（环境科学专业论文）我国环境规划的现状及发展研究.pdf

a b s t r a c t e n v i r o n m e n t a lp l a n n i n gi so n eo fm a j o rm e a n so fg o v e r n m e n tm a n a g e m e n to f e n v i r o n m e n t ，i sa l s ot h eb a s i sa n dt h eg u i d i n gp r i n c i p l eo fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n w e s t e r nd e v e l o p e dc o u n t yi se a r l i e ra t t e n t i o ne n v i r o n m e n t a lp l a n n i n g ，h a v et a k e n n o t a b l ee f f e c t i nc o n t r a s tw i t ho u rc o u n t r y , w eh a v ea d v o c a t e dh i g h l yp l a ne c o n o m y , b u te n v i r o n m e n t a lp l a n n i n gi n i t i a li nt h e19 7 0 s 、撕mt h ed e v e l o p m e n to fm o r et h a n 2 0y e a r sj u s th a v ef o r m e dac o m p l e t ep l a n n i n gs y s t e m f r o mt h ee n v i r o n m e n t a l s i t u a t i o nn o wi no u rc o u n t r y , w el a c ko fp o w e r , a f f e c tl i m i t e di nc o n t r o l l i n gt h e e n v i r o n m e n t w eh a v em a i n t a i n e dc o n d i t i o no n l yd on o tg od o w nr a p i d l y w h yi s l i m i t e di nt h ep r a c t i c eo fe n v i r o n m e n t a lp l a n n i n g o n er e a s o ni se n v i r o n m e n t a lw o r k d o n ea f t e rc o n s e q u e n c eo fh a r mo c c u r , t h e nt h eg o v e m m e n ta d m i n i s t r a t i v ed os o m e n e c e s s i t i e sr e p a i rw o r k ，w h i c hr e s u l tf r o me n v i r o n m e n tp l a n n i n ge v e n t u a l l yd o u b l e h i 曲c o s t ，w h i c hc o s to fi m p l e m e n ta n d ，g o v e r n m e n tm a n a g e m e n ta r et o oh i g ht o s u p p o r t t h e r e f o r e i nv i e wo fs t u d yt h ep r o b l e mi nt h ee n v i r o n m e n t a lp l a n n i n go fo u r c o u n t r y , w es t r e n g t h e ne n v i r o n m e n t a lp l a n n i n gf o rt h es o c i e t y , e c o n o m ya n dt h e c o o r d i n a t i v er o l eo fe n v i r o n m e n t ，a n dp r o m o t i n gt h es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to fo u r c o u n t r y i th a si m p o r t a n tr e a l i s t i cm e a n i n g t h e r e f o r e ，f r o mp l a n n i n gb a s i cc o n c e p tb e g i n n i n g ，t h i sa r t i c l eh a sa n a l y z e dt h e b a s i ci n t e n s i o no fm o d e me n v i r o n m e n t a lp l a n n i n gb r i e f l y , s u m m a r i z e df o u rb a s i c f e a t u r e so fe n v i r o n m e n t a l p l a n n i n g i t i s s y s t e m a t i c ，e f f i c i e n c y , f a i r n e s s a n d o p e r a b i l i t y a tt h es a m et i m e ，t h ea r t i c l ea n a l y s e st h er o l e so fe n v i r o n m e n tp l a n n i n g f r o ma b o v ea n a l y s i sf o u n d a t i o n ，w ep o i n to u tf o u rp r o b l e m si ne n v i r o n m e n t a l p l a n n i n g i ns h o r t ，t h o s ep r o b l e m sh a v ec a u s e dt h ee n v i r o n m e n t a lp l a n n i n gl a c ko f p o w e r , t a k ea f f e c tl i m i t e d ，m o r el a c kf r o mf o u n d a t i o n c h a n g e t h ea b i l i t yo f e n v i r o n m e n t a ls i t u a t i o n a c c o r d i n gt oc o n s i d e r a t i o n ，e n v i r o n m e n tp l a n n i n go fo u r c o u n t r ys h o u l dd e v e l o pf o u rg e n e r a ld i r e c t i o n si nt h ef u t u r e e n v i r o n m e n t a lp l a n n i n g w i l lh a v e s t r a t e g i co v e r a l lt h o u g h t ，h a r m o n i z ee c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n d e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n i tw o r kf o rf o u n dak i n do fn e wp a t t e r ni ne n v i r o n m e n t p r o t e c t i o n ，m a k ee n v i r o n m e n t a lp l a n n i n gs t a n di nh i g h e rl e v e l ，m a k eo u rc o u n t r y d e v e l o ps u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t k e y w o r d ：e n v i r o n m e n t a lp l a n n i n g ，e c o n o m y , e n v i r o n m e n t ，s o c i e t y , h a r m o n i c d e v e l o p m e n t i i 我国环境规划的现状及发展研究 第一章引论 生态环境与人类生存和发展的休戚相关，这不仅仅因为生态环境是人类生存 的载体，而且更是经济、社会发展的物质基础。伴随着经济迅猛发展，资源有限 和环境恶化的矛盾日益突出，环境与发展已成为当今社会普遍关注的重大社会问 题。防治污染，保护和建设好生态环境，实现经济、社会的可持续发展也已成为 世界各国普遍追求的一个基本目标。而环境规划的目的就在于调控人们的各种生 产生活实施活动，减少污染，防止资源破坏，保护人类生存、经济和社会持续稳 定发展所依赖的基础环境。可以说，环境规划是保障环境保护活动纳入国民 经济和社会发展计划，实现环境、经济和社会的可持续发展关键。环境规划的编 制担负着从整体上、战略上和统筹规划上综合研究、解决环境和经济、协调发展 与环境问题的任务。 一、问题的提出 我国的环境规划是在上个世纪七十年代开展起来，目前已基本形成了一个多 层次结构( 我国环境规划的结构见图1 ) 1 l 。 国家环境规划 部门行业环境 规划 省、市自治区 环境规划 计划单列市 环境规划 地、市环境 规划 区域环境 规划 县、区环境规划 省、区、市部门 环境规划 农村环境综 合整治规划 自然保护区建 设与管理规划 城市环境综 合整治规划 重点污染源 治理规划 图l 我国环境规划的层次结构 同时，环境规划作为协调经济与环境的主要手段在环境保护法中也得到了体 现。中华人民共和国环境保护法第四条规定：“国家制定的环境保护规划必须 纳入国民经济和社会发展规划，国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措 施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。”第十二条规定：“县级以上 我国环境规划的现状及发展研究 人民政府环境保护行政主管部门，应当会同有关部门对管辖区范围内的环境状况 进行调查和评价，拟定环境保护规划，经计划部门综合平衡后，报同级人民政府 批准实施。”但就我国目前的环境形势来看，现行环境规划在协调经济与环境关 系控制乏力、作用有限。 ( 一) 经济与环境的长期不协调置疑我国环境规划 自8 0 年代以来，我国对于环境状况总的评价是“局部有所改善，总体还在 恶化”( 1 9 8 8 年) 、“以城市为中心的环境污染正在加剧并向农村蔓延，生态破坏 范围在扩大，程度在加重”( 1 9 9 6 年) 、“相当多的地区环境污染和生态破坏状况 仍然没有得到改变，有的甚至还在加剧”( 1 9 9 8 年) 。当前，我国仍面临着环境 污染与生态破坏的严重局面，环境与经济表现出严重的不协调。表现一，我国主 要污染物排放量已大大超出环境的承载能力；表现二，我国生态环境面临着边建 设、边破坏的局面，生态破坏范围逐年扩大；表现三，老的环境问题尚未解决， 新环境问题接踵而至。据中国专家测算，2 0 0 3 年中国空气和生态破坏造成的损 失占当年g d p 的1 5 。包括能源、环保、生态建设等基础设旌在内的前期发展 成本我国比世界平均水平高1 4 。我国消耗了全球3 1 、3 0 ，2 7 和4 0 的原 煤、铁矿石、钢材、水泥，创造出的g d p 却不足全球的4 。与发达国家相比， 我国每增加单位g d p 的废水排放量要高出4 倍，单位工业产值产出固体废弃物 要高出1 0 倍以上。1 2 】目前，我国的经济总量虽排在世界第三位，但产业技术水 平低、规模小，浪费和破坏资源严重，煤炭、钢铁和水泥的消耗量，二氧化硫和 化学需氧量，消耗臭氧层物质的产生量均居世界第一。环境恶化目前已经成为制 约我国经济发展、影响社会安定、危害公众健康的一个重要因素，成为威胁中华 民族生存与发展的重大问题，而经济的高速发展和人口的持续增长又给我国的资 源和环境带来了更大的压力和冲击。 由此可见，多年来我国环境规划在协调经济与环境方面成效有限，环境保护 的成果不断被新产生的环境压力所抵消，环境规划仅仅维持了环境状况不致急剧 滑坡。面对我国经济与环境的现实也迫使我们不得不思考个根本性的问题：究 竟是我国对环境规划的执行力度不够，还是现行环境规划的本身缺乏协调经济与 环境的能力? ( 二) 高度重视的环境规划也无法理顺经济与环境的关系 在我国面临的各种环境问题中，最严重的是水污染和水资源保护问题，而这 其中又以“三河三湖”最为迫切，成为了“九五”环保工作的重点。其中淮河的 水污染治理更是重中之重。为治理淮河污染，国务院颁布了淮河流域水污染防 治条例，这是我国中央政府在环境保护方面针对某一地区环境问题的第一部法 我国环境规划的现状及发展研究 规，由此可见中央的重视。同期，根据国务院部署，由水利部的领导中央各有关 部委、科研单位，河流域4 省水利及其他有关部门的数百名领导干部和专家、学 者先后编制了淮河流域水质保护规划、淮河流域片水中长期供求计划报告、 淮河流域防洪规划和淮河流域治理近期专项工程建设计划等多项规划， 用于指导淮河治理。 但通过十年的淮河治理我们不难看出，上述规划引导下的淮河水污染治理收 效甚微，发展经济和保护淮河的矛盾在沿淮各地依然非常突出，经济与环境远没 有达到和谐发展。如蚌埠市目前已到无水可喝的地步，但高耗水、高排放的丰原 集团，还是全市“重点发展”企业。河南信阳地区是唯一提出“要金山银山，更 要绿水青山”口号的地市，但面对各地经济高速发展，包括环保局的干部也希望 看到信阳城“烟囱林立、机器轰鸣”的繁荣景象。通过淮河治理的实践我们不难 看出，淮河水污染治理规划带有计划经济时代政府万能观的浓重印迹，治理过程 中各种具体工程、政策及各种治理方案，几乎都是由政府部门直接操作，并作为 一种行政行为通过政府体制贯彻实旌，形成了各级政府“会战式”的污染控制行 动。不可否认，政府推进模式在解决我国当前生态破坏、污染治理的中有着重要 的作用，但如果缺乏相关的配套措施，其治理效果也是有限的。可以说，十年的 淮河治理的成果就是一个最好的例证。如淮河一级支流沙颍河，目前水体又如酱 油般颜色，蚊蝇绝迹。因此从某种意义上讲，淮河治理的失败是淮河水污染治理 规划的失败，是该规划引导下的“会战式”治理无法形成政府措施与社会团体、 公民个体参与环境治理的互动，反而由于顾及地区利益考量，形成因治理而利益 分化、因治理而地区相互内耗，最终导致治理的昙花一现。因此，要实现淮河治 理，最根本的一条就是治理淮河不能以牺牲当地经济发展为代价，解决淮河问题 最关键的还是要寻求地区经济与环境和谐发展的新模式。 ( 三) 促使经济与环境协调发展是我国环境规划面临的严峻挑战 党的十六大提出了全面建设小康社会的目标和任务。实现这一战略部署，加 快全面建设小康社会进程，保持经济持续快速增长，资源消费是难以避免的。但 如果继续延续过去粗放型增长模式，以资源的大量消耗实现工业化和现代化，是 难以维持的。此外，我国2 0 0 3 年人均g d p 已超过1 0 0 0 美元，开始向中低收入国 家迈进。国际经验表明，从低收入国家步入中低收入国家行列的阶段，对任何国 家的成长来说都是一个极为重要的历史阶段，它既是一个“黄金发展时期”，又 是一个“矛盾凸现时期”。特别是随着经济快速增长和人口不断增加，我国资源 短缺，人多地少、水少、油少、富矿少，土地、水、能源、矿产等资源不足的矛 盾会越来越突出。如我国人均耕地0 1 公顷，相当于世界水平的4 2 。我国水资 我国环境规划的现状及发展研究 源总量为2 8 ，1 0 0 亿立方米，人均淡水资源量为2 ，2 5 7 立方米，为世界人均水平 的2 7 。全国大部分城市特别是北方城市面临严重的资源型缺水和污染型缺水情 况。我国是少林国家，现有森林面积1 5 9 亿公顷，约占世界森林面积的4 ；人 均森林面积仅为0 1 2 公顷，人均蓄积量8 9 立方米，分别为世界人均水平的2 0 和1 2 5 。我国石油资源最终可采储量为1 3 0 1 5 0 亿吨，仅占世界总量的3 左 右，但国内石油需求与日俱增，估计到2 0 1 0 年石油需求将超过3 亿吨，2 0 2 0 年 达到4 亿吨。矿产资源种类不全，有的储量不少，但品位低，开采难度大。大多 数矿产资源人均占有量不到世界平均水平的一半。1 3 】 面对以上情况，如何搞好环境规划，使其担负起环境管理和建设的科学依据 和先导的重任，推动我国资源节约型和环境友好型社会建立，促使环境保护长效 机制的形成，实现经济与环境的和谐发展，就显得尤为重要、尤为迫切。 二、文献回顾 ( ) 国外研究进展 国外进行环境规划研究起步较早，从二十世纪七十年代起，普遍重视环境规 划的研究。近几年来，为使国民经济和社会发展、环境保护相协调，美国、加拿 大、英国、法国、日本以及前苏联等国在环境规划方面作了大量研究工作。1 3 1 1 美国 美国的环境规划研究开展得十分广泛，当前环境规划中的几个观念的转变都 是由美国提出来的。例如，从末端控制到源头控制；从局部管理到全过程管理； 环境保护工作多用行政手段，但也有市场经济手段等等。美国的环境规划体系比 较严密，每个州都设立了环境规划委员会，环境规划委员会在制定环境规划时， 要求政府官员参加，同时进行评议，并设有公众听证会，公众可以发表不同意见， 提出不同见解。环境规划大多采用这种上下结合的办法确定环境目标。美国环境 规划研究的主要特点： ( 1 ) 通过环境立法规定环境目标 ( 2 ) 进行环境预测，并进行多方案优化 ( 3 ) 重点研究能源与环境的关系，并以能源研究作为环境规划研究基础 ( 4 ) 积极开展环境规划方法的研究 美国的环境规划一般都以区域性的环境规划为主，近年提出的绿色社区规划 的研究已形成热点。其原则是以人类健康和生态影响规划、公共事业活动规划、 工业过程规划及能源利用规划为主。健康和生态影响是环保局确定环境标准的基 础，是制定环境法规的依据。公共事业活动规划的主要活动是预防、处理住宅或 其他非工业活动产生的污染，研究饮水中的污染物对人体健康的直接或间接影 我国环境规划的现状及发展研究 响，为地区、州和地方的各级环境管理人员提供如何解决广泛的环境问题，并选 择投资最少的技术。工业过程规划，主要研究如何减轻或消除工业引起的环境质 量问题。【1 1 2 英国 英国在二十世纪六十年代和七十年代初曾对一些地区进行了比较系统的环 境规划研究。如在英国西北部经济规划研究中，提出规划目标是改善当地居民的 生活质量以及合理地开发当地资源。随后又进一步要求在规划中进行合理设计， 并利用现代技术防治环境的污染。英国的环境规划特点是： ( 1 ) 确定环境规划是经济发展规划的一个有机组成部分 ( 2 ) 市镇规划中包括环境规划的内容 3 法国 法国环境规划主要大力发展以预防为主的环境保护工作，确保环境的安全质 量。更有效地防治各种区域性污染，加强对自然地域的管理，特别是对自然保护 区的管理，防止对这些地域的各种污染，并对它们的污染状况进行普查。 4 日本 日本在总结5 0 一7 0 年代初的环境污染的经验教训后，不得不对优先发展经济 的方针进行研究，提出环境保护不仅要防治污染，并且要保护和创造舒适的生活 环境和良好的自然环境。为此，日本于1 9 7 7 年制定出日本环境保护长远规划。 在规划中，还提出1 9 7 5 1 9 8 5 年度防治污染的规划指标以及达到环境规划指标所 相应采取的主要措施。为了改善日本环境质量，他们具体地规定了大气环境、水 环境、废弃物和自然环境保护等具体的预期环境目标。采取一系列控制污染措施 和有关技术政策，以便从根本上减少环境污染，达到规定的环境目标。日本环境 规划主要特点如下： ( 1 ) 环境规划着眼于总体 ( 2 ) 注重环境规划政策的研究 ( 3 ) 运用数学模型协助编制环境保护长远规划 ( 二) 国内研究现状 我国环境规划是上个世纪七十年代开展起来的，经过近2 0 多年的工作实践 和发展，我国环境规划已取得了一系列成果，基本形成了一套从宏观到微观，从 规划编制到实施的环境规划体系、程序和方法。其现状概括起来有三个方面：【4 l 1 我国环境规划确立了可持续发展和科教兴国的战略思想，从中国2 l 世 纪议程和全国生态环境建设规划等政策方案可以看出，我国的环境规划是 以达到经济、社会和环境的协调发展为目的，既保证资源的永续利用，又促进社 我国环境规划的现状及发展研究 会生产力稳步快走增长，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。 2 我国环境规划有了全国统一的技术大纲，正逐步规范化。 ( 1 ) 2 0 多年的发展，指标体系经历了一个由少到多，由次要到主要，由粗疏 到精要，由局部到整体的完善过程。 ( 2 ) 初步形成了包括评价方法、预测方法、区划方法、决策方法、优化方法 及总量控制方法许多内容在内的方法体系。 ( 3 ) 环境规划的内容包括7 个方面：制定环境规划目标、建立环境规划指标 体系、环境调查与评价、环境预测、环境功能区划、环境规划方案设计与方案优 化和方案实施与管理，其内容日趋完善。 3 环境规划正逐步纳入国民经济与社会发展规划中，可持续发展理论的提出 强化了经济与环境协调的必要性，环境规划纳入国民经济与社会发展规划中的工 作正逐步展开并深入下去。 三、本文创新之处 尽管我国的环境规划在其方法和理论体系方面的规范化工作已经取得了很 大进步，但可以看出，我国采用的环境规划理论大都系美欧发展的环境目标规划 法，存在着重科学和工程技术以及方法模型，轻社会可行性和环境治理结构的倾 向，污染物削减量及投资费用都比较大，难以为决策机构所采用，最终造成了“计 划赶不上变化，规划变成了鬼话”的尴尬局面。 本文认为，在现阶段我国经济不很发达，经济发展与环境保护还是一对难以 调和的矛盾的情况下，环境规划作为协调经济与环境的主要手段，在吸收美欧环 境规划成果的同时，必须注重吸收经济学领域的相关理论和成果。众所周知，经 济学是研究人和社会如何进行选择，来使用各种稀缺资源以便生产各种商品，并 在现在或将来把商品分配给社会的各个成员或集团以供消费之用。即经济学研究 的核心是资源的有效配置，“而在经济学实用化过程中，资源合理配置已成为经 济科学的永恒主题”【6 1 。环境规划的功能或最大效用，是通过对人类自身活动和 环境所做的时间和空间的合理安排，以期达到最大的经济效益、社会效益和环境 效益，或者说最大的总效益，使环境与经济社会协调发展。因此可以说，资源配 置是经济学和环境规划共同研究的问题，环境规划应吸收经济学的理论和应用成 果。并转化为自身的理论和方法，以缓和目前我国环境规划在处理环境与社会经 济发展问题方面面临的尴尬和困境。 四、内容结构安排 6 我国环境规划的现状及发展研究 本文分为五章，第一章导言简要介绍论文选题的意义，并在对国内外文献回 顾的基础上阐述了本文的主要观点和创新之处。第二章从规划的一般概念出发， 阐述了可持续发展赋予环境规划的时代内涵，指出了环境规划作为协调经济与环 境的主要手段所应具备基本特征。第三章从环境规划中的角色认知入手，分析了 规划决策阶段政府、规划师、公众各自所扮演的角色，及规划实施期政府、市场 和公众所起的作用和各自的优势领域，指出一个好的规划必然是上述多角色博弈 的结果。第四章在简要回顾我国环境规划发展历程的基础上，剖析了当前我国环 境规划存在的一些问题，并对其分别进行了阐述。第五章就我国环境规划的现状， 作者提出了新时期我国环境规划应努力发展的几个方向。 我国环境规划的现状及发展研究 第二章环境规划再认识 纵观人类在地球上栖息生存发展的历史，可以看出在人类、环境( 包括资源) 与发展这三者之间，存在着密不可分的相互关系，既相互依存、又相互作用。在 作用上有正效应，也有负效应。工农业的发展和城市的建设，改善了人类的生活 水平和利用自然资源的能力，包括保护环境和资源的能力；但工业化和城市化也 给人类带来一系列环境污染、生态破坏、资源耗竭，甚至出现一系列全球性环境 问题。环境规划作为协调经济与环境的一种主要手段，从上个世纪六七十年代受 到重视并在其后的几十年内得到迅速发展，可以说在一定程度上体现了世界各国 对防治污染和建设优美生态环境的迫切需要。而在1 9 9 2 年联合国环境与发展大 会在2 l 世纪议程中将可持续发展列为世界共同追求的目标之后，环境与发 展的协调问题更是被提到一个空前的高度，作为经济发展与环境保护协调手段之 一的环境规划也被赋予了新的内涵，环境规划具有了鲜明时代特征。因此，本章 从规划的一般概念出发，对新时期环境规划的内涵及性质进行重新审视对于研究 我国现行环境规划是非常必要的。 一、规划 俗语说，“凡事预则立、不预则废”。在辞海中，规划指谋划、筹划之意， 指全面或长远的计划。从管理学角度看，规划是计划职能的形式之一( 如图) 6 1 。 规划是为了实旋既定方针所必需的目标、政策、程序、规则、任务分配、执行步 骤、资源使用等制定的综合性计划。规划按内容分为综合性规划和专项规划。综 合性规范着重解决国民经济和社会发展的总体目标、战略重大和战略方针，例如 国民经济和社会发展规划。专项规划是为了解决国民经济和社会发展中的某些薄 弱环节、突出矛盾和重点任务，如国土规划、城市规划以及环境规划等。规划按 时间可分为长期规划、中期规划和短期规划。如我国国民经济发展的五年计划， 以及企业的职工短期培训规划等。从上述不同规划中可以看出，规划一般是粗线 我国环境规划的现状及发展研究 条的，纲要性的。大的规划往往派生有许多小的规划，而每个小的派生的规划都 会给总规划带来影响，它们相互依赖，互相影响。而且各种规划在制定主体、法 律依据、规划确定程序、研究调整对象上均有明确的不同。因此，要给规划下一 个全面、统一的概念，比较困难。德国一位学者认为，规划是一个非常重要的概 念，它是指行政机关实施的计划性活动，主要是在基础设施、未来照顾和创造性 执行任务等方面，多种多样。在我国的台湾地区，有学者从行政管理学认识规划， 认为规划是行政过程的第一步；是行政内容的具体说明：是预先决定的：是经过 缜密思考及理智抉择后的成果：是行动的准则、考核的标准和管理的基础。同时 认为，规划的具体内容可以有六个“w ”表示出来，“w h a t ”，达成目标的行动 如何? “w h y ”，为何要采取这些行动? “w h e n ”，何时完成这些行动? “w h o ” 何人负责实施行动、受何人监督? 可以指挥何人? “w h e r e ”，在何处或由何部 门负责实施此计划，或从何处得到支援? “h o w ”，如何实施这些行动。但由于 “管的最少的政府是最好的政府”理念的长期影响，规划以及其行为的研究始终 起步较晚，成果有限。 我国虽实施了多年的计划经济，但对于规划却涉及不深，对其概念论及也不 多见。有的学者指出，规划是“在实施公共事业及其他活动之前，首先综合提出 有关目标，事前制定出规划蓝图，以作为具体的行政目标，并进一步制定为实现 该目标所必需的各项政策性大纲的活动。”而我国的行政程序法草拟稿中，认为 规划是行政机关为了实现国土或城乡规划，兴办公共事业或者公共设施等行政目 的，对将来一定期限之内拟采取的方法、步骤、措施而对外作出的具有法律约束 力的计划。综合上述概念特征可见，规划的基本内涵在于，其一，规划的制定主 体为行政机关；其二，规划的目的在于实现行政管理的目标：其三，规划是一种 政府行为，既表现为一种行为活动或行为过程，也可以表现为某种规范和结果； 其四，规划是针对未来事项提出的，体现了为将来服务的要求；其五，规划应包 括实现目标的方法和措施，由此，我们把规划定义为：政府为实现特定目标而对 未来段时期拟采取的方法、步骤和措施而做出的具有约束力的设计。 现代社会，规划几乎涉及所有的行政领域，甚至被置于法律的前导，引导事 物的发展，规划为我们的经济和社会生活具有巨大的推动作用，这主要是因为规 划最基本最重要的特征和功能是它的未来导向性。它既是对未来行动结果的预 期，也是对这些行动本身的预先安排，规划也需要研究过去和现在，但目的则在 于揭示未来和实现未来目标。在行为发生之前，在大量的可能性中选择出某一组 合性行动方案，并通过各种机制的作用将它们付诸实践。规划的未来导向性也就 体现在，现在所确定的规划内容，不仅能为现时的社会所接受和采纳，而且更为 重要的是在目标达成的过程中，能为不同时段的社会所接受和采纳，并贯彻于他 9 我国环境规划的现状及发展研究 们行动的始终。规划是针对一定目标的行动过程，期间所有的要素和行为都需要 针对同样的目标，任何规划的决策都需依目标进行。目标是针对事物发展的一种 预期，也就是指通过规划的作用争取达到的某种未来状态。对未来的不确定性， 规划的意义在于尽可能地排除那些不希望发生的结果，并引导所期望的结果的出 现，因此，结果不确定的规划是无意义的。规划的结果应当是确定的，至少是部 分确定的。规划的未来导向性，其实质是一种对未来不确定性的缓解和抵消。未 来研究应当指出最好和最坏的可能结果是什么，通过规划的作用，采取怎样的步 骤和方法，可以达到怎样更好的状态。这也就是规划目标的内容和性质。 规划并不是由原因到结果的循序过程，而是先发生的事情或过程必须由后发 生的事情或过程来说明甚至决定。从这种意义上讲，规划工作基本上就是做决策。 在管理学界，一些人往往把决策与规划统称为一个“规划的功能”。理由是决策 是规划的灵魂，规划是决策的展开和具体化、综合化，两者密不可分。可以说， 任何项计划之前都必须先做决策，决策的成败决定了规划的质量。而规划也是 为决策而展开的，它不是为规划而规划，是为了具体实现已定的决策目标，而对 整个目标进行分解、计算并筹划人力、财力、物力，拟定实施步骤、方法和制定 相应策略、政策等一个过程。每项规划及所派生的规划的目的都是根据组织的目 标来制定，以保证组织决策目标的实现。在一定意义上，规划的决策者也成为事 件未来状态的创造者。事件发展的未来状况已经不仅仅是事件自然发展的结果， 而是融入了决策者对此有意识的控制。 二、环境规划 环境规划作为规划的一种类型，它本身是一个很广的范畴。由于划分标准不 一，环境规划类型也不能做单一的划分，这也体现出了环境规划的复杂性和多样 性。我们这里借鉴日本规划分类，从不同角度划分，将规划分为五大类，而环境 规划均可列入其中。 第一，以规划的约束力为标准可分为，拘束性规划、影响性规划以及建议性 规划，环境规划多为政府约束力性规划，效力因制定主体不同而有所差别。 第二，以规划存在形式为标准，可分为法规性规划和非法规性规划，而我国 的环境规划对为表现为以非法律、法规形式制定出来的规划。 第三，以效力范围为标准，则分为内部行政规划和外部行政规划，显然环境 规划是对环境公共事务做出的规划，不仅涉及政府，更是涉及相对人极广的范围， 理属前者范畴。 第四，以规划涉及范围和领域，可分为综合性规划和专业性规划，前已有论 述，环境规划寓于两者之中。 l o 我国环境规划的现状及发展研究 第五，以时间为标准，可分为长期规划，中期规划和短期规划，环境规划多 属中、长期。 可见，环境规划是一种非常重要的规划，它无论从分类还是功能上，均是规 划最佳的例证，但环境规划的意义远远不在理论上的划分和界定，它有超出理论 的现实意义。随着人们对经济与环境关系认识的不断深入，环境规划不仅旨在指 导人们生产实践，在发展经济的同时保护好环境，更在于追求更高的目标。 1 9 8 7 年世界环境与发展委员会在我们共同的未来报告中，提出“可持续 发展”的概念既满足当代人的需求，又不危及后代人满足其需求能力的发 展。这一永续利用、持续发展的思想，在1 9 9 2 年联合国环境与发展大会所通过 的2 1 世纪议程中，成为世界共同追求的发展战略目标。它也就自然成为环 境规划应遵循和追求的战略思想和根本目标。1 7 1 环境规划应该对环境、经济和社 会发展进行统筹兼顾，把环境保护纳入经济和社会发展之中，同时也在环境保护 之中充分考虑经济和社会发展的现实需要和客观条件。也就是说，环境规划要在 环境、经济、社会之间寻找最佳结合点，使三者协调发展，实现经济发展、社会 进步和环境改善。 除了人类利益这种总体上的协调和平衡外，对环境规划的需要还来自于人类 利益实际上由不同的主体而代表这结构特征，即利益的不同方面是由不同的人 群代表的。现实中环境与发展之间的冲突，大多数是发生在不同的主体之间，特 别是一部分谋求经济利益的人群损害其他人群的环境利益。而1 9 7 0 年3 月国际 公害研讨会发表的东京决议，把每个人享有的不受侵害的环境权利，以及现 代人应传给后代人富有自然美的环境资源的权利，作为基本人权的一项原则。即 每个人、每个地区、每个国家都有享受良好、安全适宜的生活环境的权利。这种 环境权表现在两个方面，一方面表现为对环境具有享用其自然生态功能的权利， 属于天赋人权( 道义上的集体性权利) ，从道义上说任何人不应剥夺享用权；另一 方面表现为权利的主体，可以在法律规定范围内具有其对自然资源和环境资源占 有或使用而获得收益的经济权利，这种权利属于人赋人权，显然人赋人权的法律 性规定是一种政府干预的过程，它建立在社会公正的基础上，这种环境经济权的 享用又是权利和义务的统一体，享用环境资源的同时又必须履行其保护环境不受 损害的义务。保障人们享用环境权和公正地规定享用环境经济权时所应遵守的义 务，就成为环境规划的基本出发点。订1 而环境规划的基本任务应是依据有限的环 境资源及其承载能力，对人们的经济和社会活动具体规定其约束和需求，以便调 控人类自身的活动，协调人与自然的关系。 此外，根据经济和社会发展以及人民生活水平提高对环境越来越高的要求， 对环境的保护与建设活动作出时间和空间的安排与部署，这是环境规划的又一个 我国环境规划的现状及发展研究 基本任务。环境规划可以说成是为改善环境质量制订可行方案。而环境保护与建 设方案则是其中的核心内容。 综一t - 所述，环境规划实质上是一种克服人类经济社会活动和环境保护活动盲 目性和主观随意性的科学决策活动，是人类为使环境与经济社会协调发展而对自 身活动和环境所做的时间和空间的合理安排。 三、环境规划的性质 环境规划的性质是指环境规划内在的与其他规划不同的本质属性。而性质决 定了环境规划的制定程序、实施方式以及实施过程中一系列问题。对环境规划的 性质鲜有论及，总结少有的论述，大致有以下几种分歧的性质评述。第一种：“政 策性行为说”，该观点认为，环境规划是在考虑现有情况基础上设立的具体目标 或目标大纲，是政府运用其职能做出的具有强烈政策性的行为。相对于立法行为 来说，环境规划缺乏应有的强制性约束力，表现出来的是一个立法假命题，因此 与其说是立法行为，到不如说政策性行为。第二种：“立法行为说”，主张把环境 规划作为公共行政的一种特别活动予以理解，并进而通过法律法规的形式进行分 析，它是立法者计划范畴，是运用法律的手段判断行为与目标，为之创设必要的 程序和方法。第三种：“政府职能说”，环境规划的本质是政府管理环境的一项重 要职能，它不同予抽象的立法行为，它远比法令的效果要具体要强烈，它具有广 泛的政策性、专业技术的裁量，并以此对于社会和国家具有管理和引导功能，这 些本质的归属就是职能的化身。 综上所述，环境规划涉及的性质并非单一，也无法划一而论，各种性质之间 有交叉也有分歧，这缘自环境规划由于制定主体、规划目标、手段方式、持续时 间上诸多因素的多元化，以及目标设定与手段结合的综合性。因此，环境规划就 其本质而言，是具有多重性质的行为，但究其性质特征，笔者认为，每项环境规 划都应至少包含以下“四性”。 1 系统性 环境规划须同时遵守社会系统、经济系统和自然生态系统的规律。自然界的 各种要素与时间、地域、政治、经济、文化因素互相耦合，使环境问题变得复杂 而又有长期性，因此，环境规划要协调社会系统和经济系统，以适应自然生态系 统的承载能力。环境规划的系统性是环境规划要遵循的原则之一，系统性要求予 系统的目标要为系统目标服务，系统目标是根本目标和总目标。环境规划系统之 间的协调和联系是保证系统输出结果具有经济效率和行政效率。 2 效率性 环境规划的功能主要是为了协调各方环境、经济与社会利益，平衡环境、经 我国环境规划的现状及发展研究 济与社会的关系。对人类自身而言保护环境是一种利益，发展经济也是一种利益， 社会进步更是其利益。任何一方面利益的增进都会对利益总和有所影响，有时会 增加总体利益，有时却不一定。当某一方面利益得到增进而其他方面不受损害的 时候，总体利益得到增长，这称为“帕累托改进”，这种改进易于为人们所理解 和接受。当某一方面利益的增进引起了其他方面利益损失的时候，人类总体利益 却不一定增加，甚至有可能减少，这个时候，这种改进是否应该发生，就要依据 受损的那部分利益能否从另外新增的那部分利益中得n - i , 偿而定。如果能够得到 一定的补偿，则这种改进可能仍然是值得进行的( 称为“卡尔多改进”) ，尽管它 不如帕累托改进那样理想。 8 】因此，评价并决定这种利益之间的损益和平衡应该 是环境规划行动选择的基本依据。环境规划的结果必须是给人们( 所有利益相关 者) 带来更好的环境质量所产生的福利大于改善环境的成本。 其次，环境规划也要求较高的行政效率，因为规划作为环境管理的主要手段， 在实践中指导着政府的环境管理行为，一个好的规划必然能够动员各方面的力 量，最终在政府、社会组织、媒体、企业之间构成一种适当的关系，减低政府环 境管理的成本。 3 公平性 环境规划作为环境管理的主要手段，实质上是一种公共管理和公共政策，是 社会再分配的重要手段之一。因为环境规划要涉及人口控制，能源结构，工业布 局，发展战略等多方面因素，可以说环境规划“图纸”上的每一根“线条”的背 后都代表着相应的经济利益：表达了不同利益主体之间的经济关系。此外，环境 规划还确定了政府投资开发以及保护的重点。决定了公共投资的走向，而公共投 资是带动区域经济发展的重要动力之，同时不同的投资走向也反映了公共资金 的社会再分配。如何使这些投资与再分配更有效率和公平性，是各种规划都应该 研究的问题。1 9 1 作为一种公共政策和公共管理，要求环境规划不仅要有较高的效率，而且还 要体现环境公平性原则。环境公平性有两层含义：一是指所有人都应有享受清洁 环境而不遭受不利环境伤害的权力，二是环境破坏的责任与环境保护的义务相对 应。i lu j 因此，环境规划要保证弱势群体的环境利益，规定污染者和受益者的义 务和责任。 4 可操作性 环境规划必须具有可操作性，可操作性也是环境规划的内在要求，因为环境 规划制定完之后并不能束之高阁，而要在现实中引导环境管理。因此环境规划的 可操作性也可以用前已论述的6 个“w ”来衡量。可以说，这六个w 同样是对 环境规划效率和公平的要求，环境规划也只有回答了上述六个问题，才能在实践 我国环境规划的现状及发展研究 中真正指导环境管理。但同时由于制定主体的手段和目标不同，操作性上也有粗 细之分。如基于国家法律法规制定的，旨在实现环境规划管理目标的，一般都会 具备详细的配套方案和政策引导，实施起来就有法可依，有法可据；但相对一些 具有引导性或诱导性的规划，则允许社会公众自愿参与，自愿决定是否采纳，则 就具有一定的灵活性，反映到规划内容上，则比较线条粗，指导性，原则性多。 因此可操作性分类而论，操作性也有详略之分。 我国环境规划的现状及发展研究 第三章环境规划中的角色认知 作为一种公共政策和公共管理，环境规划涉及到政府、企业、社区公众等的 切身利益，比如它可能影响政府的政绩和考核，影响环保投资与环保建设的走向， 影响企业的生产成本，影响社区居民的生活质量等，而这些都将直接和利益联系 在一起，不同的群体有不同的利益取向。因此，从环境规划的编制到实施，并非 只是政府一种角色所能运作的，它需要规划师以及公众的共同参与。他们在环境 规划中扮演着不同的角色，起着不同的作用，而环境规划就应该是所有利益集团 共同参与，相互谈判、讨论、博弈直至均衡的结果。这样，环境规划就有可能为 社会所普遍接受，促使环境规划的职能朝着“帕累托效率”逼近，真正处理好效 率与公平、个体权利与承担义务之间的矛盾。因此，明确环境规划中的各个角色 的地位与作用，使他们在整个过程中能恰当地行使自己的权利，充分发挥各自的 作用，对提高环境规划的效率性和操作性将会产生极大的促进作用。 一、环境规划决策期的角色认知 决策就是个人或群体为实现其目标而采用的一定的方法，遵循一定程序，选 择、设计实现目标的行动的过程。【l l 】因此，决策者可以是一个人，也可以是几个 利益不同的团体组成。它由决策影晌的范围而定。环境规划作为政府环境管理的 主要手段，它本身涉及多方利益，因此，环境规划决策者不能只包括政府，其他 利益相关主体，如企业、公众也应该包括在内。此外，规划师作为环境规划的具 体编制者，他虽然不是规划的真正决策者，但在决策过程中起着重要的作用。因 此本文把规划师也列入决策者。 ( 一) 政府 政府传统上被设定为公共机关，代表并谋求社会公共利益，不具有自身的特 殊利益即自利性。但是理性选择学派从“经济人假设”出发研究政府行为，发现 政府具有自利性并谋求政府自身利益最大化的倾向。政府利益是客观存在的，甚 至不以人的意志而转移，政府利益主要包括两个方面：经济利益和权益。分三个 层次，即组织利益、部门利益和个人利益；权益主要包括政府的公众形象、名誉、 公众对政府的评价以及行政人员晋升的机会等。 1 2 1 政府系统的各个部门和不同 层级都有自己的特殊利益，都有谋求自身特殊利益实现的自利性。这样就有一个 政府利益与社会公共利益的关系问题。在政府界定与认定社会公共利益的过程 中，这种自利性会使政府从谋求自身利益最大化的角度出发，即对某种环境问题 的重视或不重视，不是依据实际的环境保护需要或社会福利的最大化，而是根据 我国环境规划的现状及发展研究 政治需要，这显然是一种虚假的公共利益。政府根据某个时期的需要，可能从短 期目标的经济利益出发，而不是社会整体利益做出的长远的综合