（金融学专业论文）当前我国财政风险金融化问题研究.pdf

摘要 摘要 从上个世纪7 0 年代中后期，中国开始了一场深刻的具有历史意义的制度 变迁，其核心集中表现为由传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制过 渡。从而，中国的经济、政治乃至整个社会进入了一个从时间上尚难以定论 的转轨时期。在这个时期，多种经济问题由于一个相对稳定的体制的打破而 竞相暴露出来，许多矛盾带有深深的经济体制转轨的烙印。 虽然从理论上讲财政资金和金融资金在社会经济生活当中各自扮演着不 同的角色，各自有着不同的运行机制，两种资金之间也确实存在着一个科学 合理的分工，在社会总资金中保持合理的比例，在经济调控中各司其职，然 而，正是由于我国目前处于经济转轨时期，历史上、体制上的种种原因使得 我国现阶段财政资金和金融资金的运行中存在着种种不合理的现象，资金运 用的不规范导致了两种资金运行的矛盾，摩擦不断这种矛盾的积累不仅造 成了社会资金配置的低效率和不规范的交叉使用银行资金财政化，更为 严重的后果便是：由财政资金的短缺而形成的财政风险成为银行风险的始作 俑者，从而导致财政风险的金融化。两种风险的累积和转换必将对我国经济 的平稳运行产生极大的威胁，因此有必要对此做深入的研究与探讨，寻求化 解风险的最佳方式和途径。 本文共分为五个部分； 第一部分：通过对国外大量典型案例的归纳、研究，论证了财政风险与 金融风险在表现形式上的高度相关性，原因是，金融风险不仅有其金融根源， 还有其财政根源。 第二部分：系统论述了财政风险的定义、表现形式，以及通过各个指标 较为客观地总结评价了我国的财政风险状况。总的来说，我国财政风险有如 下特点： 当前我田财政风险金融化问题研究 第一，从财政赤字上来看，我国赤字规模并不大，大大低于发达国家的 水平。但是，从改革开放以来，财政赤字年年攀升，已不是国家改变总供给 与总需求的主动调控措施。而且，我国存在数量巨大的隐性赤字，如欠发工 资、农业亏损挂账等；地方政府进行了大量形象工程、固定资产投资、基础 设施建设等，也形成了大量的地方财政赤字。若加上这部分隐性赤字和地方 财政赤字，我国的财政赤字状况更加堪忧。 第二，从财政支出上来看，我国财政支出存在明显不足，并且在支出结 构上存在不合理的分配，行政费用居高不下，文教科农支出捉襟见肘，财政 支出效率不高 第三，从财政债务上来看，我国的国债规模并不高，尚有发债的空间； 但是从偿债能力上看，由于国债期限结构等原因，有一定的偿付风险。 第四，从财政政策上来看，我国财政政策的风险主要体现在运用上的非 市场性、对私人投资造成的“挤出效应”，以及与货币政策搭配上的不协调性 三方面。 ，； 正因为财政状况不佳，以及我国体制的特殊原因，财政风险逐渐向金融 领域转移。 第三部分：分析了我国财政风险向金融系统传导的途径，可以看到，尽 管财政风险和金融风险在微观层面各有不同，但是在宏观层面，有很大的联 动性，最终都将影响宏观经济的健康有序运行。本部分讨论了我国财政风险 金融化的传递途径，主要是以下三方面： 第一，国有企业的亏损转化为银行界的大量不良资产，引发银行风险。 当国家无法继续向国有企业投资，银行贷款就充当了财政投资和财政补贴的 角色，国有企业利用银行贷款继续经营以及向国家缴纳税收。这样的贷款迟 早变成商业银行的不良资产。 第二，财政赤字货币化。我国中央银行独立性程度不高，中央政府曾向 央行大额透支，另外，政策性银行的补贴和拨款很大部分也通过中央银行的 再贷款来填补，这些相当于向公众投入了功能强大的基础货币：另外地方政 府的赤字债务也向地方金融分支机构转嫁，导致银行信贷资金的财政化。 第三，金融系统的寻租行为。寻租行为虽然是很多行业和部门都存在的 现象，但是上世纪9 0 年代以来出现的一大特点就是大量民营经济、银行、政 2 摘要 府之闻出现的三角关系。一方面企业向银行内部权利者的寻租导致行内官员 的腐败，另一方面基层商业银行在很多方面不得不受到政府的影响而发放贷 款。这些不良资产产生的原因，一是政府的全面管制和过多的干预，二是银 行家的私心，而银行家的私心只有在政府的过多干预下才能得逞。 以上各方面是财政风险金融化的途径，在很大程度上是我国转轨时期各 项制度不完善导致的体制不健全造成的，接下来将分析具体原因。 第四部分：分析我国财政风险金融化的原因，除了二者本身的相关性外， 主要探讨了我国转轨时期各项经济体制的不完善是造成这一现象的最主要原 因。在相当长的一段时期内，新旧两种体制并存。i b 体制不可能在短时期内 废除，新体制的建立完善也需要假以时日。因此社会出现转轨经济的特征。 特别是产权制度没有完全建立健全，各项制度改革也正在深化，使得我国的 财政金融改革处于复杂的境地。具体来说有以下几方面的原因： 第一，经济体制的转轨造成资金配置方面的转变，从而导致了财政资金 和金融资金运行产生矛盾，这是财政风险金融化的最主要的原因。 第二，国有企业的经营困难是形成财政风险金融化的直接原因。 第三，政府行为边界过大、政府官员经济金融素质较低、对经济活动的 直接干预过多导致了财政风险向金融传递。 第四，财政政策和货币政策传导机制中存在相关性以及不配合性，也是 造成财政风险金融化的重要原因 由于以上种种原因，使得我国财政金融改革的深化更加困难，对财政风 险金融化的防范和化解也需多管齐下才能对症下药。 第五部分：最后应该说防范和化解财政风险金融化的办法是多方面的， 最主要的是加紧建设完善经济体制以及在宏观调控中加强财政政策与货币政 策的协调配合本部分是本文的结尾，主要针对第四部分中提出的种种原因 进行对症下药，试图从体制改革、产权改革、金融改革、财政税收改革等各 方面，对财政风险金融化进行综合治理。主要有： 第一，完善国有企业产权制度，深化国有企业改革。这样就从源头上激 励企业的创新盈利能力，使商业银行从财政性任务中解脱出来。 第二，进一步提高中央银行独立性，使之成为独立货币政策的决策者和 执行者，减少政府对其不当的行政干预。 当前我国财政风险金融化问题研究 第三，深化财政税收改革，使财政收入和财政支出更加合理化。 第四，加强财政政策和货币政策的协调配合，使两种宏观调控工具能够 各司其职，减少撞车，促进经济的整体发展以及产业的的合理调整。 第五，提高政府官员的经济金融素质，规范政府行为。 在过去国内的研究中，对金融风险的研究比较多，而财政风险研究比较 少；金融危机研究比较多，而财政危机研究比较少；在对财政风险的研究中， 对财政风险的防范更加注重减少赤字，结构调整等依靠财政本身来化解风险。 也有学者就金融风险和财政风险的相关性进行了研究，集中在表现形式、形 成原因、危害等方面。可是鲜有文献对财政风险金融化的具体途径和原因进 行深入和综合分析。而国外对财政风险的研究更多是建立在模型的基础上， 用模型来衡量风险的大小。本文在吸取以往研究成果的基础上，对中国财政 风险金融化的途径和原因进行了系统分析，希望能够引起广大学者的关注， 从而对防范和化解风险起到抛砖引玉的作用。 另外在研究内容上，本文希望能表达一种观念，那就是我国虽然表现出 了一定的财政风险，但这并不是传统意义上的能区分为利弊的风险，因为这 些是财政应有的功能，并不能因噎废食，毕竟依我国现在的状况不可能实行 偏紧的和略有结余的财政政策。在解决的思路上，除了控制赤字、控制支出 等传统化解财政风险的方法外，更多地还应从我国现在转轨体制上和财政政 策与货币政策的配合上来探讨，而不是就财政论财政，只是从解决赤字和平 衡债务上来防范财政风险。 总之，本人结合我国当前宏观经济状况和财政金融关系，运用研究生阶 段所学的理论知识，对财政风险金融化的途径、原因进行了分析，目的是引 起人们的关注并对其进行有效的防范和化解。但鉴于作者水平有限，文中难 免有疏漏和考虑不周之处，恳请各位评审及答辩专家批评指正，本人将在今 后的学习和工作中继续学习、深入思考。谢谢各位评审及答辩专家! 关键词：财政风险金融风险转轨体制财政资金银行资金 4 a b s t r a c t a b s t r a c t s i n c et h e1 9 7 0 s , t h e r ei sap r o f o u n da n dh i s t o r i cr e f o r mo fs y s t e mi nc h i n a t h ec o i co ft h i sr e f o r mi st h et r a m i t i o l lf r o mt r a d i t i o n a lp l a n n e de c o n o m yt o s o c i a l i s mm a r k e te c o n o m y t h u s ，c h i n ae c o n o m y , p o l i t i e sa n dt h ew h o l e s o c i e t y c o h i l 5i n t oat z a n s i t i o np e r i o dt h a ti sd i f f i c u l tt od e f i n e i nt h i sp e r i o d , m o l r ca n d m o r ee e o l a o m i ep r o b l e m se m e r g eg r a d u a l l yb c c a u s i et h er e l a t i v es t e a d ys y s t e mw a s b r o k e n 。m a n ye o n t t i e t sh a v ed e e pb r a n do fe c o n o m ys y s t e mt r a n s i t i o n t h e o r e t i c a l l y , f i s c a lf u n da n db a n kf u n dp l a yt h ed i f f e r e n tr o l e si ne c o n o m y , h a v et h ed i f f c r e a tr u n u i n gm e c h a n i s m ，b u tar e a s o n a b l ep r o p o r t i o ns h o u l db ek e p t b c t w c c at h et w ok i n d so ff u n d s t h e r ea 聆m a n yi r r a t i o n a lp l a e n o m c mi nt h e o p e r a t i o ne y e l eo ff i s c a lf u n da n db a n kf u n db e c 龇o ft h eh i s t o r i c a la n d i n s t i t u t i o n a ll - e , a , $ o n sd u r i n gt h ee c o n o m yt r a m i t i o ap , = i o d t h ee o n f u s i o n a lu s eo f t l a et w ok i n d so ff u n d sr e s u l ti nm a n yc o n t r a d i c t i o na n df r i c t i o n 1 m ca c c u m u l a t i o no ft h e s ec o n t r a d i c t i o n sn o to n l yn l a k l ：t h el o we f f i c i e n c yo f t h cf u n dd i s t r i b u t i o n , a n dt h eb a n k sh a v et ob e a ru pt l a cr i s k so ff i s c a lf u n df i n a u y d u et ot h ee o n f u s i o m lu s eb e t w e e nt h et w ok i n d so ff t m d s b u ta l s oh a v et h e s e r i o u sp r o b l e m s ：b a n kf u n db 赫l e l l e st l a co r i t i n a t i o no ft h ef i s c a lf u n d , a n d 丘s c a l r i s kd u et ot h es c a r c i t yo ff u n db e c o m e st h eo r i g i n a t i o no ft l a eb a n kr i s k 1 m e e x i s t c a e ea n dc o n v e r s i o no ft l a ct w ok i n d so fr i s k sa 他ah u 黔i n c n a t oo u r c c , o i l o m yr t m a i n gn o r m a l l y , s oi ti sv e r yl l c c c s s a l yf o r 吣t od i s c u s st h i sq u e s t i o n i u - d e p t h , a n dt of i n dt h eb e s tm c t l a o da n da p p r o a c ht os o l v et h i sp r o b l e m 1 m eb a s i cs t z u c t u r co ft h i st h e s i si s 弱f o l l o w s ： p a r t1 ：t h r o u g ht h ei n d u c t i o na n dr e s c a r e l ao fm a s s i v eo v 睨 s e 8 st y p i c a lc a s e s r e a s o n i n gt h eh i g h l yr e l a t i v i t yo f f i s c a lr i s ka n d1 6 1 1 a l i c ci nt l a cf o r mo fr , c r f o r m a n c 七 1 色e 心a ni s ，t h ef i l l a n e i a lr i s kh a sn o to n l yi t sf i n a n c i a ls o r i c ：e ，b u ta l s oi t sf i s c a l s o u l c i p a r t2 ：d i s s e r t a t i a gt h cd e f i n i t i o na n dp c r f o r m 锄e co ff i s e a lr i s k s y s t e m a t i c a l l y , a n dm e a s u r i n go i l 1 c o u n t r y sf i s c a lr i s kc o n d i t i o nt h r o u g hv a r i o u s i n d i c a t o r s p a r t3 ：a n a l y z i n gt h ea p p r o a c ho ft r a n s f e r r i n gf i s c a lr i s kt of i n a n c i a ls y s t e m i no u rc o u n t r y , i tc a nb cs e e nt h a ta l t h o u g hf i n a n c i a lr i s ka n df i n a n c i a lr i s kh a v e d i f f e r e n c e sm i c r o s c o p i c a l l y , t h e yh a v et h eg r e a tr e l a t i o nm a c r o s c o p i c a l l y , a n d f i n a l l yb o t ha f f e c tt h eh e a l t h ya n do r d e r l yf u n c t i o no fm a c r o e c o n o m i c p a r t4 ：a n a l y z i n gt h er e a s o no ft h ef i n a n c i a l i z a t i o no ff i s c a lr i s ki no u r c o u n t r y ；b e s i d e st h er e l a t i v i t yo ft h et w o ，d i s c u s s i n gt h a tt h ei m p e r f e c t i o no fe a c h e c o n o m i cs y g e mi nt h es w i t c h i n gp e r i o do f o u rc o u n t r yi st h em o s tp r i m a r yr e a s o n c a u s i n gt h i sp h e n o m e n o n p a r t5 ：l a s t ，i ts h o u l db es a i dt h a tt h em e a n st op r e v e n ta n dt or e s o l v et h e f m a c i a l i z t i o no ff i s c a lr i s ka r eo m n i f a r i o u s a n dt h em o s tp r i m ei st oc o n s t n l c ta n d c o n s u m m a t et h ee c o n o m i cs y s t e ms p e e d i l y , a sw e na st or e i n f o r c et h eh a r m o n y a n dc o o p e r a t i o no ft h ef i s c a la n dt h e m o n e t a r yp o l i c y i nm a c r o e c o n o m i c r e g u l a t i o n k e yw o r d s ：f i s c a lr i s k ，f i n a n c i a lr i s k ，s y s t e mt r a n s i t i o n ， f i s c a lf u n d ，b a n kf u n d 2 前言 前言 随着我国市场经济的发展，风险意识逐渐深入人心。特别是伴随2 0 世纪 9 0 年代以来一连串世界性金融危机的爆发，金融风险更是引起了国内外广泛 的关注，很多国家的学者进行了较深入的研究伴随着对国家经济安全的宏 观考察，财政风险也开始引起人们的高度重视作为国家管理经济的两大利 器，财政和金融在理论上和实践上有密切的相关性，产生的风险也具有互相 传导和转化的性质。国外不少的金融危机，都是由财政上出现风险后，传递 到金融系统中，形成系统性的金融危机的。对于我国这样处于转轨时期、经 济体系比较复杂的秧秧大国来讲，金融体系尚未健全，不少机制尚未市场化， 存在着多种金融隐患。如果这些金融隐患不能及时解决，很可能逐步积累， 并导致经济金融危机。如何摆正财政政策在宏观调控中的地位，降低其风险， 从而充分有效地发挥其对国民经济积极的调控作用，是目前理论界值得深入 探讨的一个重大课题。本文的主要目的和意义就是探讨财政风险金融化的途 径和原因，从理论上找出防范的对策 在过去国内的研究中，对金融风险的研究比较多，而对财政风险研究比 较少：金融危机研究比较多，而财政危机研究比较少；在对财政风险的研究 中，对财政风险的防范更加注重减少赤字，结构调整等依靠财政本身来化解 风险也有学者就金融风险和财政风险的相关性进行了研究，集中在表现形 式、形成原因、危害等方面。可是鲜有文献对财政风险金融化的具体途径和 原因进行深入和综合分析而国外对财政风险的研究更多是建立在模型的基 础上，用模型来衡量风险的大小。上世纪9 0 年代国外发生了好几次大的金融 危机，都是由财政上出现风险后，传递到金融系统中，形成系统性的金融危 机的。所以现在金融风险和财政风险的内在联系的和防范化解也日渐受到学 术界的关注。 本论文主要按照以下几个层次深入探讨：l 、财政风险概述；2 、财政风 当前我国财政风险金融化问题研究 险金融化途径；3 、我国财政风险金融化的原因；4 、风险的防范及化解。在 研究内容上，对财政风险的估量我还是从传统的收入、支出、赤字、债务几 个方面来评估财政风险，但是希望能表达一种观念，那就是这些并不完全构 成风险的全部要素，因为这些是财政应有的功能，并不能因噎废食，毕竟依 我国现在的状况不可能实行偏紧的和略有结余的财政政策。在解决的思路上， 除了控制赤字、控制支出等传统化解财政风险的方法外，更多还应从我国现 在转轨体制上和财政政策与货币政策的配合上来探讨。不是就财政论财政， 只是从解决赤字和平衡债务上来防范财政风险；而应将财政风险作为一个系 统工程，希望社会各界共同重视，共谋共策。 2 1 引言：由近年爆发的金融危机看待财政风险金融化的危害 1 引言：由近年爆发的金融危机看待财政 风险金融化的危害 上世纪9 0 年代以来，俄罗斯金融危机、阿根廷金融危机、巴西货币危机、 亚洲金融危机等大的金融危机在全球各地爆发。 俄罗斯自1 9 9 1 年独立以来，经济始终处于动荡与衰退的边缘。经济增长 乏力，结构不合理，政府税收长期没有可行保障。大多数的俄罗斯人不愿纳 税，偷税、漏税和抗税的行为十分猖獗，致使财政税收收入十分缺乏。而且 自2 0 世纪9 0 年代初以来，俄罗斯在调整其经济结构方面没有取得明显进展， 少数石油、天然气及有色金属等大型生产企业仍是其国民经济的支柱，能源 原材料及军火出口所换取的外汇贝i j 主要用于进口食品和日用品，对进口的依 赖十分严重。在这种情况下，2 0 世纪9 0 年代后期由于世界性的能源价格持续 下滑，这对俄罗斯的出口贸易形成巨大打击，财政收入大大减少。据估计， 1 9 9 8 年财政收支缺口高达1 8 0 亿- 1 9 0 亿美元。截至1 9 9 8 年7 月底，俄罗斯 的债务总额高达2 0 0 0 亿美元，占国内生产总值的4 3 5 ，政府的日常运转完 全依靠不停地借新帐还旧帐维持。在这样的情况下，俄罗斯只得借助于发行 货币弥补收支缺口并宣布延期偿债，最终导致了恶性的通货膨胀，爆发了严 重的金融危机。从根本上说，俄罗斯金融危机是国内经济发展不力，政府运 转困难，政府过度依赖于西方国家债务的结果。换句话说，就是俄罗斯的财 政出现了问题，金融危机只不过是财政风险的表现形式而已 像俄罗斯这样财政上出现的债务过度风险，然后以金融风险的形式爆发 是一种十分普遍的现象。2 0 世纪9 0 年代以来，新兴市场经济国家金融危机也 频繁爆发，从1 9 9 5 年初的墨西哥金融危机，到1 9 9 7 年的东南亚金融危机， 他们显著的特点就是当事国均出现了外债偿付危机，进而引发了金融危机。 以9 0 年代南美国家阿根廷和墨西哥爆发的金融危机为例。两国在爆发危机之 当前我国财政风险金融化问题研究 前，经济状况一直很好。正因为如此，两国对未来有着良好的预期，大量向 外国借债。但是大量的外债大部分被政府挥霍，加上石油价格下跌，利率波 动等因素，致使外债无法按期偿付，市场信心动摇，外资加速抽逃。这时， 政府宣布无力偿债，将延期偿还外债，金融市场发生危机，货币大量贬值， 通货膨胀盛行。在阿根廷，金融危机还演变成了包括经济危机、社会危机和 政治危机在内的全面危机。 同样的还有巴西，国内的大量财政赤字导致了货币危机。巴西由于财政 赤字居高不下，1 9 9 7 年巴西公共部门赤字占国内生产总值的6 1 ，1 9 9 8 年 上升到8 。巴西公共财政的严重危机，既有经济方面的因素，也有体制方面 的因素，表现为公共债务庞大。1 9 9 8 年，公共债务已占国内生产总值的4 2 ； 国内利率过高，加大了公债的偿还负担，1 9 9 7 年偿还公债支出占国内生产总 值的5 2 ，1 9 9 8 年上涨到了7 2 寸庞大的财政赤字终于导致在1 9 9 9 年1 月 爆发了货币危机，本币大幅度贬值，外汇储备消耗殆尽。 债务危机也是亚洲金融危机的主要特征。1 9 9 7 年亚洲金融危机，从主要 特征看，是- 场债务危机，表现为各国政府的大量外债无法偿付。如韩国政 府的财政支出大量用于扶植企业财团，企业与政府之间存在千丝万缕的联系， 企业挥霍浪费政府投资，经济效益低下，最后因大公司、大集团的破产倒闭 引发大规模的金融危机。 特别是在开放经济的环境中，经济金融危机具有向外传递和蔓延的特征。 如泰国的货币危机也在很短时间内传递到印度尼西亚、马来西亚、菲律宾j 新加坡等国，最后演变成为东亚的金融危机。因为财政平衡的破坏可能影响 到国际收支的平衡，进而引发汇率波动和金融动荡。在开放的条件下，一国 的财政风险可能表现为跨国性的金融风险。如2 0 世纪9 0 年代初德国统一后， 为了支持其东部地区的发展，德国执行了扩张性的财政政策，使其政府在1 9 9 0 年和1 9 9 1 年出现了巨额预算赤字，再加上德国央行实行紧缩性的货币政策， 引起德国利率飚升。由于欧洲资本市场上资本的自由流动，这一高利率又很 快被传递到了其他欧洲国家，导致欧洲金融市场上的利率上升，债务利息负 担加重，投资需求降低，经济增长减缓，甚至出现经济衰退，最终引爆了1 9 9 2 年的英镑危机。 我们可以从上述案例中看到，以上的金融危机无一不是财政先出现了问 4 1 引言：由近年壤发的金融危机看待财政风险金融化的危害 题，然后将财政危机蔓延到了金融系统，形成系统性的金融危机。这些国家 在爆发金融危机之时，都不同程度地出现了财政收入困难，财政赤字巨大， 债务偿还困难的特征，可以说，这些金融危机都是财政危机金融化的结果。 因此，随着各国对金融危机研究的深入，财政风险向金融领域的转移也 逐渐受到人们的重视。 5 当前我田财政风险金融化问题研究 2 财政风险概述 2 1 财政风险的定义 财政风险是一种在市场经济条件下显现出来的政府财政性经济风险，是 指国家财政运行中，由于种种原因和不可控因素，导致国家财政资金损失和 财政状况恶化，从而影响国家机器正常运作的经济可能性。在计划体制下， 整个经济体制和国民经济领域的计划性决定了财政安排的计划性也很强，因 而它一般只强调强制性和无偿性，而无视有偿性和收益回报，故而谈不上财 政风险。而在市场机制下，财政作为政府的经济活动，其运行必然受到市场 规则的约束。而市场机制本身就是风险机制，也就决定了市场机制下的财政 必然具有风险性。 2 2 财政风险的表现形式 2 2 哪政收入风险 财政收入风险是指由于某些特殊原因造成的财政收入出现与预算不一致 的偏差和失误，从而危及财政正常运转的风险。其主要表现有：( 1 ) 不能按预 定的计划实现财政收入，收入产生波动，如企业经营困难不能按时纳税等； ( 2 ) 财政收入规模和总量不合理引起财政风险，如财政收入过于依赖于国民经 济的某一领域，产业经济发展不协调等；( 3 ) 财政收入征收失误和收入结构问 题所体现出来的财政收入风险。 从宏观层面来考察，财政收入不能及时实现，将直接影响财政的收入再 分配功能，使政府必要的公共支出得不到保障，并严重影响政府职能的正常 履行。而政府不能对公共安全和社会经济稳定发挥应有的作用，不能为各项 6 2 财政风险概述 社会事业的顺利发展提供必要的物质基础保障，这样社会正常的经济运转和 人民的安居乐业就会受到威胁，从而导致财政收入的进一步恶化，收入风险 就会进入恶性循环的圈子。另外，由于其它因素，如发生恶性通货膨胀而导 致财政实际收入的急剧下降，也是引起财政收入风险的一个重要原因，这一 现象通常被称为“玻利维拉姻茨效应”。这种现象主要发生在转型国家和新 兴市场经济国家中，如俄罗斯金融危机正是这一现象的具体表现。 2 2 2 财政支出风险 财政支出风险是指财政运行过程中由于支出偏差或失误所引起的风险， 一般表现为：( 1 ) 财政支出结构出现偏差引起风险，如我国目前的财政支出中， 一方面行政管理经费不断上升，另一方面用于教育、科研、农业、基础设施 建设、社会保障等方面的支出又长期停滞不前，另外国家政权建设中必要的 治安管理、缉毒、打击走私等方面的经费又严重不足，影响了财政对社会经 济发展的促进作用，不利于社会的稳定和经济的增长，尤其是不利于基础学 科的发展和城乡差距的缩小，加剧社会的动荡；( 2 ) 财政分配的总量支出不足 引发风险，财政支出的短缺是各国都面临的问题，也是债务急剧膨胀的根源， 一是难以使政府有效地实现财政支出的结构性调整，二是在财政收入增长有 限的情况下迫使政府通过长期大量的举债来维持财政支出，从而加大政府的 债务负担，使政府可能陷入债务危机或对经济造成通货膨胀，三是可能诱发 金融风险，如2 0 世纪年代拉美国家爆发的金融危机可以说是财政风险诱 发金融风险的典型；( 3 ) 财政支出失控引起风险，主要是指的财政支出的不到 位和低效率，这样既加重了财政的负担，也影响了支出目标的实现，如韩国 将财政支出用于扶植大型企业财团最终导致了1 9 9 7 年的韩国国内全面的金融 危机 2 2 3 财政债务风险 财政债务风险是指财政过度举债导致财政无法正常还本付息进而影响财 政正常运转的风险。这主要是政府过度依赖借债这一融资方式引起的风险， 7 当前我嗣财政风睑金融化河压研究 无论是发达国家还是发展中国家都存在这一状况。公债早在奴隶社会就开始 萌芽了，到了资本主义社会，才真正大规模地发展起来。凯恩斯是公债的倡 导者和支持者，2 0 世纪3 0 年代美国罗斯福总统正是采纳凯恩斯的建议才使美 国走出了大萧条。其中凯恩斯革命的主要内容就是政府大量举债，实行扩张 性的财政政策，扩大社会总需求。虽然公债的发行可以起到利用社会闲置资 金的作用，但是政府的过度借债，特别是在自身还债能力有限的情况下过度 借债，会给政府带来加大本利偿付的风险，也就是债务风险。 2 2 4 财政赤字风险 财政赤字风险指的是财政在出现入不敷出的情况下，收入和支出缺口造 成的风险。财政的赤字风险主要表现为出现财政赤字后，政府弥补赤字所采 取的不同渠道所带来的风险，一种是大量举债带来的债务风险，上面已经谈 到了，另一种是财政赤字货币化带来的危害，这将在以后的内容中详细阐述。 特别需要关注的是财政赤字中的隐性赤字问题。隐性赤字指的是在政府财政 的资产负债表上并没有明确显示出来，但是确实存在于财政运转中的收不抵 支的潜在风险。产生隐性赤字的原因除了财政性挂账外，主要有三个；( 1 ) 财 政收入有水分，使用一些违规手段通过金库调入调出资金虚增财政收入，如 空转收入，即将已安捧支出的资金再以税款等形式缴入金库，预征税款、贷 款缴纳财政收入和挤挖上级收入等：( 2 ) 财政支出未按规定列报。包括财政支 出转暂付款，即将年度预算内超预算拨款部分转挂为暂付款形成第二年支出， 以及支出不列预算，如各地方政府不按上级规定发放各种补贴、拖欠工资及 拖欠出e l 退税等，增加了以后财政支出的压力；( 3 ) 挤占挪用专项资金，包括 挤占挪用专项教育费、民政事业费、以工代赈、农业综合开发资金等，形成 巨大财政包袱。 2 2 5 财政政策风险 财政政策风险是指由于财政政策安排不当而引起的影响财政正常运转的 风险，主要包括长期服务于财政分配中的经常性财政政策风险，以及在特殊 & 2 财攻风险概述 条件下有选择性地加以运用的阶段性财政政策风险。经常性的财政政策风险 是指税收政策、支出政策、政府投资政策及社会保障政策等的制定和执行过 程中，由于缺乏科学依据，留下先天的政策漏洞与缺陷，最终在运行中释放 出来，进而给社会各方面造成不利冲击的风险。产生的原因是由于改策的稳 定性与经济生活的复杂性之间存在客观矛盾，使政策的运行产生了不确定性， 从而偏离预期目标。如许多政策在确定初期的理论依据和实践价值都很明确， 但是由于经济生活的复杂多变，过去有效的经济政策可能无法适应新的宏观 经济环境，从而产生风险。阶段性的财政政策风险是指政府在一些特殊的经 济条件下，如发生恶性的通货膨胀或通货紧缩，对经济进行干预而采用的阶 段性的财政政策时产生的风险，主要包括扩张政策的风险和紧缩政策的风险， 前者可能会加重赤字风险和债务负担，引起金融风险和通货膨胀，后者可能 加剧通货紧缩，影响制约经济的正常发展并引发收入风险。具体看来，有以 下几方面：( 1 ) 财政政策不可能完全实现其预定目标；( 2 ) 财政政策为了达到其 预定目标实际投入的经济资源，可能远远大于其实现目标所应该投入的经济 资源，这会降低整个社会经济资源配置的效率；( 3 ) 政府投资存在对私人投资 的挤出效应，而在某些领域，私人投资往往比政府投资更有效率；( 4 ) 目前政 府投资存在着不同程度的浪费，一方面表现为资金被挤占如公费挪作私用， 另一方面表现为投资效率的浪费如重复建设和劣质工程等等。其中第四个方 面在中国表现得尤为突出 2 3 我国的财政风险衡量 2 3 1 我国的财政赤字风险状况 财务赤字是财政风险的主要表现形式在国外多个金融危机的案例中， 通常伴随着巨额的财政赤字。 从我国财政赤字的角度看，改革开放之前，中国曾是一个既无内债又无 外债的国家，虽然没有了财务赤字带来的还债风险，但大量社会资源的闲置 造成了我国经济建设资金不足。然而，当中国实行改革开放、选择了市场经 济体制的时候，市场逐渐成为资源配置的主要手段，政府财政政策成为宏观 9 当前我国财政风险金融化问题研究 调控的工具。从1 9 7 9 年到2 0 0 5 年这2 7 年间，除1 9 8 5 年稍有盈余以外，其 他年份均为财政赤字，而且出现逐年攀高的趋势( 见表1 ) 。1 9 8 0 年我国政府预 算赤字为2 5 5 亿元，而到了2 0 0 5 年中央预算赤字为3 0 0 0 亿元，2 3 年间增长 了1 0 0 多倍。特别我国从9 7 年东南亚金融危机后实行积极的财政政策以来， 财政赤字增长速度加快。不仅数额增长较快，并且占g d p 的比例也逐年加大。 而且，我国目前的财政赤字已不是国家为改变总供给与总需求的对比状况所 主动采取的一种措施，这从我国近几年经济波动、冷热交替的过程中财政赤 字不断增加的情况中可以得到验证。 表i我国的财政赤字规模 年份g d p ( 亿元)财政赤字( 亿元)赤字率( ) 1 9 8 9 1 6 9 0 9 2 1 5 8 8 80 9 4 1 9 9 01 8 5 4 7 91 4 6 4 9o 7 9 1 9 9 12 1 6 1 7 82 3 7 1 41 1 0 1 9 9 22 6 6 3 8 12 5 8 8 3o 9 7 1 9 9 33 4 6 3 4 42 9 3 3 5 0 8 5 1 9 9 44 6 7 5 9 45 7 4 5 21 2 3 1 9 9 55 8 4 7 8 15 8 1 5 2 o 9 9 1 9 9 66 7 8 8 4 65 2 9 5 6o 7 8 1 9 9 77 4 4 6 2 65 8 2 4 20 7 8 1 9 7 8 3 4 5 29 2 2 2 31 1 8 1 9 9 98 2 0 6 7 51 7 4 3 5 92 1 3 2 0 0 08 9 4 6 8 1 ， 2 4 9 1 2 72 7 9 2 0 0 19 7 3 1 4 8 2 5 1 6 5 42 5 9 2 21 0 5 1 7 2 33 1 4 9 5 l3 0 0 2 31 1 7 2 5 1 92 9 3 4 7 02 5 0 2 0 0 41 3 6 5 1 5 02 0 9 0 4 21 5 3 簧科来潭。中置统计年鉴嬲 早在1 9 9 1 年，欧共体国家就加入欧洲经济货币联盟签定了马斯特里赫 特条约，规定了各成员国加入欧盟所要达到的标准。其中规定了财务稳定状 况的标准，即成员国财政不应有“过度赤字”，指标包括：赤字占当年国内生 产总值的比重不应超过3 ；政府债务总额占国内生产总值的比重不应超过 6 0 。国内也有学者把这两点看作财政上的国际警戒线。虽然我国赤字率并不 2 财政风险概述 高，多数年份均低于3 的水平，但是应该充分考虑到我国的隐性赤字。在我 国，除了财政预算的公开赤字以外，还存在数量巨大的隐性赤字，如欠发工 资、农业亏损挂账、拖欠企业出口退税款、信贷资金财政化等；2 0 0 2 年底， 仅拖欠企业的出口退税额就达将近2 0 0 0 亿元。如果考虑到隐性赤字，我国 2 0 0 2 年的赤字率将达5 左右，大大超过了3 。 另外，财政赤字作为宏观经济调控的手段和工具，是中央统筹规划的。 根据 预算法规定，地方政府应按照“量入为出，收支平衡”的原则编制 预算，不允许出现赤字。然而，很多地方政府出现大量财政赤字，赤字的流 向大多是形象工程、固定资产投资等见效慢、回报低的项目。据统计，2 0 0 3 年全国各地预算外资金支出达到了3 9 2 7 0 4 亿元。大量的财政赤字成为地方 政府的负担，当地方政府无力偿还的时候，就变成了中央财政的赤字。 2 3 2 我国的财政支出风险状况 财政支出是国家对财政收集起来的财政资金进行有计划的分配与运用的 过程。通过对财政资金的分配，满足国家各方面职能活动，从而实现国家功 能。因此财政支出是财政分配活动的重要环节，反映了国家政策，规定了政 府活动的边界范围和目标。 “瓦格纳定律”对于财政支出的规律性作出了诠释。从长期来看，国家 财政支出呈现不断上升趋势，这一现象是由1 9 世纪的德国著名的经济学家瓦 格纳最先提出。瓦格纳考察了1 9 世纪欧美等国家的公共支出的增长情况，根 据实证研究发现和统计资料，得出了“随着经济的发展，政府的公共支出也 相应地不断增长”的结论，即随着人均收入的增长，公共部门的规模也将扩 大，政府的支出必然要不断增长此后，一些经济学家进一步用计量方法检 验了这一假说的有效性。从现实情况看来，政府的开支规模总是星现扩大的 趋势，这已经为各国的实践所不断证明( 见表2 ) 1 1 当前我国财政风险金融化问题研究 表2 世界各国财政支出占g d p 比重 单位： 国家 1 9 9 51 9 9 61 9 9 71 9 9 81 9 9 92 0 0 02 0 0 12 0 0 22 0 0 32 0 0 42 0 0 5 加拿大 4 8 54 6 6 4 4 3 4 4 84 2 74 1 14 2 o4 1 34 0 93 9 93 9 3 丰 法国 5 4 45 4 55 3 75 2 。6 5 z 65 1 65 1 55 2 65 3 65 3 55 3 9 德国 4 8 34 9 34 8 34 8 14 8 24 9 94 7 5 4 8 04 8 34 7 o4 6 3 $ 日本 3 5 93 6 43 5 13 6 23 7 83 8 33 7 83 8 33 7 6 3 7 53 7 4 美国4 5 o4 3 1 4 1 54 0 23 9 7 3 7 54 1 04 1 74 3 34 3 94 4 8 中国 1 1 71 1 71 2 41 3 81 6 11 7 81 9 42 1 02 1 - o 2 0 91 8 2 注；带号为年度估算效孚 数据来源：b u r e a u v a n 埘弘彤o 面cp i l b i i s h h 喀，中周统计年鉴，其中中国2 0 0 5 年数据来自新华嘲 在我国，预算内的支出占整个g d p 的比重一直不高，与发达国家的水平 相去甚远。我国的公共支出份额偏低，使得政府的一些正常的职能履行因缺 乏必要的财力而受到阻碍，直接导致政府公共产品供给能力下降，这与我国 作为发展中国家在经济建设方面应承担的责任不相对称。从理论上讲，一般 市场经济条件下，财政支出的萤取决于由财政承担的数量或规模，然而我国 由计划经济向市场经济转轨的进程中，尚未建立起全国统一的市场和市场运 行机制，存在着大量的市场失灵。在这样的情况下，财政担负着比一般市场 经济国家更重要的历史使命，必须投入更多的资金满足人们对社会公共产品 的需要和调节市场平衡运行的需要。在现实情况中，我国的财政收入除用于 行政开支以外所剩无几，财政运行状况极度紧张。一些应由财政负担的开支， 如公共设施、基础产业、环境保护、社会保障和教育卫生等支出，财政却没 有相应的财力予以保障，致使财政手段的运用缺乏应有的回旋余地和弹性选 择空间，削弱了财政政策的调控作用。另外，在我国的财政支出中，财政支 出结构的不合理，也成为财政支出效率低下的重要原因( 见表。在支出中， 行政管理费居高不下，年年攀升，而用于公共产品的社会文教费所占比重一 直不大，近年还有下降的趋势。而发达国家在农业、公共卫生、社会保障方 面的支出一直占有相当大的比例。以美国为例，2 0 0 4 年美国财政在教育、医 疗卫生方面的支出占总支出的2 5 1 ，而社会保障支出占了总支出的3 5 1 。 而且，我国中央财政对农业的支出比例自1 9 9 8 年以来一直下降，2 0 0 4 年只占 总支出的1 5 ，这对中国这样一个农业人口众多，农业水平不发达的状况来 讲，是极其不够的。又如我国的社会保障支出只占总支出的1 0 左右，目前 2 财政风险概述 我国的养老保险基金已经出现支付危机。1 9 9 7 年全国有5 个地区出现收不抵 支，1 9 9 8 年扩大到2 1 个，1 9 9 9 年又达到2 5 个。1 9 9 8 年养老保险基金支付缺 口为1 0 0 多亿元，2 0 0