（人文地理学专业论文）城市土地供应机制绩效评价研究——以成都市为例.pdf

+ 城市土地供应机制绩效评价研究 以成都市为例 人文地理学专业 研究生周宁指导教师周介铭 摘要城市土地供应是实现城市土地资源合理配置，优化土地利用结构， 提高土地利用效率的重要途径。城市土地供应涉及到一系列的制度安排，包 括土地产权制度、规划制度、征地制度、储备制度、出让制度、土地用途管 制制度、转让制度、税收制度等。这一系列制度的组合和实施形成了整个城 市土地供应的运行机制。判断一种制度安排是否有效，除了看其规则是否完 善，还要看其制度的实施机制是否健全。我国城市土地供应制度的安排已经 相当复杂和全面，但其实施机制却不够健全和有效。原因主要有两方面：一是 制度安排本身存在不合理的地方，导致制度难以有效实施；另一方面是制度 实施机制的设计不合理。 全文共分七章，围绕着问题的提出、分析与解决问题、研究结论展开。 在国内外城市土地供应的研究进展文献与地租理论、产权理论、资源利用理 论、市场失灵与政府失灵等理论的基础上，回顾了我国城市土地供应机制的 形成与发展，并对我国城市土地供应机制的组成结构和内部体系进行了分析。 明确了城市土地供应机制的目标，分别从用地配置效应、经济效应、公平效 应三大目标进行分析，建立了城市土地供应机制评价的指标体系。以成都市 为例，对城市土地供应机制绩效评价进行了实证分析，并对优化城市土地供 应机制提出了相应对策。最后讨论了本文的创新和不足之处。 关键词：城市土地供应机制绩效优化 s t u d yo nt h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no f m e c h a n i s mo fu r b a nl a n ds u p p l y m a j o r ：h u m a ng e o g r a p h y g r a d u a t es t u d e n t ：z h o un i n g t u t o r ：z h o u j i e m i n g u r b a nl a n ds u p p l yi sa ni m p o r t a n tw a yt oa c h i e v ear a t i o n a la l l o c a t i o no f u r b a nl a n dr e s o u r c e s ，a n do p t i m i z el a n du s es t r u c t u r ea n di m p r o v et h ee f f i c i e n c yo f l a n du s e u r b a nl a n d s u p p l yi n v o l v e s as e r i e so fi n s t i t u t i o n s a r r a n g e m e n t s ， i n c l u d i n gt h el a n dp r o p e r t yr i g h t si n s t i t u t i o n ，t h el a n du s ep l a n n i n gi n s t i t u t i o n ，t h e l a n da c q u i s i t i o ni n s t i t u t i o n s ，a n dt h el a n dr e s e r v ei n s t i t u t i o n ，t h el a n dt r a n s f e r r i n g i n s t i t u t i o n ，t h el a n du s ec o n t r o li n s t i t u t i o n ，t r a n s f e ri n s t i t u t i o n ，t a xi n s t i t u t i o na n ds o o n j u d g et h ev a l i d i t yo fa ni n s t i t u t i o no fa r r a n g e m e n t s ，i na d d i t i o nt oi t sr u l e si s p e r f e c t ，t h ei n s t i t u t i o nd e p e n d so nt h ei m p l e m e n t a t i o nm e c h a n i s mi ss o u n d o u r u r b a nl a n ds u p p l yi n s t i t u t i o na r r a n g e m e n t sa r ev e r yc o m p l e xa n dc o m p r e h e n s i v e ， b u ti t si m p l e m e n t a t i o nm e c h a n i s m sa r en o tp e r f e c ta n de f f e c t i v e o n er e a s o nf o r t h i s ，s o m ei n s t i t u t i o na r r a n g e m e n t sa r eu n r e a s o n a b l e ；o nt h eo t h e rh a n d ，t h e i n s t i t u t i o n so p e r a t i o n a lm e c h a n i s mi sd e s i g n e du n r e a s o n a b l y t h i sp a p e rh a ss e v e nc h a p t e r s ，l a u n c h e db yt h ei s s u er a i s e d ，t h ep r o b l e m a n a l y s i s e da n ds o l v e da n dt h ec o n c l u s i o no ft h es t u d y o nt h eb a s i co fa no v e r v i e w o fd o m e s t i ca n di n t e r n a t i o n a lr e s e a r c he v o l v e m e n to fu r b a nl a n ds u p p l ya n dl a n d r e n tt h e o r y , p r o p e r t yr i g h t st h e o r y , l a n du s et h e o r y ，m a r k e tf a i l u r ea n dg o v e r n m e n t f a i l u r et h e o r y ，w er e v i e w e dt h eb a c k g r o u n do fo u ru r b a nl a n ds u p p l ym e c h a n i s m f o r m a t i o na n dd e v e l o p m e n t ，a n da n a l y z e dt h e c o u n t r y su r b a n l a n d s u p p l y m e c h a n i s mc o m p o s i t i o na n di n t e r n a ls t r u c t u r e t h ep a p e re x p l o r e dt h el a n ds u p p l y m e c h a n i s m so b j e c t i v e s ，b a s e do nl a n ds t i u c t l l r e ，e c o n o m y , f a i r n e s s ，t h i sp a p e r b u i l d e da l li n d e xs y s t e mo ft h e ev a l u a t i n gp e r f o r m a n c eo f u r b a nl a n ds u p p l ys y s t e m p r e l i m i n a r i l y , a n dt a k i n g c h e n g d uc i t ya sa ne x a m p l e f o rt h ec a s es t u d y , m a k e sa c o n c r e t ee v a l u a t i o no ft h ep e r f o r m a n c eo fi t sl a n ds u p p l ys y s t e m ，a n dp u t sf o r w a r d s o m er e c o m m e n d a t i o n st oo p t i m i z e u r b a nl a n d s u p p l ym e c h a n i s m f i n a l l y d i s c u s s e dt h ei n n o v a t i o n sa n di n a d e q u a c i e s k e y w o r d s ：u r b a nl a n ds u p p l ym e c h a n i s m p e r f o r m a n c e o p t i m i z a t i o n i i i 四川师范大学学位论文独创性及 使用授权声明 本人声明：所呈交学位论文，是本人在导师周企丝查遨指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不 含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品或成果。对本文的研究做出 重要贡献的个人和集体，均己在文中以明确方式标明。 本人承诺：己提交的学位论文电子版与论文纸本的内容一致。如因不符 而引起的学术声誉上的损失由本人自负。 本人同意所撰写学位论文的使用授权遵照学校的管理规定： 学校作为申请学位的条件之一，学位论文著作权拥有者须授权所在大学 拥有学位论文的部分使用权，即：1 ) 已获学位的研究生必须按学校规定提交 印刷版和电子版学位论文，可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据 库供检索；2 ) 为教学、科研和学术交流目的，学校可以将公开的学位论文或 解密后的学位论文作为资料在图书馆、资料室等场所或在有关网络上供阅读、 浏览。 、刁夏 ) 噬歹， 沙垆9 论文作者签名： 围号 杪莎年多月矽日 j j j - 。一 1 刚吾 随着经济的发展，我国的城市化进程正不断加快，近年来我国城市化建设 用地总量在迅猛扩张的同时，人均建设用地也明显“超标”。2 0 0 4 我国城市 市辖区人均建设用地面积达1 3 3 6 8 平方米，超过国家规划用地标准达3 0 。 城市的扩张需要占用大量土地，而我国是土地资源相对稀缺的国家，特别是耕 地资源，根据国土资源部2 0 0 6 年度土地变更调查结果显示，我国耕地面积只 有1 8 2 7 亿亩，占国土面积的1 2 8 6 ；人均耕地只有1 4 亩，相当于同期世 界人均耕地2 8 8 亩的4 8 6 。更重要的是，我国人均耕地还有不断递减的趋 势。土地既需满足农业生产、生态环境方面的需求，还需要满足城市建设的需 要。因此，城市土地作为城市经济发展最基本的生产要素，必须实现合理有效 的配置，使其得到集约有效利用，才能实现我国经济快速、可持续发展。 我国目前的城市土地利用普遍存在一些问题，如：城市用地规模扩展迅 速。这一方面是城市化进程加快的需要，同时土地供应制度不完善，土地中的 寻租、投机行为的存在，土地不同用途之间巨大的收益差别以及城市土地升值 潜力的促动，也导致了城市用地过快的扩张：城市用地结构不尽合理。土地 利用结构是否合理，直接关系到土地的利用效率。城市工业用地比例过大，商 业、服务业、绿化和广场用地较少，一些污染严重、生产效率低的企业也进入 市区，有的甚至位于城市水源上游等位置，严重破坏城市环境：部分土地的 低效利用。城市用地过快扩张的同时，城市部分土地存在低效利用的问题。如 “城中村”的存在，“城中村”改造因其成本较高难以有效推进，而同时新城 区大量出现。一些企业、开发商囤积土地，不及时开发利用等：据统计，全国 各地各类开发区占地面积超过5 0 0 0 万亩，但实际开发建设投入使用的土地不 会超过2 0 。瞳1 土地供需矛盾突出，违规违法用地屡禁不止。 要提高城市土地资源的利用效率，首先应当搞好城市土地的供应，实现城 市土地资源的有效配置。搞好土地供应是实现土地资源有效利用的前提，很多 城市土地利用中存在的问题，实际上是土地供应中对土地资源不合理分配导致 的。而要实现城市土地的有效供应，合理分配和利用城市的土地资源，最重要 的是要优化和完善城市土地供应的机制，加强城市土地供应的管理，充分发挥 市场机制的作用，实现城市土地供应的规范化、科学化。正如国土资源部所提 出的要“必须牢牢把紧土地供应的闸门陋这是保证宏观调控成效，促进经济 平稳协调较快发展的一项重要举措，而“由于严格的土地管理制度未能落实， 导致我国土地资源国情面i 临严峻形势 ，因此评价城市土地供应机制绩效和完 善土地供应制度的实施机制具有重要的现实意义。 鉴于城市土地供应机制绩效评价研究具有一定的复杂性，本文以四川省成 都市为例，以土地经济学、资源经济学、制度经济学、可持续发展理论为基础， 运用规范分析和实证分析相结合、定性分析与定量分析相结合等方法，在回顾 和分析了过去的研究成果和实践经验基础上，结合当前的城市土地供应问题， 探讨城市土地供应机制绩效评价方法，并对城市土地供应机制的优化，提出了 相应的政策建议。 2 2 国内外相关研究进展 2 1 国内城市土地供应研究进展 近年来，我国正处于城市化进程加快阶段，城市规模的迅速扩张，出现了 很多城市用地紧张的局面，而同时也存在着我国的城市土地利用不尽合理的问 题。作为城市土地的所有者，政府对城市土地的供应是城市土地的无序利用问 题的主要原因之一。国内学者根据我国的实际情况，对城市的土地供应作了很 多有益的研究和探索。 吴斌认为，我国城市土地供应机制的基本特点是以需定供，总量不限和以 外延扩展为主，造成房地产的过热，政府土地收益大量流失，城市土地闲置现 象普遍，土地供应空间结构分布缺乏引导，影响了城市土地市场的发育。政府 作为城市土地的所有者，应对土地供应加强调控和引导作用，实现土地的有序 供应。需要进一步完善规划机制的控制和引导作用，在城市发展规划的基础上， 科学地制定土地供应计划，控制协调对城市土地的开发、利用h 1 。 艾洪德分析我国2 0 世纪9 0 年代以来的土地利用状况，认为完全的不受制 约的市场也会带来一定的问题，在城市发展中主要表现为：( 1 ) 市场只能体现少 数集团的短期局部利益，往往与城市发展的长期方向相悖。( 2 ) 市场在不能保 证平等竞争的情况下可能助长投机行为，造成“泡沫经济 。( 3 ) 市场虽然促成 了土地的优化配置，但也有可能危害社会利益和环境利益，产生负的外部性陌1 。 因此，认为我国城市土地利用制度的改革方向应当是，建立以市场机制为主体、 政府调控干预为补充的土地资源配置机制。为此，政府应当转变职能，既不能 重走计划经济的老路，也不能完全放任自流，而应当更多地运用经济手段和法 律手段，弥补市场在调节土地资源配置中的缺陷和不足，使市场在政府调控干 预下对土地资源配置起基础性作用。 李元认为城市政府既是土地的管理者，也是城市国有土地的业主，因此作 为管理者，可以行使审批权，决定一个项目能不能在这个城市建立，可以决定 具体的地块规划用途和条件，作为城市国有土地的“业主 可以决定土地使用 权一什么样的方式、价格处置给他人。“供应权”包含“审批权”，既在土地供 应前，先取得规划条件和利息承诺。一些地方分不清两者的关系，加上传统管 理模式的影响，重视审批权，忽视供应权，结果使好几个部门都是事实上的土 地的供给者，而政府成为被动的用地手续办理者，政府失去了土地供应的主动 权，也由于土地的分散供应导致了土地的浪费。与之相反，曾永昌认为国有土 地所有权，使用权两权分离，使用权市场经营有政府代理，是计划经济转型国 家国有土地资源市场化的替代性制度安排，这种土地市场的政府代理制尽管有 所绩效，却始终存在政府失灵，以致于国有土地资源仍未走出公地悲剧的宿命。 要实现资源利用的代内平等和代际平等，地方政府必须尽快转换角色，将配置 资源的方式由行政手段转向以经济手段引导，将政府的经济角色由原来的直接 参与者转向城市公共产品的设计者和监督者：将政府政策的运作由暗箱操作转 向阳光操作。 土地供应制度是在一定土地使用制度相适应的。我国的城市土地使用制度 的双轨特征，决定了我国的城市土地供应也必然形成双轨制。罗运阔分析了政 府在一级土地市场上双轨供应土地的社会成本，认为双轨制造成一级市场和二 级市场土地供应的社会成本增加，而且政府在一级市场上的双轨供应土地，为 土地寻租和逆向寻租提供了空间口1 。许坚认为对集体建设用地应慎重：一、在 目前的政治体制条件下，集体建设用地直接入市的好处农民几乎得不到，直接 入市可能实际是为一些县乡村干部侵犯农民土地权益新开了一个口子：二、由 于农村土地产权不明晰，农民的短期行为等原因，集体建设用地直接入市可能 造成建设用地供应失控：三、集体建设用地直接入市将会对既有的土地制度产 生冲击。四、集体建设用地直接入市提高了失地农民的损失，从而将会加大征 地过程中政府与农民的对立睛3 。李晓等认为隐性的集体建设用地流转，带来了 一系列的问题：土地市场秩序受到严重干扰，集体土地资产和国家土地收益严 重流失，农民集体利益也难以得到保障，应构建集体建设用地流转新机制，引 导集体建设用地流转进入规范化轨道吟3 。 在土地储备供地方面，张宏斌和贾生华等人对城市土地供应改革和土地储 备制度研究较早，他们在仔细分析了杭州市土地储备供地的实践状况后，对城 市土地储备制度的功能定位及其实现机制以及城市土地储备制度的模式、效 果、可能存在的问题和对策进行了系统的研究，为今后这方面的研究奠定了基 础。吴次芳和谭永忠对完善土地储备制度提出了自己的看法，他们认为土地储 备不仅包括建设用地储备，还包括耕地指标储备乃至规划储备等，并提出建立 4 四种机制以保证土地储备的高效运行：一是融资机制，二是部门协调机制，三 是委托代理或授权经营机制，四是风险规避机制。同时指出必须加快有关土地 储备的统一立法引。周寅康等人对城市国有土地收购储备机制进行研究时，不 仅详细解释了土地储备机制的概念、运作模式、过程以及目前城市土地供地模 式，更指出土地储备制度作为土地管理的一项制度创新，在土地收购储备机制 建立发展过程中，应加强相关法律支撑体系、土地收购价格评估、土地垄断供 应与市场供需关系、资金筹措、风险防范等方面进行研究。 国内研究对土地供给制度与机制的改革和创新提出了很多观点。刘尔思认 为把土地作为资产来经营是中国土地供给制度改革的核心，也是土地供给制度 改革取得成功的关键n 1 | 。邱道持等分析了传统土地供给模式存在的负面效应， 认为传统供地模式改革的方向应该主要走供给引导需求，走内涵发展的道路， 充分发挥市场在土地资源配置中的基础作用n2 | 。张洪讨论了我国当前城市土地 供给管理的制度性缺陷和技术性缺陷，并从如何完善国土资源部正在推行的城 市土地储备交易制度提出了构想n3 | 。刘卫东分析了中国城市建设用地需求及其 供给中存在的问题，提出建立科学完善的城市土地供给调控体系的对策。崔浩 然建立土地供应机制绩效评价的指标体系，初步评价了我国城市土地供应机制 的绩效。 2 2 国外城市土地供应研究进展 在西方土地私有制的国家，随着需求的增加，价格的上涨，土地市场的经 济供给确实会增加。但由于土地资源的稀缺性，特别是耕地资源和一些生态土 地资源可以认为是不可再生的，一旦转为建设用地，将难以恢复原状，或者恢 复成本较高。因此几乎世界各国都对土地资源的保护和利用，对城镇用地规模 扩张的控制都采取了相当严格的措施。西方国家如美国、英国、德国和荷兰等 国家的土地市场经过几十年甚至上百年的发展已经到达相当完善的地步。土地 储备最早起源于1 8 9 6 年的荷兰阿姆斯特丹。随后欧洲很多国家都实行了土地 储备制度。后来在美国、澳大利亚等国家也得到推广。国外的土地储备大多源 于城市人口的急剧增加、土地与住宅供给压力大、投机现象严重、地价急剧上 涨等原因：储备土地的来源主要是城市周边的土地，大部分为以前的农田；各国 土地取得的方式多为协议购买：经过整理改造后出售或者出租：多数国家的土 地储备活动都是由政府来执行：所需资金主要以中央政府补助或贷款以及发行 债券而取得，小部分靠地方政府的税收来源。 编制合理的城镇规划是世界各国控制城镇用地盲目扩张的首要措施。美国 于2 0 世纪2 0 年代，开始大都市区规划，它在污水处理、固体废弃物处理、开 阔空间保护、公共设施建设等方面发挥积极的作用。英美两国为了有效控制城 市用地无限向外扩张，都设定了城市发展边界( u g b ) 。英国在大城市外围都设 有绿化带，该绿化带既受到法律的保护，又有公众和舆论的支持，所以它成了 大城市发展的最终边界。美国对城镇用地扩张的控制是双向的，即不仅有城市 增长边界，还有农地区划政策。农地区划政策的中心内容，是在对农地质量进 行适宜性评价的基础上，将优质和较好的农地划分出来，利用联邦政府或州政 府的警察权来严格控制土地用途，以防止农地向高价格的土地用途转移，调节 土地利用n4 】。为了控制城镇用地过快增长，英国政府制定了个国家目标，即 旧城改造要容纳6 0 的新增住房需求。为了实现这一国家目标，地方政府从 1 9 8 0 年开始就编制了旨在控制新的房屋建筑的土地供给5 年期计划，该计划 不仅规定了5 年内总的土地供应量，而且确定了各年度的土地供应量：同时， 地方政府还制定了土地供给的先后次序，即优先供给城市建成区内的空地或未 充分利用的土地，然后考虑城市扩展区，最后是独立的地段和郊区。 由于土地所有制与国内不同，国外主要通过市场机制配置和调控城市土地 资源。发达国家的土地市场一般都比较完善，市场机制高度发达，拥有一系列 完善的市场运行规则和法律措施，实现和保障土地交易的顺利进行，实现城市 土地资源的合理配置。如美国的土地交易是市场决定的，交易的实现是由交易 双方根据土地的利用价值协商确定。不仅私人使用的土地必须通过地产市场取 得，即使联邦政府为了国家和社会的公共利益( 如兴建铁路、公路及其他公设 施等) ，要占用私人土地或州属土地，也要通过交换或购买取得。通讯、输电、 输油等管线如要通过公有的土地( 无论是地上或地下) ，也必须向土地管理局的 有关机构申请，并支付租金。在土地的用途方面，美国私营公司及土地的使用 者也拥有较大的权利。他们往往依据市场调节机制，以追求利润最大化为原则， 来确定土地的使用方向口5 1 。 6 在城市土地供应的研究中，主要是针对土地供应中存在的问题，提出解决 的对策和方法，完善城市土地供应制度及机制。目前，主要的意见是应进一步 发挥市场机制对城市土地资源的配置作用：以及应转变政府的角色：政府作为 城市土地的行政管理者和土地所有者，一方面强调政府应有效对控制和调节城 市土地的供应，一方面应充分发挥市场机制作用。如何规范政府的行为，发挥 市场机制的作用，如何协调好政府调控与市场配置城市土地供应之间的关系还 需要进一步研究。对于土地供应制度机制定量研究的文献较少，且指标体系构 建不够全面，仅限于初步评价城市土地供应机制绩效，需要对现有城市土地供 应机制运行绩效加以系统分析，建立城市土地供应机制评价的指标体系，探讨 土地供应制度安排与实施机制的缺陷，健全土地供应机制。 7 3 基本概念与相关理论 3 1 基本概念 3 1 1 城市土地 土地是人类生产、生活和生存的物质基础和来源，是人类社会需要的不可 替代的资源，可以为人类社会提供多种产品和服务。 城市土地又称市地，它是相对于农村土地而言的。城市土地具有一般土地 的基本特性与功能，与农村、农业土地有着相同或相似的共性：同时相对于农 村、农业土地而言，又具有其自身的特性和功能： 1 ) 利用方向和用途上具有多样性，侧重于土地的承载功能 2 ) 利用程度高、经济价值大、经济收益多 3 ) 具有商品性和商品化的特点 4 ) 城市土地位置的极端重要性 5 ) 城市土地的高度集约化利用以及改变用途及配置布局的限制性 6 ) 具有地产和房产二重性 城市土地作为一重要资源，它是一个城市空间和城市功能的载体，城市中 各种经济活动，包括工业、农业、商业、交通运输业、服务业、居民住宅消费 等都在城市这一有限空间范围内进行，城市土地在城市经济发展过程中扮演十 分重要的角色。城市土地作为资产，它是重要的国有资产，它的规范运作，能 够实现保值增值，从而为城市发展带来源源不断的资金来源。在当今，中国最 大的国有资产就是土地资产，在各种生产要素中，最活跃的、最有潜力的也就 是土地资产。城市土地既是城市建设与城市发展的空间和物质条件，又是土地 经济和城市房地产业不可分割的组成部分。因此，城市土地就是指城市建成区 和城市规划范围内非农业用地的总称，是己经实现和将要实现景观城市化的那 一部分土地，它不是一般意义的自然资源，而是经过人类长期开发，凝结着大 量物化劳动和活劳动，并能在其有限空间进行高度集约化经营的社会资产。 3 1 2 城市土地供给 土地的供给按其性质可分为自然供给和经济供给。土地以其自然固有的属 性供给人类利用，以满足人类社会生产和生活的需要，称为土地的自然供给。 8 土地自然供给的数量是固定不变的，它不受任何人为因素或社会经济因素的影 响，因此它是无弹性的供给。土地的经济供给是指在土地自然供给及自然条件 允许的范围内，在一定的时间和地区因用途利益与价格变化而形成的土地供给 数量，土地的经济供给主要运用市场和价格的手段来调节供给。 城市土地作为空间，是城市生产、生活的基地、场地、道路和立足点，是 城市社会经济条件的载体，它的这种使用价值和效用是城市土地价格产生的物 质基础，它的重要性更多地体现为城市土地所支撑的城市和城市经济的重要性 n 6 | 。城市土地的自然供给是刚性的，而城市土地的经济供给却是非常弹性的， 这是本文的研究重点。 3 1 。3 城市土地供应机制 城市土地供应是在我国现有的土地制度下所特有的城市土地供给模式。在 土地供应体系中政府是土地供应的主体，规划和管制具有一定的强制性，国家 作为城市土地的所有者、管理者，运用各种手段对土地资源的供给和需求在总 量和基本结构上进行调节和控制，进行可持续化、集约化、网络化利用，保证 国家对城市国有土地的利益不受侵犯，实现土地的合理开发和利用、节约用地 和制止土地浪费、保护环境和生态平衡达到统一口7 j 。城市土地供应机制，是 指特定经济制度下土地供应内在关系的总和，包括土地供应制度、土地供应渠 道、方式和手段等，是一个国家进行城市土地供求管理的作用机制，依特定的 社会经济制度和社会生产方式的不同而产生差异，城市土地供应机制的模式反 映城市土地供求管理方式和城市土地使用制度的特点n8 | 。在传统的经济制度 下，中国城市传统土地供应模式下的土地供应机制是行政机制，及通过行政干 预实行的无偿无限期统配制度：城镇土地使用制度改革以后，市场机制逐步引 入，并越来越成为城市土地利用中重要的作用机制。这一定义含概了土地供应 所有的关系，比较广泛。本文从研究角度考虑，需要进一步定义。 新制度经济学认为制度是由社会认可的非正式约束、国家规定的正式约束 和实施机制所构成。判断一个国家的制度是否有效，除了看其正式规则与非正 式规则是否完善，还要看其制度的实施机制是否健全。有效的实施机制将使违 约成本极高，从而使任何违约行为都变得不合算，即违约成本大于违约收益， 9 诺思认为：在从事非人际交换时，由第三方来实施合约是经济中的一个主要难 题，在政治方面可信承诺的发展也只是相对的。 本文认为：城市土地供应机制是城市土地供应制度的实施机制。城市土地 供应涉及一整套制度体系，通过这些制度的实施，规范和约束相关利益者的行 为，保证城市土地资源的有效配置和土地利益的合理分配，即不同的利益组织 或代表按照一定的规则来实现城市土地资源供应和利用的过程。城市土地供应 中相关的利益组织有政府、土地开发商、土地使用者、被征地的农民等：相关 的制度安排则包括产权制度、土地使用制度、规划制度、征地制度、储备制度、 出让制度、土地利用管理相关制度等。其他因素如土地资源的自然供给、城市 土地利用现状、土地利用的技术水平等也影响城市土地供应，这些条件可以看 作是相对客观的。本文研究的角度和问题是：在给定其他城市土地供应客观因 素的情况下，分析城市土地供应机制的体系结构，建立城市土地供应机制绩效 评价的指标体系，以成都市为例，评价其土地供应机制的绩效，最后探讨了城 市土地供应机制的完善对策。 3 2 相关理论 3 2 1 地租地价理论 地租的涵义并不限于租地的收益，而是泛指物主把他所有的土地、房屋或 任何财物( 含土地资源与资产) 租给他人利用所获得的报酬。其中，除包含地租 外，还包括合并在土地上的追加投资的收回( 即折旧) 及一部分平均利润和工资 1 9 】 0 早在1 7 世纪后期，英国经济学家威廉赔第( w i l l i a np e t t y1 6 2 3 1 6 8 7 ) 首次提出级差地租的概念，指出土地的位置与费用的不同以及产地距离市区的 远近不同，地租和地价因而也不同。他还阐明了地价可由该土地所获地租额的 资本化而算出。对地租理论作出了开拓性的贡献。马克思在1 9 世纪中叶，建 立了马克思地租理论的科学体系。该理论建基于劳动价值论，而且紧密联系社 会生产关系一农业与土地制度进行考察，是以剩余价值论及平均利润和生产价 值论为基础的，认为“一切地租都是剩余价值，是剩余劳动的产物”，地租是 土地所有者出租他的土地每年获得的超额收入。他把地租分为：级差地租工是 1 0 同土地肥痔和位置优劣有关的：级差地租i i 是同土地进行连续投资所引起的 劳动生产率差别有关3 。 马克思地价理论主要包括以下几点：1 、土地不是劳动产品，没有价值，但 有使用价值并存在价格，但这个价格“不是土地的购买价格，而是土地所提供 的地租的购买价格”。2 、已利用的土地由土地物质和土地资本构成。3 、土地 价格包括三个部分：( 1 ) 真正的地租，即绝对地租和级差地租：( 2 ) 土地投资的折 旧：( 3 ) 土地投资的利息啪1 。 3 2 2 产权理论 产权是财产权利的缩写。普遍认为产权是人们所接受的、由物的存在引起 的、与物的使用有关的人与人之间的行为关系：强调产权是一组行为性权利或 一个权利束：把某一物品所附着的权利数量及其强度视为该物品经济价值大小 的决定性因素等。 产权的基本内涵可以归纳如下：( 1 ) 产权是与财产有关的排他性的权利。产 权的排他性就是产权的独占性或垄断性。( 2 ) 产权是一种行为性权利，是界定 人们行为关系的一种规则。产权具有价值，它以一种为社会所认可的方式强制 实施。( 3 ) 产权是可分解的一束权利，如财产所有权可横向分解为使用权、收 益权和让渡权，也可以纵向分解为出资权、经营权和管理权。( 4 ) 产权是可以 交易的权利。产权的排他性是产权交易的前提，特定的产权主体是唯一的和垄 断的，特定的产权是有边界的和可计量的，只有排他的界定清晰的产权才具有 可交易性。同时，产权意味着经济上的价值，所以是可以交易的。 土地产权是土地财产界定的法律表现形式。土地交易实质是产权的让予， 地价是土地产权的交易价格。购买土地不是为获得土地本身，而是相对稀缺性 带来的收益，以获取收益的资格和权利，即产权。土地产权是一组权利束，包 括土地所有权、使用权、收益权、处分权等，根据各项权利大小、完整程度和 构造差异，可以自由分离组合交易，也是社会主义市场经济下土地使用制度改 革的理论依据瞳。此外，产权亦决定了土地交易、评估登记才具有法律性。产 权理论有助于认识地价的来源及形成机制，有助于区域城镇地价评估的科学性 和精确性，有助于城镇土地资产明晰化，促使区域城镇土地价格体系的建立。 3 2 3 土地资源利用理论 可持续发展是在当今世界出现人口增长、资源稀缺、资源破坏浪费、环境 污染、地区发展不平衡等情况下提出的一种新的发展战略和模式。在世界环境 和发展委员会于1 9 8 7 年发表的我们共同的未来的报告中，可持续发展被 定义为：“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需求的能力构成危害的 发展”。可持续发展是一种在不损及后代人满足其需要之能力基础上来满足当 代需要的发展。其实质为人类与自然的共同进化思想，人类世代间的世化伦理 思想和经济发展的效率与公平目标兼容思想。可持续发展是一个涉及社会、经 济、文化、技术及自然环境的综合概念，包括生态可持续、经济可持续和社会 可持续三个方面。可持续发展认为资源问题是持续发展的中心问题，持续发展 的思想要求选择保护和节约资源的技术，减少非再生资源的耗用，要求人类在 资源利用、经济增长、社会发展和生态环境保护方面都表现出长远的协调。资 源配置的目标由传统的追求物质财富的增长转变为追求经济、社会和生态效益 的统一，资源配置代际公平和代内公平担2 | 。 土地资源是一种稀缺资源，且农用地作为建设用地很难再转回农用地，因 此可以将农用地视为一种不可再生的资源。城市对农用地的占用，应考虑到土 地资源的可持续利用问题，一方面需要满足农业生产、环境、生态等协调发展 的需要，另一方面要考虑到后代人的发展需要以及城市土地当代人之间合理分 配利用。因此城市土地利用应充分考虑到资源利用的成本和收益的影响，尽量 减少对农用地的占用。要注重提高城市土地的利用集约程度，根据土地报酬递 增递减规律，充分发挥土地生产潜力，减少对农用地的占用。城市土地供应机 制最重要的作用就是促进土地资源的集约利用，节约和保护土地资源，实现经 济社会的可持续发展。 3 2 4 市场失灵与政府失灵理论 市场机制在资源配置方面具有显著的优势，但并不是完美的。市场因其内 在功能性缺陷和外部条件缺陷而在资源配置的某些领域运作不灵，即存在所谓 的“市场失灵”。市场失灵的主要表现有：外部性问题，外部经济也称溢出效 应、毗邻影响、外在性等，指某种经济交易行为所产生的成本或收益，这种成 1 2 本或收益由交易双方以外的第三方承担或享有。给外部带来收益的称为正的外 部性，反之为负的外部性。公共产品问题，所谓公共产品是指具有非竞争性 和非排他胜的物品和劳务。公共产品的这种非竞争性和非排他胜的特点使消费 者能够无需支付费用而享受这种物品和劳务，即所谓的“搭便车”问题。建立 在企业利润最大化和消费者效用最大化基础上的市场机制无法促使私人部门 提供大量的公共产品的。垄断问题，垄断的出现可以使垄断者控制和影响整 个市场，决定市场的价格，导致市场机制作用的弱化甚至失效。信息不完全 与不对称问题，市场中交易双方所掌握的信息总是不完全的，且交易双方对于 商品质量、性能等信息的了解程度不同，存在着信息不对称。市场主体依据不 完全和不对称的信息很难实现资源的最优配置。社会公平问题，市场机制追 求效率的最大化，容易导致收入分配的不均等甚至出现贫富两极分化，分配不 公达到一定程度也就会导致市场效率降低，而单纯依靠市场机制的自发作用不 可能实现公正的收入分配。 克服市场失灵需要政府对市场的干预。市场经济体制下，市场的作用和政 府的作用是相互取长补短、相辅相成的，但政府的作用也有局限性，即存在着 “政府失灵瞳3 l 。国内外对政府失灵及原因的分析归纳起来主要有五个方面。 由于违背客观规律，管的过多过细造成的政府失灵。在市场千变万化，企业 情况各异的情况下，如果政府企图运用行政手段和长官意志来计划一切、指挥 一切，必然要故此失彼，处处被动，使计划落空、指挥失灵。由于信息不完 全、不真实所造成的政府失灵。信息是决策的前提，正确的决策必须依靠充分、 准确、及时的信息。而在实际中，信息不完全、不真实、不及时是经常发生的， 加之政府官员决策时不是进行深入细致的调查研究和实事求是的情况分析，而 是轻率决策，决策的失误造成政府失灵。由决策的成本过大和政策效应的“时 滞”所造成的政府失灵。在政府决策中，不但要收集大量的信息，而且还要花 费很大的人力、物力和财力，一些还要拖延很长的过程，需要花费很多的时间。 因此政府的决策成本很高，如果决策出现偏差和失误，损失更加难以估量。另 外宏观政策的制定、下达执行并产生效应，也要相当长的时间，原定政策发生 效应时，宏观经济运行情况也许会完全不同于当初的判断，即所谓宏观经济政 策的“时滞”，造成政府失灵。由“上有政策、下有对策”所造成的政府失 灵，政府的各项政策能否的到贯彻和执行，不仅仅取决于这些政策是否正确可 行，还取决于各个层次和单位是否能够认真地贯彻和执行。在实际中，“上有 政策、下有对策 时有发生。由政府部门的既得利益和官员个人的“寻租” 行为所造成的政府失灵。政府是有各个部门和层次组成的有机系统，各部门和 层次彼此协调、相互配合，共同维护国家和人民利益。在实际中，各个部门和 层次存在一定的部门利益和地方利益。由于局部利益的存在，会影响部门和各 级政府在提供情况或决策时的客观性、公正性，造成政府失灵心4 1 。 城市土地供应机制需要充分发挥政府和市场在土地资源配置中的作用，市 场通过竞争机制可以有效的配置土地资源，但由于“市场失灵的存在，离不 开政府的干预。我国政府既是土地市场的监管者，同时还是城市土地的惟一所 有者，并且垄断了城市土地一级市场的供应，政府对土地资源的配置具有决定 性的影响，所以有必要规范政府的行为，防止“政府失灵”。优化城市土地供 应机制需要明确政府和市场的地位和作用，以及相互之间的关系，既要弥补市 场失灵，又要防止政府失灵。 1 4 4 我国城市土地供应机制概述 4 1 城市土地供应机制形成 4 1 1 我国土地产权制度的演变 土地所有权制度是土地最基本的制度，是与土地有关的所有经济关系的基 础。同时它又是和一个国家的社会制度紧密联系的，社会制度决定土地制度瞳5 1 。 解放以前，我国是一个半封建半殖民地的国家，土地主要为封建地主阶级所占 有。新中国成立后，我国逐步建立了社会主义制度，土地制度也实行了公有制。 在农村通过农业合作化，逐步建立了农村集体土地所有制。1 9 5 1 年起逐 步推行农业生产中的互助合作，组织农业生产合作社。1 9 5 6 年，高级农业生 产合作社示范章程中明确规定将入社土地转为集体所有，这是我国农村集体 土地所有权确立的开始。1 9 5 8 ，人民公社得到普遍推广，1 0 月全国7 0 多万个 高级农业生产合作社的土地和其他生产资料都无偿转归人民公社所有，产品亦 由公社统一调配，即统称为“一平二调”、“一大二公 的制度。由于这种制度 违背按劳分配的原则，抹杀经济差别，管理高度集中，助长了以行政手段对生 产的瞎指挥和强迫命令等问题，1 9 6 0 年1 1 月党中央发出关于农村人民公社 当前政策问题的紧急指示信，指出了“一平二调 、“共产风”的错误，并规 定“三级所有，队为基础”为现阶人民公社的基本制度，土地等生产资料由公 社所有转回生产队集体所有。十一届三中全会以后，1 9 7 9 年开始推行联产承 包责任制，1 9 8 2 年明确了联产责任制和统分结合的双层经营体制为农业生产 的主要形式。1 9 9 8 年1 0 月中共中央作出关于农业和农村工作若干重大问题 的决定，“农民集体所土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、 林业、畜牧业、渔业生产并且“土地承包经营权期限再延长3 0 年 乜6 | 。 建国后，城市土地由个体私有转变为国家所有。中国政府首先按照收回剥 夺者的财产和以政权更替接管财产的原则，没收和接管了帝国主义、官僚资本 家、人地产土和原国民党政权占有的城市土地。1 9 5 3 年开始对资本主义工商 业进行社会主义改造，国家通过对私营工商企业的固定资产和其他生产资料进 行核资，以支付定息等赎买方式，将这些原属私营企业的厂房、仓库、商店、 办公楼和职工宿舍等建筑物及所占用的土地，转变为国家所有的财产。从1 9 5 6 年开始，国家又对城市中的私有房地产进行了社会主义改造。到1 9 8 2 年，第 1 5 五届全国人民代表大会第五次会议通过了中华人民共和国宪法，规定：“城 市的土地属于国家所有，农村和郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以 外，属于集体所有，宅基地和自留地，也属于集体所有。任何组织或者个人不 得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”国家以法律宣布的方式 完成了城市土地的国有，而在此之前，中国绝大部分城市土地事实上己经属国 家所有，仅有少量城市土地属集体和个人所有。 4 1 2 土地使用制度演变及土地市场建立和发展 1 9 4 9 年以前，我国实行土地私有制。城市土地在国土面积中所占比重很 小，分别由政府官僚、封建地主、民族工商业者、个体劳动者、城市居民所有， 土地交易相当活跃，土地资源的配置主要是市场机制。新中国成立之初，沿袭 旧中国的惯例，国家对城市土地的曾实行过有偿使用的制度，由地方政府收取 土地使用税( 费) ，而城市私有土地则可以买卖、入股、典当、赠与或交换。随 着中央政府着力推行土地国有化政策，通过没收、赎买、经租和公私合营等方 法将城市大部分土地收归国有随着我国城市土地的国有化，到5 0 年代初期， 全国各城市相继取消了城市土地的使用税( 费) ，逐步形成了城市土地的无限 期、无偿的、缺乏流动性的使用制度口引。 随着时代的发展这种城市土地使用模式，不适应经济发展和城市建设的需 要，出现土地利用效率低下，浪费严重，缺乏有效的流动机制，土地隐性流转， 土地收益流失等问题。1 9 7 9 制定了中华人民共和国中外合资经营企业法， 明确提出了场地使用权可作为中方投资或由合营企业向政府缴纳使用费，开始 了土地有偿使用的探索。1 9 8 2 - 1 9 8 4 年间，深圳特区、抚顺和广州等地也纷纷 展开了开征城市土地使用费的工作。1 9 8 7 年，深圳市政府以定向议标的方式 出让了中国第一块国有土地的使用权，此后又以公开招标、拍卖的方式出让土 地使用权。随后城市土地有偿使用制度逐步建立，土地市场逐渐形成和发展。 1 9 8 8 年宪法和原土地管理法修改，规定“土地使用权可以依照 法律的规定转让”，1 9 9 0 年国务院颁布实