐败成本自然也就提高了。 ( 2 ) 腐败的受惩成本：在芬兰，法律不仅细化可操作，更重要的是法律非常 严肃，处处依法办事已经成为芬兰人刻意维护的传统文化的重要组成部分。芬兰的 有关公务员法和刑事法律明确规定，政府官员不得接受贿赂，绝对禁止公务员利用 职权谋取任何好处。行贿受贿在芬兰受到的惩罚以罪行严重程度划分，从一般性罚 款到判处最高达4 年的监禁。公务员一旦被指控受贿，罪名成立，将立即被免职。 这样政府官员就会为其腐败行为付出巨大的经济损失，如工资、奖金、各种福利待 遇以及被惩罚带来的经济损失等，以及政治损失，包括撤消一些职务，剥夺一些权 利以至判刑。芬兰就曾有中央银行行长级别的高官，在公务接待中一不小心上了一 道鹅肝，传媒上网查阅菜单后曝了光，行长为了这道鹅肝而下台。 当然，政府官员腐败行为的发生也与腐败被查处的概率有关。芬兰形成了一套 由上而下，里外结合的监督机制，包括司法监督、行政监督、公民监督和媒体监督 等，这样就在一定程度上断绝了政府官员实现腐败而不被发现的侥幸心理，就使得 政府官员明白，其实旋腐败行为是要被惩罚的。 ( 3 ) 腐败的社会成本：政府官员若选择了腐败行为，还要承担道德贬值的风 险。长期以来，在北欧严酷自然环境中得以生存的芬兰人形成了特有的民族性格： 坚忍不拔、内向自律、善良宽容、诚信忠厚，其关于“不劳动者不得食，所得必须 付出劳动”的观念深深扎根于人们的道德意识中。个人财富的积累要靠不断的进取 和辛勤劳动，而以权力与地位谋取私利被视为偷盗、抢劫一样是不道德的行为。而 且芬兰本身国土面积不大，一旦政府官员的腐败行为被披露，就会人尽皆知，就会 形成“老鼠过街，人人喊打”的局面。这就对腐败官员及其家庭形成了强大的舆论压 力，不仅其个人名誉受损，其利益相关者名誉也受损。当然，政府官员因为腐败被 免职，要想再次就业，也是很难的，因为社会已经对其丧失了基本的信任。可以说， 在芬兰，政府官员如果腐败，就会被剥夺从事一些经济、社会活动的资格等，就会 在社会经济生活中长期受到因腐败行为而带来的后果的影响，受到各种社会发展的 排斥，这就使官员即使想搞腐败也是“望腐生畏”、“望腐止步”，不愿也不敢搞腐败。 这是芬兰政府官员保持廉洁的重要原因。 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 由此可见，在芬兰，政府官员如果选择了腐败行为，本身其腐败行为不被发现 的几率就很小，而一旦被发现，就要受到经济、政治以及道德上的严重惩罚，其腐 败行为成本大，而收益小。即使其腐败行为不被发现，但官员自身也会长时间受到 道德与良心的谴责。所以，在芬兰，政府官员实施腐败行为的成本是远远大于其收 益的，其腐败是得不偿失的行为，所以理性的政府官员甘愿保持廉洁，而不会铤而 走险。 ( 三) 强调政府内外公民的积极参与，这是芬兰廉政建设取得实效的重 要力量 政府官员选择腐败行为，除了利益的驱使，还与信息的不对称有关。我们可以 用信息经济学的委托代理理论来进行分析。芬兰反腐倡廉之所以能取得实效，其中 重要的一点在于芬兰政府不仅强化了政府的作用，还动员了全社会民众的广泛参 与，最大程度上保证了相关信息的对称。 信lt 息ii 土 委托人代理人公众之闾的关系( 图1 ) 图l 描述了委托人代理人公众之间相互关系。委托人( 政府) 选择代理人( 政 府官员) ，委托人根据代理人的表现决定对代理人的奖惩( 获取有关信息) 。无论委 托人选择代理人还是委托人做出对代理人的奖惩都需要掌握有关代理入的足够的 信息。从这个过程来看，委托人赋予代理人以权力为公众和代理人本身提供服务， 但由于政治代理人往往受过良好的教育j 有着丰富的政府管理知识和经验，掌握着 大量内部信息，而这种信息又是其他人所缺乏的，由此产生了信息的不对称。于是， 在缺乏有效监督的情况下，政府就可能为了私利而腐败。面在芬兰，政府通过各种 途径加强了对官员的监督，这就在很大程度上避免了政府委托人，官员代理人和社 会公众之间出现的信息不对称现象，从而保证了官员的廉洁奉公。 芬兰社会的透明度非常高，官员的工资收入、纳税情况、对官员的起诉、裁决 的全部文件律公开，任何公民、任何新闻媒介都有权向有关行政及司法部门调阅， 任何人不得以任何借口拒绝。如果拒绝，必须说明理由，而公民如认为所列理由不 成立，则可向各级检察部门甚至最高检察部门起诉。而且，在芬兰，从中央到地方 的各级政府机构都设有法律指导员，即政府指导公民行使权力的法律咨询机构，该 机构所提供的服务免费，并给予具体协助，这样就很好地保证公民在需要时不会因 不了解法律或者因资金问题而无法行使权力，在最大限度上保障了公民的知情权， 保证了其对政府官员的有效监督。 芬兰政府和议会分别设立财政检查局和国家财务检察官，对政府和国家的各 项开支实行经济监督。财政监督机构有权检查政府部门管理方面的费用情形，包括 使用公款进行设备购置是否合乎规定，所购置物品价格、质量是否在多种报价中为 最佳选择，政府官员是否利用公款采购营私舞弊等。因为就世界各国来看，很少有 活动比公共部门的采购可以造成更强烈的腐败动机或制造更多的腐败机会，公共采 购中的腐败行为曾是无数资深高官被解职，甚至整个政府垮台的原因。芬兰不仅重 视内部机构对政府官员的财政监督，还重视民众和各组织的投诉，凡是对政府的财 政管理或是对其资金运转有疑问的都可以向上级部门投诉。这样就防止了政府利用 手中的钱财谋取利益，这也是芬兰反腐倡廉能取得成效的一个重要原因。 同时，芬兰还设立了司法总监对各级政府官员遵守法律的情况实施监督。宪法 规定，如果国务委员会或其任何成员在行使职务时违反法律，司法总监应提出劝谏， 并指出其违法之处。如果司法总监的异议未被接受，他应将其意见列入国务委员会 会议记录中，并可将事件报告给总统。除此之外，司法总监还负责一般的合法性管 理及与此有关的申诉处理，对一般公务员的晋升、停职、解雇等问题，他也有权过 问，以纠正和杜绝打击报复、营私舞弊等违法现象。 更值得一提的是，在芬兰，新闻界是揭露官员违法丑闻的先锋。据统计2 0 0 6 年芬兰国内共有报纸2 0 4 种，期刊3 4 7 7 本。芬兰不仅报纸种类多，更重要的是芬 兰人民大多都热衷于读报，每天有超过8 0 的人有读报的习惯。只要报纸对腐败 行为有报道，司法部门绝不能视而不见，或阻挡报刊调查，而是必须提供一切情况， 积极予以配合。2 0 0 2 年5 月芬兰晚报披露，文化部长利用职务之便批准向一家 9s t a t i s l i c sf i n l a n d m 【a 鼹m e d i as t a l j 啦i c s ， h n p ：加州w s t 缸扛惋如o i i l i 【，s u o l u kl c i l l t t l l 嘶锄h t m l 。h t i p w w w 湖o m a l c h d e t 彤i i l d c ) 【p h p ? v a l i t t i li d = 3 s i s a l t 0i d = 之4 & p 猢t s 墩k oi 扛3 k i e i i = 印m 锄t i 2 7 高尔夫公司提供1 7 万欧元的赞助，而这个文化部长本人及其几位亲属都在该公司 拥有股份，有关部门进行了调查，这位部长被迫辞职。芬兰政府充分发挥了媒体在 批评监督政府官员中的重大作用，对其腐败行为形成了强有力的杀伤力。 正如英国历史学家洛德阿克顿的至理名言所说的：“权力有腐败的趋势，绝对 的权力绝对地导致腐败”设计出完善的监督机制来遏止腐败，保持政府官员的廉 洁，这是众多学者和政治学家孜孜以求的理想。在芬兰，政府建造了一套相对完善 的内外结合的监督机制，形成了政府委托人、官员代理人社会公众之间信息的有效 畅通，即： ( 四) 注重营造良好的道德风气和廉洁氛围，是芬兰反腐倡廉取得实效 的根本条件 国际反腐败理论认为，一些发展中国家之所以腐败现象比较严重，一个重要原 因就在于这些国家从社会心理和文化上把腐败看作是一种可以容忍的甚至令人羡 慕的行为，腐败获得了一种文化上的支持，成为一种社会风气和生活方式。而在芬 兰，廉政文化已深入人心。清正廉洁已缪：融入了芬兰民族精神，升华为一种文化品 格。这也就在一定程度上决定了芬兰社会的廉政状况和水准。 2 0 0 1 年美国读者文摘杂志社曾在全世界范围内作了一项很有意义的试验。试验 内容是要测试3 0 多个国家( 地区) 民众的诚实程度。测试方法是在每个国家选择 几个地区，故意在每个地区丢下1 0 个钱包，里面装有相当于5 0 美元的当地货币。 钱包里面同时附有失主的联系方式，拾到钱包的人如果想物归原主，可以轻易地联 系到失主。最后统计钱包交还失主的比例。试验发现，最诚实的五个国家是挪威、 丹麦、新加坡、新西兰和芬兰。其中挪威和丹麦的钱包归还率竟然达到1 0 0 ，芬 兰也高达8 0 。一项小小的拾金不昧的测验，折射出芬兰这个国家的人民对不属于 自己的财产的态度。 。( 英) 阿克顿自由与权力商务印书馆2 0 0 1 2 跖 在芬兰，以权力与地位谋取私利被视为偷盗、抢劫样是不道德的行为。例如， 官员把当事人为取悦或有求于自己而赠送不恰当的礼物的行为视为对法侮的亵渎， 甚至当事人请有关司法人员喝杯咖啡都被看作是对司法人员的极大