（中外政治制度专业论文）当代中国地方立法公众参与机制研究.pdf

上海师范大学硕上学位论文 摘要 随着我国公众的民主权利意识和法治意识的逐渐提高，公众参与政治的要求 越来越强烈，并且由于社会利益分化严重，社会矛盾错综复杂，这使得我国社会 的各个方面都需要公众的积极参与，同时我国的改革也进入了深水区，涉及到方 方面面的利益调整，特别是涉及到既得利益者的利益调整，于是公众的积极参与 和创造性已成为当i j 改革开放的基本动力。没有公众的各方面的积极参与，我国 各个方面的改革也很难取得合法性，我国这样一个大国的改革和建设也就很难取 得成功。 本文从人民主权理论、参与民主理论、治理理论和新公共管理理论出发，分 析了我国公众参与地方立法的理论基础。本文还分析了我国法律中公众参与地方 立法的规范性依据。我国公众参与地方立法取得了比较大的成就，创造了多种参 与方式和途径，比如立法座谈会、全民讨论、书面征求意见、论证会、立法听证 会、来信来访和来电、网络参与和列席立法会议。特别是立法听证会制度的建立， 使公众有了更多的直接参与地方立法以及与立法工作者直接沟通的机会。但是我 国公众参与地方立法依然存在很大不足，表现在地方立法机关主导性过强、公众 参与地方立法的随意性较大，公众参与大都是无序参与、公众参与地方立法的积 极性和主动性不高、我国公众参与地方立法的程度和意识不足和公众参与渠道比 较单一，其主要原因主要有政治民主制度的不完善、社会经济发展条件的制约、 公众参与心理和法律知识原因，特别是由于地方立法公众参与机制缺失导致公众 参与效果不佳。 本文也分析了美国地方立法公众参与机制的特点和其启示，并就完善我国公 众参与地方立法机制提出对策，完善我国地方立法公众参与机制必须在以下几个 方面建立具体制度：一，建立公众参与立法倡议的制度，包括建立公众立法倡议 的平台和立法倡议项目登记制度；二，完善地方立法的公开公告制度；三，完善 以立法听证制度为主导的公众参与地方立法机制；四，完善我国公众参与地方立 法机制的配套制度，包括加强党的领导核心和汲取民意作用、加强和完善我国地 方人大制度、加强我国的公民教育以及增强公民参与意识、能力和信心。 总之，我国地方立法公众参与机制的建立不是轻而易举的事，需要各方面的 耐心和努力，包括领导者的智慧和对公众是主体的观念确立、领导的让权与创新、 公众的理智以及专家学者的研究和探索。 关键词：地方立法公众参与机制立法倡议立法信息公开立法听证 j ：海师范人学硕f ：学位论文 a b s t r a c t a l o n gw i t h t h ep u b l i c i no u rc o u n t r yg r a d u a l l yi n c r e a s i n gt h e a w a r e n e s so fd e m o c r a t i ca n dr i g h t sa n dr u l e o fl a w ，p u b li cd e m a n d p a r t i c i p a t ei np o li t i c a li n c r e a s i n gs t r o n g l y ，a n db e c a u s eo ft h es o c i a l i n t e r e s t s p o l a r i z es e v e r e l y ，t h e s o c i a l c o n t r a d i c t i o n s c o m p 一1 i c a t e d ，t h e s em a k ea 1 1a s p e c t so fo u rs o c i e t yn e e d t h ep u b l i c p a r t i c i p a t ea c t i v e l y ，m e a n w h il e ，c h i n a sr e f o r mh a se n t e r e dt od i f f i c u l t p h a s e ，i n v o l v e di na d j u s t m e n tt h ei n t e r e s to fa l1a s p e c t s ，p a r t i c u l a r l yi n r e l a t i o nt oa d j u s tt h ei n t e r e s t so ft h ev e s t e d ，s ot h ep u b li c sa c t i v ea n d c r e a t i v i t yp a r t i c i p a t i o nh a sb e c o m et h ef u n d a m e n t a ld r i v i n gf o r c eo ft h e r e f o r ma n do p e n i n gu p i ft h er e f o r mo fe v e r ya s p e c t st h ep u b li cd o n t p a r t i c i p a t ea c t i v e l y ，t h er e f o r mi nc h i n aw i l lb ed i f f i c u l tt oa c h i e v e l e g i t i m a c y t h i sa r t i c l ea c c o r d i n gt ot h et h e o r yo fp e o p l e ss o v e r e i g n t ya n d p a r t i c i p a t o r yd e m o c r a c ya n dg o v e r n a n c ea n dn e wp u b l i cm a n a g e m e n t ，t h e s e t h e o r ya r et h e t h e o r e t i c a lb a s i so fp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni n l o c a l l e g i s l a t i o n t h i sa r t i c l ea l s oa n a l y s et h en o r m a t i v eb a s i so fp u b l i c p a r t i c i p a t ei nl o c a ll e g i s l a t i o ni no u rc o u n t r y t h ep u b l i cp a r t i c i p a t e i nl o c a ll e g i s l a t i o na c h i e v e dc o n s i d e r a b l ea c h i e v e m e n t s ，a n dc r e a t e da v a r i e t yo fw a y sa n dm e a n st op a r t i c i p a t e ，s u c ha sl e g i s l a t i v ef o r u m ，w h o l e c o u n t r y d i s c h s s ，w r i t t e nc o m m e n t s ，d i s c u s s i o nm e e t i n g ，l e g i s l a t i v e h e a r i n g s ，l e t t e r sa n dv i s i t sa n dc a l l s ，n e t w o r kp a r t i c i p a t i o n ，a t t e n dt h e l e g i s l a t i v ec o u n c i l ，a n ds oo n p a r t i c u l a r l yt h ee s t a b l i s h m e n to ft h e l e g i s l a t i v eh e a r i n gs y s t e m ，i tm a k ep u b l i ch a v ed i r e c tw a yt op a r t i c i p a t e i nl o c a ll e g i s l a t i o na n dh a v et h eo p p o r t u n it yt od i r e c t l yc o m m u n i c a t ew i t h l e g i s l a t i v ew o r k e r s b u tt h ep u b l i cp a r t i c i p a t ei nl o c a ll e g i s l a t i o ni s s t i l ld e f i c i e n c y ，t h e ya r em a n i f e s t e di nt h el o c a ll e g i s l a t u r ew a s d o m i n a n tt o om u c h ，p u b l i cp a r t i c i p a t ei nl o c a ll e g i s l a t i o na r el a r g e l y n 上海师范人学硕十学位论文 a r b i t r a r y ，m o s t l yi n v o l v e di nd i s o r d e r ，t h ee n t h u s i a s ma n di n i t i a t i v eo f t h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nl o c a ll e g i s l a t i o ni sn o th i g h ，t h ea w a r e n e s s a n dt h ed e g r e eo fp a r t i c i p a t i o ni nl o c a ll e g i s l a t i o na r ei n a d e q u a t ea n d t h ew a y so fp a r t i c i p a t i o na r ec o n s i d e r a b l es i n g l e t h em a i nr e a s o n sa r e m a i n l y i n c l u d ep o l i t i c a la n dd e m o c r a t i cs y s t e ma r ei m p e r f e c t ，t h e c o n d it i o n so fs o c i o e c o n o m i cd e v e l o pr e s t r a i n t ，t h ec a u s e so fp u b li c p a r t i c i p a t i o np s y c h 0 1 0 9 i c a l a n dt h e l e g a lk n o w l e d g e a r e d e f i c i e n c y p a r t i c u l a r l yb e c a u s eo fl a c ko ft h em e c h a n i s m s o fp u b li c p a r t i c i p a t i o nl e a dt op u b li cp a r t i c i p a t ei n e f f e c t i v e l y t h i sa r t i c l ea l s oa n a l y s et h ec h a r a c t e r i s t i a so ft h em e c h a n i s mo f p u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nl o c a ll e g i s l a t i v et h eu n i t e d s t a t e sa n d i t s i m p li c a ti o n s ，a n dp u tf o r w a r d t h em e a s u r e st oi m p r o v i n gt h em e c h a n is m o fp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nl o c a ll e g i s l a t i v e ，i m p r o v et h em e c h a n i s m so f p u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nl o c a ll e g i s l a t i o nt h es p e c i f i cs y s t e m m u s tb e e s t a b l i s h e di nt h ef o l l o w i n ga r e a s ：f i r s t ，t oe s t a b l i s ht h es y s t e mo f p u b li cp a r t i c i p a t i o ni nl e g i s l a t i v ei n i t i a t i v e s ， i n c l u d i n ge s t a b li s ha p l a t f o r mf o rp u b li ci n i t i a t i v el e g i s l a t i v ep r o g r a ma n dt h er e g i s t r a t i o n s y s t e mo fl e g i s l a t i v ei n i t i a t i v ep r o g r a m ；s e c o n d ，i m p r o v e t h ep u b li c a n n o u n c e m e n ts y s t e mo fl o c a ll e g i s l a t i o n ：t h i r d ，i m p r o v et h el e g i s l a t i v e h e a r i n gs y s t e m ；f o u r t h ，i m p r o v i n gt h es u p p o r t i n gs y s t e mo ft h em e c h a n i s m o fp u b li cp a r t i c i p a t i o ni nl o c a ll e g i s l a t i o n ，i tc o n s i s to fs t r e n g t h e n t h ec o m m u n i s tp a r t y sl e a d e r s h i pc o r ea n dt h er o l e o fh e a r i n gp u b l i c o p i n i o n ，s t r e n g t h e n a n d i m p r o v e l o c a l p e o p l e sc o n g r e s s s y s t e m ，s t r e n g t h e nc i v i ce d u c a t i o na n de n h a n c i n gt h ea w a r e n e s sa n dt h e c o m p e t e n c ea n dt h ec o n f i d e n c eo fc i t i z e np a r t i c i p a t i o n ， i ns h o r t ，i ti sn o ta ne a s yt a s kt oe s t a b li s ht h em e c h a n i s mo fp u b li c p a r t i c i p a t i o ni nl o c a ll e g i s l a t i o ni nc h i n a ，i tn e e da l lt h ep a t i e n c ea n d h a r dw o r k ，i n v o l v ei nt h el e a d e r s w i s d o ma n de s t a b li s ht h ei d e ao ft h e p u b li ci st h em a i np a r t ，t h el e a d e r s t r a n s f e ro fp o w e ra n di n n o v a t i o n ， i i i 上海师范人学硕i ：学位论文 t h ep u b li cr e a s o na n ds c h o l a r s r e s e a r c ha n de x p l o r a t i o n k e yw o r d s ：t h em e c h a n i s mo fp u b li cp a r t i c i p a t i o nl o c a ll e g i s l a t i v e l e g i s l a t i v ei n i t i a t i v e s l e g i s l a t i v ei n f o r m a t i o nd i s c l o s u r e l e g is l a tiv eh e a r i n g s 论文独创性声明上海师范大学硕士学位论文 论文独创性声明 本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。论文中除了特别加以标注和致谢的地方外，不包含其他人 或机构已经发表或撰写过的研究成果。其他同志对本研究的启发 和所做的贡献均已在论文中做了明确的声明并表示了谢意。 作者签名：李1 ，墨矸日期：v 舾、了1 r 论文使用授权声明 本人完全了解上海师范大学有关保留、使用学位论文的规定， 即：学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅： 学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其 它手段保存论文。保密的论文在解密后遵守此规定。 作者签名：弓i 3 孑导师签 期：删f 移、岁、1 f期：删( 移、岁、v ； j ：海师范大学硕上学位论文绪论 一、论文的选题依据和意义 第一章绪论 随着我国社会的发展和改革的深入，人们的科学文化素质取得了长足的发 展和提高，人民的民主权利意识和法治意识也逐渐提高，公众政治参与的要求 也逐渐强烈，并且由于社会利益越来越分化，社会矛盾越来越复杂，这使得我 国的社会各个方面的都要有公众的积极参与，我国的改革也进入了更加困难的 阶段，涉及到方方面面的利益调整，特别是既得利益者的利益调整，公众的积 极参与和创造性可以说是现阶段改革开放的基本动力，没有公众的积极参与， 我国各个方面的改革也很难取得合法性，我国这样一个大国的改革和建设也就 很难取得成功。 我国是一个人口众多的大国，社会各个方面都比较复杂，社会群体的利益 也比较复杂，社会的发展和社会利益的不断分化也是一个重大的政治和社会问 题。这些社会利益的协调如果只靠政府和执政党来包办，不仅加大管理的成本， 效率也不会太高，人民群众也未必会满意，所以社会生活的各个方面需要有公 众的积极参与。公众对作为公共政策的基础的立法的参与，也就越发显得非常 重要，可以说建立和完善我国公众参与地方立法的机制有着多方面的意义。 ( 1 ) 建立和完善公众参与地方立法机制，最直接的目的是为了保障公众参 与地方立法，使公众参与地方立法程序化和可操作。公众参与地方立法有助于 充分表达民意。应该说，人大代表在立法过程中一般能切实地反映委托者的要 求与意愿。但是，也不排除代表不能很好地表达公众的意见，尤其是专业性强 或是较为特殊的意见。公众参与地方立法可以使公众直接参与到立法过程中来， 自由的表达自己的意愿， ( 2 ) 公众参与地方立法可以对人大代表行使立法权的情况进行监督，防止 其滥用权力或者无所作为。公民参与立法是实现以权利监督国家权力的重要方 式，是保障立法充分、直接反映人民意志的必然要求。 ( 3 ) 公众参与地方立法机制的建立可以起到促进地方立法科学化的作用。 公众参与可以弥补立法者知识的缺陷，公众参与可以起到对立法者的纠偏的作 绪论一卜海师范人学硕上学位 用。社会生活及其复杂，社会生活也瞬息万变，在对复杂和瞬息万变的社会立 法中，即使是最广博的法学家组成的立法团体也难免知识不足和立法上的偏差， 公众参与地方立法可以在较大程度上纠正这些不足。 ( 4 ) 公众参与地方立法机制的建立可以促进公民的政治认同，政治过程的有 序开放和公民的参与是社会主义和谐社会政治认同建设的基本途径。民主的一 个基本特征就是政治过程的开放性和公民的参与性，保证每个利益相关者不被 排除在政治过程之外，公民或公民团体通过直接或间接参与政治过程，经过利益 表达和博弈的公开化、制度化、规范化，进而达成政治共识，为集体行动提供正 当性基础。公众积极的参与地方立法，使得公众的利益和意志得到表达，对政 治制度加强了认识和理解，促进了公众的政治社会化，公民对政治制度的认同 也就的得到了加强。 ( 5 ) 公众参与地方立法有助于公民社会建设，公众参与地方立法有利于国家 权力向社会转移，为推动公民社会的发展创造了条件，并且，公众参与地方立 法也加强了公众的责任意识和法治意识，加强了公众管理自己和管理社会的能 力，也加强了公众的民主参与能力，民主是需要锻炼的，从而也就有助于公民 社会的建设。 ( 6 ) 公众参与地方立法也是政府获得合法性的重要方面，公众积极参与地方 立法，公众的参与欲望和利益表达得到满足就会对政府更多的认可和支持，这 也保证了政府汲取合法性的群众性基础。 二、地方立法公众参与机制相关概念的界定 1 、地方立法 地方立法是相对于中央立法而言的。目前我国的宪法、立法法及其他 相关法律都未对地方立法做出一个明确而完整的概念表述，对地方立法这一概 念，由于认识和理解的角度、深度不同，各方学者对地方立法的定义方法和具 体表述不尽相同，可谓仁者见仁、智者见智。从立法主体、立法权限、立法程 序、立法效力等方面分析，可以作广义和狭义之分。 从广义来理解代表性的观点有以下几种： 2 一j ：海师范大学硕_ l ：学位论文绪论 一是李高协、殷悦贤认为“所谓地方立法是指地方人大及其常委会和地方 人民政府依据宪法、法律和行政法规规定，结合本行政区域内的具体情况和实 际需要，依照法定职权和法定程序，分别制定、修改和废止地方性法规和地方 政府规章的活动。 二是周旺生认为“地方立法是指特定的地方国家政权机关，依法制定和变 动效力不超过本行政区域范围的规范性文件活动的总称。 三是汤唯和毕可志认为“地方立法，是指有立法权的地方国家机关，按照宪 法和法律的规定或者授权，根据本地区的政治、经济、文化生活的特点，制定、 修改、废止地方性法规和地方规章的活动。 四是许俊伦认为“所谓地方立法是指有关的地方国家权力机关及行政机关 依据宪法、法律、行政法规，根据本行政区域的具体情况和实际需要，按照法 定权限和程序制定、认可、修改或废止在本行政区域内具有法律效力的规范性 文件的活动。 五是崔卓兰、于立深、孙波和刘福元等认为“地方立法是指享有立法权的 地方国家权力机关( i t 议制机构和政府) 依据宪法和法律的相关规定，根据本 地区的具体情况和实际需要，依照法定职权和程序，制定、修改和废止颁规范 性法律文件的活动。 从狭义来理解代表性的观点主要有以下几种： 一是王盛林认为“地方立法是指地方国家权力机关依据宪法、法律的权限， 根据本行政区域的具体情况和实际需要，依据一定程序，运用一定技术，制定、 认可、修改、补充和废止具有普遍性、明确性、肯定性的并以国家司法机关或 者地方行政执法机关保证实施的规范性文件的活动。” 二是唐孝葵、欧阳振、黄湘平等认为所谓地方立法，就是法律授予立法权 的地方国家权力机关，依照其权限和一定的程序，制定、修改、废止地方性法 规的活动。这一概念包括两层含义：第一、地方立法的主体是法律授予立法权 的地方国家权力机关，即省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会， o 李高协、殷悦贤：地方立法和公众参与，甘肃省文化出版社，2 0 0 5 年版，第5 页。 周旺生：立法学( 第2 版) ，法律版社，2 0 0 0 年版，第3 6 9 页。 汤唯、毕可志：地方立法的民主化、科学化构想，北京人学出版社，2 0 0 2 年版，第1 页。 回许俊伦：地方立法论，中国民主法制 f ；版社，1 9 9 7 年版，第l l 页。 崔卓兰、于专深、孙波、刘福元：地方正法实证研究，2 0 0 7 年版，第1 页。 王盛林：地方立法概论，山东人民出版社，1 9 9 3 年版，第1 9 贞。 绪论海师范人学硕士学位 省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会及 其常务委员会，民族自治地方的人民代表大会。第二、地方立法是制定地方性 法规和自治条例、单行条例的总称。 三是李刚认为地方立法主要是指地方国家权力机关制定、修改、废止地方 性法规的活动。 综上可知，广义的地方立法，是指特定的地方人大及其常委会以及地方政 府根据法律规定，依据一定的程序制定、批准、修改、废止效力不超出本行政 区域的地方性法规、政府规章的活动。 狭义的地方立法，仅指依法享有立法权的地方人大及其常委会根据宪法和 法律，依据一定的程序制定、批准、修改和废止地方性法规的活动。 可见广义的和狭义的地方立法主要区别是地方立法是否包括政府规章，而在 我国的立法法中地方立法包括地方人大及其常委会制定的地方法规，也包 括地方政府制定的地方规章，所以，从我国法律规定看地方立法应该是指广义 上的地方立法。地方权力机关的立法活动与地方政府制定规章的活动从效力上、 程序上和权限上有着实质的区别，鉴于篇幅所限，本篇论文主要研究地方立法 机关立法的公众参与机制。 2 、地方立法公众参与机制 ( 1 ) 公众的概念 从政治学和法理学上讲，应当包括三个方面：一是指公民，在我国，宪法规 定凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。二是指法人，这 是构成公众的重要组成部分。法人是指具有相对独立的财产，并能够独立地享 有法律上的权利和承担法律上的义务的社会组合体。它包括企业法人、事业法 人、机关法人和社团法人。三是指其他社会组织。包括政党和政治团体。 o 唐孝葵、欧阳振、黄湘平：地方移法比较研究，中国民主法制i l ；版社1 9 9 2 年版，第5 页。 西李刚：论地方立法中公众参与制度的建构，2 0 0 8 年5 月。 根据我国立法法的规定，地方人大及其常委会的立法权限足制定地方性法规、和自治法规。地方性 法规的讧法主体包括两大类：一是省、自治区和直辖市人大及其常委会；二是较人的市人人及其常委会。 较大的市包括以下三种：( 1 ) 省、自治区的人民政府所在地的市，简称省会城市；( 2 ) 经国务院批准的较 大的市；( 3 ) 经济特区所确：地的市。自治法规足民族区域自治地方，即自治区、自治州、自治县人人制定 的j 民族区域自治有关的规范性法律文件，包括自治条例和单行条例。但是在现实的行政管理活动中，没 有地方归法权的地区市人大及其常委会经常制定相当于地方性法规的规范性文件。笔者认为，随着中央和 地方的分权扩人，估计将来有更多的地区市享自地方屯法权。 4 j ：海师范大学硕十学位论文 绪论 ( 2 ) 机制的概念 机制一词，当代汉语新词词典解释为：原指机器的构造和动作原理。 借指一种生物功能的内在工作方式，包括有关生物结构组成部分的关系，其 间各种变化过程的物理化学性质和相关关系。现泛指促进事物发展的内部机 能、功效。而当代汉语词典解释为用机器制造的。指有机体的构造、 功能和相互关系。指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式。 从政治学上来讲，机制一词是指一个政治系统的组织和部分之间相互作用的过 程和方式。 ( 3 ) 关于公众参与的概念 按照现代汉语词典的解释，公众参与又称公民参与或公共参与，是指 有参与愿望的公民通过一定的途径试图影响公共政策和公共生活的一切活动。 公众参与理论的先驱阿恩斯坦认为，“公众参与是一种公民权力的运用，是 一种权力的再分配，使目前在政治、经济等活动中，无法掌握权力的民众，其 意见在未来能有计划地被列入考虑。”另外，“它是一种诱发重要社会变革的手 段，通过社会变革，贫穷的公众能够享有富裕社会带来的利益”。 李刚认为公众参与是指在民主政体下，为实现国家权力的有效制约以及公 民权利的充分保障，一切公民、法人及其他组织通过法定途径表达自己的意见， 参与公共决策制定和实施的权利。 笔者认为：公众参与就是公众通过各种途径和方式影响政治决策及政治利 益的过程和活动。 ( 4 ) 公众参与立法的概念 立法中的公众参与各个学者也是见仁见智，也主要可分为广义和狭义的角 度来理解。 广义上理解的的公众参与立法是指公众不仅参与立法机关的立法也参与行 政机关的立法，这种观点主要有以下几种： 一是徐向华认为所谓公众立法参与，是指“公众以影响立法者的选择为目 回曲伟、朝叨安：当代汉语新词词典，中国大百科全书；| j 版社，2 0 0 4 年版。 圆当代汉语词典，上海辞书i l 版社，2 0 0 3 年版。 现代汉语词典，商务目j 书馆，1 9 9 6 年版，第4 3 7 页。 回阿恩斯坦、吁莉：公民参与的阶梯，美国规划帅学会杂志1 9 6 9 年第3 5 期。转引自安良：论地方政 府立法中的公众参与。 西李刚；论地方立法中公众参与制度的建构，i d 】。 绪论 上海师范人学硕l ：学位 的而采取的直接或间接的行动。 二是饶世权、饶尧认为公众参与地方立法特指公众直接参与地方权力机构、 地方行政机关创制、修改、废止地方性法规和行政规章的活动和制度，是与公民 选举代表参与立法相对应的公民参与方式之一。固 三是陈斯喜认为立法的公众参与制度就是法律、法规、规章的制定过程中， 允许立法机关以外的人员参与发表意见的制度。 狭义上理解的公众参与立法指的是公众参与立法机关的立法过程和活动， 这种观点主要有以下几种： 一是华东政法学院的法学硕士姚岳绒在其2 0 0 3 年的学位论文中从广义的 角度理解公众参与，认为“立法过程中的公众参与活动就是公众试图影响立法 机关立法过程的活动，是指一个国家的公民个人或团体以某种方式介入立法过 程并对立立法运行及其结果施加影响的活动。 二是陈爽认为“公众立法参与就是公众试图影响立法机关立法过程和结果 的活动，是指一个国家的公民个人或团体以某种方式介入立法过程，并对立法 运行及其结果施加影响的活动。 笔者认为，公众参与立法是指公众通过各种途径和方式影响地方人大及其 常委会的过程和活动。 综上所述，可以认为公众参与地方立法机制是中观上的层面，笔者认为公 众参与地方立法机制是指普通公民和其他团体直接或者间接影响地方人大及其 常委会的立法过程和结果的制度安排和体系安排。 三、国内外地方立法公众参与机制的研究现状 无论中外，关于公众参与立法的研究在总体上非常薄弱。现有的关于公众 参与立法的研究主要集中在两个方面：一是侧重与从宏观层面来探讨民众参与 立法的价值、意义和功能；二是侧重从微观层面来探讨民众参与立法的方式、 途径、程序、机制等。 函徐向华主编：新时期中国立法反思，【m l ，学林i ；版社，2 0 0 4 年版，第1 3 2 页。 饶世权、饶尧：地方立法公众参与的实质、问题与对策，理论与改革，2 0 0 8 年第l 期。 国陈斯喜：论我国立法的公众参与制度，行政法学研究，1 9 9 5 年第l 期。 姚岳绒：立法过程中公众参与问题研究，【d 】。 睁陈爽：公众立法参与若十问题研究，【d 1 。 6 上海师范大学硕十学位论文绪论 1 、国外关于地方立法公众参与机制的研究现状 国外关于地方立法公众参与的研究在宏观层面有两种理论：第一种是直接 民主理论，其代表人物是卢梭。直接民主理论认为法律是人民共同意志的体现， 公众参与立法的过程就是达成共同意志的过程。但是，直接民主理论在实践上 存在着在一个超大规模的国家如何有效组织参与、如何防止多数人暴政的问题。 第二种是参与民主理论，代表人物有卡罗尔佩特曼、本杰明巴伯等，在民 主理想的传统中，“参与是居于核心的地位的，在参与和民主理论一书中， 佩特曼相对系统地阐述了参与和民主理论之间的关系，提出了一种新的参与式 民主理论。佩特曼认为，当代精英主义的民主理论实际上并不是充分的民主， 而仅仅描述了现实政治制度的运作逻辑。民主理论并不完全是经验的，它也应 该是规范的，有着特定的规范要求和取向。按照历史上参与式民主理论家如卢 梭、密尔以及科尔等人的观点，佩特曼总结出，真正的民主应该是所有公民的 直接的、充分参与公共事务的决策的民主，从政策议程的设定到政策的执行， 都应该有公民的参与。只有在大众普遍参与的氛围中，才有可能实践民主所欲 实现的基本价值如负责、妥协、个体的自由发展、人类的平等。巴伯在其强 势民主新时代的参与政治中强烈地批评了自由民主，称其为“弱势民主 ， 他认为自由民主更多地关注促进个人自由，而不是保障公共正义，只是增进利 益而不是发现善，它颠倒了个人自由与政治行为之间的关系。巴伯指出，自由 主义民主将引发许多严重的后果，最重要的是它摧毁了传统的个人与社会之间 的维系纽带的同时却没有创造一种新的纽带。 参与民主理论在2 0 世纪后期的重要发展是“协商民主”理论的兴起。协商 民主，简单的说，就是公民通过自由而平等的对话、讨论、审议等方式，参与 公共决策和政治生活。固约瑟夫毕赛特早在1 9 8 0 年就在协商民主：共和政 府的多数原则一文中首次使用“协商民主”的术语，主张公民参与而反对精 英主义的宪政解释，但协商民主理论的兴起是在2 0 世纪9 0 年代，作为2 0 世纪 后期的重要政治理论家的罗尔斯和哈贝马斯也都将自己看作是协商民主论者。 协商民主肯定公民积极参与政治生活，力图通过完善民主程序、扩大参与范围、 参看本杰明巴伯：强势民主，彭斌、吴润洲译，吉林人民出版 ，2 0 0 6 年版。 圆詹姆斯博曼、威廉雷吉主编：协商民主：论理性与政治，陈家刚等译，中央编译出版社，2 0 0 6 年版，序言。 7 绪论i ：海师范人学硕f = 学位 强调自由平等的对话来消除冲突、保证公共意志和普遍利益的实现，以修正代 议制民主模式的不足和缺陷。 国外从中观层面上研究的主要有以下几部分：第一是关于经济合作组织部 分成员国公众参与的制度，代表作是尼克马拉舍夫的经合组织部分成员国 公众参与制度概览；第二是欧盟公众参与的制度，代表作是杰弗里拉博的欧 盟参与制度概览；第三是关于英国公众参与制度的，代表作是贺诗礼的英国 公众参与制度概览；第四是关于美国公众参与的制度，代表作是杰弗罩拉博 的美国公众参与制度概览；第五是关于加拿大公众参与的制度，代表作是贺 诗礼的加拿大公众参与概览；第六是关于澳大利亚公众参与的制度，代表作 是澳大利亚公众参与概览；第七是关于日本公众参与的制度，代表作是田中 信行的日本公众参与制度概览；第八是关于韩国的公众参与制度，代表作是 韩国公众参与制度概览。 国外关于公众参与立法在微观层面的研究主要集中在五个方面：第一是关 于公民与议会的关系，代表作有卡尔克茨的公民与议会公众对于议会 的参与和信心、议员和选民之间的交流，约翰w 金顿的选民与议员的 投票决定等：第二是关于立法听证，立法听证是民众参与立法的一种主要途 径，西方国家对此有非常完备的理论和实践。其较为重要的研究资料有莱昂比 林斯的立法听证在美国的运用、美国立法听证的几个基本问题、理查德萨 克斯的美国众议院听证：准备和行动的指导、鲁道夫卡贝尔的德国的立 法听证、杰姬丁斐尔德的美国俄勒冈州立法听证介绍固、亚历山大隆 戈柳斯的立法听证：一个德国议员的经验、茱蒂艾尔文的立法昕证的 作用和实践：美国伊利诺伊州的经验 ；第三是关于利益集团的参与，利益集 团是公众参与立法的最重要的途径，可以说是西方国家研究民众参与立法的重 点。这部分的内容较多，其中具有代表性的有戴维一杜鲁门的政治过程、菲 利普诺顿的西欧的议会与压力集团、有组织的声音英国的利益集团、 理查德a 史密斯的利益集团在美国国会中的影响、格里芬罗伯茨的德 国参见吴浩、李向东主编：国外行政立法的公众参与制度，中国法制h ；版社，2 0 0 8 年版。 圆参见蔡定剑：国外公众参与立法，法律出版社，2 0 0 5 年。 国人人研究，2 0 0 4 年第7 期。除奉篇和眶历山大隆戈柳斯以及茱蒂艾尔文的著作外，其余各篇参 见蔡定剑主编国外公众参与立法，法律版社，2 0 0 5 年版。 参见杨霉冬、陈家刚土编：立法听证l j 地方治理改革，中央编译 l j 版社，2 0 0 4 年版。 西同上。 j ：海师范人学硕。i ：学位论文 绪论 国政治中的利益集团等：第四是关于职业游说，职业游说是与利益集团参与 立法联系最为密切的方法。对职业游说研究有影响的有：罗纳德j 赫伯纳、 鲁斯斯考特的国会游说与媒体、职业游说家、杰弗里贝里的民意与 游说选民以及布鲁斯沃尔夫、博坦列文的国会游说指南等；第五是 关于全民公决，全民公决是民众直接参与立法的方式，其有影响的研究有弗 农伯格丹尔的英国政治中的全民公决与选举改革、约翰哈斯克的直接 民主还是代议制政府? 美国政治中的直接民主、格里高旱福斯代的瑞 士的全民公决。 2 、国内关于公众参与立法的研究现状 国内关于公众参与立法的研究概括起来有三种。第一种是从宏观层面来研 究公众参与立法，主要着眼于公众参与立法的意义、原则、理论基础和方式。 如万其刚的立法的民主化和公众参与立法、陈斯喜的论我国立法的公众参 与制度、朱景文的关于立法的公众参与的几个问题、梁太波的公众参与 立法问题研究、朱久伟的论公民立法参与制度的原则与地位、朱志宏的加 强立法参与、消弭街头示威、方世荣的论公众参与地方立法的理论基础及现 实意义、饶世权的地方立法公众参与的实质、问题与对策、姚岳绒的硕士 论文立法过程中的公众参与问题研究、佟吉清的博士论文论我国立法的公 众参与。 第二种是从中观层面的制度建设来研究公众参与立法的，如黄红星的试 论公民的立法参与权及其制度保障、杨林的公众参与立法问题研究、陈爽 的公众立法参与若干问题研究、李杰的博士论文民众参与立法的制度模式 研究、李刚的论地方立法中公众参与制度的建构、王或的论地方立法中 公众参与机制。 第三种是从公众参与地方立法的具体方式和途径来研究的，国内对公众参 与立法的微观层面的研究较为深入的是立法听证，其中出版的专著有学者汪全 胜的立法听证研究，论文集有杨雪冬、陈家刚主编的立法听证与地方治理 改革。硕士论文主要有杨雪冬的中国地方立法听证中的参与困境、冯卫的 地方立法听证研究、吴蓉蓉的立法听证制度研究、单子广的立法听证 9 绪论上海师范人学硕。 ：学位 制度研究、毛向阳的论我国地方立法听证制度的构建、张家炯的我国地 方立法听证探析、于明霞的我国地方政府立法听证分析等。 总之，关于公众参与立法的研究在总体上比较薄弱，现有的研究要么过于 宏观，即只针对公众参与立法的意义、价值和功能来研究；要么过于微观，即 针对立法听证进行研究，总体缺乏公众参与地方立法的可运行与操作的机制的 研究，并且对于我国人民行使国家权力的国家机关人民代表大会，人们如何影 响和参与却几乎很少能够认真研究。本文研究的主题是公众参与地方立法的机 制，它强调的是对公众参与地方立法可运行和可操作的思考。其目的是提供公 众参与地方立法的实践机制。 四、论文研究方法和基本框架 1 、论文研究方法 第一、马克思辩证唯物主义和历史唯物主义是我们分析问题的根本方法， 它要求我们在观察和分析社会政治现象时，要揭示社会政治现象的本质规律和 基本动力，要用历史的、辩证的发展的眼光看问题，要从物质的生产方式的发 展来揭示社会现象的产生和发展。 第二、规范研究方法，本文运用参与民主理论、人民主权理论、治理理论 和新公共管理理论分析我国公众参与地方立法。 第三、文献分析方法。文献分析方法是社会科学研究的基本方法。尽管公 众参与立法的直接文献在总体上比较有限，但已有的相关研究成果对本文的研 究具有重要的参考和借鉴价值。本文运用这一方法对公众参与立法的相关文献 进行广泛阅读、深入分析、认真归纳，以期在前辈研究的基础之上，进一步深 化对公众参与立法的研究。 2 、论文基本框架 本文第一章引言，分析了论文的选题的依据和意义、相关概念的界定以及 国内外的研究现状。第二章分析了公众参与地方立法的理论依据和法律依据。 第三章分析了我国公众参与地方立法的现状，分别从我国公众参与地方立法的 l o 上海帅范人学硕十学位论文绪论 成就、目前我国公众参与地方立法机制的存在的问题和我国公众参与地方立法 存在的问题的原因三个方面进行了阐述。分析了美国公众参与立法机制及其启 示，分别从美国的公众立法倡议制度、美国的立法信息公开公告制度、以立法 听证机制为基础的公众参与机制进行了分析，并总结了美国公众参与立法机制 的特点及其启示。第五章提出了完善我国公众参与地方立法机制的对策，分别 从建立公众参与立法倡议的平台、完善地方立法的公开公告制度和完善以立法 听证制度为主导的公众参与地方立法机制三个制度结构进行了阐述，并提出了 完善我国公众参与地方立法机制的其他配套制度建设。 五、论文的创新之处 本文从人民主权理论、参与民主理论、治理理沦和新公共管理理论出发， 分析了我国公众参与地方立法的理论基础，总结出我国公众参与地方立法机制 的成就和不足，表现在地方立法机关主导性过强、公众参与地方立法的随意性 较大，公众参与大都是无序参与、公众参与地方立法的积极性和主动性不高、 我国公众参与地方立法的程度和意识不足和公众参与渠道比较单一，其主要原 因主要有政治民主制度的不完善、社会经济发展条件的制约、公众参与心理和 法律知识原因，特别是由于地方立法公众参与机制缺失