（财政学专业论文）省以下间转移支付制度分析——以山东省为例(1).pdf

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省级财政调控能力偏弱，县乡两级政府财力明显不足。针对上述问题，本文又从 地方政府事权与财权的划分、公共财政下政府职能的转变、地方政府的税收管理 权以及转移支付的法律保障四个方面分析了引起这些问题的深层次原因。第四部 分是对加拿大和德国地方政府间转移支付的简介，从中得出对我国建立省以下转 移支付的借鉴意义。第五部分是完善我国省以下转移支付的政策建议。从完善制 约省以下转移支付的制度性因素和完善省以下转移支付制度本身两方面提出了改 进建议：( ) 明确划分各级政府的事权( 二) 合理划分各级政府的财权( 三) 完 善转移支付立法( 四) 优化转移支付结构，加大一般性转移支付的比重( 五) 整 合转移支付项目( 六) 建立省对下转移支付激励约束机制 关键词：省以下转移支付地方性公共品公共服务均等化 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t i n t e r g o v e m m e n t a lt r a n s f e rs y s t e mi sa ni m p o r t a n tp a r to ft h ef i s c a lm a n a g e m e n t s y s t e mo f ac o u n t r y s i n c et h er e f o r mo f t a x s h a r i n gs y s t e mi n1 9 9 4 ，i n t e r g o v e m m e n t a l t r a n s f e rs y s t e mh a sb e e n g r a d u a l l yi m p r o v e d b u ta sa ne s s e n t i a lp a r to ft h ee n t i r e t r a n s f e rp a y m e n ts y s t e m ，t h ee s t a b l i s h m e n to ft r a n s f e rp a y m e n ts y s t e mu n d e rt h e p r o v i n c i a ll e v e lh a sa l w a y sb e e nn e g l e c t e db ys c h o l a r sa n dp r a c t i c i a n s s ot h ea u t h o r u s e s t h ed a t a o f s h a n d o n g p r o v i n c e t oa n a l y z e t h ep r o b l e m s o f t r a n s f e r p a y m e n ts y s t e m u n d e rt h ep r o v i n c i a ll e v e l t h i sp a p e ri sm a d eo ff i v ep a r t s c h a p t e ro n ei sa b o u tt h ei n t r o d u c t i o no ft r a n s f e r p a y m e n ts y s t e m ，i n c l u d i n gt h eb a c k g r o u n do ft h es u b j e c to ft h i sp a p e r , t h ec o n c e p t so f t r a n s f e rp a y m e n ta n dr e s e a r c hm e t h o d c h a p t e rt w oi sg o i n gt oa n a l y z et h ee x i s t i n gr e a s o n sf o rt r a n s f e rp a y m e n ts y s t e m b yu s i n ge c o n o m yt h e o r i e s t h ea n a l y s i sl i e si nt w of a c t s ：t h ef i r s ti st h er e s p o n s i b i l i t y o fl o c a lg o v e r n m e n t sa n dt h es e c o n di sa b o u tt h ef u n c t i o no f t r a n s f e rp a y m e n t c h a p t e rt h r e ei sa b o u tt ou s i n gt h ed a t ao fs h a n d o n gp r o v i n c et oa n a l y z et h e s i t u a t i o na n dt h ep r o b l e m so ft h et r a n s f e rp a y m e n tu n d e rp r o v i n c i a ll e v e li nc h i n at o i n t e r p r e tt h ee x i s t i n gr e a s o n s a tf i r s t , t h i sp a r ti n t r o d u c e st h ec h a n g e so ft h ef i s c a l m a n a g e m e n ti nc h i n ab e f o r ea n d a f t e r1 9 9 4a n da n a l y z e st h e b a c k g r o u n do f e s t a b l i s h m e n to ft r a n s f e rp a y m e n ts y s t e mu n d e rp r o v i n c i a ll e v e l s e c o n d ，f r o mt h r e e f a c t s ，t h i sp a r ta n a l y z e st h es i t u a t i o no ft r a n s f e rp a y m e n to fs h a n d o n gp r o v i n c es i n c e 1 9 9 6 s ot h r e ec o n c l u s i o n sh a v ec o m ei n t ob e i n g ：1 t h et o t a la r n o u n to ft r a n s f e r p a y m e n to f s h a n d o n gp r o v i n c ei sn o te n o u g h t h ep r o b l e mo f h o r i z o n t a ld i s e q u i l i b r i u m i ns h a n d o n gp r o v i n c ea l s oe x i s t s 2 t h es t r u c t u l 它o ft r a n s f e rp a y m e n to fs h a n d o n g p r o v i n c ei sn o tr e a s o n a b l e 3 t h ec o n t r o l l i n gc a p a b i l i t yo fp r o v i n c i a lg o v e r n m e n ti s i n f e r i o r t h ef i s c a ll e v e n u eo f c o u n t ya n dr u r a lg o v e r n m e n t si sn o ts u f f i c i e n to b v i o u s l y t h i sp a r ta l s oa n a l y z e st h er e a s o n sf r o mf o u rf a c t so nt h ed e g r e eo fd e p t h ：f i s c a l m a n a g e m e n tu n d e rp r o v i n c i a ll e v e l ，t h ec h a n g e sa b o u tf u n c t i o no fp u b l i cf i n a n c e ，t a x 2 山东大学硕士学位论文 _ _ _ _ _ - _ _ _ _ _ - _ _ _ _ _ _ - i - m a n a g e m e n tp o w e ro fl o c a lg o v e r n m e n ta n dl e g i s l a t i o no f t r a n s f e rp a y m e n t c h a p t e rf o u ri n d i c a t e si n t e r g o v e r n m e n t a lt r a n s f e ro fc a n a d aa n dg e r m a n y n e p u r p o s eo ft h i sp a r ti sa l s ot os e r v ea sr e f e r e n c ea n dd of u r t h e rp e r f e c t i o nf o rc h i n a s t r a n s f e rs y s t e mu n d e rp r o v i n c i a ll e v e l c h a p t e rf i v ei st h ec o u n t e r m e a s u r eo fp e r f e c t i n gc h i n a st r a n s f e rs y s t e mu n d e r p r o v i n c i a ll e v e l 1 d i s t r i b u t i n gt h er e s p o n s i b i l i t yo fe a c hl e v e lg o v e r n m e n to b v i o u s l y 2 s h a r i n gt h ef i s c a lr e v e n u ea m o n gl e v e lg o v e r n m e n t so b v i o u s l y 3 s t r e n g t h i n gt h e l e g i s l a t i o no ft r a n s f e rp a y m e n t 4 i m p r o v i n gt h es t r u c t u r eo ft r a n s f e rp a y m e n tt oe q u a l p u b l i cs e r v i c e s 5 p e r f e c t i n gt h ec o m p o n e n t so ft h et r a n s f e rp a y m e n t 6 e s t a b l i s h i n g e n c o u r a g i n gs y s t e m k e yw o r d s ：t r a n s f e rp a y m e n t u n d e rp r o v i n c i a ll e v e ll o c a lp u b l i cg o o d s p u b l i cs e r v i c e se q u i v a l e n t 3 山东大学硕士学位论文 1 引言 1 1 选题背景 1 9 9 4 年之前，我国受计划经济模式的影响，实行的是一种高度集权的财政管 理体制，地方政府没有真正的财政自主权，虽然当时也存在一些政府间补助的形 式，但是不能称其为是真正意义上的政府间转移支付。1 9 9 4 年分税制改革以后， 中央政府将大部分财权归为己有，而把大部分事权下放给地方政府。在事权，财 权极不对称的情况下，迫切需要建立一套完整的政府间转移支付制度以保证地方 政府有充足的财力为本地区提供公共产品和服务。通过十一年不断的努力，我国 已经初步建立了一套转移支付制度，在实际运行中也取得了很大的成效。但是， 从转移支付制度建立之初，无论是财政工作者还是学术界，都将目光集中在了中 央对省级政府的转移支付，而忽略了省级政府对下转移支付制度的建立。从整体 来看，省以下的转移支付制度是一个国家转移支付制度的重要组成部分，不能将 两者隔离开来。单纯的注重中央对省的转移支付，而忽略省对下的转移支付制度， 这与我国要建立一套完整的转移支付制度的宗旨是相悖的。事实上，省级政府对 下的转移支付，可以缓解市、县、乡三级政府财力不足问题，而这三级政府是我 国的基层政府，尤其是县乡级政府，承担了大部分地方性公共品的支出责任。如 果省对下转移支付制度不完善，就会在很大程度上影响到我国公共品提供的整体 效果，从而制约地方经济的发展，甚至能够影响到一方的稳定。2 0 0 2 年中央提出 要完善省以下财政管理体制，其中进一步规范省以下转移支付制度成了其中一项 重要的、啻待解决的课题。所以，本文就以山东省为例，考察目前省对下转移支 付的现状，存在的问题，以求从中能够找到完善我国省对下转移支付制度的途径。 1 2 概念界定 转移支付，由英文 t r a n s f e r 翻译而来，英汉大词典中解释为“财产或所 有权的转移、让渡”。在财政学中，经济学家庇古在他1 9 2 8 年出版的财政学研 究中第一次使用了这个概念。随着经济的发展，转移支付这个概念逐渐被人们 所接受，尤其在二战之后，随着国家干预的出现和加强，转移支付在政府间的财 政支出中所占的比重越来越大，其作用也日益突出。经济学中使用的“政府问转 4 山东大学硕士学位论文 移支付”，也称为“政府间补助”或“政府间赠款”，是指资金从一级政府向另一 级政府的转移，大多是从上级政府向下一级政府的转移，回是政府间财力的无 偿流动，是与政府的购买性支出相对应的一种政府支出。购买性支出直接表现为 政府购买商品和服务的活动，服从等价交换原则。而转移性支出是一种资金的单 方面的、无偿的支出，不相应的取得商品和服务，表现为资金从一级政府向另一 级政府的流动。 目前我国理论界一般认为转移支付包括一般性转移支付、税收返还、专项补 助、原体制补助、农村税费改革转移支付补助、增发国债补助、调整工资转移支 付补助、结算补助等多项资金。我们把这个概念称为广义的转移支付，把一般性 转移支付称为狭义的转移支付概念。一般性转移支付指通过测算一级政府的标准 收入和标准支出的差额，来核定转移支付的数额。本文所讨论的转移支付是广义 的转移支付概念。 通常，政府间转移支付一般表现为财政资金的收付活动，虽然大多表现为上 一级政府向下一级政府的转移，但是在实际的操作中，除了中央对地方政府的转 移支付外，还包括地方政府对下级政府、地方同级政府间的横向转移支付，如省 对省的转移支付。本文所讨论的转移支付仅限于地方政府对下级政府的转移支付， 即省级政府对下的纵向转移支付。 1 3 研究方法 本文以山东省为例分析省以下转移支付制度，采用了实证分析的方法，利用 统计数据为基础分析了近几年山东省对下转移支付资金的总量、各项资金所占的 比重，以及这些资金在各行政级次的分配情况，来揭示现存的问题。实证分析主 要采用对比分析法。 费雪：州与地方财政学h 北京，中国人民大学出版社，2 0 0 0 年 山东大学硕士学位论文 一m l _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 2 省以下政府间转移支付存在的经济学依据 2 1 地方政府是公共品的主要提供者 由公共部门提供，用于满足社会公共需要的商品和服务的产品称为公共品。“公 共物品是这样一类商品：将该商品的效用扩展于他人的成本为零，因而也无法排 除他人共享”。o 公共品具有两大特征：受益的非竞争性和消费的非排他性。这两 大特征决定了在公共品提供上市场是失灵的，必须由政府提供才是最有效率的。 纯粹意义上的公共品是极少的，如国防。而现实中大量存在的是准公共品，即不 完全具有竞争性和排他性的混合品。混合品可以分为两种，一种是具有非竞争性( 在 可容纳范围之内) ，但是排他的，如高速公路、桥梁。一种是具有竞争性，但具有 非排他性，如教育、绿化。纯公共品其受益范围是全国性的，所以由中央政府提 供是最有效率的，而大量的准公共品，如供水、供电、供气、机场、港口、桥梁、 公路、消防、环境保护、垃圾处理、公共交通、基础教育、基本卫生保健，其受 益范围仅限于或主要限于特定地方辖区，这些准公共品的提供，从数量和质量上 来看，地方差异都比较大，各地方对这些公共品的偏好也不同，只有地方政府最 能了解本地区对公共品的需求数量和偏好程度。如果由中央政府统一提供，势必 会导致服务成本与受益之间的严重不对称，可能会造成公共品的过渡消费或不足。 另外，中央政府在搜集这些地方性公共品的需求信息方面处于不利地位，无法照 顾到所有地方的偏好和要求，必然会造成社会福利的损失。因此，绝大部分公共 品的提供就落在了地方政府的身上，他们行为的好坏，直接影响到全社会公共品 的提供。 2 2 可以弥补纵向财力不平衡 纵向财力不平衡是指在财政收入的初次分配中，上级政府集中的财政收入比 重高于支出的比重，形成财力剩余，而下级政府的财政收入比重低于支出比重， 存在财力缺口。出现纵向财力不平衡的主要原因是政府问事权与财权的不一致， 其根本原因毛要是在一国的财政体制下，各级政府间收支划分的不同。如果一国 萨缪尔森：经济学，第1 6 版，北京，华夏出版社，1 9 9 9 年 6 山东大学硕士学位论文 将大部分税收收入归于中央政府，即中央政府集中了大部分的财权，地方政府就 只能得到一些较少的税收，但是中央政府如果把大部分需要支出的项目让与地方 政府，即地方政府在财政收入少的情况下，反而要承担更多的支出责任，就出现 了政府级次上的纵向财力不平衡。在地方政府无力负担一些必须支出项目的情况 下，中央政府就有责任建立起一套完善的转移支付制度，来保证地方政府履行支 出责任。但是众所周知，大部分国家政府行政级次较多。很多国家设置了三级政 府，如美国有联邦、州、地方三级政府组成，加拿大也由联邦、省和地方政府组 成。中国在世界上政府级次最多，由中央、省、市、县、乡五级政府组成。政府 级次越多，就意味着在一个国家的转移支付制度当中，地方政府对下级政府的转 移支付所占的比重就越大，在整个转移支付制度中的作用也越大。中央( 联邦) 政府对省( 州) 级政府的转移支付只能弥补省( 州) 级政府的财力缺口，而省( 州) 级政府对下的转移支付却可以弥补省( 州) 以下各级政府的财力缺口。所以，在 弥补纵向财力不平衡中，省以下转移支付起到了举足轻重的作用。 2 3 可以弥补横向财力不平衡 各地方政府是本地区公共品的主要提供者，他们非常了解本地区居民的偏好 和要求，可以适应各地不同的条件，来提供符合本地区居民需要的公共产品和服 务。但是由于地理条件，经济发展程度、气候、民族以及财政收入等客观因素的 影响，每个地方政府所提供的公共品和服务水平差异很大。这种差异是由各地区 的横向财力不平衡引起的。首先，各地的财政能力不同。由于税源分布的均衡， 有些地区可能税基比较多，财力充足，而有些地方因为经济落后，税源不足，收 入较少。其次是各地区的财政支出成本不同。由于地理环境的差异，有些地区存 在高费用的因素( 如高寒地区、人口过少地区) 或者较多的费用需求( 如老人、 穷人占总人口的比重较高) 。如果与其他地区提供相同水平的公共服务，势必需要 不同的财政收入和财政支出。但是对于一些人们所需要的基本公共品，如基础设 施建设、基础教育、供水、供电，公共卫生、医疗条件等，各地区的居民都应该 平等的享有，也就是说，公共品和服务的提供应该在全国的各个地区实行均等化。 公共服务均等化是以人为本理念的具体体现，一个国家的公民无论居住在哪个地 区，都有平等享受国家最低标准的基本公共服务的权利。并且，均等化有助于促 7 山东大学硕士学位论文 - _ i i _ _ _ - - _ _ - _ _ _ _ _ _ _ _ l - - - - _ _ - - _ _ _ - - _ - - _ _ - _ _ - _ _ - _ - _ - _ _ l - - _ _ - 进统一市场形成，使生产要素能够在利益的引导下，按照市场规律在地区间流动， 以达到优化资源配置的目的，促进经济与社会，以及城乡之间、地区之间协调发 展。所以上级政府有责任为下级政府提供一种资金保障，增加地方政府的可用财 力，以弥补各地区横向财力不平衡，确保各地方政府都有能力提供一种最低限度 的公共品和服务。这种资金保障就是转移支付制度。所以，建立省级政府对下的 转移支付制度，是促进各地区公共品和服务均等化的一个不可或缺的前提。 2 4 能够矫正管辖区间公共品外溢i = - j 题 外部效应，也称外溢性，是指在经济活动中，没有得到补偿的额外成本和额 外收益。外部效应分为正的外部效应和负的外部效应，公共品一般具有正的外部 效应，即政府提供的一项服务超过其自身边界，让那些没有为此项服务分摊成本 的人从中获益。公共品正的外部效应在地方性公共品中尤其明显。地方性公共品 是指对那些居住在某一地理区域内，只占全国人口一部分的人具有非竞争性收益 的公共品。地方性公共品的受益范围不可能恰好被限定在本辖区之内，当某个 地方政府提供的地方性公共品的受益范围超出了本辖区而扩散到其他地区，从而 使其他地区的居民在不承担任何费用的情况下，也同样获得收益时，便产生了公 共产品的外部效应问题，如水利设施、环境保护，防治病虫害等；如果在当地享 受良好教育的学生以后流动到其他地区工作或定居，也存在地方性公共品收益的 外溢问题，地方性公共品的外溢性还表现在非本地居民在本地享受本辖区的公共 服务设施，如公园、娱乐设施、交通设施、地方性公立学校，本地的一些社会福 利与健康保障等。正如私人品的外部效应会导致“市场失灵”，公共品的外部效应 同样也会造成资源的低效配置。由于地方政府是代表本地区利益的，它只考虑本 地区居民的利益，只计算所提供的公共品和服务在本辖区内产生的收益与成本， 而对外溢到其他地区的利益不考虑在内，它按照社区的边际收益与边际成本相等 条件来决定供应量。所以其提供的公共品和服务数量必然小于最佳供给量，从而 导致资源的不合理配置。所以对于地方政府而言，就形成一种矛盾，即公共品的 利益外溢和成本自担。其扭曲的公共品政策，不仅会影响本地区公共品提供和居 楼继伟，在仝国转移支付工作会议上的讲话，2 0 0 5 年。 大卫海曼：公共财政：现代理论在政策中的应用 ， 北京，中国财政经济出版社，2 0 0 1 年 s 山东大学硕士学位论文 民利益，而且也不利于各地区之间经济关系的协调。在这种情况下，由省级政府 提供配套的转移支付制度，对地方性公共品的提供进行有效的补偿，保证地方政 府能够履行其职能，是一种颇为有效的解决方式。 2 5 能够体现上级政府的意图和偏好 2 5 1 能够体现上级政府特定政策目标 有很多公共品( 如大型的水利设施建设) 地方政府无力承担，或者因为风险 大，地方政府缺乏投资兴趣。而从效益角度看，由上级政府直接投资又不经济。 在这种情况下，上级政府可以通过有条件的转移支付来鼓励地方进行投资建设， 引导地方政府从事上级政府期望的活动。省以下的转移支付资金是逐级下拨的， 每下拨一级政府，该项资金就承担了上级各级政府的政策意图。如中央政府如果 要求某地区建设一项水利设施，省级政府就会增拨一项专项资金予以支持，把该 项资金划拨给该地区所属的市级政府，市级政府考虑到本地区的利益，在财力允 许的范围内，也会增加专项资金投入，将省级拨付的资金一并拨付给该地区。 2 5 2 能够体现上级政府稳定地方经济的意图 由于经济发展水平、历史原因，民族、地理的差异，各地方的发展是不均衡 的，如果仅靠地方政府来发展经济，各地的差异会逐渐加大。如果这种差异继续 下去，很可能会造成地方经济和社会的不稳定。上级政府对地方特别是少数民族 地区，革命老区，偏远落后地区的转移支付，能够促进、带动这些地区的经济和 社会发展，缩小与发达地区的差距，促进公共品提供的均等化，以稳定地方经济。 马海涛：财政转移支付制度 ，北京，中国财政经济出版社， 2 0 0 4 年 9 山东大学硕士学位论文 3 我国现行省以下转移支付制度的现状、问题与成因 以山东省为例 3 1 我国省以下转移支付制度建立的背景 3 1 11 9 9 4 年之前我国的财政体制及其评价 1 、简要回顾 ( 1 ) 建国初期和第一个五年计划时期 这个时期实行的基本上是集权的财政体制，虽然1 9 5 1 年一1 9 5 2 年这两年开始 实行了初步的分级管理，但从实质上看，仍然是高度集中的统收统支的财政体制。 ( 2 ) 1 9 5 8 年一1 9 7 9 年期间 该时期实行了“总额分成”为主要特征的各类体制，其基本特点是在中央统 一领导下，适当分权。这类体制是在中央集权的前提下，调动地方政府管理经济、 组织财政收入、安排财政支出的积极性。 ( 3 ) 1 9 8 0 年一1 9 9 3 年期间 在经济体制实行重大改革的背景下，对地方政府和国营企业的放权让利是改 革的主要基调。适应这种改革的要求，政府间财政体制逐步走向分权性体制。以 “分灶吃饭”为典型的分权体制，使得地方政府的财力不断增长，中央政府的财 力在全部财政收入中比重逐渐下降，中央财政对各地区的财政调节能力明显减弱。 可以看出，从1 9 4 9 年建国到1 9 9 3 年这四十几年中，我国的财政体制是沿着 集权到分权的路线进行改革的，从中央的高度集中财力，到对地方的放权让利， 地方政府在逐渐加大财力自主能力。中央与地方的财政关系在不断的调整，1 9 9 3 年之前出现过的中央与地方资金调整的主要形式有：( 1 ) 全额补助。地方政府的一 切财政收支都由中央政府拨付。( 2 ) 收入分享。地方政府的财政收入不够支出时， 其不足部分由中央和地方比例分成收入抵补。( 3 ) 体制补助。如果中央和地方比例 分成收入抵补后还不能平衡，再由中央财政给予相应的拨款补助。( 4 ) 体制上解。 地方政府如果收入大于支出，将差额部分全部上解中央财政。( 5 ) 专项拨款。主要 用于地方政府抗击自然灾害和防汛等。( 6 ) 包干上缴。地方收入大于地方支出的， 按绝对数包干上缴中央财政。( 7 ) 差额包干补助。地方支出大于收入的，由中央财 山东大学硕士学位论文 政按差额包干进行补助。( 8 ) 总额收入分成。按照中央与地方确定的总额收入分成 比例进行。( 9 ) 定额补助。中央对某些民族地区和省份进行定额补助。定额上解。 某些财力较强的省份对中央进行定额上解，如广东省。o d 专项补助中央对一些 不发达地区，老少边穷地区及对自然灾害、防汛等拨付专门的款项，专款专用。 2 、评价 财政体制用来处理和规范政府问财政关系，包括政府问支出责任的划分，政 府问税收划分以及政府间转移支付。与计划经济背景相适应，中国传统的财政体 制是高度集权的。在这种体制下，地方政府的财政角色是充当中央政府的财政代 理人，而不是为地方居民提供公共品和服务。地方政府作为中央政府的“财政代 理入”，无论在财政收入、财政支出还是在财政体制决策方面，都没有实质性的自 主权。地方政府代表中央政府征集财政收入，代表中央政府进行财政支出，地方 政府只是一个被动的执行者，而不是一个主动的参与者。 地方政府的角色清楚的表明，在传统集权的财政体制下，不存在真正意义上 的转移支付。但从形式上看，地方政府的全部收入都是来自中央政府的“转移支 付”。实际上，由于地方政府没有财政自主权，也没有自己责任范围的支出，在地 方政府层面上就不存在实质意义上的财力缺口。在这种情况下，地方政府不存在 “自有收入”和。自有支出”，也就不存在转移支付的说法。o 3 1 21 9 9 4 年分税制改革及其转移支付制度的建立 为适应社会主义市场经济要求，1 9 9 4 年我国实行了分税制改革，划分了中央 和地方政府的财权。按税种分为中央税、地方税以及共享税。中央税主要有：关 税、消费税。地方税主要有：营业税、城市维护建设税、房产税、印花税、城镇 土地使用税、车船使用和牌照税、契税等。共享税有：增值税、企业所得税，个 人所得税和资源税。1 9 9 4 年分税制改革，实际上是中央政府“收权”的过程，彻 底改变了中央与地方政府的关系，即中央开支由原来严重依赖地方上缴变为地方 政府开支严重依赖中央的税收返还以及其他形式的政府间转移支付。通过这次改 革，两个比重即：中央财政收入占财政总收入的比重，中央财政收入占g d p 的比 重迅速提高，中央财政收入占财政总收入的比重从1 9 9 3 年2 2 增长到2 0 0 4 年 的5 4 9 * 4 。中央财政收入占g d p 的比重由1 9 9 3 年的2 7 6 增长到2 0 0 4 年的 1 0 6 由于难以打破地方政府原有的利益格局，1 9 9 4 年改革没能对此前各个地 马海涛：财政转移支付制度 。北京，中国财政经济出版社，2 0 0 4 年 山东大学硕士学位论文 区的财政支出基数进行调节，而是选择采取“存量不动，增量调整”的方针，旨 在通过渐进性改革，逐步加大中央财政所控制的增量，用增量部分进行以公共服 务水平均等化为目标的地区间财力再分配，以求建立起科学规范的财政转移支付 制度。考虑我国地区的实际情况，实行规范化、公式化的转移支付制度条件尚不 成熟，1 9 9 5 年至2 0 0 1 年实行的是过渡时期财政转移支付。2 0 0 2 年中央对所得税 进行分享改革，原来的过渡时期转移支付概念不再沿用。与分税制财政体制相配 套，1 9 9 5 年以来，我国各地方政府也比照中央转移支付的方法，从实际出发，相 继建立并实施了省对下的转移支付制度。各省根据自身的情况，制定测算标准财 政收入和标准财政支出的方法，来确定各地的一般性转移支付的额度。目前省对 下的转移支付的形式主要有：一般性转移支付、税收返还、原体制补助、专项补 助、农村税费改革补助等。 1 9 9 4 年财政体制改革从以下几个方面增强了转移支付在财政体制的重要性：o l 、地方政府财权的扩展和角色的变化。与统收统支的集权化体制相比，在分 税制下，地方政府有了一定的财政自主权，支出管制也明显放松了，地方政府可 以根据本地的客观情况，在一定程度和范围内自主安排自己的开支。分权化改革 为地方政府转变角色提供了契机。地方政府不再仅仅是财政代理人，而是一个向 当地居民和企业提供公共服务的重要实体。地方政府提供的公共品和服务相当广 泛，包括基础教育、基本卫生保健、垃圾处理、治安，交通管制、消防、公园、 地方图书馆、环境保护、基础设施等。地方政府财政权利的扩展和角色的变化， 增强了转移支付的重要性。财权的扩大意味着当自身收入不足以弥补支出，无法 提供基本公共服务时，地方政府就需要寻求上级政府的转移支付。 2 、地方政府对自身利益的追求。随着地方政府从单纯的财政代理人变为公共 服务的提供者，地方政府对自身的利益有了明确的认知，并有强烈的动机追求本 地利益，甚至在全局利益与地方利益冲突时，往往倾向于优先追求本地利益。这 样，当地方政府自有收入不能弥补支出时，地方政府会要求得到上级的转移支付， 如果转移支付额度不够，地方政府通常会通过非正式途径获取收入，包括未经法 律或中央政府授权收取各种费用，让地方企业提供赞助等。为了避免这些乱收费、 乱摊派的出现，完善、合理的政府间转移支付必不可少。 3 、纵向财政缺口的出现。1 9 9 4 年财政体制改革造成了巨大的纵向财政缺1 2 1 ， 马海涛t 财政转移支付制度北京，中国财政经济出版社，2 0 0 4 年。 山东大学硕士学位论文 大部分税收收入归中央政府所有，而地方政府又承担着绝大部分公共品提供的职 责，事权与财权极大的不对称，而许多法律，包括义务教育法、计划生育法 等要求各地方政府提供大致均等的公共品。在这种情况下，必须通过上级政府提 供相应的转移支付来确保全国公共品提供的均等化。 中国是一个具有五级政府结构的国家。纵向财政缺口出现在每一级地方政府 中。因此，中国的纵向财政缺口多达四级。这就意味着，省以下转移支付问题既 、 非常重要、又非常复杂。但是目前省以下政府间转移支付缺乏一个统一的框架， 各地都有自己的特点。本文以山东省为例，分析现行省以下转移支付当中存在的 问题，以及引起这些问题的原因，以求得到解决的途径。 3 2 山东省对下转移支付制度的现状与问题 山东省自1 9 9 6 年起，比照中央对省的转移支付办法，初步建立起了规范、统 一的省对下转移支付制度。经过近十年的运行，取得了一定的成效。转移支付规 模逐年扩大，有效缓解了基层财政运行中的突出问题。以下就山东省对下转移支 付从三个角度进行分析，探求存在的问题和原因。 3 2 1 省对下转移支付资金总量不足 图3 一l ： 山东省对下转移支付资金总量 亿元 年份 本文所统计的山东省对下转移支付资金包括：消费税和增值税税收返还、所 得税基数返还( 从2 0 0 2 年开始) 、原体制补助、专项补助、一般性转移支付补助， 农村税费改革转移支付补助、增发国债补助、调整工资转移支付补助、结算补助、 山东大学硕士学位论文 _ _ 一i n _ _ _ _ _ | _ _ _ _ _ _ 农业税灾歉减免及企事业单位预算划转补助以及其他补助，共十一项资金。由于 山东省自2 0 0 0 年至2 0 0 4 年对下转移支付资金的项目有所变化，所以本文在计算 省对下转移支付资金总量时，这十一项资金会有个别项目的变动。 从2 0 0 0 年至2 0 0 4 年的五年间( 见图3 一1 ) ，山东省对下转移支付的资金总量 在迅速的增加，2 0 0 0 年为1 7 4 2 7 亿元，到了2 0 0 4 年就已经达到3 9 5 5 6 亿元，增 长了2 3 倍。本文在第二部分论述过，转移支付的目的在于弥补纵向和横向的财力 不平衡，以促进各地区公共服务均等化的实现。为分析山东省内横向财力差异， 本文将山东省分为东、西两个部分，将胶济铁路沿线的半岛城市划为东部，包括： 济南、青岛、威海、日照、烟台、淄博、东营、潍坊八个城市，其他地区划为西 部，包括：枣庄、济宁、滨州、泰安、莱芜、临沂、德州、菏泽、聊城九个城市。 我们从以下三个方面来分析山东省横向差异状况： ( 1 ) 山东省东西部地区的g d p 比较 g d p 增长速度的比较 图3 2 是以1 9 9 4 年各地市的g d p 为基数，山东省东西部地区在1 9 9 5 - - 2 0 0 3 年间g d p 的增长速度。可以看出，山东省在这十年中，经济保持了一个较快的发 展速度，东西部地区的发展速度大致相当。以1 9 9 4 年为基数，1 9 9 5 年东部地区 g d p 平均增长速度为2 4 7 2 ，西部平均为2 7 0 3 ，到2 0 0 3 ，这个平均速度变为 东部2 2 0 4 3 ，西部2 2 2 8 8 。可见，山东省在分税制改革的十年中，与全国经 济发展的大环境相适应，抓住了发展机遇，全省的经济有了较大的飞越，而且各 地的发展速度均衡。 图3 2 ： 1 4 增长率 1 9 9 5 - - 2 0 0 3 年山东省东西部地区g d p 增长率 年份 圜 山东大学硕士学位论文 g d p 绝对数额的比较 由于历史的原因，东西部地区g d p 的绝对额差距较大。1 9 9 4 年东部地区g d p 总额为2 6 4 5 7 4 亿元，西部地区为1 3 9 9 1 l 亿元。东西部差额为1 2 4 6 6 3 亿元，2 0 0 3 年，东部地区g d p 总额为8 3 3 8 9 亿元，而西部仅为4 5 8 2 0 5 亿元，差额为3 7 5 6 8 5 亿元。十年之间，东西部地区的g d p 差额增加了三倍多。 i 人均g d p 的比较 1 9 9 4 年东部地区人均g d p 为7 1 0 0 6 0 元，西部为2 8 3 9 9 4 元，二者相差4 2 6 0 6 6 元。2 0 0 3 年东部地区g d p 人均达到2 1 3 1 i 6 4 元，而西部地区只有8 8 1 9 0 6 元，东 部比西部高出1 2 4 9 2 5 8 元。 从以上三个方面的分析可以看出，虽然山东省东西部地区在1 9 9 4 年之后经济 都保持了较高的增长速度，但是由于历史、地理的原因，西部地区的经济基础较 弱，人e l 较多，西部地区与东部地区的经济实力在逐渐拉大。从这个角度来看， 为了缩小东西差异程度，保证各地有足够的资金用于公共品的均等化提供，省级 对下的转移支付制度必不可少。 ( 2 ) 山东省东西部地区财政收入分析 从东西部地区财政收入比重对比图( 图3 3 ) 来看，主要有以下几个特点： 山东省东部地区的财政收入规模远远大于西部地区。2 0 0 3 年东部地区的财 政收入达到4 0 8 7 8 亿元，占全省财政收入的5 7 2 7 ，十年间平均比重为5 7 4 ， 而西部地区2 0 0 3 年财政收入为2 0 7 9 1 亿元，仅占2 9 1 3 ，平均占2 8 8 。 东部地区与西部地区财政收入的绝对差距在逐渐拉大。1 9 9 4 年东部地区与 西部地区财政收入的差额为4 5 4 亿元，而2 0 0 3 年增长到2 0 0 8 7 亿元，十年问增 长了1 5 5 4 7 亿元。 东部地区与西部地区财政收入的相对差距在缩小。东部地区的财政收入比 重经历了一个下降、上升，再缓慢下降的过程。从1 9 9 4 年开始，东部地区的财政 收入比重逐渐下降，1 9 9 4 年为5 9 7 ，1 9 9 7 年降到最低为5 3 9 2 。1 9 9 8 、1 9 9 9 年有所上升，达到5 8 3 5 。但是从1 9 9 9 年开始，东部地区的财政收入比重又开 始逐渐的下降，2 0 0 2 年一度降到5 5 9 4 ，年均增长率为- - 0 4 6 ，而西部地区的 财政收入比重在缓慢的增长，从1 9 9 4 年的2 5 9 8 增长到2 0 0 3 年底的2 9 1 3 ， 山东大学硕士学位论文 年均增长率为1 2 8 。 结合以上对东西部地区g d p 的分析来看，东部地区经济实力较强，财政收入 相应也较多，平均占到全省的一半以上，处于绝对优势。与此相对应，西部地区 本身经济较弱，财政收入总量也较少，平均不到全省的3 0 。东西地区财政收入 差距较大。而从公共品的需求来看，各地又是均等的，也就是说各地方居民对如 基础设施、基础教育、供水、供电、卫生保健、交通等的需求是一致的，在相同 的需求条件下，由于西部地区经济落后、财政收入不足，势必无法为西部地区居 民提供与东部地区均等的公共品。我们以2 0 0 4 年山东省东西部地区在教育、科技， 医疗卫生方面的投入为例，东部在这三项公共品的投入共计支出1 2 8 3 6 亿元，而 西部仅为9 3 7 2 亿元。东部支出是西部的1 3 8 倍。这组数据清晰的表明，山东省 西部地区在公共品的提供方面受到了经济发展程度、财政收入的极大制约，这就 在客观上要求省级政府通过转移支付进行资金的支持