上海张江高科技园区规划实施效果评估研究

罗翔 摘 要 规划评估日益成为指导规划编制和评价实施效果的重要手段，是修正和完善城市规划的重要依据。通过产业发展和土地开发评估可知，由于规划的良性导引，上海张江高科技园区产业结构得以优化发展，逐渐形成以研发创新为核心的 企业生态结构。作为一种新兴的产业空间，高科技园区的规划建设宜采用“大规划、小开发”的模式，加强土地集约利用， 提高净地块的开发强度，为园区的后期发展打下坚实的基础。 关键词 规划评估；高科技园区；实施效果；产业发展；土地开发；张江 文章编号1006-0022(2012)11-0112-05 中图分类号TU984.11+9 文献标识码BShanghai Zhangjiang High-tech Park Planning Implementation Assessment Study/Luo XiangAbstract Planning assessment is becoming an important reference of guiding and adjusting urban planning. By industrial development and land use assessment, the paper finds Shanghai Zhangjiang high-tech industrial park is positively developing toward a research and development oriented enterprise structure under planning guidance. As a new industrial space, high-tech park planning and development shall adopt big plan, small development model, strengthens compact land use, increase development intensity, and set a good foundation for future development.Key words Planning assessment, High-tech park, Implementation effect, Industrial development, Land development, Zhangjiang1 引言张江高科技园区自 1992 年7 月成立以来，尤其是在 1999 年上海市政府实施“聚焦张江”战略后，产业 升级与土地开发速度明显加快，在“创新驱动、转型发 展”的背景下，园区面临精细开发的新形势、新问题， 对已有规划及实施效果的系统、科学评估，既是对历史 发展阶段的总结，又是对发展脉络的进一步把握。1.1 研究背景规划评估(PlanEvaluation)作为规划过程中的一个重要环节，指导规划编制和评价实施效果，是修正和完善城市规划的重要依据。该论题在国内规划理论界有 过持续但并不算热烈的探讨：孙施文等人提出了规划评 估的理论与方法的框架1 ；欧阳鹏从公共政策的视角探 讨评估模式2 ；梁鹤年提出价值与政策关系议题、内在 逻辑一致性和S-CAD 方法3 ；宋彦等人引介北美经验对 国内实践工作提出可资借鉴的启示4。自2008 年新版城乡规划法颁布以来，以总体规划实施情况评估为 主的各类规划评估工作成为热点，具有代表性的有上 海、广州、深圳、天津及武汉开展的总体规划评估，上 海金桥出口加工区、深圳南山区开展的工业区规划评 估5，上海浦东新区金桥集镇、苏州唯亭镇开展的控制 性详细规划评估等6-7。本文以上海张江高科技园区为 例，对这一特定城市空间的规划实施效果进行评估。1.2 相关界定(1)评估内容与方法。 规划评估主要包括四种类型：规划编制，对规划方案及其表达进行评估；规划实施，对规划实施过程 和进度进行评估；规划效果，对规划是否达到预定目 标进行跟踪评估；规划涉及的利益平衡，公众参与规 划评估4。本文对张江高科技园区的规划评估侧重于规 划方案与实施效果的评估，评估内容紧紧围绕对高科技 园区发展起到最关键影响作用的产业发展与土地开发， 并兼顾人口就业、交通组织、公建配套和生态环境等若 干方面。 作者简介 罗 翔，硕士，上海市浦东新区规划设计研究院工程师。112图1 1992年版的张江高科技园区结构规划功能分区图图2 1995年版的张江高科技园区结构规划用地规划图在评估方法上，本文采用定性与定量相结合的分析方法，对张江高科技园 区历年来的规划资料、经济发展数据、土 地批租和建设情况进行较为详实、全面 的整理。通过档案检索以及实地考察、相 关访谈，本文梳理了张江高科技园区十 六年来土地开发与建设的第一手资料，力 求较完整地梳理出张江高科技园区空间 形态演变的历史轨迹，形成园区发展阶 段划分、园区产业空间布局及空间形态 演化等评估结论。(2)评估范围与时间界定。 本文选取张江高科技园区开发建设较为成熟的北区部分进行评估，主要范 围为龙东大道以南、川杨河以北、罗山 路以东、外环线以西区域。时间上以1992 年2008 年为限，将张江高科技园区的 发展大体分成三个阶段：第一阶段为1992 年1999 年，即张江高科技园区 成立至“聚焦张江”战略实施前的时期；第二阶段为2000 年2002 年，即“聚 焦张江”战略实施后张江高科技园区的 快速发展时期；第三阶段为 2003 年2008 年，即张江高科技园区发展速度相 对稳定的时期。构规划，明确了17 km2 的规划用地范围，将园区界定为“集科技、生产、销售、培 训和与之相配套的生活服务设施于一体 的综合性基地”。该规划在用地上自西向 东划分为管理服务和大学科研区、工业 区、居住区三大功能组团，彼此平行布 局；工业区约占园区总用地面积的 2/3， 将科研区与居住区完全隔开；采用“大环 串小环”的路网结构，各个功能组团呈现 独立内向式格局(图1)。从总体上说，张江高科技园区的首个 结构规划并没有真正理解“科技园”的精 神内涵，只是将高科技工业区与居住区、 配套区简单地拼贴、组合在一起，各个功 能要素之间缺乏关联和互动。团，并在每个功能组团内集中设置服务配套设施；园区中部规划了大型绿地 景观空间，明确要求绿化用地占总用地 面积的比例不得低于40，科研教育区、 居住区内的绿地率应高于全市的同类指 标要求(图 2)。该规划初步反映出对高科技园区空 间特征的认识水平：强调教育、研发功 能，形成对高科技产业的支撑，加强不同 功能组团之间的联系交流，开辟公共商 业休闲空间，塑造高质量的绿化景观环 境等。因受园区开发之初招商进度缓慢、 资金压力等因素的影响，该规划设置了 较多居住用地，并进行了高强度的商住 综合用地开发。2.2 开发过程中的调整：1995 年版的结构规划1995 年批准的张江高科技园区结 构规划对1992 年版的结构规划进行了 较大的调整，具体体现在以下几个方面：对用地功能进行调整，大幅度增加居 住用地和科研教育用地，其中，科研教 育区约占园区总用地面积的 1/6，居住 用地的比例接近 1/3；布局形态从平 行组团式调整为楔形组团式；道路系 统从组团式环状道路体系调整为网格状 结构，加强了不同功能组团之间的联系， 并提出将轨道交通线引入园区的方案；围绕轨道交通站点和居住区中心设置 了两个较大规模的集中型商业功能组2.3“聚焦张江”的新思路：2000 年版的结构规划1999 年8 月，上海实施“聚焦张江” 战略，并于 2000 年初公布了新一轮的张江高科技园区结构规划。该规划明 确提出：张江高科技园区的主导产业为 集成电路、生物医药和软件设计；设立 技术创新区，由开发公司统一建设低密 度、环境优美的孵化楼群，为进区企业 提供标准化办公场所；缩减技术产业区， 扩大科研教育区，突出园区的科研特征； 进一步强化各功能组团之间的绿化区 隔，优化园区的景观环境；将轨道交通 线继续延伸贯穿整个园区，并围绕轨道 交通站点形成以生活服务区和主题公园2 张江高科技园区历次规划方案述评2.1 成立之初的设想：1992 年版的结构规划1992 年批准的张江高科技园区结11320 12 年第 11 期 第 28 卷图3 2000年版的张江高科技园区结构规划用地规划图为主要内容的核心区(图 3)。从总体上看，该结构规划进一步强化 了张江高科技园区的空间特征。引进项目数激增，新建建筑面积也大幅攀升，但工业总产值的增幅不及二者，也 就是说，依然保留着靠新增项目带动开 发、要素投入换取产出的痕迹；2003 年 之后，引进项目的增速趋缓，新建建筑面 积也趋于平稳，但工业总产值大幅攀升， 意味着张江高科技园区逐步进入了精细 化开发的新阶段。(2)具有高科技园区特征的产业结构 业已形成。经过十六年的开发，张江高科技园 区已经形成以集成电路、软件和生物医 药三大主导产业为核心，以金融信息服 务、信息安全、创意设计、光电子、生物 技术、新材料和新能源等产业为依托的 产业布局结构(图 5)。目前园区已形成了各具特色的产业 成长路径和创新模式。集成电路和光电 子产业以引进外资、大企业为主，迅速扩大产业规模，并逐步走向高端，发展关键、核心、高端产品；生物技术、生物医 药、软件与信息服务产业群在某些领域 自主创新，实现单点突破，并参与全球研 发和服务外包；现代创意与多媒体产业 群结合IT 技术和中国及海派文化，大力 发展自主创新产品，实现技术与产业一 体化发展；研发产业要积极引进高水平 的研发机构、独立研发公司、综合性科技 孵化器，参与国家、国际重大科技项目， 衍生新产业，带动现有产业技术创新能 力提升。(3)三大主导产业引领转型发展。 在高科技园区销售总收入中，集成电路、生物医药和软件开发三大主导产 业的比重呈不断下降的趋势，原因在于 射频识别、信息安全、金融信息服务、创 意设计等依托于主导产业的新型和边缘 产业领域得到了不断的发展。这说明张 江高科技园区产业内容逐渐丰富，核心 产业的衍生带动作用不断增强；另外，园 区研发创新能力不仅体现在相对成熟的 核心产业上，同时也将在边缘产业或者 新兴产业领域获得更多的空间。3 张江高科技园区规划实施效果评估3.1 产业发展评估(1)从粗放型过渡到精细化的产业发 展路径。从图4 可以看出，2000 年2006 年， 张江高科技园区共引进项目1 102 个，批 准新建建筑面积约 792 万平方米，实现 工业总产值1 055 亿元，这三项指标分别 是1993 年1999 年的12.5 倍、18.4 倍 和35.3 倍。1993 年1999 年，引进项目数虽然 不少，但是平均产值低，且每个项目所占 的平均建筑面积不大，表现出初级阶段 的粗放型开发特征；2000 年2003 年，3.2 土地开发评估用地指标参数是衡量土地开发的主 要标准，包括两大部分的内容：一是总用 地指标的控制，二是分项指标的拟定。其 中，总用地指标一般选用两项指标加以 概括，即建筑覆盖率和容积率。(1)建设用地与用地指标分析。 在张江高科技园区开发的三个阶段，呈现出非均衡发展的局面。1993 年2007 年，张江高科技园区共有540 个建设项目， 其中，第一阶段仅有43 个建设项目，占 总数的4，年均项目数仅为6 个；第二 阶段有114 个建设项目，占总数的27， 年均项目数为35 个，比起前一阶段多出 近5 倍；第三阶段，是一个相对稳定的增 长时期，建设项目数达383 个，占总数的69，园区的空间形态在这一时期得到 很大的塑造与定型(图 6)。容积率指标的变化也反映出张江高 科技园区的空间形态变化：第一阶段114容积率仅为 0.422，对应的产业形态相对较为粗放，大多是以加工厂房形式出 现。第二阶段容积率变为 0.845，比 第一阶段的容积率高出 1 倍，从科技园 区的产业发展角度看，也可以印证这一 变化。张江高科技园区在“聚焦张江”战 略实施后，抓住全球产业更替、梯度转 移的机会，以三大主导产业集成电 路、生物医药、软件为核心，采取多产 业基地齐头并进的开发模式。产业升级 与土地集约双管齐下，土地利用效率大 大提升。第三阶段容积率为0.994，是 一个相对稳定的增长时期。随着张江高 科技园区知名度和土地开发成本的不断 提高，张江高科技园区的产业类型也在 逐渐向具有更高附加值的上游研发和下 游营销环节转移，反映在用地功能上，则 是园区里的工业用地比例逐渐降低，研 发、商业及居住等用地比例不断提高，城 市化功能进一步加强。近年来，随着土 地开发成本的攀升以及土地“招拍挂”制 度的变革要求，反而出现了部分研发用 地调整为工业用地的现象，这更多的是 反映市场需求的动因，并非规划发展的 趋势导向(图7)。(2)土地开发利用的规模效益分析。 根据国际科学园区协会的统计8，目前世界上 71以上的科学园区面积小 于 1 km2，我国的高新区与之相比面积明 显偏大。我国国家级高新区平均开发规 模为 832 hm2，最大规模为 3 60O hm2， 最小规模为 9O hm2，其中，中关村科技 园区中心区的规划面积为 75 km2，发展 区面积达到 280 km2。另外，省级高新区 平均规划规模为 17.25 km2，实际开发 规模平均为 9.17 km2，实际建成规模平 均为1.86 km2，远远超出国际通常水平。对台湾新竹科技园区与张江高科技 园区的空间规模与经济效益进行比较分 析可知，张江高科技园区开发面积与投 资效益并不成正比。开发区规模过大，不 但增加政府的财政负担，而且在已经开 发的区域内只有少数企业入驻，经济效 益肯定不高，因此在开发区以后的发展 中，主要精力不应该放在继续扩大开发表1 新竹科学园区与张江高科技园区单位用地效益比较新竹科学园区张江高科技园区4 203.5854.710 240.61 050.8159.0189.00.520.19面积上，而是应该放在提高投资密度和出口密度上，提高投入产出率(表1)。 (3)产业发展与土地开发的空间耦合关系分析。 从张江高科技园区主导产业分布图可知，集成电路产业集中分布在集电产业区和中试产业二区；生物医药产业集 中分布在生物医药产业区和中试产业一 区；软件产业集中分布在软件园三期和 技术创新区。各具特色的产业园区初步11520 12 年第 11 期 第 28 卷单位面积投资 单位面积产出 单位面积就业人数 单位面积企业数 园区名称 (万美元 /hm 2 ) (万美元 /hm 2 ) (人 /hm2) (个 /hm2)。图8 张江高科技园区主导产业分布图造“园”的氛围的同时，要加强土地集约利用，提高净地块的开发强度。 (4)实践经验还表明，高科技园区作为一种新兴产业空间，“大规划，小开发” 是高科技园区处理规划与开发关系的普 遍成功模式。高科技园区起步区的面积偏小，有 效地保证了建园初期有限财力的集中使 用，为后期的滚动发展打下坚实的基础。 但也要认识到，在我国现阶段，高科技园 区承载着产业开发的重任，也是推进中 国特色新型城市化的重要增长点，因此 规划与开发规模略高于国际水平，具有 一定的合理性参考文献1孙施文，周 宇城市规划实施评价的理论与 方法J城市规划汇刊，2003，(2)：15-20，272欧阳鹏公共政策视角下城市规划评估模式与 方法初探J城市规划，2008，(12)：22-283梁鹤年政策规划与评估方法M北京：中国 人民出版社，2009.4宋 彦，江志勇，杨晓春，等北美城市规划 评估实践经验及启示J规划师，2010，(3)：5-9 5朱新捷发展转型背景下的开发区产业发展和用地规划评估研究以金桥工业区为例J 上海城市规划，2012，(1)：61-666陈卫杰，濮卫民控制性详细规划实施评价方 法探讨以上海市浦东新区金桥集镇为例 J规划师，2008，(3)：67-707黄 伟工业用地评价及整治规划研究以 苏州工业园区唯亭镇为例A中国城市规划 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