（区域经济学专业论文）我国公共住房政策模式研究.pdf

硕士擎位论文 m a s t e r st h e s i s 内容摘要 住房问题是一个世界性的问题，也是一个永远存在的问题。住房问题的实质是 公共住房问题，即中低收入阶层等困难群体的住房问题，其核心是这一群体居民收 入与住房价格的关系问题。我国推行的经济体制改革，特别是在住房领域实施的一 系列改革措施。如鼓励住房私有化、住房分配货币化等，在较大程度上改善了我国 居民的居住条件，城市居民的住房面积有了大幅度的提高。但是，城市中、低收入 阶层的住房问题仍然比较突出；若与发达国家相比，我国居民的居住水平更显落后。 因此，改善居民的居住条件，解决中低收入家庭的住房问题，在今后相当长的时期 内，仍是我国政府所面临的首要任务之一。 公共住房政策与经济制度有着密切的联系。经济制度不同，公共住房政策的模 式也有较大不同。即使经济制度相同的国家，具体国情不同。其公共住房政策模式 也有一定差异。在对美国、德国、新加坡、英国等政策住房模式各具特色的典型西 方国家进行比较分析后发现，不论经济形态、经济制度，公共住房政策基本表现为 几种形式，这几种典型的形式各有其利弊，对我国公共住房政策模式设计有着诸多 借鉴意义。 自我国住房制度改革以来，国内学者越来越重视其他国家或翅区在解决住房问 题方面的经验，但所有的研究或侧重于某一方面，如政府在解决住房问题时所采取 的组织体制，或只限于对菜一国家或地区的研究，而对政府在解决中低收入家庭住 房问题方面所采取的措施，即公共住房政策，尚缺乏系统而深入的研究。 他山之石，可以攻玉。笔者将在对几种典型公共住房政策的实施背景、政策成 效、发展趋势等进行深入比较分析的基础上，结合我国国情和公共住房实施现状， 导出符合我国国情的公共住房政策的模式设计并提出自己的一些政策建议。 关键词：公共住房 政策模式住房问题社会保障 a b s t r a c t t h ch o 璐i n gp r o b l 锄i sa 、v o 订d w i d eq u e s t i o na sw e i la sq u c s i i o ne x i s t sf o f e v e lt h e c s s e n c eo fh o u s i n gp r0 _ b l 锄i st l l ep u b l i ch o u s i n gp m b l e m ，t l i 砒i s ，t i l er c l a t i o n s h i p b c 咐n 心d e n t sw i t hm i d 缸dl o 、】l ，i n c o m ea dt l l eh o u s i l l gp d c c s i n c ct l l ee c o n o m i c 叫0 姗c a r r i c do u tb y 也eg o v 锄e n tl a s tc t l l i ye s p c c i a l l yi nt h eh o u s i l l g6 e l d ，a l i i l a i m p l 咖钮t c das e r i c so fm e a s u r c ，s u c h 鹋咖吲n gt h eh o u s 缸gp r i v a t i z a t i o n ，t h e h o u s i n ga 踮i 印m c n tm o t i z 幽n 锄ds oo n ，w h i c hi m p r o v c dn a 幻n a lr c s i d e 博 h o u s i n gc o n m 石o i g r e a td e 芦，趾dp e 叩i e sh o u s i n gq u a u t yh a dae i i h a n c e m c n ti n l a i 苫ps l e b u t ，i nt h cd t y ，t h em i d 柚dl o wi n o o m es t m t 啪，sh o u s i n gp m b l 锄w a ss t i l ls t c m ，l f c o m p a r e dw i 血t h ed c v c l o p c d 岫廿y o i l rc o 岫田r c s i d e n t i sh o 鸺i n gi a v e ii se v c nw 0 玛e t h e 聆幻峨i m p m 、，i n g 螂i d c n l f sk 叽咖gc o n d i t i o n s ，s o l 、r i 唱l l i em i d 锄d1 0 wi l l c o m e 细1 i h o u s i n gp r o b l 锄，w n lb es t mo co ft h em o s ti m 岫n tt a s l c sw h i c ho u r 伊v c 咖髓t s f a c e i na q u 沁l 衄g t i c 。 t h ep u b u ch o u s 主l l gp o l i c y 姐dt h ee n o m i cs y s t 咖h a v cad o t c l a t i o n s h i p d i 疵r e n tp u b l i ch o u s i n gp 0 h c yp a 慨mv a r i c sf r o md i f f b 瑚to n o m i cs y s t e m e v c ni n t l 圮c o u n t r yw i t hs 砌1 缸c c o n o m i cs y s t e m ，t l l ec o n c r e t en a d a lc o n d i t i 锄b e c nd i f e r 。n t ， i 协p u b l i ch o 璐i i l gp o l i c yp a n c ma 1 h 盐t l l ec e n a i nd i 狂b r 蚰c c 0 nc 0 删响g 锄衄gt h e 啪i i c a lw e s t e m 蚰t i s 们t h 岫i q u eh o u s i n gp 0 i i c yp a t t e m 跏c h 嚣u s ，g 锄a n y s i b 黟田帆，e l l 舀柚d ，w ec a nf 如ds o m c t l i i l i gi n m ，n om a n e r t h ee c o n 叩l i cf o m ，t h ce c o n 咖i cs y s t 锄，t h cp u b l i ch o u s i n gp o l i c yd i s p l a y 雒s e v e m i k i n do ff o i 姗，t l i e s ck i n do ft y p 砌f b m sh a v ei t sa d v a n t a g 麟i p e c t i v d y ，w h i c hh 舔 m 曲ys i 弘i f j 锄c 髂t oo u rc o u n t r y sp u b l i ch o u s i l l gp o l i c yp a t t 锄d c s i 萨 s i i l c et h er c f b 衄0 fh o u s 洫gs y s t e m ，t l l ed 啪e s t i ce c o n o m i s t sp a i dm o r ca i i dm 0 i ；e a _ 挂c n t i si i is t u d y i n gt l l ec x p c r i c n so fo t h c rc o u n t r i e si ns 0 i v i n gt h ch o u s i n gp r o b l e m ， b u tm o s to ft h cr e s e a r c h e se i t h e r t 啪t oc e r t a i l ia s p e c t ss u c h 弱t l l eo r g a l l i z a t i o ns y s t e m t h eg o v e m m 锄tt a k c n ，o rt oac c n a i nc o u n t r y y e ti t sn e c e s 洲了t oc a 】町o u tat h o r o u g l l t c s c a r c ho nt h em e a s u r ea d 叩t c db y 伍eg o v e m m e n t sj ns o l v i n gm i d 锄dl o wj n c o m e f 抽i l i c s b o u s i n gp r o b l 啪，m a ti s ，t l l cp u b l i ch o u s i n gp o l 姆 t h e l e a m i n gf b mo t h e r s ，m a ya t t a c kt h cj a d e 1 k o u 曲t l er c v i e wo ft l l ed o m e s f i c i i 顶士学位论文 m a s t e r s t h e s i s a i t do v e r s e ap u b l i ch o u s i n gp o l i c y t h eh o u s i n gs t a i l d a r db a s c do nt h ec u r r e n ts o c i a l 卸d e c o n o m i c a is i m a t i o n ，1 1 l ea u t l i o ra t t e m p tt oc o n c e i v eas u i t a b l cp a t t e mo fp u b l i ch o u s i n g p o l i c yw h i c ha c c o r dw i t ht h es i t u a t i o no fo u rc o u n t r y a l l dt l i ，百v es o m ei m p l e m e n t a l a d v i c et 0t i i cp u b l i ch o l l s i n gp o l i c ya c c o r d i n 酎y k e yw o r d s ：p u b l i ch o u 血gp 0 1 i c yp a t l e m h o u s i gp m b l 嘲 s 0 c i a ls e c l i r i 哆 i j l 硕士学侄论文 m a s t e r s t h e s i s 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作 所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 作者签名： 日期川年j 、月加 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 导师魏南蝻辞 日期：五年厂月，厂日 本人已经认真阅读“c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程”，同意将本人的 学位论文提交“c a l i s 高校学位论文全文数据库”中全文发布。并可按“章程”中的 规定享受相关权益。匠壶淦塞握銮卮进唇；旦坐望；旦= 生；旦三生筮查e 作者签名： 日期：吗年t 月心日 导师凇函涡哞 导师签名：声钯侉1 日期：聊5 年奶? r 日 1 引言 在现代社会中，住房问题的实质是公共住房问题，即中低收入阶层等困难群体 的住房问题，其核心是这一群体居民收入与住房价格的关系问题。中低收入阶层等 困难群体在任何一个国家的任何一个时期都存在，这一阶层居住问题的解决，需要 得到政府的帮助。由于经济发展水平的不同，也由于政府财力的差异，公共住房问 题的解决程度在不同国家和地区是有差异的，在同一个国家和地区的不同时期也有 所不同。由于我国还处于社会主义初级阶段，还不具备能力考虑农民的住房问题和 其他福利，农民这一块需要维持现行的做法，逐步谋求发展，因此目前我国的公共 住房制度的实施范围基本仅限于城镇，我国现行的住房制度也是一种不完全、不统 一的住房制度。但随着经济的发展，我国的住房制度势必要扩大到农村，形成一个 全社会统一的住房制度。 我国的城镇住房制度改革从上个世纪8 0 年代初起步，至今已走过2 0 多个年头， 并己经取得可见的成绩。在住房供给模式上，目前采用多层次的市场模式，即在住 房供应上，对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。最低收入家庭租赁由政府或 单位提供的廉租住房：中、低收入家庭购买经济适用住房；其他收入离的家庭购买、 租赁市场价格的商品住房。因而可以说我国公共住房政策的基本内容，是针对城镇 居民中、低收入阶层的“经济适用房政策”和针对最低收入阶层的“廉租房政策”。 但随着经济的发展和经济体制改革的深入，各种新问题、新矛盾的不断出现，这一 政策中的弊端也逐渐显露出来。加上我国目前正在进行全面建设小康社会，要真正 实现小康社会的住房标准，即基本做到“户均一套房、人均一问房、功能配套、设 备齐全”的日标和标准，这对如何实现公共住房的有效供给提出了更为具体和现实 的要求。因此，本文拟对我国公共住房政策实施的现状进行分析和总结，通过借鉴 目前世界上公共住房问题解决得比较成功的国家的成功经验，结合本国的特殊国 情，提出符合我国国情的公共住房政策模式，并据此提出了自己的一些政策建议。 顾士学住论文 m a s t e r s t h e s i s 2 公共住房政策研究的理论基础 2 1 住房与公共住房 2 1 1 住房商品及其特点 住房是人类赖以生存发展的必要的物质条件。住房商品是现代社会中居民个人 和家庭维持正常生活的必需品，具有位置固定、生产成本高、价值量大、生产和使 用周期长等特点。这些特点导致它具有两重性，主要表现在以下几个方面。： 一、消费品和资本品的双重属性 使用寿命长决定了住房是一种耐用消费品，是生活资料；价值量大决定了住房 无论对个人还是对社会来说，都是一项重要的资产，拥有住房是每个家庭的迫切愿 望。住房商品同时具有消费品和资本品的属性，但不同的对象对这两种属性的侧重 点是不同的建设和购买住房用于获利经营者偏重于住房的资本品属性；购买和承 租住房用于满足居住需求者偏重于住房的消费品属性。这两种属性是可以互相换位 的，如当一个居民将自己用于居住的住房拿到市场上出售或出租，就由侧重于消费 品属性转为侧重于资本品属性。 二、一般商品和社会保障品的双重属性 在市场经济体制下，住房无疑是一种商品，并且是一种特殊的商品( 既是消费 品，又是资本品) 。但它同时又具有社会保障品的属性，人们对住房的需求不仅仅 与收入相关，即使不具备住房支付能力的低收入人群也有相应的住房要求。这就要 求政府采取必要的住房政策使这部分人群有住房居住。由于住房的价值量大，相对 于大部分的社会成员来说，它都是一种最基本、最必需的社会保障品。 因此，对于不能获得合适住房的个人与家庭这类社会弱势群体，政府起码应该 使其获得作为消费品的住房以满足基本的生存需要。政府在这类住房的供应中应弱 化其商品属性，突出其保障品属性，社会弱势群体可最大限度地获得社会保障性质 住房的消费品属性，但其资本品属性或由消费品转换为资本品则应受到严格控制。 三、个人问题和社会问题的双重含义 从一般商品属性而言，住房问题是个人问题；但从社会保障品的属性而言，住 房问题又是一个社会问题。当个人无力解决住房问题时，就容易导致一系列的社会 问题的出现。事实上，现代社会各国都将住房问题作为一个重要的社会问题来处理， o 刘洪玉：从国际经验看中国经济适用住宅建设) 中国房地产) 2 0 0 d 年第1 2 期。 2 顾士学位论文 m a s t e r st h e s i s 对住房市场实行政府干预，而不是任由住房商品类似一般商品那样，完全由市场交 易进行分配。因此，住房问题的解决需要政府和社会成员的共同参与和努力。 住房的上述特性对社会各类成员的心理、观念和行为都具有深远影响，在住房 问题的处理上需要充分考虑社会各类成员步入住房市场的各种不同途径、能力和可 能性，采取差别性住房供应政策。对能力低，进入市场获得合适住房有困难的社会 弱势群体，则需要相应的公共住房，为他们提供住房基本保障。 2 1 2 住房问题 通常所说的住房问题，是指住房缺乏或不足，也就是指现代社会中没有住房或 住房困难的现象。从住房的空间分布和聚集形态角度讲，主要是指城市住房问题， 因为人口密集的城市中的住房问题远比乡村要复杂得多、严重得多，住房建设己从 住房本身的建设扩展为城市土地开发、交通、城市基础设施等综合开发建设：从住 房供应的对象和需求主体的角度看，住房问题主要指中、低收入阶层的住房问题。 早期的住房问题产生的原因主要来源于两个方面：一是自然界的灾难，二是人 类文明程度不高。在大工业迅速发展时期，人口向城市集中从而大大加剧了城市住 房的紧张。愚格斯认为住房缺乏现象是大工业迅速发展所导致的必然结果，是城市 化进程的副产品，是大工业时代住房问题产生的直接原因。现在城市化进程正在全 世界范围内进行，各国也都因此而遭遇到新的住房问题。我国城市化进程起步较晚， 住房问题也正越来越严重。此外，人口快速增长是住房问题产生的另一个原因。一 个世纪以来。世界人口以惊人的速度增长，尤其是发展中国家人口增长的速度更是 让人担忧。人口快速增长使得住房问题也必然越来越严重。 但是，从本质上讲，住房问题从质量和数量两个方面反映了人们对居住这一人 类基本需求的满足状况。在以住房市场为基础的住房分配和供应体系中，即把住房 作为商品来租、售的情况下。人们对于住房的数量与质量的满足程度取决于其对住 房的支付能力，因此，住房的价格与住户的支付能力始终是住房河题的核心。因为 如果居民有足够的货币支付能力，就可以买到适宜的住房，那么就不存在住房问题。 正是因为部分居民的住房消费支付能力不足，才出现了部分居民没有住房或住房困 难的现象。 因此，住房问题既是一个重大的经济问题，也是一个重大的社会问题。住房建 设在经济发展中的地位相当重要，住房产业的产业链条长，它的繁荣将带动其他产 业的共同发展，住房产业常常是一个国家或地区经济发展的支柱产业。因此，住房 。包宗华：住宅与房地产( 第一般) 中国建筑工业出版社 3 制度是社会经济制度的重要组成部分，住房问题解决不好将严重影响经济的发展。 住房问题解决得好，社会稳定、政治安定，人们安居乐业，社会文明不断进步；相 反，住房问题解决得不好，无家可归者大量出现，他们露宿街头、寻衅滋事、犯罪 猖撅，致使政治动荡、社会不稳，将产生严重的社会问题。 2 1 3 公共住房的含义及特征 一、公共住房的含义 住房问题的核心是居民住房消费能力的不足。大量中收入家庭的支付能力与具 有适宜标准的住房价格之间存在着巨大的鸿沟，这是住房问题的症结所在，也是公 共住房问题产生的本质原因及各国政府干预住房市场的主要起因。 因此。世界各国政府几乎无一例外地都在不同程度上为中低收入阶层解决住房 问题提供帮助，并承担了重要的社会和经济责任。他们或者制定针对中低收入阶层 的专门的住房发展计划，或者把中低收入阶层的住房问题作为与社会发展目标相联 系的、更为广泛的住房发展镶略的目标主体，通过对住房供应的住房需求的补贴及 住房生产的直接干预，来满足中低收入阶层不断增长的住房需求。因此，可以说， 城市中低收入阶层是住房问题的主体，也是政府住房政策的目标主体，+ 他们应拥有 的适宜住房本文称为“公共住房”。所以，现代住房问题主要是指中低收入阶层的 公共住房问题，公共住房问题是住房问题的核心。 从概念上讲。公共住房也是一种住房，它是住房的重要组成部分。但是，要为 公共住房下一个精确而完整的定义是很困难的，我们可以首先对欧美国家公共住房 的概念发展作简单回顾。 狭义地说，公共住房是由中央政府或地方政府大规模投资建造的出租住房，如 欧洲国家在两次世界大战后大规模建设的出租给居民居住的住房。而广义的公共住 房包括的范围则要广泛的多，如1 9 世纪末经济发达国家出现的工厂主为其雇佣工 人所建造的“雇佣住房”，工人阶级自发联合互助建造的“合作住房”；2 0 世纪8 0 年代以前以政府为主、民间住房合作社部分参与建造的“工人住房”和“低收入者 住房”；目前以民间非营利住房机构为主、由政府提供一定补贴、仅针对所谓“社 会福利家庭”的“社会住房”等。许多国家，无论是发达国家还是发展中国家，都 有公共住房的建设，如英国由地方政府投资建设、主要针对工人阶级的市议会住房 以及住房协会投资建造并接受政府补贴的合作住房日本政府建造的公营住房和公 团住房，新加坡住房发展局建造的公共组屋，以及中国香港房屋委员会建造的公屋 ( 包括廉租屋和房屋) 。等等。本文所说的公共住房，就是指上述这类住房。 4 项士学住论文 m a s t e r st h e s l s 根据这一认识，我们可以这样界定公共住房：公共住房是为了解决中低收入阶 层居民的居住问题，由政府直接投资建造或由政府以一定方式对建房机构提供补 助、由建房机构建设，并以较低价格或租金向低收入家庭进行出售或出租的住房。 o 二、公共住房的特征 从公共住房的含义不难看出，公共住房具有以下基本特征。： ( 一) 政府的干预性 从公共住房供应者的角度来说，公共住房是指政府为体现公平原则，以政府投 资为主，由政府或其委托的机构兴建的住房；也可以是非营利的私有企业和居民团 体接受政府补贴建设、向中低收入家庭出租或出售的住房这是政府以实物形式进 行社会再分配的一种方式，因此，在公共住房的开发、建设、分配、消费和管理的 过程中。都有政府的介入。 ( 二) 需求对象的特定性 从住房需求者的角度看，公共住房主要是指政府供应给中低收入阶层的住房。 所谓“中低收入阶层”，一般的理解是其收入水平在全社会收入水平的最低的1 4 层中。从这个意义上说，公共住房与通常所说的中低收入者住房类似。 ( 三) 经营目的的非营利性 从住房资金周转的角度来说，公共住房建设和经营的基本原则是收回成本、不 以营利为目的。在世纪运行中。往往还存在亏损，需要政府补贴。 ( 四) 分配标准的复杂性 从住房分配过程来看。公共住房分配主要以家庭收入、家庭人口规模、家庭特 征和已有资产及其居住状况为主要依据，形成分配和轮候排队系统。这一过程远远 要比居民通过自身的努力进行购房或建房要复杂。 ( 五) 价格的低廉性 从住房流通过程来看，公共住房既包括低于市场价格出售并对转售有限制的政 府投资或补贴建设的住房，也包括以低于市场租金出租的政府投资和补贴的住房a 因此，从价格机制看，公共住房是指低于市场价格租售的住房，其差价主要源于政 府在土地供应、房租和税收等方面的政策性补贴。 姚玲珍：中国公共住房政策模式研究，上海财经大学出版杜，2 0 0 3 年6 月第一版。 臻士学住论文 m a s t e r st h e s i s 2 2 公共住房政策的产生与发展 2 2 1 公共住房政策产生的经济社会背景 住房问题是现代城市社会问题之一，是城市化与工业化的产物，决定于社会的 投资体制、生产制度、流通制度、分配制度和管理制度。现代工业化的过程，也是 城市化的过程城市作为经济效益的聚集地，工业和人口在城市高度集中，产生了 对城市土地和住房供给的巨大需求，形成了住房供应的绝对短缺，导致住房价格上 涨，而住房价格极大高于中低收入家庭的支付能力又产生住房有效需求不足问题。 这两大问题导致大批贫民生活在拥挤不堪的贫民窟中，并由此产生了疾病、犯罪、 社会规范和社会道德约束力下降等一系列严重的社会问题，危害了整个社会的经济 发展和政治安定政府在解决这些由住房引起的社会问题的过程中逐步形成了公共 住房政策这一特殊的社会保障制度。 2 2 2 历史回顾：公共住房政策的发展历程 英国是工业化最早的国家，也是公共住房政策产生最早的国家之一。早在1 9 世纪8 0 年代，为缓和社会矛盾，英国就制定了针对城市住房问题的住房法，并 开始兴建政府公寓，以优惠的价格出租给农民。英国公共住房政策经历了三个发展 阶段：第一个阶段自1 9 4 5 年至6 0 年代初。第二次世界大战刚刚结束，大部分居民 住宅遭到破坏，大批居民无家可归、流离失所，再加上难民和被赶出家园的人大批 涌入城市，房荒极为严重。当时在住房方面的迫切任务是大量兴建福利性的公寓， 以解决大量无房户的需要。第二个阶段自2 0 世纪6 0 年代至2 0 世纪7 0 年代初，政 府从住房的福利政策转向鼓励私人建房、买房。第三个阶段自7 0 年代至今，住房 供求关系进一步缓和，住房建设强调保留城区特点和原有的传统风格，更新内部设 备等使之现代化。英国目前的2 1 0 0 多万套住所中，有一半是战后修建的，8 0 是一 家一户的小洋房，2 0 是公寓房。这是英国政府推行住房商品化，实行一系列的公 共住房政策的结果。 新加坡获得独立后，经济落后，面临失业、房荒、交通三大难题，其中住房问 题尤其严重，有近半数的人口生活在环境恶劣的贫民窟里。1 9 6 0 年，新加坡政府成 立了建屋发展局( h d b ) ，把实行“居者有其屋”当作国策，政府以此作为公共住房 政策的目标，并从1 9 6 1 年开始实施一系列的五年计划，建成5 0 多万套房屋。由于 政府实施积极的公共住房政策政策，新加坡成为东南亚地区解决住房问题的典范。 美国政府对住房市场的干预较少。但2 0 世纪3 0 年代的经济危机使大量的失业 硕士学住论文 m a s t e r st h e s i s 者失去偿债能力，抵押的房产遭到剥夺，贫民窟问题日益严重。2 0 世纪6 0 年代， 美国1 5 0 个城市发生居民骚乱的基本原因之一是住房问题。这迫使美国政府制定公 共住房政策计划，成立联邦住房金融机构和联邦住房发展机构，采取发展低租金公 房、实行低收入家庭住房补贴等措施对住房市场进行政府干预。 与上述国家类似，法国、德国、荷兰、奥地利和日本等国的公共住房政策也都 是起源于解决住房短缺问题。特别是第二次世界大战造成的大约2 0 一3 0 的房屋破 坏，使西欧国家的公共住房政策得到空前发展。经过3 0 年的努力，这些国家的住 房问题得到极大缓解，大部分国家的住房总套数已超过家庭总数。 瑞典等北欧福利国家的公共住房政策，虽然也起源于住房短缺，但政府主要把 公共住房政策看作实现其为“每一个居民提供良好的住房”的社会目标的一种手段， 以低价向居民出售或出租公房，让中低收入家庭分享国家财富和国家发展的利益。 2 3 公共住房政策实施的意义 建立公共住房政策既是住房商品自身特性的必然要求，同时又是解决相关的社 会政治问题。增进社会公平，维护社会安定，促进社会、经济健康稳定发展的重要 手段。 “有恒产者有恒心，无恒产者无恒心”。安居才能乐业，这表明实旌公共住房政 策，为劳动者提供体面、安全的住房，有助于提高劳动者的生产积极性。公共住房 政策还能从积极的方面影响劳动供给的数量与质量。需要公共住房政策的中低收入 家庭在整个社会中一般占有6 0 9 6 以上的比重，实施公共住房政策可促使劳动力生产 与再生产顺利进行，使劳动者的数量和技能可以满足劳动力市场的需要。由此为企 业生产创造良好的社会环境，保证企业劳动力的供给，满足市场经济周期性发展对 劳动力的需求。因此适度的公共住房政策能从长远和整体上影响宏观经济效率，促 进经济稳定发展 住房不仅仅是为社会成员提供一个遮风避雨的地方，更重要的是它会对社会成 员的心理和行为产生深远影响。人人享有适当的住房可以促进整个社会形成一种积 极向上的精神风貌，而一部分社会成员不能享有适当的住房，则会带来疾病、犯罪 等一系列社会问题。实施公共住房政策不仅是对低收入社会成员的物质生活需要给 以保障，而且是对其精神、文化方面的需要给以保障；不仅保障个人的生活需要， 而且保障其赡养家庭、培育后代的需要。因此，建立公共住房政策对社会风气、社 会观念的改善，对一些社会问题的解决，对促进社会的发展具有重大意义。 现代社会中住房权是一项基本人权，政府有责任通过适当的十预解决低收入阶 层的住房需要，保障这一基本人权的实现。建立公共住房政策的直接政治目的是为 了维护社会秩序，减少社会冲突，保证经济和社会生活的正常运转。市场经济是竞 争经济，优胜劣汰。不可避免地会出现两极分化，强者愈强，弱者愈弱，产生社会 不公，导致社会矛盾，甚至引发社会骚动。公共住房政策和其他保障制度通过转移 支付，可以在一定程度上实现收入均等化，缓解社会矛盾的对抗性发展。此外，实 施公共住房政策还可以体现政府的权威，提高社会凝聚力，并进而促进社会政治、 经济体制的稳定和社会团结。就我国现实来看，实施公共住房政策是市场经济体制 下政府的重要职责，也是贯彻科学发展观和构建和谐社会的需要。 总之。建立公共住房政策在经济、社会、政治等方面都具有重大意义。许多国 家都认识到发展住宅经济，建立公共住房政策，对于国民经济的持续健康发展具有 重要意义，因此将公共住房政策作为住房政策的核心，致力于通过实施公共住房政 策解决住房问题，促进社会公平与安定，并且随着社会经济的发展，不断调整、完 善这一保障制度。 3 我国公共住房政策实施现状概述 在我国改革开放全面推进和社会主义市场经济基本确立的背景下，经过2 0 多 年住房制度的改革和发展，住房市场已经成为我国国民经济的重要组成部分，也是 整个市场体系中较为活跃的专门领域。 3 1 我国公共住房政策的历史沿革 我国公共住房政策是在住房商品化和住房制度改革的过程中不断发展和完善 的，总体上经历了由政府直接调控和非商品化为基础的福利政策模式向政府间接调 控和商品化为基础的政策模式转变的过程。从新中国成立至今，我国公共住房政策 的发展经历了明显的两个阶段，即经济体制改革前的传统阶段和市场经济条件下的 改革阶段。 3 1 1 我国经济体制改革前的住房制度与公共住房政策问题 我国经济体制改革前实行的住房统建统分制度，是解放初期对消费资料实行供 给制的结果，也是高度集中的计划经济体制的产物，具有福利性、供给性、非商品 性和产权模糊性等特点。大量公房近似无偿供应给城镇居民，居民居住公房只需交 纳不到商品化租金1 1 0 的象征性的房租。一个家庭能住多少面积，完全取决于国 家能分配给多少住房，而不是根据自己的经济实力和实际需要确定自己的住房面 积。国家基本上包揽了全部建房投资和住房维修管理开支，完全排除了住房的商品 属性。住房产权含糊不清，国家只有有名无实的所有权，而居民则享有有实无名的 使用权。这种住房制度中住房没有被看作劳动力再生产的必要消费资料，在职工工 资中没有包含足够的住房消费部分，实行福利制、供给制的住房分配制度带来社会 财富分配不公、住房严重短缺、消费结构不合理等一系列的弊病。 这种住房制度中虽没有明确的公共住房政策的概念，但包含有公共住房政策的 成分在内。国家进行住房统一建设，可使有限资源集中起来发挥更大作用，更有效 解决职工的住房困难问题。统建统分方式能够保证居民最终都可获得住房居住。因 此这种住房制度隐含有公共住房政策功能。但由于这种公共住房政策是对全体城镇 居民的一项普遍福利，并不仅仅针对中低收入阶层而实旌，因此还不是市场经济意 义上的公共住房政策。 3 1 2 我国市场经济条件下公共住房政策的形成 我国针对中低收入家庭的公共住房政策问题，是在经济体制改革中，随着居民 收入水平的分化和住房制度改革不断深入的背景下逐步得以明确和形成的回。 上世纪8 0 年代初，我国城镇住房的最大矛盾是全面短缺，人们的注意力主要 集中在如何扩大住宅的建设和供给上，公共住房政策并没有成为社会普遍关注的问 蹶，更没有进行专门的研究。但即便如此，当时在全国许多地区，也实行过明显带 有保障性质的政策。其主要方法是对无房户和特困户实行特殊的住房解困办法。 1 9 9 1 年，上海市借鉴新加坡的公积金制度，率先试行住房公积金政策。此后， 公积金制度在全国全面推行我国的住房公积金制度是试图通过强制式的住房储 蓄，为居民解决住房问题提供一定程度的财力积累和准备，它带有某些保障性质。 1 9 9 2 年开始的市场经济改革及国民经济的快速增长，一下子把住房问题从总 体上推入了市场轨道。杜会弱势群体的住房问题进一步突显出来，为社会所瞩目。 在进行社会保障制度的研究中，也开始了对公共住房政策的初步研究。 1 9 9 5 年2 月6 日，国务院办公厅转发了国务院住房制度改革领导小组制定的 国家安居工程实施方案，提出了加快解决中低收入家庭住房困难户的居住问题， 建立具有社会保障性质的住房供给体制。这是在住房制度改革中首次明确提出了公 共住房政策方面的问题。 l 钓8 年在国务院关于进一步深化城镇职工住房制度改革，加快住房建设的 通知( 以下简称通知) 中，提出了要加快经济适用房建设出售给中低收入居民 的意见和建立廉租房供应体系及公房提租减免等政策。安居工程和经济适用房都是 由政府扶持开发，以成本价或微利价出售给中低收入居民的一种住宅。国家在土地 供应、税收、费用等方面给以一定的优惠，在建筑面积、房型标准及销售对象上都 有相应的限制。廉租房是指政府和单位给最低收入家庭提供的低租金的普通住房。 这些都带有明显的社会保障性质，因此，经济适用房制度( 加上原先的安居工程) 和 廉租房制度构成了公共住房政策的基本内容，公房提租减免政策也是城镇公共住房 政策的构成内容。至此各地在积极推动经济适用房建设的同时也开始试着推行廉租 屋制度，公共住房政策问题进一步为社会公众所明确和关注。 1 9 9 9 年建设部副部长刘志蜂在全国房地产及房改工作座谈会上强调：在市场 经济条件下，政府在住房建设方面的一项重要职能就是建立和完善公共住房政策。 在这次会议上，对中国的城镇住房保漳制度的力度、层次和方式等都有了较为完整 的认识。 。张泓铭：完善城镇住房保障制度的的探讨，中外房地产2 0 呻年第5 期 1 0 硕士学侄论文 m a s t e r s t h e s l s 十多年的城镇住房制度改革和住房建设，已经取得了伟大的成就。与此同时， 我国的一些公共住房政策政策，在改善中低收入居民的住房问题上，也发挥了重要 的积极作用。但是，由于公共住房政策问题的提出时间相对较短，实践尚显不足， 我国还没有形成完整的公共住房政策体系，己有的一些公共住房政策也不可避免地 存在某些缺陷。因此需要对我国城镇公共住房政策的构建与完善做进一步的探讨。 表l ：中国公共住房政策发展历程一览表 时期公共住房政策模式具体措施 公共住房政策的传统 1 政府统一建造，无偿提供 阶段公共住房完全福利化政策 2 以实物分配为主 3 住房分配的低租金与等级制 ( 1 9 4 9 1 9 7 7 ) 度 1 以成本价出售公有住房 公共住房政簸的改革 1 开始公共住房商品化 2 优惠出售公有住房 阶段 政策的尝试 3 鼓励自建住房 2 公共住房福利化政策 4 提租补贴改革 ( 1 9 7 8 年至今) 5 全面推行公积金制度 和商品化政策并重 6 国务院关于深化住房体制 改革的决定出台 3 1 3 当前我国公共住房政策的特点 一、由完全福利性向部分福利性转变 中国传统的公共住房政策是一种以国家统包、无偿分配、低租金、无限期使用 为特征的实物福利性住房政策。这种住房政策存在着一系列严重弊端和难以克服的 矛盾，其根本问题在于不能有效地满足城镇居民的住房需求，不适应社会主义市场 经济的客观要求。因此，住房制度改革后的公共住房政策就是针对传统公共住房政 策的高福利性进行了调整，逐步向部分福利性转变。这里所说的部分福利性包括两 层含义：一是对全体居民来说，原来的低租金水平逐步提高，福利的程度就降低得 更多。二是由向全体居民提供福利变为只向部分中低收入家庭提供。 二、由配给制向非配给制转变 改革开始后，曾采取了以成本价出售公有住房、补贴出售公有住房、优惠出售 公有住房等措施，从而改变了住房完全由国家供给的状况。住房制度改革后，职工 硕士学位论文 m a s t e r s t h e s i s 可以根据自己的经济力量和实际需要确定自己的住房面积。这样，居民的居住状况 不再取决于国家的分配量。因此，中国公共住房的分配方式就由原来具有的配给制 特点转向非配给制转变。 三、由非商品性向商品性转变 住房制度改革前，住房具有非商品性，即只具有产品型的特征，住房不是用来 交换而是采取配给的方式提供给居民。住房制度改革后，人们对住房的属性进行了 重新认识，认为住房具有商品性。于是，公共住房可以买卖，出现了住房交易市场 和二级市场。在停止实物住房分配后，住房只能通过买卖、自建、租赁获得。这一 切都说明公共住房政镱正在发生转变，即它的内容由规定住房的非商品性向推动住 房商品化、社会化转变。 四、公共住房政策由以财政政策为主向财政政策、金融政策综合运用方向转变 住房制度改革前，中国公共住房政策的手段主要以财政政策为主，政府采用财 政拨款的方式有计划地建造住房，并拨款对原有住房迸行维修、管理和改造。而金 融政策运用得很少，一般只规定由哪家银行来进行结算和提供流动资金。住房制度 改革后，这种状况得到了根本改变，财政政策手段逐步减少，金融手段逐步增强。 2 0 世纪9 0 年代以来。政府逐步减少了直接投资建设住房的规模，到1 9 9 8 年停止住 房实物分配时，政府直接投资建房的h ：例也得到了根本性的降低，政府的财政政策 正在重新定位。同时，2 0 世纪9 0 年代以来，出现了房地产金融、中央公积金制度 以及个人消费信贷等，公共住房的金融政策越来越受到重视总之，住房制度改革 后，公共住房政策由以财政政策为主向财政政策、金融政策综合运用方向转变。 3 2 我国公共住房政策实施现状和存在的问题 3 2 1 我国公共住房政策实施的现状 随着我国经济体制改革和住房制度改革的不断深化，建立与之相适应的住房社 会保障体系已经提上了议事日程，成为需要解决的迫切问题。从建立社会保障体系 的角度来看，我国社会保障事业的改革措施陆续启动，包括养老保险、失业保险、 医疗保险、工伤保险、生育保险，以及各地陆续出台的城市居民最低生活保障制度 等。但我国至今没有制定针对低收入阶层的住房保障制度。在各种文件、资料中有 关住房社会保障的内容，基本没有或只是简单叙述，而没有形成比较完善的体系。 我们知道，现代生活的五要素是“衣、食、住、行、医”，其中“住”占居着重要 位置。己启动的养老、失业保险，其标准可以说是对“衣、食、行”的基本保障、 硕士学住论文 m a s t e r st h e s f s 医疗保险是对“医”的基本保障，唯独没有对“住”的基本保障。而低收入阶层的 住房问题具有明显的社会保障性质，不考虑这个问题，整个社会保障制度是不全面 的。 因此，建立住房社会保障体系己成为当前住房工作的重中之重。从目前政府的 文件、资料中提到的有关住房社会保障的内容来看，我国推行的是一条从供给和需 求两方面，重点是从供给方面入手来构建住房社会保障体系的思路 从公共住房的供给方面来讲，我国的公共住房政策体系主要是通过建立新型的 住房供应体系来实现的。在1 9 9 8 年6 月全国住宅建设与房改工作会议上。政府提 出对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。建立和完善以经济适用房为主的住房 供应体系。( 国务院关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知， 国发1 9 9 82 3 号，1 9 9 8 年7 月3 日) 其中，最低收入家庭租赁由政府或单位提供的 廉租住房：中低收入家庭购买经济适用房：其他收入高的家庭购买、租赁市场价商 品住房。为了与国家住宅供给的宏观政策相配合，住房供给结构的市场细分，要充 分体现国家建立新住宅供给体系的需要，以市场需求、住宅性质、面向对象及其运 作方法为出发点。可见，从供给的角度来讲。我国是要建立起一套公共住房的供应 体系，这个体系中的两大重要组成部分就是：经济适用住房和廉租房。 表2 ：我国公共住房供应方式对比： 供应 优点 缺点 方式 1 - 低收入层无力购买：边缘阶层产 经济 增加中低价位住房供给，抑制市场商 生不可撤消的福利倒置；不便腾 适用退和动态调整 房 品产权房的需求和供给 2 缺乏合理的分配原则，滋生腐败 3 不利于建立有效的社会救助系统 廉租 增加低租金供给，减少市场租赁房的 1 与市场出租房形成双轨制 需求针对解决最低收入阶层住房，无2 效率低 房 福利外溢3 资金供应不足。保障面过窄 一、经济适用住房 经济适用住房是在国家实施安居工程基础上发展起来的，两者都是为解决中低 收入家庭住房而建设的普通住宅，所不同的是安居工程以成本价出售，重点是解决 1 3 中低收入家庭中的住房困难户：经济适用住房以微利价出售给广大的中低收入家 庭，比前者多得多。而按照新的房改精神，安居工程与经济适用住房并轨，共同被 纳入经济适用住房供应体系的轨道之中。 ( 一) 经济适用房的含义 对经济适用住房的概念，不同的人对其内涵和外廷提出了不同的认识，归纳一 下，大概有以下几种看法： 1 从成本构成角度看，经济适用住房就是微利商品房，其成本由7 项因素构 成，利润控制在3 以下，所以经济适用住房是商品房但又不是一般的商品房。 2 从销售对象的角度看，经济适用住房是面向特定对象的住房，其销售对象 是中低收入者。 3 从扶持政策的角度看，在经济适用住房的建设中，政府一般采取划拨方式 提供用地、减半征收行政事业性收费等优惠政策，所以经济适用住房是具有社会保 障性质的住房。 总结以上观点，经济适用住房可以界定为：是由政府组织建设或委托建设的、 面向中低收入家庭出售的具有社会保障性质的微利普通商品住宅其保障性主要体 现在销售对象、销售价格、产权权益等方面受到严格限定 ( 二) 经济适用房的特性 1 经济适用住房具有经济性和适用性盼双重性质 经济性是指住宅价格相对市场价格而言，是适中的，能够适应中低收入家庭的 承受能力：适用性是指在