（中国近现代史专业论文）工部局与上海地方当局财税交涉比较研究（18541911）.pdf

浙江大学硕士学位论文工部局与上海地方当局财税交涉比较研究( 1 8 5 4 - - 1 9 1 1 ) 内容提要 众所周知，上海作为近代中国最大的都市，又是与西方联系最为广泛、密切 的口岸，其发展道路既独特又耐人寻味，尤其是租界的存在，实行西方市政制度 的公共租界与中国传统管理模式的华界，在历史机缘下交汇，两种截然不同的管 理方式、治理观念碰撞，使得这一变化引人注目，在很大程度上影响了上海及周 边地区的近代化历程。 本文通过比较晚清上海公共租界与华界存在的两种不同财税管理体制，梳理 晚清公共租界市政管理机构工部局同上海地方当局在财税问题上的交涉过 程，彰显在西方城市管理制度冲击下，中国地方一级行政当局作出的应对措施和 自我保护行为，以及在交涉中的努力与无奈，对抗与变革。 全文秉此宗旨，由导言、四章正文、结语，共六部分组成，导言部分阐述了 本文选题的缘起、目的意义、研究现状，简单介绍了基于本文的资料。第一章比 较公共租界与华界财税体制，第二章和第三章是本文的核心部分，就工部局的制 度管理与晚清上海地方政府人治管理间的矛盾，西方自由贸易同中方传统的专营 垄断之间发生的观念与制度冲突，上海地方当局的新税源问题作了论述。对公共 租界的近代化、城市化冲击传统的经济、社会秩序，由此带来的社会问题作了阐 释。第四章分析了上海地方政府在外交上的处境，认为地方政府抗拒西方制度的 主要原因是现实困境，但是近代化的潮流难以阻挡，上海地方政府最终迈出了前 进一小步。结语就交涉的深层次问题作了探讨，认为西方先进的管理有其深厚的 历史渊源，需从长时段分析。 【关键词】晚清公共租界工部局上海地方政府财税交涉 浙江大学硕士学位论文工部局与上海地方当局财税交涉比较研究( 1 8 5 4 一1 9 1 1 ) a b s t r a c t t h e r ei sac o m p a r i s o ni nt h i sp a p e ro ft h ef i n a n c ea n dt a x a t i o nm a n a g e m e n t s y s t e m sb e t w e e ni n t e r a a t i o n a ls e t t l e m e n ta n dl o c a lg o v e r n m e n to fs h a n g h a ii nq i n g d y n a s t y i ti n d i c a t e st h ed i f f e r e n c e sb e t w e e nm u n i c i p a lc o u n c i lo fi n t e r n a t i o n a l s e t t l e m e n ti ns h a n g h a ia n dt h el o c a la u t h o f i t y a b o u tt h en e g o t i a t i o no nf m a n c ea n d t a x a t i o na n dt h ew h o l ep r o c e s s i ta n a l y z e st h es e l f - p r o t e c t i o na n dc o u n t e ra c t i o no f c h i n e s el o c a la u t h o r i t i e sw h e ni tw a si m p a c t e db yt h ew e s t e r nu r b a nm a n a g e m e n t s y s t e ma sw e l la st h ei n t e r c o m m t m i c a t i o nb e t w e e nt h e m t h i sp a p e rh a sm a i n l yd i s c u s s e dt h ec o n t r a d i c t i o no ft h es y s t e m i z e dm a n a g e m e n t o fm u n i c i p a lc o u n c i la n dt h ep e r s o n a lm a n a g e m e n ts y s t e mo ft h el o c a lg o v e r n m e n t o fs h a n g h a ii nq i n gd y n a s t y f u r t h e r m o r e ，i tp o i n t so u tt h ec o n f l i c tb e t w e e nt h e w e s t e r nf r e eu a d ca n dc h i n e s et r a d i t i o n a lm o n o p o l ys y s t e ma sw e l la st h en e wt a x s o u r o ep r o b l e m so fs h a n g h a il o c a la u t h o r i t i e s t h ee c o n o m i cm o d e r n i z a t i o no ft h e i n t e r n a t i o n a ls e t t l e m e n to fs h a n g h a i , u r b a n i s mi m p a c t e dt r a d i t i o n a le c o n o m i ca n d p u b l i cs o c i a ls y s t e ma n dt h ea l o n g s i d es o c i a lp r o b l 涵sh a v e b e e nd e t a i l e d l y e x p a t i a t e di nt h i sp a p e r r e a l i s t i cd i f f i c u l t i e sa r et h em a j o rr e a s o nf o rt h a tl o c a l g o v e r n m e n th a sr e s i s t e dt h ew e s t e r ns y s t e m w h i l eh i s t o r i cm o d e r n i z a d o nt r e n dw i l l n e v e rs t o ps t e p s s h a n g h a il o c a lg o v e r n m e n th a d g o n ea h e a ds l i g h t l ye v e n t u a l l y k e y w o r d q i n gd y n a s t y m u n i c i p a lc o u n c i lo fi n t e r n a t i o n a ls e t t l e m e n t l o c a lg o v e r n m e n to fs h a n g h a it h en e g o t i a t i o no nf m a n c oa n dt a x a t i o n 2 浙江大学硕士学位论文 工部局与上海地方当局财税交涉比较研究( 1 8 5 4 1 9 1 1 ) 导言 本论文选择工部局与晚清上海地方当局关于市政财税管理所发生的冲突和事件交涉作 为研究对象，基于以下考虑： 众所周知，上海在成为通商口岸之后，发展迅猛，是中国最大的多功能经济中心，文 化事业中心，政治重镇，也是与西方联系最为广泛、密切的口岸城市之一，作为近代中国最 大的都市，在当时世界上也是屈指可数。上海发展的道路又是独特的，近代上海租界制度的 影响尤其突出，最引人注目的是：实行西方市政制度的公共租界与实行中国传统管理制度的 华界，由于历史的机缘交汇，两种截然不同的制度，方式、观念相互碰撞，产生的影响深远， 很大程度上影响了上海，及其他地区的近代化历程，在经济史、城市史，外交史的研究上， 有其特殊意义。 公共租界采用西方资本主义国家立法、行政、司法三权分立的政权组织形式，实行由 纳税人会议、工部局、领事团共同参与运作的地方自治制度，作为行政管理机构的工部局， 它在市政管理上，科学有效，措施到位，对上海地方当局本有的管理体系产生了很大的影响， 特别在财税上，工部局的做法影响着华界的经济和社会秩序，财税管理同中国旧有制度相比 有着明显的优势，相互交涉间，显示出来的理念、制度、行为的差异，带给上海地方政府的 冲击，以及由此引发的上海地方当局的应对和自我保护，在全球化的今天。仍不失为一种历 史的借鉴，从中可以认识两种文化、制度相遇时的冲突与妥协，抗拒与革新，有深入探究之 价值。 上海史的研究，历来受到学术界的重视，租界的研究更是上海史研究的一个热点，按照 时间顺序，可以分三个阶段：晚清、民国与当代。 上海开埠以来，学者和外侨对这个城市就开始进行了介绍，其中多数是一种概览式的描 绘，对于租界研究比较有学术参考价值的著作，一部是裘昔司的( h i s t o r i cs h a n g h a i ，中文 译本名为上海通商史，商务印书馆1 9 1 5 年出版，该书对于上海开埠，租界沿革、工部局 的创立、上海市政进化都有叙述，有相当的参考价值。另外一部是王韬的 瀛塥杂志( 1 8 7 5 年) 对上海历史沿革、开埠以后上海社会变化、上海文人对租界西人西物评价等介绍详细， 其资料来源多为作者亲身经历，对许多问题又有自己看法，亲历性、第一手资料对研究上海 帮助尤大 民国时期，上海已经成为中国最大城市，国际性大都市，对上海和租界的研究成果众多， 在1 9 2 5 年五卅运动前后，由于民族矛盾上升，收回租界的呼声日益高涨，围绕上海租界问 题的研究著作相应产生。上海商务印书馆1 9 2 4 年出版的王揖唐所著上海租界问题，全书 三册，主要介绍了租界沿革、租界的司法制度和租界掌故。该书特色是从法理方面考虑了上 海的租界问题。1 9 3 3 年出版的徐公肃、丘瑾璋合著的上海公共租界制度，上海人民出版 社在1 9 8 0 年将其与蒯世勋的上海公共租界史稿并为一书出版，名上海公共租界史稿， 两书是华人学者研究公共租界制度的较早且资料翔实、分析深刻、富有见识的著作，是研究 公共租界的必读之书。法云书屋1 9 3 6 年出版阮笃成的租界制度与上海公共租界，从国际 法角度述公共租界之特点，描述了上海公共租界的历史、现状以及立法、司法、行政特点， 也是比较著名的研究著作。 海外学者所出版的著作中影响较大的主要有：兰宁、库寿龄所写的上海史( 1 9 2 1 年， 1 9 2 3 年) ，是用英文写成的第一部翔实记载十九世纪上海租界历史的著作，其特点是资料扎 实，资料来源于工部局档案、北华捷报等，以及当时人的记载，许多有关历史细节资料 通过此书得以保存下来。英国人费唐的费唐法官研究上海公共租界情形报告书( 1 9 3 2 年) ，收集了公共租界制度的大量史料，介绍了公共租界的沿革，有很高的存史价值。霍塞 3 浙江大学硕士学位论文 工部局与上海地方当局财税交涉比较研究( 1 8 5 4 1 9 1 1 ) 的出卖上海滩( 1 9 4 0 年纽约出版，越裔译，上海大地出版社1 9 4 1 年3 月出版) ，全书 大体按时间顺序，叙述上海历史活跃在上海的人物等，也有一定的史料价值。 1 9 4 9 年以后，海外的研究著作主要有美国人罗兹墨菲的上海一一现代中国的钥匙 ( 1 9 5 3 年哈佛大学出版，章克生等译，上海人民出版社1 9 8 6 年出版) 它是西方人所写的在 中国影响很大的一部上海史著作，书中重点论述从1 8 4 3 年开埠到1 9 4 9 年解放这一百多年间 上海城市发展、演变的历程；将开埠以来上海的演变放到近代中国、近代世界的大背景下考 察，认为上海城市的演变发展对中国适应世界潮流、走向现代化，起了关键性的作用。 随着中国改革开放政策的实行，中国经济文化迅速发展，国外学者到中国考察和搜集 资料日趋方便，西方学者对上海史研究的兴趣日趋浓厚，对上海历史研究的成果成批涌现。 香港中文大学粱元生教授的上海道台研究一转变中社会之联系人物，1 8 4 3 - 1 8 9 0 ( 上海史 研究译丛，上海古籍出版社2 0 0 3 年出版1 ，是研究晚清上海统治阶层的力作，书中通过研究 晚清历届上海道台这一特殊的群体，展示十九世纪中后期中国对内、对外政策的演变，中央 与地方关系的变化，特别是上海社会结构与社会关系的变化，通过考察上海道台在外交方面 的活动与作用，说明他如何在传统的天朝中心观念与新的国际观念两方面发生联系。 上海租界的研究，代表性著作还包括1 9 7 8 年由文史哲出版社出版的吴圳义的清末上 海租界社会和资料集 上海租界问题，该书资料来源丰富，不同时期报刊杂志与租界有 关的材料多有收入，对上海租界问题研究非常有帮助。此外王尔敏的外国势力影响下之上 海开关及其港埠都市之形成，也是研究上海租界形成及沿革的力作。 有关于租界的论文，主要集中在租界的政治运作模式和对于中国市政近代化的影响方 面，近年来，代表论文有吴士林论租界对近代中国社会的复杂影响( 文史哲1 9 9 8 年 第5 期) ，该文认为租界的存在有两方面的作用即有损害中国利益的一面，也有促进中国 近代化的一面，主观动机和客观效果之间存在着差异。袁燮铭晚清上海公共租界政权运作 机制述论( 史林1 9 9 9 年第3 期) ，该文对公共租界政权的结构和运作模式有全面的分析。 熊月之、罗苏文、周武略论近代上海市政( 学术月刊1 9 9 9 年第6 期) ，对于租界对上 海城市化进程的推动作了充分的论证和肯定。专门论述租界的一个方面问题的相关论文有： 张景岳上海租界的人口与经济变迁( 社会科学2 0 0 1 年第6 期) ，从租界人口的变化来 分析上海的经济变化过程与特点。方子文旧上海公共租界筹集市政建设资金的形式( 上 海财税，1 9 9 4 年第8 期) ，介绍了公共租界筹集市政建设资金的几种形式。邢建榕水煤 电：近代上海公用事业演进及华洋不同心态，论述了西方近代公用事业引进时候，上海人 的态度变化过程，以及华界的转变等等。 近年来，与本文相关的晚清财税问题研究成果丰富，同本文相关、即以地方财税为研究 对象的论文主要有：魏光奇的清代州县财政探析( 首都师范大学学报( 社会科学版) 2 0 0 0 年第6 期) ，该文对于清代州县的财政运作体制有一个非常细致的探究，对于州县财税实际 运作与制度设计严重背离的特点以及州县财税的家长制问题等都有详细的论述。肖守库，任 雅洁晚清“就地筹款”的演变与特征( 河北师范大学学报( 哲学社会科学版) 2 0 0 4 年第 4 期) 对于晚清“就地筹款”的财税措施和政策作了一番阐释，认为它对暂缓清朝财政崩溃 有过积极作用，但也使得地方财权增加，清王朝难以控制，加速了清王朝的贫困化进程。马 金华晚清中央与地方的财政关系( 清史研究2 0 0 4 年第一期) 从外债为研究角度，对 于晚清中央对地方财税监管的失控，财权不断下移的这一过程有一个详细的分析。邓绍辉的 晚清赋税结构的演变( 四川师范大学学报( 社会科学版) 1 9 9 7 年第4 期) 采用对比分 析的方法，着重对1 8 5 1 1 9 1 1 年间晚清赋税结构演变的规律、特点及原因进行了系统而深 入的论述。这些著作和论文都对研究有一定的帮助。 租界和华界的财税研究，一直都有人进行，但本文既不是纯粹的租界史研究，也不完全 4 浙江大学硕士学位论文 工舒局与上海地方当局财税交涉比较研究( 1 8 5 4 - 1 9 1 1 ) 是财税史研究，而是以上海公共租界与华界的两种不同的财税管理体系以及代表这两种体制 的行政当局之间的交涉、冲突过程为切入点，分析晚清上海这一通商口岸的地方官员在西方 近代化的市政与财税管理体制及实践的冲击下所做的反应和自我保护，着重探究双方交涉的 矛盾所在，考察旧体制下的中国地方官员们在与西方打交道时是如何作为的他们遇到了何 种困境。力图说明在西方先进管理制度的冲击下，地方官员的行为和观念不得不适应时代的 变化，但是这种变化是缓慢的，原因有主权的争执，中央对地方的束缚，特别是地方官员从 税源、社会秩序等现实利益出发，对于近代化带来了传统经济和控制体系日趋瓦解，旧的社 会结构和伦理秩序逐渐崩溃，感到忧虑和不安，以至于对于改革多持保守态度。但是西方管 理制度和中国旧有体制相比优势明显，在上海由于公共租界的存在，这一落差特别显著，近 代化的潮流难以阻挡，最终仍大胆的迈出了前进的一步。 本文利用相关档案、出版的报刊、海关报告等资料。通过细致的梳理。挖掘确凿可信 的史科。借鉴多种学科知识，力求分析清楚工部局屈上海地方政府财税交涉的过程和特点 ( 1 8 5 4 1 9 1 1 ) ，探索比较此一问题，可以略补在这一方面研究的不足。本文所依据的主要 资料是上海古籍出版社2 0 0 1 年出版的工部局董事会会议录，这部史料完整记录了上海公 共租界( 包括其前身英租界) 管理机构工部局董事会历次会议召开情况的会议录，从1 8 5 4 年7 月1 7 日工部局成立后召开的第一次会议，到1 9 4 3 年1 2 月1 7 日工部局解散前举行的最 后一次会议，历时9 0 余年，它内容丰富，连续性强，有极高的史料价值，详细记录和反映 了董事会对于租界事务管理的方方面面，涉及本文的主要有公共租界的捐税收入、开支和同 上海地方政府打交道的全过程。它是租界档案中全面系统反映租界历史的档案材料，出版距 今时间很短，未被海内外租界史研究者充分使用，在材料的来源上，具有原始性质。不过这 一史科由于是会议记录，也存在不少缺憾，一些事件有决策记录，但无缘由和执行记录，因 此本文还参考了工部局、领事团、上海道台间的通信，工部局年报、海关十年报告等， 以求尽可能的接近历史的真相。 5 浙江大学硕士学位论文工部局与上海地方当局财税交涉比较研究( 1 8 5 4 1 9 1 1 ) 第一章公共租界与华界财税体制 众所周知，任何政府机构的运行，都必须由财税的支持，一般地说，财税管理体制与政 权结构、行政管理体制有着密切的关系，本章将考察比较公共租界工部局与上海地方政府在 财政制度和税收来源上的差异，正是这方面的差异，很大程度上决定了后文将要探究的双方 交涉行为 1 、机构与财税体系 公共租界1 采用西方资本主义国家立法、行政、司法三权分立的政权组织形式，实行由 纳税人会议( 1 8 6 9 年前为租地人会议) 、工部局、领事团共同参与运作的地方自治制度。管 理上不同于殖民地的总督府，也不同于受制于一国领事的租界当局( 如法租界公董局) 。 公共租界纳税人会议相当于立法机关、城市议会，有权决定预算、决算，征收捐税，修 改土地章程附律，讨论决定其他与租界大众有密切关系之事项，有选举董事会董事之权 力，对工部局有监督权。 工部局是行政机关，实行董事会集体领导制，董事不支薪，有各自事业经营，只做行政 决策，为方便管理，董事会下设专管委员会，最初是道路码头及警务，税务及财务这两个委 员会，1 9 世纪6 0 年代中期后，常设3 个委员会：财政、税收和上诉委员会，工务委员会， 警务委员会，其中的财政、税收和上诉委员会分管财税事务。工部局还有一些临时小组委员 会，诸如卫生，学务，公用等，每个委员会均有一到三个董事分工兼管。工部局日常事务由 该局聘用的领取薪金的人员办理。由总办主持该局总体事务，协调各部门的日常工作，代表 工部局签署、发布对外文告，在总办下面，有直属机构捐税处，以及各委员会下属的具体工 作部门，如警务处、火政处、工务处、卫生处、教育处等。总办和所有这些部门都必须执行 董事会的决议，向董事会或各自所属的委员会请示汇报工作。 领事团是公共租界的外交机构，工部局同上海地方政府交涉，需经过领事团，领事团享 有治外法权，所属的领事法庭审理在华外国人之间的案件，领事公堂审理与工部局相干的案 件，同中国政府共同管理的会审公堂审理与外人相干的华人案件。 公共租界行政管理有两大特色：一是自治，公共租界行政类似于西方的代议制，对投票 人负责，政务公开。决策民主。二是法治，工部局不是独断的官府，它权力有限，它的统治 权均见于成文的章程内，自身无权变更，法院独立于工部局，工部局须完全接受法院的判决， 以及纳税人会议的决议。 公共租界的行政体制，决定了它的财税制度：纳税人会议拥有决定市政建设费用、开征 捐税，审查工部局帐目的权力，未经纳税人会议批准，工部局不得随意征税、进行贷款、发 行公债、增加工部局雇员的薪金。纳税人会议审议工部局董事会呈报的预算及决算帐日报表。 进行税率调整，募集资金等，工部局上一年度超过预算的支出需要通过纳税人会议的认可， 才得以被核准。纳税人会议是工部局财政收支的最后审批机构。 工部局董事会负责讨论决定预算草案、税收、发行公债和各项较大的开支项目等财税事 务。其下属的税务及财务委员会具体操作租界内财政税收，1 8 6 5 年5 月组建财政、捐税及 上诉委员会，扩大其职能替代了原来的税务及财务委员会。其主要职责为：根据上一年度征 1 作者注：洋泾浜以北租界和工都局的正式名称，是在1 8 7 0 年6 月1 3 目的工部局董事会会议上确定的。 会议决定。今后所有的官方文件中，停止使用。英美租界”这一名称而可以用“上海公共租界”这几 个字来标明工部局管辖权范围内的整个租界，工部局系指上海公共租界的工部局”上海市档案馆编。 工部局董事会会议录上海古籍出版社2 0 0 1 版，第4 册，第7 1 3 页。 2 作者注：此方面典型事例有，1 8 8 5 年工部局预算遭纳税人会议否决；1 8 9 7 小车抗捐事件，纳税人不满使 得工部局董事全体辞职等 3 工部局华文处译述：费唐法官研究上海公共租界情形报告书 ，第1 3 7 页。 6 浙江大学硕士学位论文 工部局与上海地方当局财税交涉比较研究( 1 8 5 4 1 9 1 1 ) 税情况来编制来年的预算收入，包括征税项目、执行税率、发行公债数目等，并提交董事会 审核；批准并审核工部局所有开支和贷款、所有契约、租约、合同及协议，审查工部局帐目； 负责房地产估价复议，办理对欠缴捐税的控诉，负责解决各种财税问题，听取并裁决有关财 务、人事方面的上诉案件并修改税则和支付体制：监督工部局财税支出，凡工部局大笔开支 在提交董事会前，均需这一委员会讨论通过。 工部局捐务和财务具体事项由总办处承办，总办直接领导捐税股和会计股，在总办下有 会计、出纳，收税员等职，总办负有指派税收员、办事员的工作，保管所有银钱及工部局帐 册的职责。工部局早期财税执行机构的设置比较简单，除总办外，只有会计师、负责地税和 执照、负责房捐的外籍助理、收税员以及华籍文书。1 8 7 6 年，总办向董事会提议，将负责 地税和执照的外籍助理划归会计师管辖，在总办之下设助理( 后演变为帮办) ，协助总办工 作。1 9 0 9 年由于纳税人会议批评总办处下属的会计股财务工作不得力，工部局于是决定筹 设财政处。1 9 1 0 年完成组建工作，财务处主要掌管工部局经常、临时收支预算的执行。早 期财务处设处长1 人、副处长1 人、首席会计1 人，助理会计若干人。 总之，纳税人会议是公共租界财税政策的最后决策机构，工部局董事会负责日常决定， 总办及其下属负责财务的部门执行具体工作，两者接受纳税人会议的行政监督，公共租界拥 有完全财税权。 晚清上海地方政府，是大一统国家下的地方政府。依据清代的行政体系，清代上海地方 行政机构有道、府，县三级，具体归属为苏松太道，松江府，下辖五个县，到清末演变为十 县一厅。上海由苏松太道台( 以下简称上海道台) 以及下属知府，知县负责管理。道从传 统职能上讲，为省的派出代表，来巡守、监察地方，以保证朝廷政令在地方的贯彻。监督地 方行政、维持地方治安、兼理海关是上海道台的三大职责。晚清，上海成为通商口岸，道台 担负起近代职责，受命管理海关，议定贸易规则，处理这一口岸的对外事务，在洋务运动开 始后，还负责监管江南制造局，后来的轮船招商局等新机构和新企业，以及其他一些近代化 项目。上海道台是上海各方面的首脑，职责繁多，治安、关税、外交、洋务、学校、开埠造 路等等均或由其兼管，或直接总理。道下面的知府掌一府政令，负责执行上级政令，考核属 吏，审决讼狱，征收赋税，管辖所属各县的行政事务。知县负责县内一切事务，“平赋役、 听治讼、兴教化、厉风俗，凡养民、祀神、贡士、读法，皆躬亲厥职而勤理之。”4 清代地方上的行政管理也有两个特点：一、集权与寄权结合，每一层级都对自己的上级 负责，权力是上级单位的分寄，等级分明。同时各级行政长官又集行政司法权力于一身。府 州县等基层官员一人担当众多职务，辅助办事官极少，事情繁复又无法应付，只能聘请幕僚 襄办政务，负责具体事务的幕僚又无实际职位，最后使得政务。漏略闺疏，殊多未善”。知 州或知县。以一人兼治众事”，但州县所辖数百里，无法监管，许多地方公益等事务不得不 由乡族社会自行解决，造成官治不足、民治不举的局面。二、职权重叠、职能不明。为了专 制的需要，避免地方权力独大，各级官吏在职权上都相互牵制，重叠。道，府的权力中监督 一权互相平行，府、县在民事上重叠则更多，但是在市政建设等方面又都没有明确的分工。 由于实行中央集权的政治体制，财税权亦高度集中于中央，一切财政收支原则上完全由 中央政府统筹办理，法律上并不存在地方财政，也就没有独立的省一级或州县财政。更没有 近代意义上的预决算等制度。清政府对于地方财税，通过定期修订赋役全书，将田赋定 额落实到州县，将杂税制定项目，附在赋税全书之后，通过起运存留、解款协款，奏销 等制度，使得州县经手的财政收入不得以任何形式分润，以形成自主的财税基金，除中央规 定外，地方不能另立附加税。上海地方政府的财税体制如下： 上海道台主管全局，江海关的税钞由其监收，与租界的财税交涉由其掌管。 州县不设职权独立的财税机构，财税事务由州县官一人负全责。知府衙门下的府堂分吏、 4 清朝通典) 卷3 4 ，职官十二，商务印书馆1 9 3 6 年版，第2 2 1 1 页 7 浙江大学硕士学位论文工部局与上海地方当局财税交涉比较研究( 1 8 5 4 1 9 1 1 ) 户、礼、兵、刑、工六房办理具体事务，其中财税归户房管理。1 8 5 6 年，清政府为筹措镇 压太平天国运动的军饷，曾国藩以上海商贾云集，交易频繁为由，向清政府奏准开征厘金。 1 8 5 7 年，上海县设立洋药( 鸦片) 厘捐局，每箱鸦片征银1 2 两。1 8 6 0 至1 8 6 2 年，太平军 多次逼近上海，上海防卫紧张，周边地区遭战争破坏严重，急需巨额费用，于是在1 8 6 2 年， 由松江知府薛书尚成立松沪捐厘局，并自任督办，总局范围涉及松江和太仓两府之地，年征 收税额约为1 5 0 万两。 知县是各辖区内负责税收的主要官员。按照规定，朝廷摊派给各地的赋额应由州县负责 征收，先解送至府，再由府解送至省。这条规定在实践中改为由卅l 县直接解省，赋税的征收 为州县之责，并成为考核州县地方官的重要依据。上海地处江南，赋税一向繁重，又有漕粮 的摊派，历任地方官都以税收作为要务。 知县的正式辅佐官县丞、主簿，分掌粮马、征税、户籍等。清代，绝大多数官员由科甲 出身，虽有学问，但所学全为经史文章，至于钱粮会计则基本不通。由于实行回避制度，即 地方官不得在本籍或寄籍所在省份任职，一个外省的朝廷命官上任后很难马上了解当地情 况。于是，作为专制集权政治的补充，上海县衙门中如同中国的其他省份一样，征税中出现 了清代盛行的使用幕吏役仆的制度。同光年间，上海县衙内约有书吏五六十人，他们往往父 子相承，分别在各房、库等处供职。他们不是官，也没有品秩，一些分管财税的吏，熟悉律 例，工于写算，每一事起，分管该项事务的书吏即参照旧案、惯例准备文牍，供主官画诺； 然后即将有关文牍收贮入档，备以后查用。各县县衙内还设有粮差、禁卒等各色衙役，分别 担任催科、征比等差事。其人通常师徒相承依附于衙门，供历任主官驱使，与书吏同为县署 中熟悉当地情事的常职人员。 外来官员为了不被书吏、衙役蒙蔽，多带私人助手。知县私人出资延聘称为师爷的幕友 来进行帮办。办理财政、赋税事务的钱谷师爷凭借对钱粮会计的擅长，为知县谋划，替知县 拟律，成为县衙门财税事务的实际主宰，同时还有2 0 来名通常被称为长随的奴仆，是知县 私人雇用的以帮办公务为主的贴身侍从，其中一些人负责钱漕、管库等，虽然地位不及书吏， 更不能与幕友并论，但却被知县倚为心腹，监督衙门出入，掌管库房、印记等。 华界内的这一体制一直到清末才得以改变，1 8 9 5 年，经清政府核准，成立了上海南市 马路工程局，仿照租界办法，以征收房捐，地捐、车捐、船捐、烟灯( 鸦片) 捐为来源，筹 集筑路所需经费，此举“开地方自治之先端”后来，马路工程局又改组为上海南市城厢内 外总工程局，下设机构中有收捐处、会计处，经管收税理财事宜；还两度发行地方公债各3 万两，以补充经费。1 9 0 9 年，清政府颁布城乡地方自治章程，上海南市城厢内外总工程局 改名为上海城自治公所，下设捐务科，征收地方公益捐、码头捐、广告税和地丁，漕粮等。 闸北地区也于1 9 0 6 年成立上海北市马路工巡总局，吴淞地区成立吴淞工程总局、吴淞清丈 局，浦东地区则设浦东塘工善后局，征收税捐解决自治经费。5 2 、收支比较 工部局的收入分经常和临时两种6 。经常收入开始是地税、房捐，码头捐，执照税，以 后又增加了局产租金、公共事业收入( 工部局和企业合作经营的公共事业) 等。工部局的临 时收入，开始是出售余地的收入等，后来主要以发行的公债收入为主。工部局的收入以地税、 房捐，码头捐、执照捐为主要来源。 房捐是工部局的最大收入，开始因巡捕代理房捐的征缴业务，也被称为巡捕捐，房捐分 清代官制和上海地方政府财税体制资料主要来源子：赵尔巽主编，清史稿职官三，中华书局，1 9 7 7 年1 2 月版。应宝时修，俞樾纂，上海县志，清同治十年刻本；吴馨修、姚文楞纂，上海县续志， 1 9 1 8 年上海文庙南园志局刻本上海市地方志编委会编，上海通志。上海人民出版社、上海社会科 学院出版社，2 0 0 5 年1 2 月版。 6 注：公共租界财税收入数据主要依据工部局年报 ，工部局董事会会议录) 。 8 浙江大学硕士学位论文工部局与上海地方当局财税交涉比较研究( 1 8 5 4 - - 1 9 1 1 ) 为西式房屋房捐和华式房屋房捐，1 9 0 6 年后开始向越界筑路区的中外居民征收房捐，产生 了西人和华人房屋的特别捐。捐税由捐务处对房租估价，在纳税人会议上确定捐率，然后征 收。1 8 5 4 年开始征收，采取了中外住户不同捐率的政策，华人房捐为房租的8 ，始终不变； 外人最初为3 ，后增加，到1 8 7 0 年为6 。1 8 8 0 年，华人捐率增为1 0 ，外人捐率增为 8 ，1 8 9 8 年中外住户房捐改为一致。房捐收入占工部局收入的比重最大，1 8 9 9 年以前占了 总捐收的3 0 - - 4 0 ，1 9 0 0 年后比重在4 0 至4 5 之间1 8 7 0 年房捐收入为5 8 万两占总 收入的2 6 ，1 8 9 9 年超过3 0 万两。占总收入的“，1 9 0 8 年达到1 1 1 万两。 地税是公共租界内土地所应永久缴付的税款，在整个工部局收入中，仅次于房捐。最初 征收按地租为基数，加上一定税率进行计收。土地估价每3 年一次，1 8 9 0 年后，由于租界 财政开支的不断增多和市场价格的变化，工部局决定每年都对地产进行重新估计，调整税率， 按照估价和当年税率提前预交数额。地税的税率1 8 5 4 年为估计地价的5 ，到1 8 6 6 年度为 2 5 ，1 8 7 4 年年度增加至3 ，1 8 8 0 年增至4 ，1 8 9 8 年增至5 。地税1 8 7 9 年前占总收 入的5 - - 1 0 ，1 8 8 0 年- - 1 8 9 9 年占1 1 2 0 左右，1 9 0 0 年以后比重在2 0 以上，1 9 0 5 年 后开始跃居捐税收入的第二位1 8 9 7 年地税收入为1 0 万余两，占工部局总收入的1 7 ，1 9 0 8 年为6 8 - 5 万两，占总收入的2 8 ， 码头捐开始于1 8 5 4 年，工部局以货物价值的l 向在租界公共码头上装卸货物的洋行 征收码头捐，对于华商，每户每年征收5 0 元，实行不久因遭华商和道台反对而停止。后经 多次交涉，1 8 5 7 年上海道台同意每年统交一笔费用，作为支付华人码头捐的代偿费。1 8 5 8 年为2 0 0 0 元，1 8 6 3 年追加到4 0 0 0 元，1 8 6 6 年为1 0 0 0 0 元，1 8 6 7 年为1 4 0 0 0 元。1 8 7 9 年至 1 8 8 5 年间。度暂停，但对道台的年捐仍照收。由于工部局觉得华商通过道台的年捐所得 到的好处远远大于道台每年的年捐。1 8 9 9 年进行改革，取消道台代偿金，实行新税率和分 配比率，码头捐为各种货物所缴关税的1 ，由中国江海关代征，国内贸易所征的捐额，上 海道台得1 2 ；国内贸易所征的捐额扣去上海道台所得部分以及全部国际贸易，公董局得 2 5 ，工部局得7 5 ：征收费用。上海道台负担1 ，2 ，公董局负担1 4 ，工部局负担1 4 ，当 年试行的9 个月中，码头捐收入为1 3 5 万两，比上年增加1 倍多，1 9 0 5 年超过2 0 万两。 执照捐由租界内批准营业、领取执照的各行各业业主或车户，按月、按季或按年缴付。 执照捐是整个租界税务系统中内容最为繁杂的一项业务，征收一般有工部局捐务处派专门的 捐务人员会同巡捕一一上门查账，依照查得的营业额来确定捐税数额。1 8 6 2 年对界内酒店、 旅馆、舢板船、轿子等征税。1 8 6 3 年征收鸦片烟税，1 8 6 5 年开征货船捐、当铺捐等，1 8 6 6 年执照按照外商、华商分类。1 8 6 9 年的土地章程附律第3 4 款，规定界内各行业除非领 得工部局颁发执照，否则不得营业，工部局可按照纳税人会议议批准得税率征收执照捐，这 一条款在1 8 7 0 年得到纳税人会议授权1 8 7 1 年开征小车( 独轮车) 执照捐，1 8 7 3 年开征人 力车、出租马车执照捐等。7 0 年代执照捐统计的经营项目为：酒税，弹子房税，马戏班税、 舢板、鸦片馆、典当行、小车、娱乐场所等等。1 8 9 8 年该附律修改后得到公使团批准，此 后又有如跳舞厅、牛奶棚、洗衣店、宰牛所、肉店等列入，并且随着行业得变化不断扩大和 改变。 工部局另外两项比较重要的收入为公共事业收入和公债收入，公共事业收入主要包括， 工部局兴办的书信馆( 邮局) 收入，工部局通过分红等形式取得外商兴办的电报公司、煤气 公司、自来永公司，电车公司、电话公司的收益。还包括向停泊船只征收的浮动码头使用费、 公园门票收入、工部局乐队举行音乐会时出售的入场券收入等。工部局发行的公债主要为市 政公债，用于修筑码头、下水道、桥梁建设、电厂建设等。 晚清上海地方财政收入主要为田赋、盐税、杂税( 牙税、契税、当税) ，厘金等7 。 清代实行摊丁入地后，田赋合并赋役，按亩计税。田赋分地丁、漕粮、粮折、耗羡、租 7 清地方政府财税数据引自：上海财政税务志编委会编：上海财政税务志上海社科院出版社1 9 9 5 年版 9 浙江大学硕士学位论文工部局与上海地方当局财税交涉比较研究( 1 8 5 4 1 9 1 1 ) 课5 种。地丁，采取人丁随田征收制，按照田地种类，土壤肥瘠，分为九个等级。光绪十五 年( 1 8 8 9 年) ，上海县田亩赋额计本色( 征实) 米4 9 2 2 9 石，折色( 征银) 7 7 5 3 2 两。宣统 元年( 1 9 0 9 年) ，本色( 征实) 米4 9 2 2 9 石，折色( 征银) 8 1 4 0 9 两。征收一年分为两期， 前期称上忙，后期称下忙。上海地区规定每年自2 月初7 月末为上忙征收期；自8 月初 1 2 月末为下忙征收期。漕粮是指赋额除地丁外，征收转运至京城的米豆食物。上海漕运屯 田1 8 顷1 0 亩7 分6 厘，每亩折银5 钱5 分8 厘，共征银1 0 3 8 两8 钱6 分光绪元年( 1 8 7 5 年) 时，解送京城的漕粮3 8 7 0 3 5 4 石。粮折即以粮或银钱缴纳，折为银纳或钱纳时称为粮 折，亦称作“折色”，光绪元年( 1 8 7 5 年) ，上海县赋额粮折共收折色银7 7 5 3 2 两7 钱7 分2 厘。耗羡即随同正赋征收的附加，清时规定耗羡随正赋加征5 分作为附加。上海的租课，主 要系芦地课赋收入，清宣统三年( 1 9 1 1 年) 上海县芦地共2 3 顷9 3 亩，芦课正银9 0 7 两。 盐税采取盐税与盐厘合并征收。盐课分为正课、杂款和包课3 种；正课是正税，税率接 引的斤数计算课税。光绪年问( 1 8 7 5 1 9 0 8 年) ，上海地区每引定为5 5 0 斤盐，领课税银3 钱7 分。杂款是盐税的附加税，名目繁多，征收率不一。包课是对偏僻地区盐民自制土盐征 收的盐税。盐厘即盐的厘金，有入境税和落地税两种，上海地区每经过1 卡，每包盐( 5 0 公斤) 征盐厘5 0 0 文；4 0 0 斤( 2 0 0 公斤) 定为1 引，征税4 0 0 0 文，规定以制钱5 0 0 文的比 例换算银4 钱，折算征收银两。 杂税包括牙税、契税、当税等。清代凡设立行号，处于供给与需用者之间，代客买卖货 物，交换说合，名叫牙行。牙行在领取牙帖时缴纳牙帖税银称为牙税1 7 3 3 年，上海开 始征收牙税。1 8 5 6 年，太平天国起义，清政府筹集军饷，通知牙商换领新帖，增加税银。 同治二年( 1 8 6 3 年) ，上海正式设立牙帖局，办理牙税征收事宜，除每季按牙帖征收正银外， 还要征收耗羡( 附加) 银5 分该年上海共征收正银1 0 1 5 两5 钱，征收耗羡5 0 两7 钱7 分5 厘。光绪七年( 1 8 8 1 年) ，上海牙税收入正银9 0 2 两，耗羡4 5 两1 钱。宣统元年( 1 9 0 9 年) ，上海牙税收入再减为正银7 4 5 两，耗羡3 7 两2 钱5 分。 清代对于田房买卖征收契税，光绪元年( 1 8 7 5 年) 田、房不分典卖，都按契价每两征 银2 分。光绪二十八年( 1 9 0 2 年) ，清政府为筹措对外赔款增为每两征银3 分。光绪三十年 ( 1 9 0 4 年) 又增为每两征银5 分，其中1 分拨给地方作为办公费用，另拨出1 分作为地方 学，警用款，其余3 分上解中央。光绪三十四年( 1 9 0 8 年) 再增为6 分。清宣统元年( 1 9 0 9 年) ，上海执行度支部( 财政部) 制订的契税试办章程2 0 条，确定卖契税率为9 ，典 契税率为6 。 当税为清初创设，规定在当铺领取当帖( 营业执照) 时缴纳，每年征收1 次。康熙三年 ( 1 6 6 4 年) ，按照当铺征税则规定，当铺每年纳税额按营业规模大小划分，每年缴纳银 两。雍正六年( 1 7 2 8 年) ，制订当帖规则上海的当税收入，同治五年( 1 8 6 6 年) 每家典当 征收正银1 5 两，随正银征耗羡( 附加) 5 钱2 分5 厘。光绪七年( 1 8 8 1 年) 计收正银1 0 0 两，耗羡5 两。光绪二十四年，户部实行典税新章，规定每家典当每年税银5 0 两，上海 有3 0 家典当。光绪三十四年，有4 8 家典当，全年收当税正银2 4 0 0 两，耗羡1 2 0 两。宣统 元年上海奉户部令，要预征当税5 年，上海有5 0 家典当，收当税正银1 2 7 5 0 两，征耗羡6 3 7 两5 钱。当税还有地方“帖捐”，规定当铺在领帖时缴纳，按当铺所在地市口的繁盛或偏僻 而定捐额。 厘金的征收始于咸丰四年( 1 8 5 4 年) ，清政府为筹集巨额军饷，由户部开征厘金。征收 形式分为坐厘与行厘2 种，前者叫做板厘，向坐商征收i 后者叫做活厘，向行商征收。上海 厘金的征收范围，主要有棉布、丝绸、南北货等2 1 个大类。清政府最初规定厘金的税率为 1 ( 即一厘) ，但在实行以后，各地并不一致有2 ，也有3 。上海地区的厘金税率光 绪年间先定为值百抽- - - - ( 2 ) ，后改为值百抽五( 5 ) ，清末时上海地区厘金收入每年约2 0 0 3 0 0 万银两。解缴户部厘金专款数只占上海地区厘金收入总数的8 7 2 ，地方留下厘金数为 浙江大学硕士学位论文工部局与上海地方当局财税交涉比较研究( 1 8 5 4 - - 1 9 1 1 ) 9 1 2 8 。此外清政府在上海设置厘捐局，对上海口岸输入的大量鸦片，每箱鸦片捐银1 2 两， 后又改为每箱捐银2 0 两。 工部局和晚清上海地方当局的财政支出：工部局的经常支出，1 8 9 9 年之前主要为警务、 工务两项，此外是工部局各机关、各行政组织机构的开销和物品购置。1 9 0 0 - - 1 9 0 4 年闻列 有7 项，分别为万国商团费、火政处费、警务处费、卫生处费、工务处费、教育费、杂费。 1 9 0 4 年起增加到1 1 项，在前面的基础上又多了工部局乐队费、秘书处、利息及赎债券等。 临时支出，主要是工部局购置房地产的费用和市政工务建设项目( 桥梁、堤岸、阴沟、污水 沟、码头、房屋、马路等) ，以及偿还债券的支出。上海地方当局的财政支出则主要包括道、 府以下各官的俸禄和养廉银地方吏役的律贴，驿站科举经费，祭祀和地方慈善开支，以及 送给上级的各种费用，在市政建设上的费用非常之少。 3 、制度差异 工部局实行近代财务体系。首先，财税管理上，有预决算制度，分岁入、岁出两项，后 又分出经常和i 临时两类。1 8 7 5 年前的统计年度，一般为每年的4 月到次年3 月，但并不固 定。1 8 7 6 年1 月起，把从元旦至1 2 月3 1 日作为统计年度：其次，决策民主、规范化，每 年的预算决算、支出与收入，执照费用的征收等都要经过纳税人会议的通过才能执行，董事 会下属的财务委员会分管财务，董事会进行决策时候，一人一票，人员单数，投票民主有效。 再则决策与执行分开，自来水厂，电灯，电话，电车的业务，工部局作为监管者，不干预 这些事业的具体经营，按照市场规律办事，财税具体事务有总办下属的捐务处执行，对于出 现的问题严肃查