（宪法学与行政法学专业论文）行政参与原则探析.pdf

中南民族大学硕士学位论文 i 内容摘要 行政参与原则是行政程序法的一项基本原则， 伴随着传统行政向现代行政转 变、传统行政程序向现代行政程序转变的演进，行政参与理念引入程序实践和法 典内容已尘埃落定。行政程序的民主化是现代行政程序法发展的重要特征，这也 就要求在行政程序中，强调行政相对人的主体位置，由被动的客体向积极的参与 者转化，赋予相对人广泛的参与权利。行政参与在现代民主行政法治中，不仅具 有其在行政程序中的原则性的价值意义，而且在当今我国转型期，更具有一定的 现实意义。对行政参与进行系统研究，不仅是现代行政程序理念发展的需要，而 且在行政实践中也有助于保护相对人的合法权益，强化对行政权的制约。因此， 加强对行政参与的系统研究势在必行，这也是本文研究的核心所在。本文试图从 对行政参与的概念分析出发，将行政参与定位为行政程序法的一项基本原则，通 过对行政参与的理论依据的解析， 就行政参与原则的具体内容和具体制度做一个 系统介绍。文章主要分为以下五个部分： 第一部分从各个方面对行政参与的基本内涵做了详细概述。 首先通过分析当 代学术界对“行政参与”概念的有关论述，在本文中对“行政参与”作了简要的 定义，笔者认为行政参与是行政程序法的一项基本原则，具体指行政主体作出行 政行为时，行政相对人有权参与到涉及自身利益的行政程序中来，向行政主体提 出自己的意见和要求，行政主体必须认真考虑行政相对人的意见，并且应当接纳 合法的参与意见的原则。然后，将行政参与和相关概念公众参与和行政公开 作了比较分析，得出行政参与与其之间的区别和联系。其次，就行政参与的特征 及现实意义做了详细的论述。最后，将行政参与的地位定位为行政程序法中的一 项基本原则，主要从行政参与具有普遍性、指导意义以及符合当代行政理念的三 个方面进行论证。 第二部分分别从政治学、 宪法学以及行政法学三个视角来分析行政参与原则 的理论基础。首先，行政参与来源于政治学中的参与权，民主政治历经了直接民 主代议制民主参与制民主的发展过程， 而行政参与正是当代受各国民主 人士所重视的“参与制民主”在行政法领域的自然延伸。其次，从宪政的角度出 发，行政参与原则是宪政法治的核心思想“人权保障”的基本要求。行政参 与原则的确立是实现人权保障思想的重要途径， 只有让当事人感觉到了法律的公 正对待，才能逐步确立起宪政所倡导的法治信念。最后，从现代行政理念的角度 出发，现代行政提倡 “主体本位论”即将行政相对人从以往的客体地位转 变为与行政主体对等的主体地位，而法律上对行政相对人的参与权的肯定，正意 中南民族大学硕士学位论文 ii 味着行政相对人不再从属于行政主体， 而是作为一个独立主体存在于行政法律关 系中，从根本上摆脱了行政管理客体的地位。此外，现代行政是服务型行政，强 调行政主体与相对人之间的合作关系，行政参与恰恰体现了这种合作、协商的现 代行政理念。 第三部分主要对行政参与原则的具体内容作了系统分析。首先，行政参与的 主体分为具体行政行为的主体和抽象行政行为的主体。 具体行政行为的参与主体 定位为具体行政行为的利害关系人， 而抽象行政行为则以利益代表层作为参与主 体。 其次， 将行政参与分为抽象行政行为的行政参与和具体行政行为的行政参与， 并简要分析了行政参与在这两种行政行为过程中所存在的问题。最后，从行政参 与的层次来分析，将行政参与分为必要的行政参与、选择性的行政参与和限制性 的行政参与。 第四部分对行政参与原则作出制度层面的构建，具体制度包括听证制度、陈 述制度、申辩制度、回避制度以及有关救济制度。笔者对上述制度作出了较为详 细的阐述，提出了各项制度在实施中存在的各种问题，并提出了如何在制度设计 上完善上述制度的措施。 第五部分，紧密联系我国行政法治实践，对行政参与原则在具体实施过程中 的现状进行分析，特别是对其产生的具体原因作出分析，主要存在行政程序立法 不完善、行政相对人的参与意识薄弱以及行政主体的“服务行政”理念不强三个 方面的问题。继而，对如何解决上述问题提出了几点建议，以便更好的完善行政 参与原则在行政法治进程中的运用和落实。 关键词：行政参与 行政程序 行政法治 行政相对人 行政主体 中南民族大学硕士学位论文 iii abstract administrative participation of administrative procedure law as a fundamental principle, along with the traditional to the modern administrative changes, traditional to the modern administrative procedures changing， administrative procedures concept in principle the introduction of practice and procedures as settled. administrative procedures is important characteristics of the administrative procedural law of the development, and this also requires the administrative procedures, executive relative to the main location of the object from passive to active participants conversion ,given the private party widespread participation. administrative participation in the modern democratic administration, not only in the administrative procedures of the value of principle significance, in todays china of transition, but also have some practical significance. research on participation system is not only modern administrative procedures concept development, in the practice also contributes to the private party protection of the legitimate rights and interests, strengthening of the executive power constraints. therefore, the participation of the administrative system is imperative that this paper is the core of the matter. this paper attempts to analyze the concept of the participate in the administration, will participate in the executive position of administrative procedure law as a fundamental principle, chief of the theoretical basis for participation in the analysis, to the principle of administrative participation in the specific content and specific systems as a system introduced. the paper is divided into the following five parts : in the first part, the paper explains the conception of participation of administrative procedure. first analysis of academia “administrative participation” in the concept of the exposition, in this paper of“administrative participation” which was a brief definition, the author think that the administrative participation in the administrative procedure law as a fundamental principle, specifically referring to administrative subject to make the main act, given the private party the right to participate in the self-interest involved in the administrative proceedings, administrative subject to put forward their views and demands, must seriously consider the views of the relative, and should accept legal advice in principle. then, in administrative and related concepts - public participation and administrative openness made a comparative analysis administrative patocipation with the distinction between and contacts. secondly, in the administrative and practical significance of a detailed exposition. finally, in the administrative status as administrative procedural law as a fundamental principle, mainly from the administrative participation is universal, guiding significance and in keeping with contemporary ideas of three administrative departments to conduct an appraisal. the second part analyze administrative participation theoretical basis from political science, constitutional and administrative law perspective. first, the administrative participate in political science from the right of participate, democracy through direct democracyrepresentative democracyparticipatory democracy in 中南民族大学硕士学位论文 iv the development process, administrative participation is natural extension of the democratic system in the field of administrative law. secondly, from the constitutional point of view, participation in the administration of constitutional principle is the core idea of the rule of lawthe protection of the human rights requirements. administrative participation in the establishment of the principle of human rights protection is thinking of the way only the parties feel the laws fair treatment, as advocated by the conviction. finally, the concept of modern administrative perspective, advocate of the private parties from the past relative to the object to change status with the administrative subject of the main the dominant position. the private parties to the right to participate in the affirmative, means that people no longer subordinate to the principal administrative, but as an independent presence in the main administrative legal relationship, a fundamental object from the administrations position. in addition, the modern executive is service administration, the administrative participation reflected in such cooperation, consultation modern administrative concepts. the third part mainly analysis the content of the administrative participate principle. first, in the main administrative divided into specific administrative decision and the abstract administrative decision. specific administrative decision in the main location for specific administrative decisions interested. the abstract administrative layer was as a representative for the interests of the participants. secondly, the participation of the abstract administrative decision and the participation of specific administrative decision, summary and analysis of the executive to participate in the two administrative process are the problems that exist. finally, from the administrative level to participate in the analysis of administrative participation is necessary in the administration, selective participation and restrictive participation in the executive. part iv of administrative principle in the construction of the institutional level, the specific systems include the system of public hearings, representation system, the defense system avoidance system and the relief system. the author of such a system makes a more detailed description, the various systems that exist in the implementation of the various problems and how a system designed to improve the system of measures. fifth, close the rule of law in chinas administrative status, the participation in the process of implementing specific analysis of the current status, in particular its specific reasons for the analysis, primarily administrative procedures imperfect legislation, the private parties to the weak participation of the principal executive and the administrative services concept is not strong three aspects. then, on how to address these issues of recommendations, in order to better improve participation in the administrative process of application and implementation. key words: administrative participation; administrative procedure; the private party; administrative subject; practices of administrative law 中南民族大学硕士学位论文 中南民族大学中南民族大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所 取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任 何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律后果由本人承担。 作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意 学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文 被查阅和借阅。本人授权中南民族大学可以将本学位论文的全部或部分内 容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存 和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1、保密，在_年解密后适用本授权书。 2、不保密。 （请在以上相应方框内打“” ） 作者签名： 日期： 年 月 日 导师签名： 日期： 年 月 日 中南民族大学硕士学位论文 1 引 言 伴随着传统行政向现代行政转变， 行政程序在现代行政法中的价值和作用已 受到各国学者和实务界的关注和肯定。在现代行政程序理念的指导下，随着给付 行政、服务行政的兴起，行政主体与行政相对人之间已不仅仅是管理与被管理的 关系，而是出现了合作、参与等新型关系。正如有的学者所说： “行政程序法绝 不能忽视行政相对人的程序参与。 ” 1现代行政程序最重要的特征就是行政相对人 参与：参与立法、参与决策、参与管理、参与执法，特别是参与与其自身利益有 利害关系的各种具体行政行为。相对人通过参与实现公民权利对政府权力的制 约。2因此，研究行政相对人对行政程序的参与，不仅是现代行政程序理念发展 的需要，而且在行政实践中也有助于保护相对人的合法权益，强化对行政权的制 约。 然而， 在现阶段关于行政参与原则的专著和研究却并不多见， 在现实生活中， 行政相对人参与意识不强、参与程度不够，以及行政主体漠视行政相对人参与程 序的现象比比皆是。因此，“行政参与”理应成为 21 世纪法学界的世纪课题， 这一课题有着坚实的理论基础，对这一课题进行探索具有重大意义。本文试图从 对行政参与的概念分析出发，将行政参与定位为行政程序法的一项基本原则，通 过对行政参与理论依据的解析，试图对行政参与从制度层面上进行构建，进而对 其作出系统的研究和阐述这也是本文中最重要的内容。最后，根据行政参与 原则在我国的现状分析，提出如何在我国落实行政参与原则的几点建议。总之， 在我国行政程序法典化的进程中，从理论上研究行政参与原则，并对其作出制度 层面的构建，是极具理论意义和现实意义的。 1 杨海坤、黄学贤： 中国行政程序法典化 ，法律出版社 1999 年第 1 版，第 6 页。 2 姜明安主编： 行政程序研究 ，北京大学出版社 2006 年版，第 6 页。 中南民族大学硕士学位论文 2 第一章 行政参与的基本内涵 一、行政参与的概念 所谓“参与”，是指在决策过程中，那些将会受到该决策影响的人群，能 够有效地参加到决策的过程中来，尤其是要关注一些边缘群体和弱势群体。参与 不同于参加，它包含主体的主动性的因素，而不是作为一个客体消极地被动地参 加某一决策结果。从目前行政法治的发展方向看，行政相对人逐步由被管理的客 体地位向与行政主体抗衡的主体地位转变， 行政相对人也越来越多地参与到各种 行政行为过程中来。学者们在研究行政程序理论的过程中，也会经常提及“行政 参与”的有关内容，然而对于“行政参与”这一概念，学术上却各有不同的看法： 从功能角度出发，有学者认为行政参与是行政相对人为了维护其自身的合 法权益而参与到行政程序过程中，就涉及的事实和法律问题阐述自己的主张，从 而影响行政主体作出有利于自己的行政决定的一种权利。3也有人认为行政参与 是公民、 法人或其它组织以通过各种方式直接或间接参加到行政行为做出的过程 中，以达到控制行政权力和保护自身权利的一种制度。4 从内容上讨论，有人认为行政参与是指行政主体在作出对当事人合法权益 产生影响的具体行政行为时，除有法律有特别规定外允许当事人参与行政程序， 并可就具体行政行为的是否作出提出有利于自身的意见或提供证据的制度。5也 有人认为行政程序中行政相对人的参与不仅包括行政立法、制定行政计划、行政 决策等环节，而且包括具体行政行为和行政救济等方面，也就是说，行政相对人 在行政程序中是全方位参与。6 从地位上讨论，大部分学者都赞同行政参与是行政程序法的一项核心原则， 应松年教授认为参与原则是指相对人应当有权对行政行为表达自己的意见， 并且 这种意见能得到应有重视的原则， 这个原则可以说是行政程序法的核心原则。 7朱 新力教授认为行政参与原则的具体含义是行政行为的行政程序必须尽可能的为 相对人了解，相对人在具体的行政程序中有对行政行为发表意见的权利。8王万 华教授认为参与原则指受行政权力运行结果影响的人有权参与行政权力的运作， 并对行政决定的形成发挥有效作用。9 3 章剑生著： 行政程序法基本理论 法律出版社 2003 年版第 172 页。 4 叶平： 论行政参与 ， 载河北法学2003 年 7 月第 21 卷第 4 期。 5 宋彬、马广亮:当事人参与行政程序制度之构建,载滨州教育学院学报2000 年 6 月第 6 卷第 2 期 6 冯海玲： 行政相对人参与行政程序,载道德与法制2003 年第一期 7 应松年： 我国行政程序法律制度之现状 ，载于 2002 年 9 月 2 日法制日报 。 8 胡建淼主编： 行政法教程 ，杭州大学出版社 1990 年 11 月第 1 版，第 205 页。 9 王万华著： 行政程序法研究 ，中国法制出版社 2000 年 11 月第 1 版，第 186 页。 中南民族大学硕士学位论文 3 笔者也较为认同原则说，认为行政参与是行政程序法的一项基本原则 10，具 体指行政主体在作出行政行为时， 行政相对人有权参与到涉及自身利益的行政程 序中来，向行政主体提出自己的意见和要求，行政主体必须认真考虑行政相对人 的意见，并且应当接纳合法的参与意见的原则。 二、行政参与和相关概念的比较分析 （一）公众参与与行政参与 公众参与是现代民主的重要表现形式之一，属政治学范畴，是指普通公民通 过各种合法方式参加政治生活，影响政治体系构成、运行方式、运行规则和政策 过程的行为，是现代民主政治最主要的特征之一。 11之所以提倡公众参与，是因 为它是民主的基本要求，尤其是代议制民主的必要补充形式。广义上来说，公众 参与包括立法参与、行政参与、社会参与等许多方面，而政治上的参与只是最主 要的部分而已。 12如今随着社会对行政权力正当民主化的要求，公民在与国家的 关系上不仅要获得政治地位的平等，而且要在行政地位方面获得平等的参与权。 所以，行政参与是公众参与在行政法领域的一种延伸，将行政参与的理念引入公 共行政领域中，是公众参与在行政法中的具体表现。 （二）行政公开与行政参与 行政公开是指政府行为除依法应保密的以外，应一律公开进行；行政法规、 规章、行政政策以及行政机关作出影响行政相对人权利、义务的行为的标准、条 件、程序应依法公布，让相对人依法查阅、复制；有关行政会议、会议决议、决 定以及行政机关及其工作人员的活动情况应允许新闻媒体依法采访、报道和评 论。 13我国学术界在对行政公开原则是行政程序法的基本原则已达成共识。例如 姜明安教授认为行政程序的基本原则应当概括为公开、公正、公平原则。 然而，在过去的学界研究中，并没有对行政公开原则和行政参与原则作过多 细致的区分，甚至还会将两原则的内涵重合或替换。事实上，行政公开与行政参 与两者的实质有很大区别： 1、行政公开是行政主体的“强制性义务”，而行政参与强调行政相对人的 权利。 从行政公开的目的来说， 要求行政主体将其作出的行政行为除了法律规定的 10 详见本文第一章第四点。 11 王浦劬， 政治学基础 ，北京大学出版社 1995 年版，第 207 页。 12 卢雷： 宪政治理与公民参与 ，载于江南大学学报（人文社会科学版） 2004 年第 3 卷第一期。 13 姜明安主编： 行政程序研究 ，北京大学出版社 2006 年第一版，第 10 页。 中南民族大学硕士学位论文 4 之外，都应当向行政相对人公开。不论有没有相对人的要求或申请，行政主体都 要向相对人公开应当公开的行政信息。 行政参与， 强调的是在整个行政行为的过程中， 行政相对人有法定的参与权， 可以参与到行政行为作出的过程中， 其目的在于将行政相对人从曾经的被管理者 的客体地位提升到与行政主体相对等的主体地位。 至于行政相对人是否一定要行 使参与权，则主要依靠相对人自己的意愿。 2、对行政主体来说，行政公开与行政参与都是行政主体的义务，而行政公 开是行政主体的“主动”义务，行政参与是行政主体的“消极”义务。 政府行为除依法应保密的以外，应一律公开进行，广义来说，政府公开是不 需要以相对人申请或者其他条件为启动要件的， 行政主体应当主动地公开法律规 定需要公开的所有行政行为。行政参与，是指在行政相对人的要求下，只要是符 合行政参与的合法要件，行政主体都要接受、尊重行政相对人的参与，并且“容 忍”行政相对人的参与。在行政参与中，行政主体是消极、被动地接受参与的。 3、对行政相对人来说，行政公开是“知”，行政参与是“为”。 行政公开是指行政机关将行政行为、行政作出的依据、标准、程序等依法公 布，以便相对人查阅、复制。行政相对人在行政公开中只是更加明白地知晓行政 行为作出的合法性和合理性。而行政参与，则是行政相对人主动的以实际行动加 入到行政行为作出的过程中来，其是一种实在影响行政行为作出的具体行动。 4、对行政行为的结果来说，行政公开是事后的信息公布，而行政参与能够 影响行政行为的最终结果。 一般而言，行政公开所产生的结果，就是将行政机关如何作出行政行为以及 作出行政行为的依据等向社会公开， 行政公开并不会导致行政行为有其他变动或 更改（除非是违法行政行为）。也就是说，行政公开只能通过“事事透明”的机 制间接地对行政机关起到监督和限制的作用。 而行政参与是行政相对人积极主动 地参与到行政行为作出的过程中来， 行政相对人通过与行政主体对利害问题的交 涉、协商，甚至申辩、抗衡，虽然不能说每一次的行政参与行为都能对行政主体 的最终决定起到有效作用，但是，通过这种参与行为或多或少地都会影响着行政 主体的意志形成，最终影响着行政主体的决定。 三、行政参与的特征分析 （一）程序性 现代行政法的理论基础是控权论，控制行政权本身不是目的，而是通过这种 控制，从而限制行政权的滥用和越权，实现行政权的有效行使。控制的具体方法 中南民族大学硕士学位论文 5 是多样的，而通过行政程序的控制是其主要的方面，行政参与原则就是典型体现 行政程序运作的一种程序规则。 行政参与发生在行政主体作出行政行为的过程之 中，行政参与程序通过设定和允许行政相对人参与到行政行为的过程中来，行政 机关和行政相对人及其他程序参与人共同在程序运作过程中扮演着不同的角色， 行政相对人作为参与主体却始终占有主导地位， 从而实现对行政行为的有效的监 督与制衡，实现行政主体依法行政的目的。 （二）自主性 行政参与是行政相对人在行政程序中主体地位的重要体现， 参与必须是自主 和自愿的，而不能是非自愿或由他人控制的。参与是一种实际行动，而不是单纯 的心理感应或欲望冲动，公民必须亲自通过各种行为参加到一种行政程序过程 中，而不是只作为旁观者静观过程的进行而无所作为。在行政程序中，当事人是 否参与是其权利， 应由其自主决定是否参与以及参与的程度， 而不得强迫其参加， 当事人不能作为强迫参与的受体而存在。 14 （三）目的性 目的性是参与原则的核心体现。 行政相对人的参与并不是他参与行政程序的 最终目的，关键是其参与的程序权利能否可以有效保护其在行政领域的实际权 利。行政参与人对行政程序的参与具有明确的目的，即争取某种结果，或改变某 种状态，为了争取一个对自己有利的行政决定，通过参与行政程序对行政行为所 涉及到的事实及法律依据提出自己的意见、发表自己的观点，使该行政行为能够 最大限度地按照自己喜好的标准得以形成。 因此有的学者认为行政程序法的参与 原则是指有效参与，即受行政权力运作结果影响的人有权参与行政权力的运作， 并对行政决定的形成发挥有效作用。 15 （四）互动性 参与过程是行政主体行使行政权与相对人参与行政活动而形成的互动过程。 行政参与要求行政主体要广泛吸收相对人参与到行政决策、 行政计划、 行政立法、 行政决定、行政执行的过程中来，充分尊重行政相对人的自主性、自立性和创造 性，承认相对人在行政程序中的一定程度的主体性。行政相对人在行政程序中与 行政主体就有关行政行为进行协商、对话，甚至还会与行政主体对峙、冲突，同 时又通过协商与对话路径来解决利益冲突与对峙， 最后达成双方的让步或双赢的 共识。 14 应松年著： 行政程序立法研究 ，中国法制出版社 2001 版，第 152 页。 15 王万华著： 行政程序法研究 ，中国法制出版社 2000 年第 1 版，第 186 页。 中南民族大学硕士学位论文 6 （五）有限性 首先，就行政参与的范围来说，尽管参与原则不仅适用于执法、立法等行政 行为领域，而且在行政计划、行政指导和行政合同等领域也有一席之地。但“在 我们的社会中， 让人们在每一个可能对他们造成重要影响的重要裁决程序的每一 个重要阶段都参与进来，这几乎是不可能的。” 16国家容忍参与的程度必然要与 社会良性发展的要求联系在一起，不能追求无限制的参与，否则会导致行政权运 作的失衡，正常的行政秩序也难以为继。 其次，就行政参与的作用来说，相对人在行政过程中的参与，会影响行政主体的意志形成， 使行政意志表达相对人的意思表示， 但是这并没有改变行政主体对相对人意志的支配力。 对 相对人的要求、建议以及辩驳是否采纳，最终决定权还是在行政主体一方。某种意义来说， 行政相对人的参与只是在行政行为的意思形成的参与， 并不是对每个行政行为的作出都有着 实质性的决定作用。 四、行政参与的意义 （一）行政参与改变了行政相对人的客体地位，确立了行政相对人的 程序主体地位 法律程序具有人道性， 并使人的尊严受到尊重， 这是一项独立的 “程序价值” 。 法律程序要求必须将人当作人看待， 承认每个人都是具有尊严和独立价值的平等 道德主体。 现代行政程序中，不再像传统行政一样把相对人视为行政的客体、作为行政 管理的对象，公民只能被动地接受行政命令而没有发言权，更不用说参与权。现 代行政程序法通过确立行政相对人的参与权利，实现了行政行为的理性化和优 化，使行政相对人不再是行政权的客体，被动地接受行政决定，而是作为一个主 体，对影响自己权利和义务的行政行为的作出发挥了有效的制约作用。 “行政过程中行政相对方参与的程度， 或者说与行政主体进行正面较量的机 会，其意义并不限于实体意义，它体现了行政主体对于行政相对方人格的尊重以 及行政过程中对于程序的推崇。” 17行政参与的基本要求处处体现了对行政相对 人程序性权利的尊重， 行政相对人有权参与国家公共权力的运作过程充分肯定了 相对人的主体地位， 维护了行政相对人的个人尊严， 从而体现了行政公正与民主。 16 陈瑞华： 通过法律实现程序正义萨默斯“程序价值”理论评析 ，载于北大法学评论1998 年 第 1 卷第 1 辑。 17 宋功德： 寻找均衡行政过程中的博弈分析 ，载于中外法学2002 年第 2 期。 中南民族大学硕士学位论文 7 （二）行政参与有效控制和保障行政权力的行使 对公权力行使的有效控制，使其不危害私权利和公共利益，一直是行政法学 乃至整个公法学的重要研究课题。从世界范围来看，各国从传统的以权力制约行 政权力的模式，逐渐发展为强化以行政相对人的程序权利制约行政权力的模式。 18 就控权的时机而言，传统法治重视的是事前、事后控权，现代法治则更重视事中 控权。行政参与是在行使行政权的过程中保护公民权利与控制行政权力，行政相 对人通过享有并实现自己的实体性权利和程序性权利， 对政府公权力行使营造一 种无形的监督氛围，预防和抵抗违法行政行为的进一步发展，并将自己的意愿渗 透和反映在行政过程之中，促使行政行为沿着合法和适当的轨道运行。 现代行政法通过丰富与发展行政相对人程序性权利， 促进了行政机关依法行 政的实现。对于行政违法或行政权的不当行使，行政相对人虽然无权直接撤销或 变更， 但他们通过实现法律所赋予的权利， 能够促使有关国家机关对其予以纠正； 对于行政机关因认识局限、考虑不周等原因造成的行为瑕疵，在广大公民的参与 下，也能得到及时发现和及时处置，实现一种事中控制，并弥补司法权制约行政 权的局限性。 （三）行政参与提高了行政行为的可接受性 行政权的实效是法律要求行政权事实所要达到的某种理想状态， 是行政权的 基本目的。经验告诉我们，行政权的实效更多的是取决于行政相对人的接受和社 会的认可程度，而不是行政权背后隐藏的强大的国家强制力。 19要提高行政行为 的可接受性，一个有效的办法就是让行政相对人参与到行政权的形式过程中去。 “从社会学和心理学的基本原理上看， 让当事人参与裁判制作过程并对裁判的制 作施加积极影响，裁判者所作的裁决结论就更容易得到他们的接受和满意，裁判 也更容易得到社会公众的认可”。 20 国家强制力固然可以强制行政相对人和社会接受行政权的实施状态， 但解决 法律关系冲突的实施远不如行政相对人和社会在心服口服的情况下接受行政权 的效果好。在行政相对人参与行政程序的过程中，行政相对人成为权力正当、合 法的一种外在的规范力量，并随时可以对行政权的行使是否合法、正当在法律范 围内提出抗辩， 为行政主体行使职权提供一个反思的机会。 俗话说 “兼听则明” ， 行政机关及时听取各方意见，有利于查明事实，正确适用法律，如果发现不合法 或欠缺正当性的情况，即可以自动纠正，从而提高行政决定的正确性，也体现出 现代行政法的法治精神合作、协商，提高行政行为的社会可接受性的程度。 18 方世荣著： 论行政相对人 ，中国政法大学出版社 2000 年版，第 44 页。 19 章剑生： 论行政程序法上的行政公开原则 ， 复印报刊资料-宪法学行政法学分册2001 年第 2 期。 20 陈瑞华著： 看得见的正义 ，中国法律出版社 2000 年第 1 版，第 18 页。 中南民族大学硕士学位论文 8 而且，行政相对人参与到行政行为的制作过程中，实现了行政相对人和行政 主体之间事先和事中的沟通，相对人在行政决定中反映其意见，为行政相对人接 受不利行政行为奠定了心理基础， 将行政行为作出后引起的社会震荡减到了最低 限度。 对承受不利结果的相对人来说， 由于他积极参与了行政过程并发表了意见， 受到了尊重，虽然结果对其不利，但在心理上也能够接受。对社会公众来说，往 往更易从产生结果的过程而不是从结果本身来判断结果是否公正。 因为社会公众 对行政决定设计的技术问题和法律规定并不熟悉， 一般认为公正的程序比不公正 的程序更易产生公正的结果。因此，即使最终产生的结果不一定有利于行政相对 人，但是通过参与行政的方式，使行政行为得到了各方面的更普遍的认同，提高 了行政行为的可接受性。 （四）行政参与提高了行政相对人对政府的信任度，提高了行政权的 运作效率 社会的矛盾和冲突有多个层次，在这些矛盾和冲突之间，对社会稳定影响最 大的是公民、群体和组织对政府机关的公共权力运行的不满。要消解这组矛盾和 冲突的直接方法就是要增加权力运行的透明度，使受到不利影响的公民、群体、 组织感觉到他们的权利得到了足够的重视，接受和承认行政机关的行政行为。行 政相对人的意见在行政程序中得到充分反映， 能够加强行政相对人与行政主体的 合作，有利于沟通和协调行政主体与行政相对人之间的关系，减少行政摩擦，避 免行政相对人与行政主体之间的无益纠缠，减少不必要的误解和争议，行政活动 的总体效率也会因此而提高。 因此，行政参与原则的确立，有助于改善公民和行政主体的关系，增强公民 对行政主体的信任感，维持公民对行政决策的公正性与可行性的信心，从而减少 行政纠纷，提高行政权的运作效率。 五、 行政参与在行政程序法中地位的界定行政程序法的一项 基本原则 行政参与究竟是行政程序法中的一项基本原则， 还是行政程序一方面的重要 内容，亦或是行政程序法的一项实用制度，虽然学术界还未达成共识，但是行政 参与在行政程序法理论中的重要地位已经毋庸置疑。并且，我们从各学者的论述 中也可看出，行政参与作为行政程序法的一项原则已逐渐成为主流，行政参与原 则、参与原则等概念也频繁地出现各种学术研究、教材之中。 行政程序法的基本原则是指贯彻于整个行政程序法的制定和实施过程中， 行 中南民族大学硕士学位论文 9 政程序法律关系主体必须遵循的基本准则。 一般来讲， 其主要功能体现在： 第一、 为立法者构建程序制度提供立法准则；第二、当欠缺具体法律规定时，基本原则 可以发挥其“补充性功能”，为行政主体及司法审判活动提供依据准则。笔者认 为，行政参与之所以要定位为行政程序法的一项基本原则，主要体现在以下几个 方面： （一）行政参与具有普遍性 行政参与贯穿于整个行政程序的过程中，在行政立法、行政执法及行政司法 程序中都有所体现。例如在行政立法程序中，行政法规制定程序条例第十二 条规定 “起草行政法规， 应当深入调查研究， 总结实践经验， 广泛听取有关机关、 组织和公民的意见。 听取意见可以采取召开座谈会、 论证会、 听证会等多种形式。 ” 在行政执法程序中，行政许可法第七条规定“公民、法人或其他组织对行政 机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权”。第四十六条规定“法律、法规、 规章规定实施行政许可应当听证的事项， 或者行政机关认为需要听证的其他涉及 公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”行 政处罚法第三十二条规定“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听 取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核，当事人提 出的事实、理由或证据成立的，