（教育经济与管理专业论文）发达国家高等教育办学自主权运行模式的探讨.pdf

摘要 高等教育办学自主权问题是高等教育领域最重要的问题之一，是高等院校与 政府组织关系中的核心问题，也是长期以来捆扰教育管理理论和实践的一个难 题。然而，高校拥有办学自主权是国内外高等教育发展的必然趋势和需求。发达 国家高等教育的成功最主要的是它赖于充分的办学自主权，并且政府成为高等教 育发展的主要推动力，因此，发达国家的高校能做到适应社会发展的要求，充分 发挥着自我服务功能和社会服务功能。相比之下，我国高等教育存在自主运行不 足的问题，因此高等教育发展受到限制，发展水平上与发达国家相比仍然有着很 大的差距。为此，应充分研究和借鉴发达国家高等教育成功经验，不仅理论上政 府进行宏观管理，规范社会秩序，为高等教育发展提供和谐的发展空间，同时在 实践中更要重视政府权力下放，充分尊重高等教育的办学自主权，使我国高校尽 快生成自我调节、自我发展和自主服务的良性模式，使高等教育真正成为社会经 济发展的“发动机”。 首先，本文从发达国家高等教育改革的时代背景出发，分析高等教育办学自 主权的运行模式，探讨当代发达国家高等教育的发展与变革的轨迹，旨在进一步 把握其发展趋势，广泛借鉴起成功的运行模式，从而寻求推动高等教育现代化的 办学运行模式。 其次，分析发达国家高等教育办学自主权的运行模式的特点、办学自主权的 影响要素，概括出发达国家高等教育办学自主权运行的四种模式即立法授权模 式、财政资助模式、中介协调模式和自主服务模式，从而得出通过立法授权，完 善和扩大高等教育办学自主权；通过财政资助，改善高等教育自主运行条件；建 立中介组织，行使协调催生：促进自主服务，激励自我生成等经验启示。 关键词：办学自主权：立法授权；财政资助：中介协调；自主服务 a b s t r a c t o n eo ft h e s i g n i f i c a n t i s s u e si n h i g h e r e d u c a t i o na n di nr e l a t i o n sw i m g o v e r n m e n ta g e n c i e si st h er i g h t so fi n d e p e n d e n to p e r a t i o n ，w h i c ha l s ol o n gp u z z l e s t h ed e v e l o p m e n to fe d n c a t i o n - a d m i n i st r a c t i o nt h e o r ya n d p r a c t i c e h o w e v e re n j o y i n g af u l l o p e r a t i o ni n d e p e n d e n c e h a sb e e na n i n d i s p e n s a b l et e n d e n c y a n d u n c o m p r o m i s e dd e m a n df o rt h ef u r t h e rd e v e l o p m e n to fd o m e s t i ca n do v e r s e a sh i g h e r d e t r a c t i o n s u c c e s so fo v e r s e a sh i g he d u c t i o nm a i n l yr e l yo ni t se n o u g ho p e r a t i o n i n d e p e n d e n c e ，i nw h i c hg o v e r n m e n tb e c o m e sam a j o ri m p e t u s t h e r e f o r e ，h i g h e r e d u c a t i o ni nd e v e l o p e dc o u n t r i e sc a nm e e tt h ed e m a n do fs o c i a ld e v e l o p m e n t ，e x e r t t h ef u n c t i o no fs e l f - s e r v i c ea n ds o c i a l s e r v i c ei n c h i n a sh i g h e re d u c a t i o nt oal a r g e e x t e n t h e n c e ，t os t u d ya n de m p l o yo v e l a ss u c c e s s f u lp r a c t i c e ，p r o v i d eab e n i g n e n v i r o n m e n tf o ro u r h i g h e d u c a t i o n b ys h i f t i n gg o v e r n m e n t s r o l et ot h e m a c r o a d m i n i s t r a c t i o na n d b ys t a n d a r d i z i n gt h es o c i a lo r d e ri nt h e o r y ；a n d t oe n t i t l e m o r e r i g h t s ，m o r er e s p e c tt ot h ei n d e p e n d e n to p e r a t i o nr i g h t si np r a c t i c ea r et om a k e c h i n a s h i g h e r e d u c a t i o na g e n u i n e “d y n a m o ”f o r t h es o c i a la n de c o n o m i c d e v e l o p m e n tt h r o u g he s t a b l i s h i n g as e l f - r e s o n a t i n g ，s e l f - d e v e l o p i n ga n ds e l f - s e r v i n g m e c h a n i s m t h i sa r t i c l ei n t e n d st og r a s pt h i sd e v e l o p i n gt r e n do f h i g h e re d u c a t i o n ，e m p l o y o v e r s e a ss u c c e s s f u lp r a c t i c e s oa st os e e kaf i ta n dm o d e m i z e dh i g h e re d u c a t i o n o p e r a t i o np a r e mf o rc h i n a sl l i g he d u c a t i o nc a b s eb ya n a l y z i n gh i g h e re d u c a t i o n r e f o r m ，t h ei n d e p e n d a n to p e r a t i o nm o d e la n dt h eg r o w t ha n dr e f o r mp r o c e s si n d e v e l o p e d c o u n t r i e s t h r o u g ha n a l y s i st ot h eo p e r a t i o nt r a i t sa n dt h ei n f l u e n c i n gf a c t o r s ，a n df o u r o p e r a t i o np a t t e n si nd e v e l o p e dc o u n t v i e s l e g i s l a t i v ee m p o w e r i n g ，f i s c a ls u b s i d i z i n g ， i n t e r m e d i u m c o o r d i n a t i n g a n ds e l f s e r v i n g ，w e c a n g e t ar e v e l a t i o nt ot h e d e v e l o p m e n t o fc h i n a s h i g h e re d u c a t i o n 1 e g i s l a t i v ee m p o w e r i n gg u a r a n t e e st h e i n d e p e n d e n to p e r a t i o n ，f i s c a ls u b s i d i z i n gg u i d l i n e s i t sd i r e c t i o n , i n t e r m e d i u m c o o r d i n a t i n gb a l a n c e s ，r e l a t i o n sw i t h t h eg o v e m m e n ta n ds e l f s e r v i n gp l a y s a k e y r o l e i nt h er e a l i z i n go f h i g h e re d u c a t i o n si n d e p e n d e n t o p e r a t i o n k e yw o r d ：i n d e p e n d e n to p e r a t i o n ，l e g i s l a t i v ee m p o w e r i n g ，f i s c a ls u b s i d i z i n g ， i n t e r m e d i u m c o o r d i n a t i n g ，s e l fs e r v i n g 1 1 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得东北师范大学或其他教育机构 的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均 已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 ) 、 学位论文作者签班：f 乙理拯日期：趁上。五：。亡 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 东北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和磁盘， 允许论文被查阅和借阅。本人授权东北师范大学可以将学位论文的全部或部分内 容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存、汇编学 位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名勉驴化 日 期：幺蔓b f ：( - 学位论文作者毕业后去向： 工作单位：【与堵釜臣盈冱蹲 通讯地址： 指导教师签名 匡圜氏 电话： i 仝生星塑。， 邮编： 引言 高等教育的改革和发展已经越来越引起政府、社会和个人的关注。近年来国内学 者对高等教育管理问题的研究非常活跃，研究的内窑也更加广泛，包括大学的使命、 高等教育自主权、高校的管理、高等教育的发展战略与规划、高等教育经费的筹措与 使用、高等教育人才培养质量关注等等，但更多的研究倾向于高校内部管理，而且高 校组织管理过多的套用其他组织系统的管理模式。本文立足国际视野，着力从政府组 织、高校机构、中介组织三个关系纬度综合分析和探讨几个发达国家高等教育办学自 主权的运行模式。 办学自主权是什么，如何获得自主权和怎样运行自主权的问题是高等教育办学首 先要解决的基本问题。如果做个比方，高等教育办学自主权的运行如同运笔书写过程 一样必须满足必备条件，即首先必须拥有钢笔，然后需要用拇指、食指、中指协调握 笔才能流畅地书写，而且字数的多少取决于笔中墨水的多少。同样高等教育办学的自 主运行首先必须从法律上充分保障高校的办学自主权，同时政府机构、中介组织和高 等院校三方相互密切合作与协调，还需要政府足够的财政资助才能达到高等教育办学 如鱼得水，运行顺畅，才能充分发挥高等教育自主服务的功能和社会服务的功能。 综观发达国家高等教育可以看出，高等教育的学术权力是高校自治的象征，不强 调自治的高校在发达国家几乎很少见。美国的布鲁克教授认为，“自治是以研究高深 学问为己任的高等学校的最悠久的传统之一”，美国另一位学者赫钦斯认为，“失去了 自治，高等教育就失去了精华”。但在西方市场经济社会，大学的自治运作远没有达 到理想境界。正如英国历史学家哈罗德帕金所说：“高等教育历史发展的个中心主 题是自由和控制的矛盾。当大学最自由时，它最缺乏资源。当它拥有最多资源时，却 最不自由”。同时，知识经济社会高校的社会职能更加突显，脱离社会关系谈论高等 教育领域的任何问题都是不理智的、无意义的，高等教育办学自主权问题的研究必须 纳入到社会视角来考察。可见，高等教育办学自主权主要取决于如何协调政府机构、 中介组织与高等院校之间的关系问题，因此，立足政府、高校与中介组织的关系平台 来考察和探讨发达国家高等教育自主权运行模式更具有现实意义。 本文主要采用文献法，通过对大量的文献材料进行阅读、分析和整理，从而从立 法授权、财政资助、中介协调、自主服务等几方面总结出高等教育的办学自主权运行 模式。论文分四部分，第一部分，阐述高等教育办学自主权的内涵及分析办学自主权 的影响要素：第二部分，发达国家高等教育办学自主权的价值分析；第三部分着重探 讨几个发达国家高等教育办学自主权运行模式；第四部分，立足分析我国高等教育自 主权运行现状和存在的问题，总结出值得借鉴的启示。 一、高等教育办学自主权的内涵 高等教育办学自主权问题是高校与政府关系中的核心问题。关系到高等教育得以 生存和发展的重要先决条件之一。然而，发达国家高等教育办得如此成功，其重要的 原因就是高等教育机构有充分的办学自主权。那么什么是办学自主权，它的运行又受 到什么因素的影响呢。 ( 一) 高等教育办学自主权内涵界定 高等教育从社会边缘走向社会中心，不仅加速了它的开放程度，形成了真正意义 上的开放系统，而且与社会其他组织发生必然的联系，这便是人们强调高等教育办学 自主权的逻辑所在。那么什么是自主权? 从语义上讲，自主权是指人或组织拥有法律 全权的为自己或组织的自身利益而进行活动的权利，即不从属于别人或其他组织的权 威。那么高等教育自主权，便是高等教育组织拥有法律全权为高等教育自身的学术研 究及其发展利益而进行活动的权利，是不属于其它社会组织的权威。关于办学自主权 有诸多不同的概念晃定。国内比较一致的观点认为学校办学自主权是“学校及其他教 育机构在法律上享有的，为实现办学宗旨，独立自主地进行教育教学管理，实施教育 教学活动的资格和权利”。 1 1 可见，办学自主权是法律赋予的，不是自身固有的资格 和权利，它是由政府通过立法手段来保障。比如，1 9 8 5 年中共中央关于教育体制 改革的决定中指出“改革管理体制，在加强宏观管理的同时，坚持实行简政放权， 扩大学校的办学自主权”；1 9 9 8 年颁布实施的中华人民共和国高等教育法第3 2 条至第3 8 条具体规定了高规定了高等学校七项办学自主权，即：制定招生方案，自 主调节系科招生比例；自主设置和调整学科、专业：自主制定教学计划、选编教材、 组织实施教学活动：自主开展科学研究、技术开发和社会服务；自主开展与境外高等 学校之间的科学技术文化交流与合作；自主确定学校内部机构设置及人员配备，评聘 教师和其他专业技术人员的职务，调整津贴和工资分配；对举办者提供的财产、国家 财政性资助、受捐赠财产依法自主管理和使用。 高等教育自主权是一个历史的概念，它反映了高等院校与政府之间的权力配比关 系。从高等教育自主权的边界条件来审视，它取决于政治需求的程度、经费渠道的多 样性程度、大学之间的竞争程度、文凭的等价程度、政府间接调控手段和大学自我约 束机制的完备程度及民族文化传统等等。从高等教育办学自主权的功能而言，它还能 保证高校学术自由。作为国家法律保护和保障的自主权必然是保证高等教育学术自由 的重要前提条件，如果没有这一条件的支撑，学术自由会受到干扰。随着高等教育的 “边缘中心化”，高等教育在各国社会经济发展中的作用越来越重要，民众入学需求 和学习愿望也与a 俱增，由此，引起了各发达国家对高等教育办学自主权问题的高度 重视。给予高等教育充分的自主权，使高等教育具有充分的教学、研究空间和主动为 社会服务成为各发达国家的共识。 ( 二) 办学自主权影响要素之分析 “高等教育自主权的实质就是要使学校具备能主动适应经济社会发展需要的自 我发展和自我约束的能力，而不是在封闭系统里搞自我完善的所谓自治权力”。口】如 果把发达国家经济社会假定是一个平面三角，那么政府、高校、中介组织就是三个点， 没有三个点，不可能形成一个平面的原理一样，没有政府、高校和中介机构的三方协 同模式，也就不可能有发达国家今天的经济社会的发展和腾飞。大学社会职能的扩充 和地位的提高必然会引起政府与大学关系的变化，政府宏观的控制、协调与规划有利 于高等教育的发展，同时中介组织的润滑效用也有助于改善和生成高校的自主办学， 发达国家高等教育之所以成功，个重要原因就是有效发挥了政府与中介的作用。因 为对一个国家高等教育来讲，如果没有国家的统一管理，就难以进行统一规划，难以 保证高等教育质量的稳定及整体效益，而如果没有地方的参与管理，则不利于发挥地 方的积极性，也不利于高校为地方实际需要服务。在论及政府、社会与高校三者之间 关系问题时，英国学者阿什比曾做出这样有趣的动力学的比喻，有个0 点受三线分别 代表不同力量的作用即社会力量、政府力量、高校力量的作用，零点向什么方向移动 取决这三种力量合力的大小。阿什比教授认为在美国来自社会的力量最大，英国和德 国则来自大学体系本身内在逻辑发展的力量最大。1 3 j 1 、自主权生命动力 从高等教育发展的动力因素来看，包括政府、立法、经济、市场以及自身等诸多 方面的影响因素。从它们之间关系来看，自身办学自主权是高等教育自我激励、自我 保障和自我发展的生命力，而政府、社会、市场等诸多因素是办学自主权得以实现的 土壤和环境，因此，他们之间的关系表现出非线性的特点。通过发达国家高等教育办 学自主权运行模式来看，影响办学自主权的影响要素主要是政府组织机构、高等教育 机构和社会中介机构三个方面。闵维方在高等教育运行机制研究一书中认为政府、 用人单位、高等学校和学生个人是构成了高等教育运行过程中的四个主要的行为者。 无论从哪个角度讲，高等教育办学自主权是高等教育正常运行的首要影响因素。发达 国家高等教育的发展模式，首先就是法律授权高等教育的自主发展，保证办学的充分 自主。在发达国家，自主权又被称为大学自治或学术自治，大学自治或学术自治是发 达国家高等教育的办学传统，它体现在高等教育发展的各个方面和整个过程，自主发 展的权力使发达国家高等教育如鱼得水，能够按照大学固有的内在逻辑得以自身发 展。 2 、政府组织主导力量 1 政府是社会发展的主导力量，当今社会中政府的力量可以说无孔不入，无处不在。 政府不仅通过立法和司法机关，还通过行政手段以官僚的和政治的权力影响高等教 育，同时还以经济手段即不同层次的拨款方式来调控高等教育，高等教育和政府之间 的这种千丝万缕的关系，会直接影响高等教育办学自主权的运行程度及方向。高等教 育作为公益性事业，作为社会发展的原动力，政府通过立法授权和资助是必需的，也 有必要引导和监督大学的社会责任，然而违背大学固有发展逻辑的干涉和控制却不利 于高等教育的充分发展，最终也不利于充分发挥高等教育促进国家发展和社会进步的 重要职能。 3 、中介组织绿色通道 为了更好的协调政府与高校的关系，发达国家普遍采取建立中介机构。由于它具 有独立于政府和学校的特点，所以不但解决了政府宏观调控的顺利实现，同时也为高 等教育自主办学提供了回旋余地，可谓协调政府与高校关系的绿色通道。发达国家社 会资助和中介机构是社会力量参与高等教育的重要特点，也是高等教育自主发展的重 要依赖因素和影响因素。中介机构的介入使社会参与程度越渐明朗化，使社会力量成 为高等教育办学不可或缺的重要因素。 4 、高校机构行为主体 高等教育首先是一个独立的社会子系统，那么它的相对独立意味着它应具有办学 自主性，以其内在自然逻辑得以发展。同时高等教育又是一个复杂开放的系统，这又 说明它与社会其他方砸具有广泛的必然的联系，尤其在知识经济和信息化社会中，高 等教育与社会的关系将呈现出更多的自主性、经常性和全面性，高等教育主动走向 “产、学、研”结合，并通过市场进行自我调节、自我发展和主动服务成为一个必然 的趋势和特点。 4 二、研究发达国家高等教育办学自主权的意义 ( 一) 研究的理论意义 面对全球信息化、知识化和产业化时代的严峻挑战，中国高等教育如何学习和借 鉴发达国家高等教育发展的成功模式，找到中国特色的高等教育发展道路，尽快建设 一批满足社会高科技创新人才需求的高水平高校，是摆在中国高等教育面前的紧迫任 务。正因为这样的现实背景，国内学者开始大量研究国外的教育改革经验，特别是世 界发达国家高等教育管理经验和运行模式，试图从中得到更富有时代性的信息和卓有 成效的借鉴。 “没有适当的高等学校和科研，任何国家不能实现自身真正的可持续的发展，特 别是发展中国家和贫穷国家不能缩小与发达工业国家的差距”，“高等教育面临极大的 挑战，应当经受前所未有的变化与革新。”这是1 9 9 8 年1 0 月首次“世界高等教育大 会”向我们所揭示的基本观点。高等教育履行其神圣使命有赖于高等教育自身的变革、 社会的支持和对高等教育更广泛更深入的研究。然而在研究中我们对高等教育独立地 位的认识仍然不足，高等教育仍然扮演着政治和经济的一个附属物和工具的角色，而 且从某种程度上讲，还出现将教育行政和教育管理当作一般行政和一般管理，混淆高 等教育与其他事物的区别的倾向，影响了我们对高等教育本质发展规律的探讨，进而 也影响了高等教育发展与改革的步伐。2 0 世纪6 0 年代从高等教育成为独立的研究领 域以来，始终以研究探讨高等教育的经济功能或者是政治功能为出发点，结果在实践 中产生了一种悖论：当社会获得发展时，高等教育隐入社会的幕后，似乎高等教育没 有什么贡献和功能可言；当社会出现停止不前或混乱时。高等教育又被推到社会的前 台，承担社会不良的责任。换句话说，当社会处于平稳运行过程时，对于高等教育是 “无人问津”，而当社会处于不稳定时，对于高等教育就会“口诛笔伐”，责难和批评 不绝于耳。归根结底我们还是以旧“三元结构社会”组织( 经济一国家一社会) 模式 的观点来看待高等教育，而未能从新“三元结构社会”( 社会一经济一国家) 组织模 式的观点来看待高等教育。熟不知当代社会已进入了一个社群主义的时代，就像德国 学者哈贝马斯所指出的那样，“公共领域的发展目标不再是消解资本主义经济制度和 官僚统治制度，而是以民主的方式阻挡系统( 指经济和国家) 对生活世界的殖民式干 预”。【4 j 因此，研究高等教育办学自主权问题的研究，对丰富人们的研究视角，把握 高等教育自主发展的规律，具有的重要理论意义。 ( - - ) 研究的现实意义 高等教育是人类社会进步的有效组织，是人类社会的知识库、人才库、信息库和 创新库，它在社会整个系统中是一个独立的系统和独立的组织，有其自主发展和自主 服务的规律。在现代社会，高等教育已不再是单一的体系，而是一个“教育共同体组 织”，它是把教育机构的活动和社会的整体需要衔接起来的团体，是一个有权决定自 己权限内所有问题的自治组织，其工作就像临床医学一样，具有高度的技术性。正如 阿什比所说的那样：“外行人要求教授和医师做出什么贡献，是可以的。让外行人去 指点教授应如何教学或医师应如何处方，那就荒唐了”。【5 j 因此，“如果不允许各大学 采取发展它们自己的基本政策，不允许它们有决定如何履行它们对社会的责任的余 地，那么结果就是愚钝和平庸”。【6 】已故马骥雄教授也曾强调：“发展我国的高等教育， 以满足我国社会主义社会经济发展对人才的需求，很重要的一点，我觉得是需要牢固 地树立学术独立的观念，以此为指导精神，在一个相当长的时期内孜孜不倦地努力求 其实现”。【7 l 的确我国高等教育的办学自主权和学术独立还有待于在实践中真正 确立和运行。英国学者萨德勒曾说：“以正确的精神和学者的精确性来研究外国经验 制度的作用，实际价值就在于使我们能更好地研究和理解本国的教育制度”。瞵j 也许 萨德勒的话能够表达本文何以对发达国家高等教育进行比较研究的宗旨。 6 三、几个发达国家高等教育办学自主权运行模式 据美国一位经济学家调查分析，国民受教育的程度与社会劳动生产率提高之间的 百分比是：小学为4 3 、中学为1 0 8 、大学为3 0 0 。 9 1 商等教育特别是大学对社会 经济发展起着巨大作用，为此，发达国家对高等教育的管理采取了更有效的、更体现 国家利益的大学办学模式。纵观发达国家高等教育办学自主权运行模式，没有哪一个 国家是由纯粹的单一模式运行，而都是力求在立法授权、财政资助、中介协调、自主 社会服务等模式中找到理想的结合点，并走出了本国特色的运行模式。 ( 一) 立法授权模式 立法授权模式即发达国家通过立法形式保障高等教育的办学自主权，利用政策导 向使高等教育独立自主地运行，这是发达国家高等教育自主运行的第一大特点。然而 立法授权模式又因国别不同丽呈显出不同的历史特点。 英国：起初英国的高等教育在大学一般是自负其责，政府很少过问，但多科技术 学院等高校则由政府负责，经费由地方教育当局提供，学术监督由全国学位授予委员 会负责。这种责任制度后来受到上世纪八十年代开始流行的新的国家管理理论冲击， 从而使国家又采取了分权管理，将更多的权力下放给公共机构，减少对高等院校的直 接的干预和控制，这样多科学院获得了更多的办学自主权。那么自负自责的大学在学 术方面，如课程、研究目标和方法等依然拥有自主权外，大学教师以充足的时间做学 术研究和咨询工作方面受到一定的影响。在1 9 8 4 年的“贾特勒报告”( 全称“大学效 率研究指导委员会报告”) 中，当时的伯明翰大学校长贾特勒建议“政府只需负责检 查大学拨款委员会的功能、结构和人事安排就可以了”，“大学可以而且应当自己管理 自己的事务，不需要一个集权的管理组织”。所以有学者评价说贾特勒报告提出的建 议“是未来大学行政管理的基础”。1 1 0 1 1 9 8 7 年的白皮书高等教育：迎接挑战中主 张由于在任务、规划和行政管理等方面新情况和新问题的出现多科学院和地方学院应 当脱离地方政府。比如在任务方面，这些学院已经不局限于为地方服务和地方招生， 课程开设除医学外门类齐全，而且学生规模超过了大学。在管理方面，地方政府过于 烦琐的管理妨碍了学院的发展，从而收回地方教育当局的管理权。【1 1 1 1 9 9 1 年的白皮 书高等教育：一个新的框架报告中建议：在英格兰、苏格兰、威尔士分别建立高 等教育基金委员会；扩大高等院校的学位授予权，结束全国学位授予委员会的工作； 允许多科技术学院及其他合格的学院升格为大学；在高等院校内合格高等教育基金会 内设立质量监督机构加强质量评估。这些建议在后来的( ( 1 9 9 2 年继续和高等教育法 中基本实现，政府宣布解散全国学位授予委员会，授予多科技术学院以升格到大学地 7 位。 1 2 1 在英格兰、苏格兰高等院校较为集中，并具有地方自治的传统，除了大学以外 的其他高等教育机构一律由地方教育当局负责管理。【”】导致地方高等教育发展受到限 制，针对这一局势1 9 8 8 年教育法第1 2 0 条和1 2 1 条规定：“地方教育当局不再负有为 本地区提供高等教育设施的职责”，由各公立高等院校成立“高等教育法人团体”。从 此彻底废除了实施3 0 年之久的高等教育双重制。双重制的废除意味着地方教育当局 基本上丧失了以往对高等教育的管理权。多科技术学院、教育学院、地方学院等高等 教育机构开始脱离了地方教育当局，获得了法律上的独立地位，成为完全自治性和独 立性的部门，开始由高等院校理事会负责保障高等院校的管理，对其未来发展进行规 划，并对高等院校的所有内部事务负完全责任。 法国：法国是以国家为主，高等教育管理体制集权制很突出。但从1 9 8 1 年法国 政府开始推行“法国式的社会主义”政治纲领，纲领精神在政治方面的体现是提出了 权力下放政策，并于同年8 月国会通过了权力下放法案把中央的部分权力下放到 地方，充分发挥地方政权的作用。这样的政体背景下提出了“放权、现代化、适应” 为目标的高等教育改革指导思想，改变过于集中的教育管理体制，实行权力下放，让 地方和学校享有更大的自主权，充分调动其办学的积极性和主动性。为了落实放权 1 9 8 3 年议会颁布了第8 3 6 6 3 号法案把行政、财政、教学等方面的部分权力逐级下 放给学区、省、市以及学校。1 9 8 4 年新的高等教育法再次肯定了1 9 6 8 年确定的 大学自主自治的办学原则，并将自治扩大到大学以外的高等教育机构。高等教育法 第二十条规定“公立科学、文化和职业机构是自治的，而且本着信守合同的原则，确 定自己的教学、科研和资料工作的政策。”从此，法国高等教育开始享有依法自治的 权利。大学教授自由地使用时间和随心所欲地组织他们自己的工作，按照艾伦的话来 说：“除了上帝之外，他就是自己的主人”。【1 4 11 9 8 6 年6 月新上任的高教与科研部长 级代表阿兰德瓦盖拟定了高等教育改革法案，即德瓦盖法案，提出“自治、竞争、 效率”的基本原则。1 9 8 6 年，国民教育部长莫诺里在谈到高等教育新政策时指出：“大 学必须有自主权和竞争力，否则，就无法提高教育质量”。1 9 8 6 年制定的高等教育 指导法正式打开了法国高等教育体制上进行分权的大门，1 9 8 8 年7 月4 日由教育 部长利奥内尔若斯潘，负责起草的高等教育方向法，得到国会通过总统签署并颁 布实施，这是指导熬个法国教育事业发展与改革的国家法律。该法强调所有高等教育 机构应做到“适应性、创造性、教学内容的迅速变化及职业教育与普通文化教育之间 的平衡”，同时高等教育机构与教育部通过签订协议建立新型关系，赋予高等教育机 构具有真实内容的自治。f ”1 1 9 9 6 年6 月法国“全国教育制度未来咨询委员会”提交 的关于学校教育制度现代化的报告，进一步指出改革法国现行垂直、集权的、僵化的、 无特色而又不透明和臃肿的组织机构，特别强调迸一步实旖权力下放，确实扩大办学 自主权。1 9 9 8 年5 月，以前总统密特朗的顾问阿塔利领导的高等教育委员会提出了 一份题为“构建欧洲高等教育的模式”的改革报告，要求对法国高等教育的体制和模 式进行多项改革。报告认为，“法国现行的高等教育体制是优秀的，但不稳固，由于 政治的而不是教育本身的原因，形成了法国今天的大学和大学校发展的极不协调”。 r 2 0 0 2 年l o 月现任总统希拉克在阐述国家政治生活改革时仍然强调要全面推行权力下 放。“大学是具有极其明显特征的一种机构。即使大学得到政府的资助( 如法国那样) ， 即使教师是公职人员，大学工作也必须服从其固有的逻辑，这种逻辑与军队或警察的 逻辑是两码事。教师因为也是知识分子，故追求自己对国家政权的尽可能大的独立 性”。【1 6 】可以说，法国高等教育已呈现出了由集权走向分权的趋势。 美国：美国高等教育是以地方和私立相结合的分散型为特点的高度自治的国家。 自治与自由是美国高等教育获得发展和充分发挥其应有作用的根本原因。1 9 6 5 年联 邦法律高等教育法规定，高等教育管理是各州的权力，联邦只有在教育财政拨款 的范围内行使立法的权力。州政府对公立大学除在经费、办学的方针、政策方面予以 应有的支持外，一般不干涉学校的内部事务，高等学校基本上都是自治机构，拥有充 分的自主权，真正实现了高等教育面向社会自主办学。在美国，任何团体和组织都能 建立私立学院或大学，都有权不经政府审查自行任命教授。学院还可以自行决定所开 设的课程，有权力分配立法机关拨来的款项。正如美国一位学者所说的那样，“我们 已经创造了世晃上第一个达至4 普及化的高等教育系统，它向所有愿意入学的人敞开着 大门，并给他们提供几乎没有限制的学科选择。这个高等教育系统以其开放性、多样 性和所取得的成就享誉全球”。7 j 但“近十年来美国联邦政府开始通过财政资助和立 法等手段，加强了对高等教育的宏观调控，使原来的分权制也在一定程度上带上了某 些集权色彩”。”w 日本：二战后在外力的干涉下，日本依次公布了日本国宪法、教育基本法、 学校教育法、教育公务员特例法、教育委员会法等多部法令，实行了教育管 理的根本性变革，改革了高度集权的教育体制，建立了以美国模式为蓝本的彻底的地 方分权型教育行政管理模式。但从5 0 年代后又对教育行政管理体制进行了相应的调 整和改革，相继颁布了文部省设置法、文部省设置法实施细则、关于地方教育 行政的组织及经营管理的法律等教育法律和法规，以此逐步加强中央文部省对高等 教育的管理权限，而相应削弱了地方在教育行政管理方面的权利，由此，逐步形成了 今天日本高等教育中央集权制和地方分权制兼备的特点。在1 9 4 7 年颁布的学校教 育法中明确规定了大学的学术中心地位，为高等教育提供了学术自由的法律保证。 1 9 4 9 年制定了新的私立学校法，给私立学校以和国立、公立学校同等的法律地位， 以法律手段限制和制约政府和主管行政部门的不合理干预，并明确了私立大学在发展 日本高等教育中的重要责任，保证了私立学校的自主性，并强化了私立学校的公共性 和公益性。比如，私立学校法第一章第一条就明确规定：“鉴于私立学校的特殊性 质，以尊重私立学校的自主性、提高私立学校的公益性、谋求私立学校的健全发展为 目的”。按2 0 0 1 年的统计，日本的大学和短期大学中私立性质的学校占8 0 2 1 ，在 校生数占8 4 0 5 。 1 2 实践证明日本高等教育快速实现大众化并进入普及化阶段，一 个重要的依靠力量就是私立大学的发展，而且很多私立大学诸如早稻田大学、庆应义 塾大学、明治大学、中央大学以及同志大学等在国际上享有盛誉。2 0 世纪8 0 年代的 r 本社会变革的一大显著特征就是宽管制，加强自由竞争机制。反映在大学教育改革 9 中就是大学设嚣基准的大纲化，对过去的大学设置基准中，对应开设的课程、学分的 分配等，均有明确具体的规定，大学没有自主权，使得大学无法主动根据学科的发展、 社会的需求来调整课程结构，也就无法适应社会需要办出特色大学，所以加强大学办 学自主权，建设特色大学的呼声高涨。2 0 0 3 年小泉政府提交的国立大学法人法、 独立行政法人国立高等专门学校机构法及大学评价、学位授予机构法等6 项与法人化相关的法案在臼本国会通过，2 0 0 4 年4 月国立大学独立行政法人化改革 正式开始实施。实行国立大学法人化，就是要赋予大学自由经营运作的权力，使其更 容易发挥教育特色，强化研究学科的特长，如专业设置和课程内容可以根据社会的需 求和学生的愿望自由调整，以弘扬科学自由精神。因此，这一改革将成为日本国立大 学今后办学自主权运行的重要趋势。在经济自由竞争和资源以效率分配的环境中，要 使国立大学在市场上争夺更多的资源，并能与私立大学并驾齐驱，就必须给国立大学 赋予更大的办学自主权。 德国：德国是联邦制国家，州政府实际上是发展高等教育的相对独立实体。可以 这样认为，在联邦制度下各州是相当于独立的小国，只不过在军事、外交、海关等方 面的权力较小一些。州和州之间是相对独立的，联邦与各州之间也是相对独立的。德 国的这种政治体制和社会文化背景对德国的高等教育的相对独立和发展提供了更为 广阔的空间。在“基本法”中明确规定，尊重与保障各州文化教育的自主权，教育是 各州的义务，各级各类学校的管辖权在州。因此，德国以实行文化自治为基本国策， 各州享有自治权，实行不同的文化政策，教育管理的特色是各州自治，分权协调。根 据法律规定，德国的高等学校有权实行自我管理，但同时各州主管部门对其又有监督 权，高等学校的自我管理主要表现为教授治校。教育事务由各邦教育部管理，实行教 育地方分权制，这种分权制延续到到第一次世界大战。从1 9 3 3 年，纳粹势力掌握政 权后制定了改善德意志学校和大学的过剩状况的法律引入了教育一元化政策。 2 0 l 同年又公布了简化大学管理的暂定措施1 9 3 4 年5 月1 日在中央设立了帝国教育 部，从此德国教育历史上独特的一元制行政管理体制诞生。学术、大学、青少年团、 成人教育等事务均从内务部移交到教育部( 帝国兼普鲁士州教育部) 并在高等教育领 域也奉行种族歧视。纳粹政权给德国的高等教育造成了不可估量的损失，尽管这样仍 没有对历史悠久的德国高等教育制度产生根本性的动摇，多数大学和教授依然有一定 的学术自主权。1 9 4 5 年战败后，根据雅尔塔宣言美英法苏分区统治。为协调四 国的关系在柏林设立了“盟军联合管制委员会”，同时在“协调委员会”下设置教育 分会，扮演了临时教育部的角色。美军1 9 4 7 年发表施瓦尔贝基准，英军1 9 4 8 年 公布青色签定强化大学的自治和管理，向社会开放大学。从此，各州开始行使对 文化教育的绝对自主权。1 9 6 9 年、1 9 7 1 年两次修改了基本法，扩大了联邦政府对 教育的权限，并建立了教育和科学部，赋予联邦政府以高等教育的立法权，先后颁布 了联邦职业教育促进法、高等学校建设促进法和1 9 7 6 年颁布高等教育总法。 1 9 9 0 年1 0 月德国重新统一后的高等教育基本上以西德的高等教育文化联邦主义管理 模式来建立的，这样东德的集权管辖转变为各州政府管辖，使高等教育改革有了新的 起色。“在德国，联邦和州通过制定法律加强了对大学的调控，州政府对其所属大学 的监督管理权增大，使得各高校再不能随便自行其是”。【2 i l 出现政府与学校之间均权 1 0 化趋势。 ( 二) 财政资助模式 发达国家高等院校除了从法律上获得法人资格和独立地位以外，获得财政资助及 经费的自主调配权也是发达国家商等教育自主性的重要标志。面对高等教育社会地位 的日渐提高和高等院校经费短缺的现状，各国政府还会利用经济功能参与高等教育的 宏观管理。 英国：“大学的独立性。以及大学教师有权自由决定如何使用大学经费，是大学 所以繁荣的主要原因。因为大学的这种自治被认为是对民主社会中学术自由的内在保 障，因为大学自治会鼓励有效地使用资源，所以，人们认为大学自治是合理的”。i z 2 】 因此，英国中央政府只决定年度高等教育拨款的总额提供指导，而且把基金下拨到各 个完全由基金组织机构，基金组织不受中央政府控制而自主运作。基本上贷款由政府 提供经费，学生贷款公司进行管理。政府的资助方式主要以免学费、奖学金、助学金、 贷款和救济金方式体现。全日制和工读交替制的本科生不管是公立的还是私立的都可 以申请，甚至扩大到5 0 岁以下的本国大学生还可以申请贷款。按1 9 9 6 年一1 9 9 7 年 问英国高等教育总收入来看大约有1 1 亿英镑，其中6 3 来自英国政府或欧盟各国政 府。1 9 9 6 年一1 9 9 7 年，仅招收留学生一项收入就达到了大约5 6 3 0 0 万英镑，【2 副而现 在通过招收海外留学生每年获利近i 0 亿英镑。1 2 4 j 英国中央政府( 包括皇家考察团和 调查委员会) 对高等教育具有一定的影响，但这种“对大学的主要影响只限于大宗拨 款而已，这种拨款却不附带任何对大学的限制，即使有些限制，也绝不侵犯大学的自 主权。国会拨款时也就把使用款项的自由权一并交给了学校”。【2 5 】关于高等教育 管理体制的改革及大学拨款体制政策的改革设想，在1 9 8 8 年教育改革法中以法律形 式得到了正式确定。1 9 8 9 年大学基金委员会着手改革传统的大学基金分配方法，将 以往的政府拨款为主改为以收费为主的财政体制，实现了1 9 8 7 年当时的教育科学部 提出的改革政府对大学的拨款体制，以新型的基金实体与高等院校之间的合同制取而 代之的改革目标。1 9 9 2 年英国政府通过继续与高等教育法，成立了三个高等教育 基金会，建立了统一的以地区而不以院校类别划分为依据的新的拨款体制，将以往的 “大学拨款委员会”改组为规模较小的法人团体“大学基金委员会”。目前，英 国政府确定各项经费的总原则就是“用户承包人原则”。【z 6 j 这条原则是以政府的 政策目标为基础，由各高等院校对各种提供经费的研究或其它项目进行投标。其中， 政府部门是用户，高等院校以及系科就作为项目承包人。这种新的体制使英国高等院 校对投资者的愿望和顾客( 学生) 的要求负有更多的责任。2 0 世纪8 0 年代以来，这 种趋势已愈演愈烈，可以说现今“英国高等教育中政府的作用主要表现在推动竞争， 构建高等教育市场”。网 法国：国家作为大学的设置者，承担必要的高等教育基本经费。法国一向重视高 等教育及高等院校学生的培养，采取通过高等教育奖学金鼓励学生努力学习的积极措 1 l 施。有高等教育与科研部和其他部颁布的奖学金，也有地方的奖学金、研究补助金、 贷款、借款多种形式帮助有困难的学生，完成学业早日成才。根据1 9 6 8 年高等教 育方向指导法案的规定，确定高等教育具有独立法人资格，除有权使用国家提供的 设施、设备、人员和资金外，还可以使用其他资金，特别是对大学提供的遗赠、赠款、 捐款、服务酬金及各种补贴，各校通过表决决定学校预算等等。1 9 9 8 年5 月法国教 育部和工业部联合召开国家科技创新大会，教育部长阿来格尔明确指出创新是未来 社会的主旋律创造性智慧将处于经济中心，在2 l 世纪经济竞争正中将发挥关键作 用。因此，要求大学和教育部应采取各种投资措施，鼓励创新、负责和协调，保证大 学的充分自主权，给予科研人员自由研究的空间和资金。 美国：美国州政府对高等教育的影响途径同联邦政府相似，主要也是采取教育立 法、财政资助与预算、专业评估以及制定发展规划等。尤其是财政资助与预算，由于 州政府是公立高等教育的主要投资者，因此对公立高等教育的发展非常重视，一般公 立院校财政收入的4 0 一5 0 都来自州政府的财