（科学技术哲学专业论文）战后日本技术创新政策的演变.pdf

中文摘要 在当代，技术创新在生产力水平提高、经济增长和社会进步中起着越来越突 出的重要作用，受到世界各国的普遍重视。战后，日本正是依靠技术创新而成为 今天的经济强国。因此，研究战后日本技术创新政策的演变，分析各个时期技术 创新政策的内容、特点及其效果，并总结其经验和教训，就不仅具有重要的理论 价值，而且对于我国制定和实施技术创新政策也具有突出的实际意义。 本文共分四章，其中第一章主要指出了论文的内容与意义以及研究的思路与 方法。第二章主要分析了论文的理论基础以及关于日本技术创新政策的研究现 状。第三章“战后日本技术创新政策演变的阶段及其内容与效果”为论文的主体 部分，该部分按照时间顺序，并根据日本经济状况变化的特点，将二战后至今日 本技术创新政策演变的历史分为以下四个阶段：第一阶段是起步发展时期的技术 创新政策。这一时期日本的技术创新政策主要是为技术引进服务，以“限制外资”、 产教结合和研发补助等多种方式来促进引进和消化先进技术。第二阶段为稳定增 长时期的技术创瓿政策，这一时期的技术创新政策以治理突发的公害、开始向技 术密集型产业转移和形成产学官合作研究模式为主要特点。第三阶段为泡沫经济 时期的技术创新政策，这一时期针对由于泡沫经济破灭、经济不景气导致企业对 研发投资的变化，技术创新政策以立法保证科技投入和产学宫模式的进一步发展 为主要特点。第四阶段为2 1 世纪初的技术创新政策，这一时期日本希望通过基础 研究上的突破，来领导世界科技潮流，技术创新政策主要以追赶信息化潮流、加 强基础研究和开发新技术领域为主要特点，逐步趋向完善和成熟。第四章为本文 的点睛之处，在分析日本战后技术创新政策的演变后，主要指出了对于我国制定 和实施技术创新政策的几点启示。 本文的创新点有二：其一是具体分析了从战后至2 0 0 5 年底日本技术创新政策 演变的主要阶段及其内容与实施效果。其二是具体分析了日本技术创新政策的演 变对我国制定和实施技术创新政策的几点有益的启示。 关键词：日本； 技术创新政策；演变；启示 a b s t r a c t n o w a d a y s ，t e c h n o l o g i c a li n n o v a t i o np l a y sam o r ea n dm o r eo u t s t a n d i n ga n d i m p o r t a n tr o l ei na s p e c t so fe n h a n c i n gt h ep r o d u c t i v ef o r c e s ，d e v e l o p i n ge c o n o m i c ， a n dp r o m o t i n gs o c i e t yp r o g r e s s ，s oi th a sb e e np a i du n i v e r s a la t t e n t i o n sb ym a n y c o u n t r i e s a f t e rw o r l dw a ri i ，j a p a nb e c a m eap o w e r f u le c o n o m i cn a t i o ne x a c t l yb y m e a n so ft h et e c h n o l o g i c a li n n o v a t i o n t h e r e f o r e ，t os t u d yp o s t - w a rj a p a n e s e t e c h n o l o g i c a li n n o v a t i o np o l i c y , a n da n a l y z et h ec o n t e n t s ，c h a r a c t e r sa n de f f e c t so f t e c h n o l o g i c a li n n o v a t i o np o l i c yd u r i n gv a r i o u sp e r i o d s ，a n ds n n lu pt h ee x p e r i e n c e a n dl e s s o n s ，i sn o to n l yo ft h e o r yv a l u e ，b u ta l s oo fo u t s t a n d i n gp r a c t i c em e a n i n g st o o u rc o u n t r yt oe s t a b l i s ha n di m p l e m e n t t e c h n o l o g i c a li n n o v a t i o np o l i c y t h e r ea r ef o u rc h a p t e r si nt h i sd i s s e r t a t i o n t h ef i r s tc h a p t e rm a i n l yp o i n t st h e c o n t e n t sa n dm e a n i n g so ft h i sd i s s e r t a t i o n ，a n dt h es t u d ys t e p sa n dm e t h o d s t h e s e c o n dc h a p t e rm a i n l ya n a l y z e st h et h e o r yb a s i so ft h i sd i s s e r t a t i o na n dt h es t u d y s t a t u sa b o u tj a p a n e s et e c h n o l o g i c a li n n o v a t i o np o l i c y t h et h i r dc h a p t e ro f t h e e v o l u t i o ns t a g e s ，c o n t e n t sa n de f f e c t so fp o s t - w a rj a p a n e s et e c h n o l o g i c a li n n o v a t i o n p o l i c y ”i st h em a i np a r to ft h i sd i s s e r t a t i o n a c c o r d i n gt ot h et i m eo r d e ra n dt h e c h a r a c t e ro fj a p a n e s ee c o n o m ya l t e r a t i o n ，t h i sp a r td i v i d e st h ee v o l u t i o nh i s t o r yo f p o s t - w a rj a p a n e s et e c h n o l o g i c a li n n o v a t i o np o l i c yi n t of o u rs t a g e s t h ef i r s ts t a g ei s s t a r td e v e l o p m e n tp e r i o dt e c h n o l o g yi n n o v a t i o np o l i c y t h em a i nc h a r a c t e ro ft h i s p e r i o di st h a ts e r v e df o ri n t r o d u c e dt e c h n o l o g y , b yt h em e a n so fr e s t r i c i n gf o r e i g n c a p i t a l ，t h ec o m b i n a t i o no fi n d u s t r ya n de d u c a t i o na n ds u b s i d i z a t i o nf o rt h er & dt o d i g e s tt h ea d v a n c e dt e c h n o l o g y t h es e c o n ds t a g ei ss t a b i l i z a t i o ni n c r e a s ep e r i o d t e c h n o l o g i c a li n n o v a t i o np o l i c y t h em a i nc h a r a c t e ro ft h i sp e r i o di st h a tm a n a g i n g a b r u p tp u b l i cn u i s a n c e ，b e g i n n i n gt ot r a n s f e rt ot e c h n o l o g y i n t e n s i v ei n d u s t r ya n d f o r mt h er e s e a r c hm o d e lo f p r o d u c e u n i v e r s i t y - g o v e r n m e n t t h et h i r ds t a g ei sb u b b l e e c n o m i cp e r i o dt e c h n o l o g i c a li n n o v a t i o np o l i c y f o rt h eb u b b l ee c o n o m yf a l l i n go u t a n dt h ee c o n o m i cr e c e s s i o n ，t h eb u s i n e s se n t e r p r i s e si n v e s t m e n tt ot h er & d c h a n g e s ， t h em a i nc h a r a c t e ro ft h i ss t a g ei st h a tl a w m a k i n ga s s u r a n c et ot h es c i e n c ea n d t e c h n o l o g yd e v o t i o n ，a n dt h ed e v e l o p m e n to fp r o d u c e u n i v e r s i t y g o v e r n m e n tm o d e l t h ef o u r t hs t a g ei st h es t a r to f2 1s tc e n t u r yp e r i o dt e c h n o l o g i c a li n n o v a t i o np o l i c y j a p a nh o p e st ol e a ds c i e n c ea n dt e c h n o l o g yc u r r e n ti nt h ew o r l db yb r e a k i n gt h r o u g h f u n d a m e n t a lr e s e a r c ha tt h a tt i m e ，t h em a i nc h a r a c t e ro ft h i ss t a g ei st h a tc a t c h i n gu p t h ei n f o r m a t i o n a g et u r r e ta n ds t r e n g t h e n i n gt h ef u n d a m e n t a lr e s e a r c ha n d d e v e l o p i n gn e wt e c h n i q u ed o m a i n s ，i n c l i n i n gt og r a d u a l l yp e r f e c tw i t hm a t u r i t y t h e c h a p t e rf o u ri st h em o s ti m p o r t a n tp a r t ，a f t e ra n a l y z i n gt h ee v o l u t i o no fp o s t w a r j a p a n e s et e c h n o l o g i c a li n n o v a t i o np o l i c y , t h e a u t h o rm a i n l yp o i m e do u ts o m e e n l i g h t e n m e n t s f o rt h eo u rc o u n t r yt oe s t a b l i s ha n di m p l e m e n tt e c h n o l o g i c a l i n n o v a t i o np o l i c y t h e r ea r et w oi n n o v a t i o np o i n t si nt h i sd i s s e r t a t i o n ：o n ei st h ec o n c r e t ea n a l y s i s o ft h em a i ns t a g e sa n di t sc o n t e n t sa n di m p l e m e n t i n ge f f e c to ft h ej a p a n e s e t e c h n o l o g i c a li n n o v a t i o np o l i c y se v o l u t i o nf r o mp o s t - w a rt ot h ee n do f2 0 0 5 t h e o t h e ri ss e v e r a lb e n e f i c i a le n l i g h t e n m e n t st h a tt h i se v o l u t i o nt oo u rc o u n t r yi n e s t a b l i s h i n ga n di m p l e m e n t i n gt e c h n o l o g i c a li n n o v a t i o np o l i c y k e y w o r d s ：j a p a n ，t e c h n o l o g i c a li n n o v a t i o np o l i c y , e v o l u t i o n ，e n l i g h t m e n t 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特另f l d r l 以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得盔洼盘竺或其他教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的浣明并表示了谢意。 学位论文作者签名：l 采奔枷字胁6 年月增日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解叁盗盘鲎有关保留、使用学位论文的规定。 特授权苤盗盘茔可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名：啄备桫 导师签名 参规 签字日期：尹，6 年月诼日签字日期：枷奔占月狮 第一章绪论 1 1 问题的提出 第一章绪论 调查显示，在经济发达的国家，2 0 世纪以来国民生产总值的增长靠科学技 术进步因素的比重，在2 0 世纪初仅占5 2 0 ；到5 0 _ - 6 0 年代上升为5 0 左 右，到8 0 年代则高达6 0 - - - 8 0 ，有些生产部门如电子工业则高达9 0 以上1 。 这表明：科学技术在经济增长中起着越来越核心的作用，在国际竞争日益表现为 综合国力竞争的背景下，各国都把发展高科技作为提高综合国力的战略来实施。 技术创新作为加快科学技术成果从潜在生产力向现实生产力转化的有效手段正 受到越来越多的人们的重视，技术创新政策也逐渐成为宏观经济政策的一个核心 内容。 尤其是日本，从战后的废墟上建立成为一个经济实力强大的国家，分析其成 功因素，最大莫过于技术创新上取得了决定性的胜利；而日本政府对企业技术创 新的高度扶持，以至于有人说“日本的企业是被政府抱着长大的”。战后日本在 独立前后，利用美国对其在国际上的支持，政府颁布了大量政策来鼓励和支持技 术创新，从而使日本不仅迎头赶上了由于战争造成的技术落后，而且登上国际舞 台，一跃成为世界经济大国和科技强国。这些政策就是本文所要研究的技术创新 政策。 所谓技术创新政策，是指国家为了促进国立科研机构和民间企业的技术创 新，而制定的一系列干预、规范和引导科学研究、技术开发以及科技成果应用的 政策的总称，这些政策的作用领域包招融资、税收、人力资源培养、知识产权保 护、技术公共设施建设、技术转移以及规范市场等许多方面。 从战后1 9 5 6 年日本政府首次提出“技术创新”到现在，日本的技术创新进 行了近五十年。期间e t 本经历过“神武景气”2 ( 1 9 5 仁1 9 5 7 ) 和“岩户景气”3 ( 1 9 5 9 1 9 6 1 ) 的发展，使1 9 5 6 至1 9 7 3 年间的经济平均增长率达到9 3 ；也 一度陷入由于金融危机产生的“经济崩溃”和长期萧条，在2 0 世纪9 0 年代日本 经济平均每年仅增长1 ，1 9 9 7 年与1 9 9 8 年甚至出现了负增长。新世纪的日本 1 摘自1 9 9 4 年1 2 月2 4 日文汇报。 2 参见日本内野达郎著的日本战后经济史，第i i 页：指1 9 5 4 年1 2 月至1 9 5 7 年6 月日本出现的经济繁 荣。据称，这是日奉第一代天皇神武天皇以来未曾有过的繁荣盛况故称“神武景气”。 3 参见日本内野达郎著的日本战后经济史第1 i 页：指1 9 5 8 年7 月指1 9 6 1 年1 2 月共4 2 个月的长期 繁荣，时间之长超过神武景气，借用与日本皇室的祖神天照大神的传说有关的“天之岩户”中的“岩户” 二字，称为“岩户景气”。 l 第一章绪论 政府再次大力推行技术创新此时已达到自主创新阶段，发展信息技术产业， 力挽狂澜，利用日本扎实的科学技术基础再次使日本经济复苏。在这样一个漫长 的时期，日本政府是怎样调整他们的技术创新政策，从而一次次化险为夷，创造 奇迹的呢? 我们国家从日本技术创新政策的演变中又可以吸取哪些经验和教训 呢? 这些都已成为政策制定者和理论研究者一度关注的问题，至今不褒。 1 2 研究的内容与意义 本文以“日本战后至今( 截止n 2 0 0 5 年1 2 月3 1 日) 的国家层面的技术创新政 策的演变”为研究对象，按照时间顺序，并根据日本经济状况变化的特点，将二 战后至今日本技术创新政策演变的历史分为以下四个阶段：第一阶段是起步发展 时期的技术创新政策，这一时期日本的技术创新政策主要是为技术引进服务，从 外资、教育和补助金等多种方式来促进引进和消化先进技术。第二阶段为稳定增 长时期的技术创新政策，这一时期的技术创新政策以治理突发的公害、开始向技 术密集型产业转移和形成产学官合作研究模式为主要特点。第三阶段为泡沫经济 时期的技术创新政策，这一时期针对由于泡沫经济破灭、经济不景气导致企业对 研发投资的变化，技术创新政策以立法保证科技投入和产学官模式的进一步发展 为主要特点。第四阶段为2 1 世纪初的技术创新政策，这一时期日本希望通过基础 研究上的突破，来领导世界科技潮流，技术创新政策主要以追赶信息化潮流、加 强基础研究和开发新技术领域为主要特点，逐步趋向完善和成熟。在分析日本战 后技术创新政策的演变后，主要指出了对于我国制定和实施技术创新政策的几点 启示。 在当前，研究日本战后技术创新政策的演变，具有重要的理论意义和现实意 义。 首先，本文按照时间顺序，依据战后经济变化的特点，将演变过程分成4 个 阶段，从各个阶段技术创新政策制定的背景、政策的内容和特点以及政策执行的 效果等方面进行了史实性的描述和理论分析。通过大量的数据，尤其是按年份汇 编的技术创新政策数据库，希望能够填补目前我国在日本技术政策研究中在历史 研究方面的空白，从而为对日本进一步的科技和经济方面的政策研究提供历史依 据，具有重要的理论价值。 其次，我国在进入新世纪，尤其是加入w t o 以后，中国的技术创新政策一 方面面临着全面调整各项国家科技计划、财政金融刺激政策、高技术研究与开发 支持政策和取消模仿性技术创新政策的严峻挑战；另一方面也迎来了按市场经济 规律定位技术创新政策、建立高效的国家科技计划管理机制、完善产业r & d 的 第一章绪论 各项财政金融刺激政策、拓宽高技术r & d 融资渠道的良好机遇。在这个时候研 究日本的技术创新政策显得尤为必要。如何制定合理的技术创新政策并有效地实 施，这就成为一个亟待解决的问题。日本曾以技术创新让经济一度腾飞，科技水 平一直稳居世界第二，这与日本政府制定的合理的技术创新政策被得到有效实施 是分不开的。同时，由于日本在2 0 世纪8 0 年代末9 0 年代初由于泡沫经济破灭造成 经济不景气，在信息技术领域的技术创新政策没有得到有力的实施，导致日本信 息化进程一度落后于世界领先水平。这里面的经验教训都值得我们学习和借鉴， 因此，本文希望通过对日本技术创新政策演变过程的详细考察，尝试着对其演变 的特点做一些总结，为我国制定技术创新政策提供一些参考( 见图1 - 1 ) 。 1 3 研究的思路与方法 本论文采取理论分析与实证分析相结合、定性与定量相结合、以及比较研究 的方法，既注重理论分析的深度，又兼顾列举史实的准确和全面。注重以历史说 话，尽量做到能根据理论来分析已有史实，对每一个时期的政策制定的背景进行 详细阐述及分析。研究着重分析“在哪种条件下演变的，为什么要这样变化而不 是那样的变化? 演变的内容是什么? 政策实施后起到了什么作用，效果怎样? ”。 为了加强文章的实证性，特意汇编了从战后至2 0 0 5 年底的技术创新政策数 据库。库中的政策来源于各省厅历年的政策法令汇编、历年科技白皮书里的 政策介绍、日本“法库”检索网站、日本各行政机关网站等。政策筛选的标准为： 战后至今( 截至2 0 0 5 年末止) ，日本政府制定的全国范围内有效的、与技术创新 相关的法律法规和行政规章，包括促进应用基础研究、关键技术研究等为技术创 新提供动力的部分，促进技术创新过程，促进技术转化，促进技术创新型企业发 展等方面的政策。政策制定部门为：2 0 0 1 年前，政策的制定部门为国会、经济 企划厅、通产省、文部省、科学技术厅、科学技术委员会、日本开发银行等部门。 2 0 0 1 年日本行政机构改革1 后，文部省和科学技术厅合并为文部科学省；内阁府 取代经济企划厅( 其前身为“经济安定总部”) ，为新设的机构：大藏省更名为“财 务省”，通产省更名为“经济产业省”；原来的科学技术会议被取消，而在内阁下 新设立“综合科学技术会议”，并被赋予更大的权利。需要注意的是，政策制定 1 参见金融时报( 2 0 0 1 年1 月9 日) ：将原确的1 府2 2 省厅大幅度缩编为1 府1 2 省厅，分别是内阁府、 总务省、祛务省、外务省、财务省、文部科学省，厚生劳动省、农林水产省、经济产业省、国土交通省、 环境省、国家公安委员会和防p 厅。其中法务省、外务省、农林水产省、国家公安委员会和防卫斤等五个 部门未作调整，环境省则由原环境厅升格而来。内阁府由原总理府、经济企划厅、冲绳开发厅和金融再生 委员会等重组形成，总务省由原邮政省、自治省和鬯务厅合并而成，文部科学省由原文部省和科学技术厅 组合而成，厚生劳动省则由原厚生省和劳动省组合而成。大藏省和通商产业省分别更名为财务省和经济产 业省。原运输省、建设省，北海道开发斤和幽土厅合并构成国土交通省，在新的各省厅中块头最大。 3 第一章绪论 部门和发布部门不完全一致，如某些法律虽然是由各省厅提出制定的，但是在国 会通过后才生效发布。 本文研究的内容与意义及思路与方法见图1 1 。 图论文研究的内容与意义及思路与方法简图 第二章理论基础及文献综述 2 1 理论基础 第二章理论基础及文献综述 2 1 1 技术创新与技术创新政策概念的界定 1 技术刨新概念的界定 目前，关于“技术刨新”概念的界定，国内外并无统一的意见。“技术创新” 一词，最早是由美国经济学家熊彼特提出的。他将技术过程划分为发明 ( i n v e n t i o n ) 、创新( i n n o v a t i o n ) 、推广( d i s t r i b u t i o n ) 和选择( s e l e c t i o n ) 四个 步骤：发明是一个有关技术产品及其过程的完全新的技术观念；创新意味着发明 从原型到新产品，并在市场上销售的进一步发展；推广就是把新产品提供给用户 时发生在市场上的情况；选择是用户来决定的，如果用户购买新产品，那么发明 就“存活”下来，否则，发明就是失败的。创新成为产品从科学技术形态转变为 现实生产力的关键步骤。2 0 世纪8 0 年代，英国科技政策研究所的弗里曼教授将 技术创新描述为，第一次引进某项新的产品、工艺过程中，所包含的技术、设计、 生产、财政、管理和市场活动的诸多步骤。在国内，清华大学傅家骥、姜彦福、 雷家骗等认为，技术创新，是企业家抓住市场潜在的盈利机会，重新组合生产条 件、要素和组织，从而建立效能更强、效率更高和生产费用更低的生产经营系统 的活动过程；浙江大学许庆瑞教授认为，技术创新泛指一种新的思想的形成，到 得以利用并生产出满足市场用户需要产品的整个过程。广义而论，它不仅包括一 项技术创新成果本身，而且包括成果的推广、扩散和应用过程。1 “技术创新”在日语里叫做“技衍革新”，1 9 5 6 年，在日本政府发布的经 济白皮书里，“技钳亍革新”这个词语首次出现，“它的含义，不是仅仅指生产、 通讯、运输领域的技术进步。可以认为它是一个含义很广的概念，例如包括新兴 工业的发展、新商品的出现、投入产出结构的变化、自动化生产、新推销法的发 明、流通机构的变革、消费内容和消费者习惯的变化、劳动力向生产率高的部门 的转移、收入差距的缩小( 即所谓的收入革命) 等等。”2 。 2 技术创新政策概念的界定 传统的技术创新政策建立在新古典经济学的市场失效理论基础上，即通过政 l 参见傅家骥姜彦福雷家骗著的技术创新中国企业发展之路，第1 5 页。 2 参见日本内野达郎著的 日本战后经济史第1 2 1 页。 5 第二章理论基础及文献综述 府政策来弥补由于市场失效而造成的对刨新投入的不足，如由政府直接资助研究 开发项目或者刺激私人投资者增加在研究开发活动上的投入。由于这还是一个比 较新的概念，学术界至今尚未形成统一的定义。国内外学者从不同的角度对技术 创新政策进行了研究，给出了不同的定义。英国学者罗斯韦尔认为，技术创新政 策是指科技政策和产业政策协调的结合，它是一个整合的概念。法国创新政策专 家高丁则认为，创新政策应包括如下三个框架：支持创新者、技术文化、减少创 新障碍。8 0 年代初，o e c d 组织的科技委员会提出，发展创新政策的目的是要“把 科技政策与政府其他政策，特别是经济、社会和产业政策，包括能源、教育和人 力资源政策形成一个整体”t 。中国科学院政策与管理研究所罗伟等人的定义与 o e c d 的定义基本上相同，即“创新政策与经济政策和产业政策紧密相关，包括 能源、教育和人力资源政策的整合，而将科技政策与工业政策中有关推动创新的 部分作为创新政策的核心”2 。由于o e c d 的定义出自于该组织的科技委员会，中 国科学院政策与管理研究所亦属于科技政策研究机构，由此可以看出，一些关于 创新政策的定义比较强调科技政策在创新政策中的重要性，同时强调科技政策与 其他相关政策的协调和整合。另一方面，也有一些专家比较强调创新政策与经济 政策的关系，如国务院发展研究中心的鲍克认为：“创新政策是政府为鼓励技术 发展和其商业化以提高竞争力的各种社会经济政策的总和。它处于经济政策的中 心位置，直接鼓励创造与变化”3 。这两种类型的定义的共同点都是在原有政策 体系( 如科技政策、经济政策) 的基础上进行扩展，并与创新有关的其他政策整 合。除此之外，还有一种类型的定义是将创新活动看作一个实际存在的社会活动 实践，将与这类活动有关的各种政策定义为创新政策。如黄顺基等人在研究企业 技术创新时把技术创新政策理解为：“政府旨在促进工业技术创新而采取的各种 直接和间接的措施”。东南大学的叶明对这个问题提出了自己的看法，他认为： “要真正驱动技术创新，通常仅仅依靠市场机制，或者仅仅依靠隐含在科技政策 与经济政策中的某些内容，显然是远远不够的”s 。中科院政策与管理研究所连 燕华认为，技术创新政策是一个政策体系，是一个国家为促进技术创新活动，规 范技术创新行为而采取的各种直接的和间接的政策和措施的总和。 从这些定义可以看出，国内外学者都认同：技术创新政策涉及许多不同政策 领域，如科技政策、经济政策、产业政策等，是各种与技术创新政策相关的政策 的有机“整合”，而非简单相加。 本文在以上基础上，将技术创新政策定义为：国家为了促进国立科研机构和 民间企业的技术创新，而制定的一系列干预、规范和引导科学研究、技术开发以 i - 5 参见武君的1 9 7 8 - 2 0 0 2 ：中国技术创新政荒的演进分析，第9 页 第二章理论基础及文献综述 及科技成果应用的政策的总称。这些政策的作用领域包括融资、税收、人力资源 培养、专利保护、技术公共设施建设、技术转移以及规范市场等许多方面。 2 1 2 政策与法律的关系 1 政策概述 在古代汉语中，“政”和“策”两字是分开使用的。“政”，通常指“政治”、 “政事”、“政权”、“正义”等意。英语中原无“政策”一词，只有“政治”( p o l i t i c ) ， 源于吉希腊语中的“p o i t e k e ”，意为关于城邦的小学问。随着近代西方政党政治 的发展，从p o l i t i c 一词逐渐演变出p o l i c y 一词，具有“政治”、“策略”、“谋略”、 “权谋”等含意。它被用来指称政党或政府为实现特定的任务所采取的行动。日 本学者在翻译“p o l i c y ”时，从早已传入日本的汉字中挑选了“政”和“策”二 字组合在一起，译为“政策”一词。所以有人认为，虽然古代汉语中有“政”和 “策”二字，但将二者合用组成“政策”一词，则源于日本，因此现代汉语中的 “政策”一词系外来语。另据有的学者考证，中国人首次使用“政策”一词，始 见于梁启超1 8 9 9 年的戊戌政变记一文。梁在该文中称：“中国之大患在于教 育不兴，人才不足，皇上政策若首注重于学校教育，可谓得其本矣。” 辞海( 1 9 9 9 年版) ：“政策，是国家、政党为实现一定历史时期的路线和 任务而规定的行动准则。具有鲜明的阶级性”，中国百科大词典( 1 9 9 0 年版) ： “政策，国家、政党为实现一定的目标所规定的具体行动纲领和准则。根据一定 的政治路线和国内外形势而制定，是国家和政党一切实际行动的出发点，并表现 于行动的过程和归宿。”有的学者进一步指出，“政策是一个国家的执政者( 包括 执政党和政府) 为实现一定历史时期的任务和目标，调整一定的社会利益而制定 的行动准则，是执政者的特定价值取向和策略措施的有计划的实践活动过程”。 可见，基于一定的目标和任务而确定的一定的行动准则是政策的共性。 霍格吾德和冈恩详细阐明了政策一词在现代意义上的十种用法： 一个活动领域的标签； 总体目标或事物期待状态的一种表达； 专门性的建议； 政府的决定； 正式的核准； 一项计划： 一种产品； l 参见潘强恩的政策论，第7 页。 第二章理论基础及文献综述 一种结果； 一种理论或模型； 一个过程。1 刘仁文对“政策”的内涵作了如下描述： 政策是一种权威性输出； 政策是一种选择； 政策是一个过程： 政策具有鲜明的目的、目标或方向等等。2 2 政策与法律的关系 按主体来划分，政策有国家政策和政党政策两大类。国家的基本政策是国家 的大政方针，它往往体现在宪法和基本法律之中，具有明显的法律效力，是宪法 和法律的核心内容。至于政党的政策，一般有执政党的政策和在野党的政策之分， 它们因政党的政纲不同又有差别，有时甚至有根本性的差别。国家政策是国家活 动的准则，往往成为法律的指导原则或法律本身。执政党的政策则直接影响甚至 指导法律的制定，乃至成为某一具体法律的基本内容。 值得注意的是，国家的法律与政府的政策( 包括行政法里最常见的行政法规、 规章) 效力等级不在同一个层次上，但在无法可依的情况下，国家政策可以起到 法律的作用。一般来说，国家法律的一部分，来源于国家政策的法律化。对于基 本国策而言，法律是其贯彻和实施的手段，是在它的指导下进行的，在没有法律 的情况下，它相当于法，在这种情况下，我们说，政策是法律的基础。在特定条 件下，党和国家机关联合发布某些规范性文件，既是党的政策，又是国家法律。 总之，“政策是法律的依据和指导，法律是政策的规范化、具体化，二者相辅相 成”。既不应把政策和法律对立起来，又不应把二者相混同，以政策代替法律。 2 1 3 政策与日本现行政体的关系 日本现行的政体主要是采用欧美国家普遍实行的议会内阁制，其主要特征是 “三权分立”。在日本国宪法之下，国会是日本最高权力机关，也是国家唯 一的立法机关；内阁是国家最高行政机关；最高法院是日本最高执法机关。根据 日本行政法规定，行政权属于内阁( 第6 5 条) ；并且，除了具有宪法上独立 的行政机关地位的会计检察院以外，其他所有的行政机关都处在内阁的管辖之 下。值得注意的是，地方公共团体的行政机关，不属于内阁管辖下的行政机关。 l 参见b w h o g w o o da n d l a g u n n ( 1 9 8 4 ) p o h c y a n a l y s i s f o r t h e r e a l w o r l d , o x f o r d u m v e t s l t yp r e s s , l o n d o n p p1 3 1 9 2 参见刘仁文论刑事政簟的概念与范围中国人民公安大学学报 j 2 0 0 5 ( 1 ) 1 2 2 8 第二章理论基础及文献综述 在行政法学中，经常执行行政活动( 如政策) 的团体，如国家或地方公共团体称 为“行政主体”( 也叫行政体) 。行政主体包括国家、地方公共团体以及其他具有 独立法人资格的组织1 。如图2 1 所示。 图2 12 0 0 1 年日本行政机构改革后的行政机构图 1 参见( 日) 南博方著的日本行政法第1 3 页。 9 嚣圜 第二章理论基础及文献综述 2 1 4 影响日本技术创新政策制定的各行政主体 在日本，与技术创新服务相关的部门主要是参众两院相关的委员会和内阁府 及其省厅。参众两院为技术创新提供法律依据和政策支持，中央政府和地方政府 以政策的形式为技术创新提供良好的社会环境，文部科学省、经济产业省、国土 交通省、外务省、法务省等为技术创新组织的直接领导和具体支持者。下面我们 将对制定技术创新政策的主要的行政主体进行介绍，如图2 2 所示。 1 综合科学技术会议 其前身为“科学技术会议”。科学技术会议是为了资助综合推进政府科技政 策的，在1 9 5 9 年作为总理府的附属机关而设立的。由议长( 内阁总理大臣) 及 议员l o 名( 大藏大臣、文部大臣、经济企划厅长官、科学技术厅长官及日本学 术会议会长指定官职的议员，以及得到众、参两院同意经内阁总理大臣任命的有 学识经验者5 名) 组成的。这个会议的任务，是对内阁总理的咨询，回答科学技 术( 与人文科学有关者除外) 的一般基本的综合性政策问题，确定长期性综合性 的研究目标，并据此制定必要的推进方案与基本决策，以及对日本学术会议的重 要建议的咨询，同时根据需要有义务提出意见。它既是一般科学技术政策的最高 咨询审议机构，又是国家科技基本方针和政策的最高决策机构。从2 0 0 1 年1 月 起，日本取消了原来的科学技术会议，在内阁新设“综合科学技术会议”，并赋 予它更大的权利，使其成为名副其实的科技行政“最高司令部”，该会议在总理的 直接领导下工作。 2 文部科学省 2 0 0 1 年行政机构改革后由科学技术厅和文部省合并为“文部科学省”文部 科学省旨在促进科、教、文、体四个方面的结合，其目标是：打造终生学习的社 会；促进教育改革，培养优秀人才；为年轻人健康发展创造环境；建立与世界水 平保持一致的高等教育体系；管理好初等、中等教育。文部科学省的职责是利用 科学技术带来的新的发现和知识，解决各种各样的闯题，为日本人民创造更好的 生活条件。文部科学省的下属机构主要包括：部长秘书处，国际事务综合管理处， 终生学习政策署，初、中等教育署，高等教育署，科技政策署，研究促进署，运 动和青年署，文化厅等。 第二章理论基础及文献综述 图2 - 2 制定技术创新政策的行政主体图 3 经济产业省 原名“通商产业省”。经济产业省是主管工业和贸易的政府机构，负责制定 产业政策，并通过立法与法规等行政手段来实现经济目标。包括五个“纵向局” ( 重工业局、化学工业局、纤维杂货局，煤炭矿山局和公益事业局) 和四个“横 向局”( 通商局、贸易振兴局、企业局和公害安全局) 。“纵向局”掌管所属产业， “横向局”和大臣官房( 办公室译注) 经常有自己的政策主张，在决策过程 中发挥领导作用，同时还起着在通产省内部进行协调和主管局之间进行仲裁的作 用。 第二章理论基础及文献综述 4 审议会 审议会是各省厅的附属机构，一般采取合议制，本身并无决定权，也没有表 示国家意图的权限。其主要职能报考提供咨询、参与审查、参与调停、参与制定 标准、参与行政处理等。各审议会委员均为学术界、企业界和舆论界以及群众团 体的代表或知名人士组成，不少具有临时性质，计划编制及审议工作结束后即行 撤销。日本政府各省厅根据有关法律设立的正式审议会一共有2 0 9 个，其中，大 藏省有1 7 个，通产省有3 2 个。 5 国会 国会是日本有最高权力机关，也是国家唯一的立法机关。国会由众议院和参 议院组成。国会的主要职责是：对行政、财政、司法实施监督，决定内阁首相人 选，审议和通过政府预算和国家财政议案，对玩忽职守和违反法律的法官进行调 查和起诉甚至予以罢免等。众议院有权通过内阁不信任案。 2 2 关于日本技术创新政策的研究现状 国外关于日本技术创新政策方面的研究最为典型当属英国经济学家克里斯 托弗弗里曼和理查德r 纳尔逊。1 9 8 7 年，英国学者弗里曼在技术政策与经济 运行：来自日本的经验一书中提出了“国家创新系统”的概念，他认为，在一国 经济发展和技术的追赶跨越中，仅靠自由竞争的市场经济是不够的，需要政府提 供必需的公共产品，需要政府通过适宜的创新政策，促进对资源的最优配置，以 推动产业和企业的技术创掰。纳尔逊进一步发展了国家创新系统的概念，他认为， 国家创新系统是一组制度，制度的设定和功能是决定创新体系效率的关键。创新 政策是指能对创新活动产生影响的法律、法规和政策，通常分为供给、需求和环 境等几大方面的政策。 在国内，专门研究日本技术创新政策的并不多见。如果在中国期刊网c n k i 上对从1 9 7 9 年到2 0 0 6 年的期刊进行检索，我们会发现，篇名中出现“技术创 新政策”的有2 7 9 篇，出现“日本”和“技术创新”的文章有8 1 篇，而出现“日 本”与“技术创新政策”的仅有7 篇。可见，谈论技术创新政策和日本技术创新 的文章不少，但是从政策分析角度去考察日本技术创新的却很少。社科院的王春 法教授在其著作技术创新政策：理论基础与工具选择美国和日本的比较研 究中对日本战后技术创新政策的历史发展作了粗略的介绍，并总结了日本技术 创新政策工具的组合，指出了日本的技术创新政策工具组合带有明显的政府和计 划色彩，而并不强调通过市场机制来使这些技术创新工具发挥作用。在此基础上， 辽宁大学日本研究所的阎莉在日本技术创新政策制定的理论依据及其政策手段 第二章理论基础及文献综述 选择中指出，日本政府比较偏好的技术创新政策手段主要有政府对民问研究开 发采取的扶植政策，即对研究开发的财政刺激特别是研究开发补贴，对技术创新 的法律保障主要是采取专利政策以及政府对研究开发进行直接参与的政府协调 政策。政府采购政策、风险资本政策和中小企业政策的作用非常小，更倾向于采 用直接干预的方法来促进技术创新。武汉理工大学的杨爱杰在美国和日本促进 中小企业技术创新政策的比较研究及启示中、山西师大的樊增强在日本、欧 盟中小企业技术创新支持政策的比较分析及其对我国的启示与借鉴中、上海大 学的吴富伟在日本、韩国关于中小企业技术创新的政策比较及对我国的借鉴 中，分别通过对比美日、日欧、日韩在促进中小企业技术创新所制定的的政策， 介绍了日本政府在法律法规和政策原则、管理机构、金融支持、税收优惠政策、 服务和技术援助制度等方面对中小企业技术创新的支持。 此外，还有一些关于日本技术创新政策的研究散见在一些关于日本经济、科 技政策、技术创新等的研究中，如论政府在技术创新中的作用美、曰、欧 盟创新政策及启示( 余建平，2 0 0 5 ) 、营造政策环境加大技术创新( 马燕合， 2 0 0 0 ) 、日本技术创新模式与政策的变化( 1 9 9 7 ) 。在日文文献中，比较常见的 关于日本科研现状的文献，其中包括政府文献和政府组织的研究报告等等，如日 本文部科学省的科学技术白皮书、日本政府总务省的科学技术研究调查 等。 第三章战后日本技术创新政策演变的阶段及其内容与效果 第三章战后日本技术创新政策演变的阶段及其内容与效果 1 9 5 6 年，日本政府发表经济白皮书，明确指出：“现在己经不是战后。 我们面临着一个完全不同于过去的局面。在恢复中求发展的时代已经结束。今后 的发展要靠