（政治经济学专业论文）对完善我国东北地区农村社会保障制度的研究.pdf

摘要 在我国社会保障体系中，农村社会保障是非常重要的组成部分，农民是社会保障中 一个问题极多、难度极大、社会负担极重的特殊对象。虽然目前我国农村社会保障体系 格局基本形成，但制度体系还不健全，制度实施还存在诸多问题。而建立和完善农村社 会保障制度既是解决我国“三农问题和我国经济持续发展在“民生”方面的迫切需要， 同时也是广大农村居民的迫切期待。笔者对我国区域农村社会保障制度进行了初步研 究，以期有利于我国农村社会保障事业的良性发展。 东北经济区自然资源丰富、交通运输发达、科技力量强大、固定资产雄厚，并集钢 铁、能源、机械制造、森工和商品粮生产等5 大生产基地于一身，人均国内生产总值多 年雄居全国之首。而且在2 0 0 3 年，国家又提出了实施振兴东北老工业基地的战略，为 东北经济发展提供了政策上的支持。但东北实现经济飞速发展遇到的最大挑战社会 保障问题，却要比其它经济区严重得多。尤其是东北农村社会保障存在着许多亟待解决 的问题，如：社会保障能力差、覆盖面窄、保障体系不健全等。要改善和加强东北农村 社会保障体系建设，应采取有重点地分步实施，循序渐进，逐步加以完善。 本文以马克思主义经济学理论为指导，借鉴西方经济学理论，运用理论分析与实证 研究相结合的研究方法，在阐述社会保障制度的理论基础之上，分析东北农村社会保障 的现状以及存在的问题，再借鉴其他地区的成功经验，寻找改善和加强东北农村社会保 障体系的方法和途径。 关键词：社会保障；社会保障制度；农村社会保障；东北地区 a b s t i a c t t h en 】均，ls o c i a ls e c u r i t y $ s t e mi sa ni m p o n a mc o m p o n e n to fs o c i a ls e c l ：旺j 锣s y s t e ma n d 也ep e 雒a n t sa r es p e c i a lr e s e a r c ho 功e c t sb e c a u s et h e yh a v em a l l yn 弱够c o m p l e xp b l e m s 锄d 也e ya l s oh a v e 黟e a ts o c i a 】b u r d e i l s e 比山l i s ga i l di n l p r o v i n ga r u r a ls o c i a ls e c u r 时i sa ni m p o r t a n tm e 嬲u r et oa d d r e s s 也e p r o b l e m sf a c 崦c 1 1 i i l a sa g d c u l t u r e ，n 砌a r e a sa i l d 触n e r s ni s a l s ot l l ed nn e e do f s u s t a j n a b l ed e v e l o p m e n tf o rm ep e o p l e sl i v e l i h o o di i lc l l i n ao n 廿l eo n eh a n d ，o nt h eo t l l e r ，i t i st h em o s td e s i r e do fr u r a lr e s i d e n t s i i l 曼na t t e m mt op m o t et h er u r a ls o c i a ls 埘t yb e m 弘 d e v e l o p m e n t ，i i la ne 筋nt ot h er u r a ls o c i a ls e c u r i t ) rs y s t 唧i 1 1ar e g i o n a jp e r s p e c t i v e n a 衄舰ir e s o u r c e sa b o u n d ，咖o r t a t i o nc o n t m u es t e a d yg r o w t ha n ds c i e n t i f i cf o r c e s a d v 觚c ei i ln o 吡一e a s te c o n o m i cr e g i o no fc h 岫r i kn o m l e a s te c o n o 而cr e 百o no fc l l i i l a i st h ep l a c e 砌c ha m o n gf i v ek i n d so fp r o d u c t i o nb a s e s ，i 1 1 c l u d i n g ：s t e e li n d u s 缸y ；e n e 嚼7 r e s o u r c e s ；m a c b i l l eb m l d i n g ；f o r e s ti n d u s t r i e s 狮dc o m m o d i 谚g r 血i n d u s t r i e s t h ep e r - c a p h g d pi nn o r t l l e a s tr a r 血sf i r s ta l lo v e rt h ec o 咖f o rn l 羽哕y e a r s 1 1 1t h ey e a ro f 2 0 0 3 ，t h e g o v e m m e n ti sb e n tt od e v e l o p i i l gn o 砒e a s te c o n o m yt os u p p o r t h e0 1 d 逾d u s t r i a lb a s e si n n o r t h e a s tc 1 1 i n a b u ti nt h i sr e g i o nt h es o c i a ls e c u r i 够p r o b l e m sw b a ti san 喇o rf l a c t o rh 0 1 d i n g b a c ke c o n o m i cd e v e l o p m e n ti sm o r es e r i o u st l l a i lo t l l e rr e g i o n si 1 1o u rc o u m r y e s p e c i a l l y m e r ea r eal a 玛em u n b e ro fp r o b l e m sc 巧i n go mf o rs o l u t i o n si 1 1r 眦ms o c i a ls e c u r i t ) ro f n o m l e a s tc 1 1 i n a s u c ha ss o c i a lj n s u r a n c es y s t e mi sw e a k ；t 1 1 e r ei sn o tc o m p r e h e n s i v es o c i a l s e c u r i t ys y s t e m ；t 1 1 ei n s u r a n c ec o v e r a g ei sl i i l l i t e d a n ds oo n ，a n ds oo n h 廿l ee s t a b i i s g a n di i n p r o v i i l gas o c i a ls e c 嘶锣s y s t e m ，w em u s td e s i 弘试a1 1 n i f i e dw a ya n dc o n s t n l c t e ds 呻 b ys t e p m a d d s mi s 也e 如n 蛐e n t 村g u i d i n gp 抽c i p l e ，r e v i 嘶n gt l l et h e o r yo f 、e s t e mb o u 玛e o i s e c o n o m i c s ，u s i n gt h em e 也o do fp r o c e e d i i 蟠丘o mr e a l i 够a n do fi n t e g r a t j n gt h e o r ) r 谢胁 p r a c t i c e 缸o r d e rt os 啪u pp a s te x p e r i e n c e ，a r e re x p a t i a t e do nt l l ec u l n l r eo ft 1 1 e 廿1 e o 巧o f s o c i 2 l ls e c u r 时s y s t e m ，is n l d ym es i t u a t i o na n dp r o b l e m si nt h er u r 面s o c i a js y s t e mi n n o r t h e 2 l s tc m n 乱i nt h ee i l do fm ee s s a y ，t h e r ea r es o m es u g g e s t i o nt os o l v et 置l ep r o b l e n ：l sa 1 1 a b o v e k e yw o r d s ：s o c i a ls e c u r i 够；s o c i a ls e c 嘶哆s y s t 锄；r u r a ls o c i a ls e c 证够；n o r d l e a s tr e 酉o n n 独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师指导下独立进行研究工作所取得 的成果。据我所知，除了特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果。对本人的研究做出重要贡献的个人和集体，均己在文中作了 明确的说明。本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 学位论文使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即：东 北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和电子版，允许 论文被查阅和借阅。本人授权东北师范大学可以采用影印、缩印或其它复制手段保存、 汇编本学位论文。同意将本学位论文收录到中国优秀博硕士学位论文全文数据库 ( 中国学术期刊( 光盘版) 电子杂志社) 、中国学位论文全文数据库( 中国科学技 术信息研究所) 等数据库中，并以电子出版物形式出版发行和提供信息服务。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：暇 指导教师签名： 日 期：碰鲤： 名 日期： 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 电话： 邮编： 东北师范大学硕士学位论文 己i言 丁le j 2 0 0 8 年3 月国务院总理温家宝在十一届全国人大一次会议上做了政府工作报告， 在这份报告中，一个突出的特点就是关注“民生 ，外界更是评论说：这份报告与其说 是政府工作报告，还不如说是一份“民生 报告。而在这份报告中完善社会保障体系的 内容占有很大的比例。 改革开放以后，农村经济、政治和文化诸方面发生了巨大变化，社会保障工作取 得了可喜的成绩。比如，全国农村建立社会保障网络的乡镇数较之于改革开放初期大大 增加，以村级合作医疗为重点的医疗保险有了较大进展，部分地区解决了部分群众“病 有所医、老有所养”的问题等等。但是，在我国经济体制从传统的计划经济体制向社会 主义市场经济体制转变、经济增长方式从粗放型向集约型转变的过程中，农村社会保障 工作出现了新情况，面临着新形势。这种新形势一方面表现为传统的农村社会保障功能 削弱；另一方面表现在农村社会保障任务加重。 在理论上，目前对我国社会保障制度改革的研究还主要围绕城市社会保险制度的 改革，对农村社会保障制度、社会救济、社会福利等研究只是有所涉猎，而且从整体上 来看，研究更偏偏重于框架体系的定性分析和设计，定量研究很少。特别是对社会保障 的定量系统研究，即把人口变动、社会转型、经济发展、劳动就业和社会保障联系起来 综合考虑，建立系统模型进行定量测算的就更少了。 本文以马克思主义经济学理论为指导，借鉴西方经济学理论，运用理论分析与实 证研究相结合的研究方法，在阐述社会保障制度的理论基础之上，分析东北农村社会保 障的现状以及存在的问题，再借鉴其他地区的成功经验，寻找改善和加强东北农村社会 保障体系的方法和途径。 本论文的创新之处主要表现在研究特定地区的社会保障问题方面。我国社会保障 制度正处在改革试行阶段，还没有建立起一套统一的社会保障体系，处在这样一个特殊 时期，社会保障制度又必须承担起经济体制改革中保驾护航的重担，因此研究特定地区 的社会保障就成为我国目前及今后相当长一段时一问内的重要任务，如振兴东北老土业 基地的过程中，东北的社会保障制度应如何改革才能在振兴中发挥好“安全网”和“稳 定器 的作用。 东北师范大学硕士学位论文 一、社会保障制度相关理论概述 “社会保障”一词源于英文“s o c i a ls e c u r i t y ”，又译为“社会安全”，一般认为 最早出自美国1 9 3 5 年颁布的社会保障法案( s o c i a ls e c u r i t ya c t ) ，我国则是在第 七个五年计划中开始使用这一提法的。尽管各国社会保障的内容和范围差别很大，对 社会保障的解释也有所不同，但它确已存在于每一个国家。 我国把社会保障作为一个总的概念，下面并列提出社会保险、社会福利、社会救助、 医疗卫生事业优抚安置工作等具体项目。其定义为：国家和社会通过立法，采取强制 手段对国民收入进行分配和再分配，形成社会消费基金，对基本生活发生困难的社会成 员，给予物质上的帮助，以保证社会安定的一系列有组织的措施、制度和事业的总称。 r 2 1 ( 一) 现代社会保障制度的雏形 现代社会保障制度萌芽阶段的标志，是英国在1 9 世纪上半叶颁布的新济贫法， 它使社会保障体系的最低层次的措施社会救助，第一次采取立法形式公之于世。 新的济贫法首次强调了需要社会救助是公民的一项权利，国家和社会对公民实 施社会救助是其应尽的义务，是一项积极的福利措施；要求经过专门训练的社会工作人 员从事此项事业。但是新济贫法也同时规定领取救济金的人必须接受一下三个条件： ( 1 ) 丧失个人尊严，接受救济被认为不体面； ( 2 ) 丧失个人自由，必须紧闭在“贫民习艺所”，不得外出； ( 3 ) 丧失政治自由，被救济者没有选举权。 由于这些苛刻的条件，许多贫民宁肯饿死，也不愿意领取救济金，英国政府难以执 行下去，于1 9 2 9 年被迫宣告废止。 尽管如此，由英国首先推出的新济贫法，由于被赋予了崭新的思想内涵，具备 现代社会保障制度的基本特征，因此，以新济贫法为标志，出现了现代社会保障制 度的萌芽。口1 ( 二) 现代社会保障制度的产生和发展 1 形成阶段 从1 8 8 3 年德国俾斯麦政府形成现代社会保障制度以来，至今已有1 0 0 多年的历史。 其中，1 9 世纪8 0 年代，社会保障制度进入质的飞跃阶段，其标志是作为社会保障制度 的基本项目社会保险出台，从此，现代社会保障制度开始形成。俾斯麦政府为了调 和劳资关系，加快工业发展和对外扩张，接受了德国新历史学派的主张，于1 8 8 3 1 8 8 9 年，相继通过一系列法令，由国家建立疾病保险、意外事故保险和老年与残废保险等三 2 东北师范大学硕士学位论文 项保险法案。这标志着现代社会保障制度的形成。h 1 随着社会保障制度在德国的建立，一些西方国家也着手实行社会保险，如英国、在 1 9 0 5 年通过了失业工人法，之后又相继制定了教育法( 1 9 0 6 ) 、退休金法( 1 9 0 8 ) ， 1 9 9 1 年又通过了国民保险法，包括医疗保险和失业保险。陆3 瑞典、意大利、澳大利 亚、秘鲁、新西兰等国家也相继设立了养老、伤残、工伤、失业、家庭津贴等保障项目。 2 发展阶段 2 0 世纪3 0 年代，资本主义世界发生了严重的经济危机。为稳定资本主义经济，资 本主义国家陆续依据凯恩斯主义，进入了国家干预经济的时代。国家不仅把经济干预和 调节的范围扩大到再生产的许多领域，而且扩大到国民收入再分配的一种形式。1 9 3 5 年，美国制定了历史上有名的社会保障法，在历史上第一次提出了社会保障的概念， 建立了社会保障制度。呻3 其包括五个保障项目：老年社会保险、失业保险、盲人补助( 贫 穷) 、老年补助( 贫穷) 、未成年人补助( 失亲) 。 到1 9 4 0 年，世界上已有6 0 多个国家设立了工伤保险、医疗保险、家庭津贴等社会 保障项目，社会保障制度得到迅速的发展。 3 全面发展和完善阶段 这一阶段以1 9 4 8 年英国第一个宣布建成“福利国家”为标志。第二次世界大战( 简 称二战) 后，社会保障进入了全面发展和完善阶段，其标志是实行普遍福利政策。 在英国，被称为“福利国家之父”的威廉亨利贝弗里奇，在二战期间就着手勾画 二战后英国社会保障的蓝图，并于1 9 4 2 年1 2 月提出社会保险及有关福利问题的研 究报告( 史称贝弗里奇报告) ，这一报告在二战后成为英国工党为社会立法的白皮书。 该报告提出：“国家对于每个公民，从摇篮到坟墓即由生到死的一切生活与危险，诸 如疾病、灾害、老年、生育、死亡以及鳏、寡、孤、残疾人，都给予安全保障。”口1 根据这一精神，英国政府以实现充分就业和社会福利为纲领，先后通过了一系列重 要立法，其中主要有家庭津贴法( 1 9 4 5 ) 、国民保险法( 1 9 4 6 ) 、国民健康服务法 ( 1 9 4 6 ) 、国民救济法( 1 9 4 8 ) 等。此后，英国的社会保障在原有的基础上全面发展， 1 9 4 8 年英国首相艾德礼宣布英国第一个建成了福利国家。在此影响下，西欧国家、北欧 国家、北美洲国家、大洋州发达国家和地区，也均先后宣布实施“普遍福利”的政策， 社会保障进入了充分发展时期。哺3 4 调整时期 进入2 0 世纪7 0 年代中期以来，发达资本主义国家的经济发展进入滞胀阶段，社会 保障制度也陷入困境。西欧发生“福利国家危机”，美国出现“福利困境”，日本惊呼2 1 世纪年金制度将要崩溃。在这种这种形势下，改革社会保障制度的呼声在整个资本主义 世界日趋高涨，无论是政府官员、学者、专家还是普通国民，都意识到社会保障制度已 经到了非改不可的地步。因此，许多资本主义国家为了摆脱经济萧条，为了恢复公众对 3 东北师范大学硕士学位论文 社会保障制度的信任，对社会保障制度和政策进行了调整与改革。 在这种改革浪潮中，英国和美国是其中比较典型的两个国家。1 9 7 9 年，撒切尔夫人 上台执政以后，对英国的社会保障制度进行了大幅度的改革或调整，试图改变英国以前 “福利国家”所带来的弊端。1 9 8 1 年，里根就任总统后，对美国的社会保障制度也进行 了实质性改革，实施新联邦主义，实行联邦政府与地方政府分级管理的社会保障；或者 说，把以前属于联邦政府负责管理的一部分社会保障下放给州等地方政府，同时由地方 政府来承担高比例的社会保障费用。饽 ( 三) 改革开放以来我国社会保障制度 1 社会保险 改革开放以后，我国开始对整个社会保障制度进行改革，其中社会保险改革是重中 之重。这不仅与我国人口老龄化的发展速度较快有关，而且更与我国经济体制改革和社 会结构变化关系密切。2 0 世纪8 0 年代初，我国开始对城镇基本养老保险制度进行改革； 从1 9 8 6 年起，我国开始建立和完善失业保险制度；2 0 世纪8 0 年代末，我国开始改革城 镇基本医疗保险制度和生育保险制度；2 0 世纪9 0 年代初，我国开始在农村建立社会养 老保险制度，重建合作医疗保险制度；2 0 世纪9 0 年代中期，我国开始改革工伤保险制 度。n 町虽然这些改革取得了很大成效，但目前在各种社会保险制度中还存在着各种各样 的问题，因此，预计在今后较长一段时期里，社会保险改革仍将是我国社会保障制度改 革的一个重点。 2 社会救济 改革开放以后的较长时期里，我国致力于社会保险制度的改革；进入2 0 世纪9 0 年 代以后，随着我国经济体制改革速度和产业结构调整步伐的加快，城镇居民贫困问题越 来越严重。在这种背景下，我国开始建立和完善城镇居民最低生活保障制度。u u 近几年 来，有些地方又开始建立农村居民最低生活保障制度。另外，还建立和完善了如教育社 会救济等其他社会救济制度。这一系列改革完善了我国的社会救济制度，使其发挥出越 来越大的作用。但是，总的来说，我国的社会救济制度还不够完善，还不能适应我国社 会经济发展的要求，需要进一步改革和深化。 3 社会福利 改革开放以后，我国立即对城镇住房制度进行改革。经过制定一系列改革措施，2 0 世纪9 0 年代末，终于废除了福利分房制度，开始实行货币分房政策。我国对享受高等 教育的大学生开始实行收费制度，逐步废除了免费高等教育政策。同时，随着人口的老 龄化，加强了老年福利制度的建设。另外，把社会福利的实施范围从原来的特殊人群逐 步扩大到全体社会成员。口2 3 经过一系列的改革和调整，完善了我国的社会福利制度，保 障和提高了广大群众的物质生活水平和精神文化生活水平。u 如但是，我国目前的社会福 4 东北师范大学硕士学位论文 利制度还不能完全满足广大群众日益增长的需求，还需要进一步完善和改革。 4 社会优抚 社会优抚是我国社会保障制度的一个重要组成部分，但是，在我国改革开放的较 长一段时期里，对它的改革和完善滞后于一般居民的社会保障制度。随着我国国防事业 日益重要和一般居民社会保障制度建设和改革的全面推广和不断深化，我国对社会优抚 制度也开始进行改革。2 0 世纪9 0 年代末，我国开始为解放军建立军人社会保险制度， 消除了军人的后顾之忧。n 钔同时，我国对其他社会优抚制度进行了改革和完善，为保障 军人及其家属的生活水平发挥了很大的作用。但同时又要看到，现行的社会优抚制度已 经不能满足广大军人及其家属日益增长而又多样化的需求；而且，其制度又没有与地方 社会保障制度尤其是地方社会保险制度相衔接，这就给退役军人及其家属的生活带来了 一定的困难。为了改变这种状况，有必要加快改革社会优抚制度。 ( 四) 我国农村社会保障体系 在中国农村当前的经济、制度和社会环境下，多数地方的现实条件尚无法满足建立 农村社会保障制度的基本前提。然而，无论是改革开放前的合作医疗制度、“五保户” 供养制度，还是2 0 世纪8 0 年代开始试点的农村社会养老保险制度、农村合作健康保障 制度，在中国广阔的农村，虽经历一次次的失败，但农村社会保障制度建设的探索和努 力却从来没有停止。 农村社会保障是以法律为依据，以国家、集体、农民投入为主体，对暂时或永久丧 失劳动能力或因意外事故而在生活上发生困难的农户给予物质帮助的制度，其目的是稳 定和提高农民物质文化生活质量。农村社会保障主要包括三个方面的基本内容：社会保 险、社会福利和社会救济。n 引 1 社会保险 社会保险是国家通过立法的形式，由社会集中建立基金，以使劳动者在年老、患病、 工伤、失业、生育等丧失劳动能力的情况下能够获得国家和社会补偿和帮助的一种社会 保障制度。社会保险是国家根据宪法所制定的基本社会政策，社会保险具有法定性、 保障性、互济性、福利性、社会性。社会保险不以盈利为目的。 2 社会福利 社会福利是社会保障的重要组成部分，它是国家和社会为保障和维护社会成员一定 回优抚安置：国家和社会抚恤烈士家属，保障残废军人的生活，优待军人家属，妥善安排和管理退出现役的军人的一 种社会保障制度。 o 五保户是指农村五保供养工作条例中的五保供养对象，主要包括村民中符合下列条件的老年人、残疾人和成年 人：无法定扶养义务人，或者虽有法定扶养义务人，但足扶养义务人无扶养能力的；无劳动能力的；无生活来源的。 国家对五保户在吃、穿、住、医、葬方面给予的生活照顾和物质帮助。所谓五保，主要包括以下几项：保吃、保穿、 保医、保住、保葬( 孤儿为保教) 。 5 东北师范大学硕士学位论文 的生活质量，满足其物质和精神的基本需要而采取的社会保障政策以及所提供的设施和 相应的服务。 按享受对象类别来划分，社会福利可分为以下几种类型：h 叼 ( 1 ) 为全体社会成员提供的公共福利； ( 2 ) 为本单位、本行业从业人员及其家属提供的职业福利； ( 3 ) 专为老年人提供的老年福利； ( 4 ) 为婴幼儿、少年儿童提供的儿童福利； ( 5 ) 为妇女提供的妇女福利； ( 6 ) 为残疾人提供的残疾人福利。 3 社会救济 社会救济是社会保障体系的重要组成部分，主要是指在公民不能维持最低限度生活 水平时，由国家和社会按照法定标准向其提供满足最低生活要求的资金和实物援助的社 会保障制度。社会救济主要有：城市居民最低生活保障、农村五保供养和临时救济等主 要形式。 除上述基本内容外，还有许多内容应属于农村社会保障范畴，但因其内涵和外延还 未被确认，而尚未被纳入农村社会保障体系。n 7 3 根据笔者的研究，农村社会保障体系应 如图1 所示。在农村社会保障体系中，最重要的莫过于养老保险、合作医疗保险和社 会救济，这是由工业化过程中农村的实际情况所决定的。 农村社会保障制度 农村社会保险制度 f 农村养老保险制度 l 农村医疗保险制度 农村社会福利制度 农村就业福利制度 f 农村老年福利制度 l 农村教育福利制度 农村社会救助制度 农村最低生活保障救助 农村“五保 供养救助 农村特困户扶贫救助 农村临时救助 农村灾害救助 图1 ：农村社会保障体系结构图 西参考农村社会保障的理论基础马忠述北京市农业管理干部学院学报 j 2 0 0 1 9 6 东北师范大学硕士学位论文 二、我国东北地区农村社会保障制度状况 根据之前分析的农村社会保障基本结构，结合我国东北地区农村的实际情况，笔者 根据以下几个重要方面，分别介绍一下东北地区农村社会保障的基本水平。 ( 一) 农村社会保险制度 如图l 所示，现代农村社会保障制度的核心是养老保险和医疗保险。 1 - 东北农村养老保险制度 我国政府从2 0 世纪8 0 年代中期开始，就探索性地建立了农村社会养老保险制度。 1 9 9 2 年民政部制定了县级农村社会养老保险基本方案( 以下简称基本方案) ，确 定了以县为基本单位，开展农村社会养老保险的原则。n 踟截至2 0 0 5 年底，全国有18 0 0 多个县不同程度的实行了农村社会养老保险，共有54 0 0 多万农民参保，积累保险基金 3 0 0 多亿元，有2 0 0 多万农民开始领取养老金。但大多数农民对养老保险认识不足，一 些农民受传统观念的束缚，认为儿女养老才是他们唯一有效的养老途径。少数农民即使 参加了养老保险，也大多选择2 元月的最低保费档次，若不考虑其他因素，投保人交 费1 0 年后，仅可以领取养老金4 1 7 元月，若再考虑通货膨胀等因素，农民领到的养老 金则更少，农村养老保险的作用受到置疑。n 鲥 东北地区根据国家的基本方案把扩大农村养老保险覆盖范围作为农民群众根本 利益、保障农民基本生活的重要措施，列入民生工作重点，全面推进农村养老保险推广 和征缴工作，使养老保险覆盖范围实现了历史性突破，呈现出养老保险覆盖面持续扩大、 参保总量不断增加、参保结构不断优化的明显特征，社会保障能力明显增强。 东北地区农村社会养老保险基本情况可从统计数据中看出，如表l 所示： 表1 ：2 0 0 0 年东北地区农村社会养老保险基本情况 f 国内生人均纯本年保个人缴集体补补助比总参本年乡村 参保率 人均集 产总值收入费收入费 助 重保人参保 从业 ( ) 体补助 地区 ( 亿)( 元)( 元)( 元)( 元) ( ) 数人数人数( 元) 辽宁5 4 5 8 2 22 7 5 1 3 44 8 4 9 34 7 8 7 06 2 31 32 1 3 01 8 09 9 3 52 1 4 40 3 吉林2 2 4 6 1 2 2 3 0 0 9 94 1 0 11 8 1 32 2 8 75 5 89 4o 86 5 61 4 32 4 3 黑龙江3 8 8 2 1 62 4 0 5 2 44 0 6 04 0 6 o0o1 8 5 00 19 2 9 21 9 9 lo 0 资料来源：中国统计年鉴2 0 0 0 ；中国劳动统计年鉴2 0 0 0 数据来源：中国统计年鉴2 0 0 5 ：中国劳动统计年鉴2 0 0 5 。 7 东北师范大学硕士学位论文 随着振兴东北老工业基地计划的实施，农民进城务工人数大增，东北农村人口的养 老隐性问题将显性化。解决农村人口养老问题将是社会不得不面对的重要任务。在目前 广大的东北农村地区，家庭养老、土地养老、社会保险养老三种模式是基本的养老保障 方式，而社区养老模式则是一种新的尝试，以上四者共同构成了农村养老体系。晗伽 ( 1 ) 家庭养老模式 养儿防老的观念在我国农村根深蒂固，家庭赡养一直是东北农村最重要的养老方 式。农村老年人的经济供养、生活照料和精神慰藉几乎完全依赖家庭( 主要是子女) 提 供。由于东北大部分农村的社会经济发展水平低下，实施其他养老模式的条件不太具备， 家庭在提供生活照顾和精神慰籍方面又具有无可替代性。因此，目前家庭养老仍是东北 农村养老的最主要模式。瞳但随着农村经济社会结构的变迁和发展，以及计划生育政策 的影响，农村家庭结构与城市一样，普遍转变为“4 2 1 ”模式。使得农村传统的家 庭养老模式正在遭遇强烈的冲击和挑战，养儿防老的观念则在逐渐减弱。 ( 2 ) 土地养老模式 东北地区是我国最大粮食生产基地，该地区有相当多的农业人口，依靠土地吃饭是 农民的主要生存手段。尤其是在家庭联产承包责任制推行以后，农村老人可以依靠土地 收入解决一部分生活来源。近年来农民的承包地被大量征用，对价是极少的土地补偿费。 而且目前东北农民家庭经营收入中，大约4 0 来自第二产业与第三产业，l 4 左右来自 劳动收入。可以看出，来自土地的农业收入已难以保证农民的基本生活，以之养老更是 奢望。池3 所以完全依靠土地来养老的选择也是不可行的，东北地区急需现代化的社会保 障模式来保障农民的基本利益。 ( 3 ) 社会保险养老模式 + 基本方案即为“农村社会保险”开了先河。在方案中，提出了个人、集体、国 家三方共同付费，由社会统筹解决农村养老问题的新思路。其具体内容主要包括：以个 人缴纳为主，集体补助为辅，政府政策上支持的基本原则；实行较低的保障水平和社会 统筹层次( 每月保险费分为每月2 、4 、6 、8 、1 0 、1 2 、1 4 、1 6 、1 8 、2 0 元等1 0 个等级) ； 制度的财务实行完全的积累制方式；对从事农工商的农民实行一元化的养老保险制度； 实施对象是2 0 5 9 岁的农民，同时规定是自愿参加；积累基金根据1 年定期银行存款利 息来计息，基金的运作方式为购买国债与银行储蓄。该方案于1 9 9 4 年在一些农村经济 发达和比较发达地区开始试点。1 东北农村养老保险制度建设中目前存在着一些缺陷，也面临着严峻的形势： 首先，东北村社会养老保险存在的缺陷。现行制度保障水平低，不能有效地解决 农村的养老问题。东北农村养老保险制度采取的是完全储蓄积累的个人账户实录制，养 老金水平完全取决于个人账户积累期限和积累规模。筹资渠道单一，政府和集体的补 助很少，农民缺乏参保积极性。参保人个人账户中只有个人缴费，没有集体单位的补助， 国家的政策扶持也只停留在有限的税收、利息所得税扶持上，太过间接，农村社会养老 保险演变成了“储蓄保险 ，直接影响了农民参保的积极性。基金保值、增值困难。 农村社会养老保险基金以县为单位统一管理，以购买债券和存入银行实现保值、增值， r 东北师范大学硕士学位论文 在实际运行过程中，大多数部门都采取存入银行的办法。由于银行利率的调整和通货膨 胀等因素的影响，基金要实现保值已相当困难，难以达到增值。 其次，经济发展缓慢。改革开放之后，东北被迫进行的产业结构调整和亚洲金融危 机的双重影响，使全区企业效益连续7 年在低谷徘徊，直到2 0 0 0 年上半年才开始略有 转机。企业效益的持续下滑，导致社会保障的资金来源渠道出现严重障碍，社会保障制 度的安全运行受到严重挑战。心钔大批滞留在企业内部的下岗职工工作无保障，经济收人 无来源，解决城镇的养老保险问题已经是异常困难，何况是农村养老保险。 最后，人口老龄化速度较快。随着我国经济建设的不断发展，人民生活水平日益提 高，人口寿命普遍延长，加之计划生育政策对人口增长的有效控制，我国人口年龄结构 老龄化趋势逐渐加快。在这样的大趋势下，农村人口向城镇内转移中大多数都是年轻人， 而老人因为各种原因选择留在农村：这样我国东北农村人口老龄化的问题就更加突出。 了。 ( 4 ) 社区养老模式 社区( 含乡镇) 养老是指集体经济实力比较雄厚的乡村或乡镇企业，仿照城镇企事 业单位的做法，给农村老年人发放养老金。一般采取两种方式：一是分散养老，即由村 级组织负责、由邻里照顾；二是集体在养老院里供养，将“五保”老人安排在乡或村敬 老院，由乡或村集体进行吃、穿、住等方面的安排，并由工作人员进行日常照顾。 但由于受东北地区经济发展的限制，这样具有经济实力的乡村和乡镇企业还是少数，处 于这种养老保险模式下的老人还为数不多。 2 农村医疗保险制度 我国农村的医疗保险，大体上有合作医疗、医疗保险、统筹解决住院费及预防保健 合同等多种形式，其中合作医疗是最普遍的形式。农村合作医疗制度是由政府支持、农 民群众与农村经济组织共同筹资、在医疗上实行互助互济的一种有医疗保险性质的农村 健康保障制度。拉6 3 从2 0 0 6 年起，中央和地方财政不断增加投入，加强以乡镇卫生院为 重点的农村卫生基础设施建设，健全农村三级医疗卫生服务和医疗救助体系。但随着医 疗服务供给逐渐市场化，自费医疗制度仍然占主导地位，农村医疗服务费用不断上涨， 已经超过了农民实际平均收人的增长幅度，许多农民已无力承担日益增长的医疗费用。 在东北地区由于受经济条件的制约，农村“小病挨、大病拖、重病才往医院抬”的 情况司空见惯，目前因病致困返贫现象严重。虽然自1 9 8 5 年以来，农村居民收入在不 断增长，但要看清如果剔除物价因素，农村居民实际收入增长基本处于停滞状态。但与 此同时，农民医疗支出则在大幅上升。 除经济问题外，东北地区农村合作医疗保险还存在着医疗保健资源不足的问题。在 现阶段我国财政支出中，卫生支出所占比例为1 6 一1 7 。在这部分财政支出中，医 疗费用的7 0 用在城市，3 0 用在农村；而我国7 0 的人口在农村，也就是说7 0 的 农村人口只占用了3 0 的卫生资源。口7 3 在医药卫生领域缺少公共支持的情况下，目前我 国城镇与农村的医疗体系结构与医疗资源、医疗水平上存在着不可小视的差距，而缺位 9 东北师范大学硕士学位论文 的卫生设施及医疗资源只能由当地政府自行解决。就东北农村地区而言，在进行税费改 革后，作为乡镇政府重要财政收入来源的农业税被取消，财政资金大幅减少，有限的资 金在维持政府的基本运转方面尚有困难，若再谈及加大公共卫生投入，只靠当地政府恐 难以实现。 东北农民群众寻求医疗保障的意识不强，一方面它要求农民自负一定比例的费用， 而这项费用相对于一般农民的收入水平而言是比较高的，所以多数农民仍然无法从中受 益，因此没有参与的热情。另一方面由于观念难转变。对于大多数农民群众来说，一年 拿l o 元钱并不困难，但一旦你去向他收取这1 0 元的合作医疗基金时，就变得十分困 难。原因在于过去的农村合作医疗反反复复，许多农民对此持怀疑态度，一阵风似地搞 一两年，最后还是不了了之。少部分农民群众还把对合作医疗的不信任转嫁到对干部、 对医务人员的不信任，认为减免的一点医药费卫生部门又通过药费涨价、多开处方给刨 回去了。 农村医疗保险制度缺乏法律规范。由于国家还没有把合作医疗纳入强制实施的法律 范畴，合作医疗的法律地位不能得到确认，因而在部门认识上有时难以取得共识。汹3 加上农民普遍自身法律意识比较薄弱，作为中国弱势群体，他们不懂得如何运用法律维 护自身医疗保障的合法权益。缺乏法律规范是导致农村合作医疗难以持续发展的重要原 因。 ( 二) 农村社会福利制度 改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，我国社会福利体系逐步 完善，社会福利体系的覆盖范围逐渐扩展，社会福利事业的投人逐年增加，福利水平逐 次提高，慈善事业得到了较快发展。但是，受经济社会发展阶段性影响，我国社会福利 制度还存在援盖面窄、福利不均衡、统筹级次不高等问题，特别是社会福利制度城乡二 元分割，农村社会福利较为薄弱。 农村社会福利是社会福利研究的重要组成部分。由于农村福利在国家福利体系中的 弱势地位，目前大部分研究都是针对城市福利而言，农村福利研究相对受到忽视。但是 应该看到，一方面，农村社会福利制度是社会主义制度本质和优越性的集中体现，是为 全体农民谋福利的制度。另一方面建设中国特色的农村社会福利制度，有利于增强农 村人民的自豪感和凝聚力，增强全国人民建设中国特色社会主义伟大事业的信心和决 心，是继往开来、承上启下的大事，是全面建设农村小康社会重要的组成部分，具有特 别重要的社会历史意义。 目前我国东北地区农村家庭仍然是完成社会成员生、老、病、死职能的主要单位， 只有那部分没有经济能力自我照顾的公民，才由集体提供资源、兴办福利机构，来解决 他们的生活和福利需要。我国传统意义上的农村社会福利，其内容是残缺的、体系是不 完善的。 我国东北地区农村社会福利主要内容有三个部分：农村老年福利、农村就业福利和 l o 东北师范大学硕士学位论文 农村教育福利。农村老年福利主要对象是“五保户”和特困户，福利保障方式由集体保 障为主，民政部门给以适当的补助，农村中的鳏寡孤独人员由社区( 乡镇或村) 提供“五 保”供给的政策得以延续；农村就业福利是以土地为就业的基础上发展起来的，如劳动 力输出和对失地农民工作安排等，保证农民有业可就、有岗可上、有钱可挣，同时又把 农民当成有利的人力资源，积极推进农村人力资源的综合开发和有序转移。农村教育福 利是在东北地区农村覆盖比较普遍的福利项目，“九年义务教育”和“希望工程”等教 育福利，使农村的孩子和城市的孩子、家庭困难的孩子与其它孩子一样能完成学业。烈剡 虽然东北农村地区福利制度建设已经取得一定的成绩，但也应该明白我们的农村社 会福利制度还存在着许多缺陷。由于东北地区农村人口众多，经济发展水平较低，城乡 差异显著，受客观经济条件和历史传统文化的影响，农村社会福利覆盖面狭窄，供需矛 盾尖锐，家庭供养、家族互助形式在福利制度中占主导地位。另外，由于农村社会福利 制度的基金是有集体提供，这就造成了地区发展不平衡和项目发展不平衡的现象。而这 些问题之所以存在是由于社会福利事业缺乏统一的组织管理，只有在这个根本问题得到 解决的基础上，其他问题才能得到缓解，从而建立起和谐发展新农村。 ( 三) 农村社会救助制度 社会救助是现代社会保障体系的有机组成部分和基本手段之一。市场经济是不能保 证社会公平的，而且恰恰相反，它会造成贫富差距的扩大。社会救助是对已经陷入贫困 的社会成员提供最起码的生活保障的最有效的社会保障手段。在农村社会保障体系中， 社会救助是农村大多数贫困人口赖以生存的保障线，也是农村贫困人口维持基本生活、 实现脱贫致富的重要措施，对农村社会经济稳定协调发展具有重要意义。 玉 东北地区虽说是我国的工业基地，进入工业社会较早，但改革开放后，由于地区内 沿海城市较少，工业改革后下岗职工增多，经济发展跟南方地区比较发展缓慢，农村人 口又多，在对农村社会救助的研究中很有代表性。东北地区农村的社会救助主要包括一 下几个方面： 1 农村最低生活保障救助 农村最低生活保障制度是政府对农村贫困人口实施的一项社会救济制度。2 0 0 4 年2 月中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策意见下发后，各地根据自身条件 积极探索建立农村低保制度。据统计，截至2 0 0 4 年6 月底，全国共有1 2 0 6 个县( 市、 区) 实行了农村低保制度，纳入低保范围的人数为4 3 7 7 万人。哺但在东北农村大多 数最低保障的试点覆盖的却仅仅是县、镇中拥有城镇户口的人群，正真需要的农民却没 有得到满足，农村最低生活保障并没有达到其目的。 农村社会福利还包括有卫生、医疗福利，但内容与农村社会保险中的农村医疗保险重复，在这里不再详加说明。 数据来源：论农村社会救助工作面临的问题及发展策略仲岩江汉大学学报( 社会科学版) 2 0 0 6 3 。 1 1 东北师范大学硕士学位论文 2 。农树样五傺 供养救动 对农村“三无 人员实行“五保 供养制度，是我国农村长期实行的一项基本的 社会政策。截至2 7 年7 月底，全国已建立农树低傈制度的地区，共保障低保对象2 3 1 1 5 万人、1 0 7 4 6 万户，平均低保标准为每人每年8 5 7 元( 按低保对象加权平均) ，卜7 月 累计支出农村低保金3 7 9 亿元 。东北农村的“五保”供养主要分集中供养和分散供 养两种形式，集中供养主要是以养老院等形式存在，但农村中有相当一部分靠三无”入 网由于种种原因生活在空巢家庭中，按照这一实际需求状况，“五保”供养制度远不能 满足农树“五保 供养的实际需要。 3 。农村特困户扶贫救助 农村特困户救助，主要是在原来农村定期或不定期救济基础上发展起来的，目前主 要是在没有开展农村居民最低生活保障工作的地区实施。东北地区政府在这方面的做法 一方面是实施整村推进项霹，对农民进行扶贫，同时进行劳务输出和基本技毵的培训， 提高劳动者的素质，改变他们生活状况。另一方面是对缺少劳动能力、不具备扶持条件 的农村贫曝对象由匿家和集体给予救济和补助。特困户救助一是种短暂性的过渡救助措 施，最终应向农村居民最低生活保障发展。 4 农村临时救助 临时救济的主要对象是不符合五保供养条件和农村特困户救济标准，生活水平略高 于特困户的一般贫困户，英生活水平处于最低生活保障的边缘地带，一旦受到饥荒、疾 病、意外伤害等影响，就很容易陷入贫困境地。临时救助的措施多种多样，如临时生活 於助、不定期地给予生活物髭救助，在东北地区狡时救助的主要形式是医疗救助。医疗 救助的形式是对救助对象给予一定的医疗费用补助，或资助其参加当地合作医疗，此项 临时救助有效解决农民因病致残、因病返贫闽题。 5 农村灾害救助 农村灾害救助是国家对因自然灾害导致生活困难的灾民进行救济的制度，具有对象 不确定性、变量大的特点。明灾害救助对象是突然遭受灾害侵袭的农户。东北