（城市规划与设计专业论文）我国开发区土地集约化利用研究——以苏南、苏中、浙西为例.pdf

摘要 摘要 本文分析了我国开发区当前普遍存在的土地不集约利用的现状，回顾了我国 开发区的发展历程和土地利用特征、土地集约利用的概念与研究成果、我国土地 政策的历年变迁和当前的土地新政。通过苏南、苏中、浙西三地典型开发区的实 际案例，对开发区土地的利用现状做了总结评价，并从地方政府、国家政策、规 划设计、技术指标以及征地制度等角度，对开发区土地不集约利用的成因进行了 分析。 本文认为，要解决开发区土地不集约利用的问题，需要从改变地方领导层的 价值观、加强区域间的互利合作、进一步深化新政策法规、重点开展存量土地的 集约利用、建立合理的土地集约利用指标体系、重视规划的指导作用以及妥善处 理开发区域农村、农民问题等方面入手，等等。这一从中央到地方，从政策到制 度，从规划编制到指标体系的综合解决途径将能根本改变我国开发区土地集约利 用的不利局面。 关键词：开发区土地集约利用地方政府政策规划指标体系 a b s t r a c t a b s t r a c t t h i st h e s i sa n a l y s e st h ee x i s t i n gs i t u a t i o no fl a n du s ei ne c o n o m i cd e v e l o p m e n t z o n e s ( e d z ) b yr e v i e w i n gt h eh i s t o r i e so f e d z s ，t h ec h a r a c t e r i s t i c so f t h e i rl a n du s e ， t h ec h a n g e so fc h i n a sl a n dp o l i c i e s i te v a l u a t e st h ep r e s e n ts i t u a t i o no ft h ee d z s l a n du t i l i z a t i o nb yt h r e ec a s e s ：c h a n gz h o un e wd i s t r i c ti nt h en o r t ho fj i a n g s u p r o v i n c e ，q id o n gs e a s i d ei n d u s t r yz o n ei nt h em i d d l eo fj i a n g s up r o v i n c e ，l o n g y o ui n d u s t r yz o n ei nt h ew e s to ft h ez h e j i a n gp r o v i n c e m e a n w h i l e ，i ta r g u e st h a t t h e r ea r cs e v e r a lr e a s o n sc o u r s e dt h el o we f f i c i e n c yo fl a n du s e ，n a m e l y ：t h ea t t i t u d e s o fl o c a lg o v e r n m e n t s ，t h ep o l i c i e so fs t a t e ，t h et e c h n i q u e so fu r b a np l a n n i n g , a n dt h e i n s t i t u t i o n so f l a n dm a n a g e m e n t t h ep r o b l e m so ft h el a n du s ei nt h ee d zs h o u l db ed e a l tw i t hi nt h e s ew a y s ； c h a n g i n gt h ev a l u e o r i e n t a t i o n o fl o c a lo f f i c i a l s ； e n c o u r a g i n gt h ec o o p e r a t i o n b e t w e e nc i t i e s ；e n f o r c i n gt h er o l e so fp o l i c i e sa n dr e g u l a t i o n s ；i n c r e a s i n gt h e e f f i c i e n c yo ft h el a n du s e i nt h eb u i l ta r e a s ；s e t t i n gu pr a t i o n a la s s e s s m e n ts y s t e m sf o r l a n du s ei ne d z s ；a d o p t i n gu e wp l a n n i n ga p p r o a c h e s ；d e a l i n gw i t ht h er u r a li s s u e s m o r er e a s o n a b l y , a n ds oo i l o n l yac o m p r e h e n s i v ea p p r o a c hw i l lc h a n g et h es t a t u so f u n d e s i r a b l el a n du s ep a t t e r na n dm a k et h ee d z sm o r es u c c e s s f u li nf u t u r e k e yw o r d s ：d e v e l o p m e n tz o n e ，l o we f f i c i e n c yo fl a n d ，l o c a lg u v e m m e n t , p o l i c y , u r b a np l a n n i n g ，a s s e s s m e n ts y s t e m 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 学位论文作者签名：勿铆 砷年多月二日 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均己在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 学位论文作者签名：矛触 汐刁年弓月 日 第1 章绪论 1 1 研究背景 第1 章绪论 上世纪8 0 年代以来，信息化加快了经济全球化和区域经济一体化的步伐， 跨国企业选择最佳地点从事生产经营活动，国际间的产业转移频繁，资本、人才、 资源、技术等生产要素流动加快。发展中国家和欠发达地区充分利用“后发优势” 和“比较优势”广泛吸引外资，开拓国际市场，促进了国家和地区的经济增长。 开发区正是伴随着这一背景，在国家经济发展的工业化阶段应运而生，其发展模 式主要为依托对外招商，兴办工业项目，从而加快本地产业结构转型和产业门类 发展。在一定时间内，主要是通过基础设施建设、制定优惠政策、提供优良服务 等方式方法促进地区乃至区域经济的持续快速发展。 近年来，随着我国经济的快速发展，全国范围内尤其是沿海发达地区城市对 外扩张趋势强劲，以开发区为名的土地开发、出让现象大规模发生，这种增量型 发展导致了城市空间的无序蔓延，对城市功能结构的合理性、对未来发展的可持 续性造成了一定影响。而开发区工业用地大规模的低价出让也引发了区域间招商 引资的恶性竞争，使地方利益受到了损害。 此外，涉及土地管理的各种违规现象也屡有发生，尤其以地方实际操作中未 批先用、以租代征等操作现象为甚。而大量土地出让之后，愈演愈烈的是后续土 地利用问题土地闲置、低效开发、不集约利用等，已成为开发区的普遍现象。 这不仅造成国家土地资源的无端浪费，更将最终导致开发区后续发展空间的匮 乏，从而严重影响前期培养的良好经济发展势头。在一些发达地区的开发区，土 地已经影响了经济的发展门槛。上述种种原因直接引发了2 0 0 6 年下半年国家相 关土地政策的出台，整治力度空前加大。 与此同时，由开发区引起的一系列社会问题也成为了政府和广大学者的关注 热点。新出台的土地政策也涉及到了社会性问题，对解决开发区征用农村集体土 地后的社会保障问题提出了新要求。 ， 总之，开发区土地集约化利用问题，无论在当前的学术领域还是政府决策中， 都有着重大意义，是我国在现阶段产业经济发展和社会平稳进步过程中亟待研究 和解决的课题。 1 2 问题与目标 我国于1 9 8 4 年开始建立开发区，经过二十多年的发展，开发区建设已达到 第1 章绪论 相当程度：从级别上来看，已遍及国家级、省级以及各县市级；从种类上来看， 也从一般意义上的经济开发区、高新技术开发区，发展到门类繁多、建设混杂的 主题工业园区。进入1 9 9 0 年代以来，在经济发展目标下，各级各类开发区一度 燎原式快速发展。在经历了新一轮经济发展后，积累已久的土地快速消耗问题已 呈表面化，成为了开发区发展中最迫切需要解决的一个问题。 我国长三角地区是我国较早设立开发区的区域之一，也是我国当前经济发展 最为迅猛的地区之一。从上世纪9 0 年代上海浦东开发以来，以上海为龙头的长 江三角洲地区发展迅速，逐步成为发达国家制造业转移的重心和我国参与国际分 工的最前沿地区。随着交通基础设施的建设与城市的扩张，长三角地区正出现时 空一体化趋势，城市发展格局正从线型、节点型向网络型转化。虽然长三角地区 当前的整体经济水平在国内处于高位，但内部经济发展尚不均衡，分为以下几个 层面。 苏南地区是长三角地区较为发达，设立国家级开发区较多、建设历史较长、 发展较好的地区之一；苏中地区则是长三角地区发展稍缓、设立省级、县市级开 发区较多的地区之一，随着跨长江交通的进一步解决，发展机遇较好；浙西则为 东部欠发达地区，开发区起步发展稍晚，但因土地资源及水陆交通等优势，正在 承接浙南等地民资转移，具有发展的潜力。 由于起步建设的年代不同，各发展阶段的外部条件、发展机遇等也不同，自 身的经济基础、地域禀赋也各异，当前三地开发区的发展情况和面临的土地问题 也有所差别苏南地区正面临土地存量不足、后续发展空间匮乏的问题，苏中 地区则面临省内沿江沿海大开发的政策机遇及拥有大量滩涂、废弃盐场等未利用 地的资源机遇，浙西地区面对的则是初期土地低效开发后如何应对投资高涨的新 一轮土地利用问题。 在土地问题纷繁杂出的时期，本已凸显的土地稀缺性问题，在今年国家发布 一系列通知、推出最严格的土地政策后，显得更加严峻。土地问题己成为全国各 地开发区所要面临的共同问题。本文所选的上述三地开发区在发展时序、开发程 度、所面临问题等方面具有一定代表性，故本文研究的目标是通过这些案例研究 对土地集约利用问题作出回答。 1 3 研究方法 本论文研究属于应用性基础研究，以实证研究为主体，实证研究结合理论概 念的分析，主要运用了现场踏勘、采集数据、图文资料整理、座谈问询的方法。 分析技术上利用了c a d 、p h o t o s h o p 、e x c e l 、a r cv i e w 等软件的辅助。 相关文献与统计指标查阅手段包括：上海市图书馆、大学院校图书馆、阅览 室资料查询、书店查询；网上图书、论文数据库查询。如同方、维普等学术论文 数据库；万方等学位论文数据库；超星图书馆等网上图书数据库；国际、国内相 2 第1 章绪论 关网站等的查询；对相关部门的资料进行考察等。 1 4 概念框架与论文结构 本文的概念框架可以概括为：通过对苏南、苏中、浙西三地的开发区土地集 约化利用情况的调查分析，结合我国开发区发展历程中所涉及的国家土地政策演 变、地方政府的行为特征、开发区土地利用的特点等，解析土地不集约利用的原 因，并阐述在新的政策框架下的解决对策。 论文共分为六章。 第一章为绪论，对研究的背景与依据进行介绍，并阐明了研究问题与目标， 研究方法以及结构框架； 第二章为文献综述，首先对与基本概念内涵相关的文献进行综述，在此基础 上厘清开发区、土地集约利用等基本概念。其次对与研究问题有关的文献进行综 述，整理了开发区土地利用研究的现有成果。最后系统回顾了我国的土地政策， 并对新形势下颁布的土地管理条例，尤其是针对开发区工业用地的政策条件进行 了阐述。 其中研究的主体是第三章、第四章与第五章。 第三章从实证角度分析苏南、苏中及浙西地区开发区土地利用的现状，通过 对开发区发展历史的回顾、用地规模的历年变迁、土地空间规划、当前功能布局 以及各指标的统计评估来分析土地的实际利用情况。 第四章结合上述案例分析，对开发区在土地开发过程中出现的普遍性问题， 作了原因分析。 第五章则在第四章成因分析的基础上提出了土地利用集约化转变的必然性， 并从地方政府、国家政策、规划设计、技术指标以及征地制度等角度提出相应的 解决对策。 第六章为结论。对研究的主要观点加以总结，并对未来的研究工作提出若干 见解。 第1 章绪论 1 5 研究思路 4 第2 章文献综述 2 。1 基本概念内涵 第2 章文献综述 2 1 1 开发区 1 开发区的含义和主要特征 开发区是具有明确的地域界线、实行类似经济特区的某些优惠政策，以母城、 交通、市场等外部条件为依托，以改善投资环境为前提，以招商引资、集聚开发 为手段，以推动区域发展进而带动母城乃至更大区域范围内的经济协调发展为l ! l 的，经国务院或省级政府批准设立的相对独立的经济区域。开发区模式是一种自 上而下、自外而内的政府主导型经济发展载体( 王兴平，2 0 0 6 ) 。广义上包括自 由贸易区、出口加工区、综合经济特区、科技工业园、经济技术开发区、高新技 术开发区、保税区等经济区域或政策区域。虽然这些开发区在形成与功能方面有 所差别，但其性质和目的基本相同，即通过划定一定的区域并在该区域内实行特 殊的政策，实行差别发展战略，加速开发区经济的发展，最终带动母城乃至整个 区域经济的协调发展。开发区具有高开放度、高自由度、高生产力等几个主要经 济特征。 参照王兴平所著中国城市新产业空间发展机制与空间组织书对上 述形式的产业空间的定义，作如下名词解释。 高新技术产业开发区：高技术产业区是一种按规划建设的科学一工业综合体， 其任务是研究、开发和生产高技术产品，促进科研成果商品化。高新技术产业开 发区有以下七种功能：发展高新技术产业的基地；o 科技与经济密切结合，加 速成果转化，强化技术创新的示范区；o 对外开放的窗口； 深化改革的试验区； 用高新技术改造传统产业的辐射源； 培育和造就高新技术企业和企业家的学 校；体现社会主义现代文明的新城区。有的学者将它称为新的工业空间( 柴彦 威，2 0 0 0 ) 。 自由贸易区：自由贸易区是在设区国的政治管辖下、处在关境之外的、受海 关治外法权保护、无贸易限制的关税豁免地区。根据美国对外贸易区委员会条例 的定义，自由贸易区是位于进口关港及其邻近地区的一个限制进入的场地，由委 员会批准的公司主办，并在海关监督下，根据公共设施的原则进行运作( 李力， 1 9 9 9 ) 。 出口加工区：出口加工区是指在一个国家和地区的港口、机场附近或其他交 通便利的地方开辟一定的区域，并提供水电、道路、通讯和厂房等基础设施，用 5 第2 章文献综述 优惠政策吸引外商直接投资，发展在国际上具有竞争力的出口加工工业的特殊区 域。出口加工区兼自由贸易区和工业区的结合体，在吸引外资方面，既提供自由 贸易区的某些优惠条件，以发展贸易和转口贸易；又提供发展工业生产所必需的 基础设施( 钟坚，2 0 0 0 ) 。中国目前有2 5 个出口加工区，依据中国海关对出口加 工区监管暂行办法的规定，在中国设立的出口加工区只能在国家批准的现有经济 技术开发区内，并和区外其他地区之间设置符合海关监管要求的隔离设施和闭路 电视监控系统。 经济技术开发区：经济技术开发区是在中国经济体制转型期间出现的一种通 过采取特殊政策，营造优良环境，来吸引国外资金和技术、发展外向型经济的特 定地域，具有“企业结构以外商投资为主、产业结构以现代工业为主、产品结构 以出口为主，致力于发展高新技术”的特点( 陈益升，2 0 0 0 ) 。我国目前设有国 家级经济技术开发区5 4 个，另外还有大量地方政府批准的各级各类开发区。 保税区：国务院关于设立保税区的批复指出，保税区由海关负责监管，积极 发展出口加工、保税仓储和转口贸易。保税区四周建有完善的隔离设施，有明确 的区域界限。它是我国政府在1 9 9 0 年开始借鉴国际上的自由贸易区做法设立的。 保税区是海关的特殊监管区，拥有“境内关外”的一些特征，但并非纯粹意义上 的“境内关外”区域。保税区作为中国贸易自由化的实验区，在功能上与经济特 区、经济技术开发区等国内其他开发区域相区别，享有与其功能相对应的特殊政 策( 陈漓高等，1 9 9 9 ) 。全国目前有保税区1 5 个。 特色工业园区：是指以区域特色经济为基础，适应市场竞争和产业升级的新 形势和城市化进程合理集聚的要求，以优势企业为主导，适当集中布局，促进现 代产业分工协作的专业化产业区。只是主要分布于我国东部沿海乡镇企业发达地 区的一种产业集聚区，是在原来“一乡一品、一镇一品”的乡镇企业园区模式上 产生的新产业空间。浙江省在我国最早提出特色工业园区概念的区域，也是特色 专业化工业园区最发达的地区。与其对应的是最近出现的都市经济园区，两者都 具有较强的社区产业属性，是新的社区产业空间现象。 2 开发区的发展历程 世界上公认的第一个经济特区是1 5 4 7 年在意大利西北部热那亚海湾建立的 雷格京( l e g h o y h ) 自由港，自此开发区的发展历史已有五百多年时间。在经历 了二战前的缓慢发展时期、战后的恢复发展时期、7 0 年代至8 0 年代的全面发展 时期后，9 0 年代以来科学工业园区开始获得全面发展，跨国经济增长区逐步形 成。按照上述历史轨迹，国内外学者将开发区的发展划分为四个阶段：起始朝、 拓展期、成熟期和纵深发展期。 起始期阶段的开发区多为自由贸易区，功能简单，基本以商品的储运、包装 等经济功能为主。 二战结束后的5 0 、6 0 年代中期，开发区建设进入拓展期。这一时期西方发 6 第2 章文献综述 达资本主义国家的一些高技术生产活动达到了技术的成熟期，纷纷进行产业结构 的调整，开发区随之重建与扩张。与此同时，发展中国家亦纷纷效仿发达国家， 在交通便利且有一定工业基础或发展潜力的区域设立开发区，并提供特殊优惠政 策，如减免关税、提供良好基础设施环境等，促进外来投资和对外贸易，加速本 国经济发展。 2 0 世纪6 0 、7 0 年代之后，开发区步入成熟期，此时发展中国家工业化速度 加快，对外开放政策普遍实施，以各种优惠政策吸引国外投资商前来投资。该阶 段的开发区具有工业生产和出口贸易两种功能，初步表现出综合性和多功能的特 点。 2 0 世纪8 0 年代开始，开发区进入纵深发展期，不仅在数量和规模上迅猛扩 大，发展类型也向纵深发展，表现为科学工业园区的蓬勃发展和多功能综合开发 区的兴起。如美国硅谷、1 2 8 公路高新技术带以及1 1 6 高科技园等。这种建设科 技园区和出口加工区的做法为世界各国和地区所仿效，成为一种独特的经济现象 而风靡全球( 钟坚，2 0 0 1 ) 。这些新颖经济形式的兴起极大促进了出口加工区由 劳动密集型向知识密集型的转变，加速了开发区的纵深复合度，单一的经济开发 模式已经转变为出口加工、外贸、商业、服务、农牧养殖业以及科学化和城市建 设紧密结合的综合发展模式。 3 开发区在中国的兴起 1 9 7 9 年我国设立了深圳、珠海、汕头、厦门四个经济特区。由于特区机制 灵活、政策优惠，经济开放度高，经济特区建设取得了较大成就。1 9 8 4 年，邓 小平同志在视察深圳后对经济特区的实践给予充分肯定，提出：“除现在的特区 之外，可以考虑再开放几个点，增加几个港口城市，这些地方不叫特区，但可以 实行特区的某些政策。”之后沿海部分城市座谈会在北京召开，会议提出了逐步 在沿海和沿江的主要城市，借鉴经济特区经验，兴办经济技术开发区。1 9 8 4 年 到1 9 8 8 年，经国务院批准，大连、秦皇岛、天津、烟台、青岛、连云港、南通、 上海、宁波、福州、广州、湛江等城市的1 4 个国家级经济技术开发区成立。这 些国家级开发区的主要功能是发展工业、吸引外资，所给予的扶持政策也主要是 对工业而言，要求国家级开发区成为探索中国工业现代化的试验园区。1 9 9 2 年 至1 9 9 3 年，国务院批准了第二批共1 8 个经济技术开发区。2 0 0 0 年至2 0 0 2 年， 国务院又批准了1 7 个开发区。至此全国国家级经济技术开发区共为4 9 个。其中 东部沿海地区2 7 个，中西部地区2 2 个。此外，国务院还先后批准了苏州工业园、 上海金桥出口加工区、厦门海沧投资区、宁波大榭经济开发区和海南洋浦经济开 发区5 个实行经济技术开发区政策并具有相应地位的园区。 截至2 0 0 4 年8 月，我国有各类开发区6 8 6 6 个，规划面积达3 8 6 万k m 2 。其 中，经国务院批准设立的开发区1 7 1 个，省级政府批准设立开发区1 0 9 4 个，其 余5 6 0 1 个开发区由各地的市、县、乡政府和各级部门设立。为了制止开发区发 7 第2 章文献综述 展过热，开发用地贪大求全以及侵害农民利益等1 6 7 题，2 0 0 3 年国家开始对开发 区进行清理整顿。截至2 0 0 4 年底，我国已撤并各类开发区4 8 1 3 个，占原有总数 的7 0 1 ，核减开发区规划面积2 5 万k m 2 ，压缩6 4 5 ；退出土地2 6 1 7k m 2 ，回 收闲置土地1 1 6 5k m 2 。至2 0 0 6 年1 月，各地提出拟保留的开发区共计2 0 5 3 个， 其中国家级开发区2 2 2 个，占总数的l o 8 ：省级及省级以下开发区1 8 3 1 个， 占总数的8 9 2 。 我国创办开发区旨在通过优惠政策吸引境外( 主要是国外) 资金和技术，优 化本地产业结构和产品结构，发展高新技术产业，提高工业化水平，进而优化我 国经济结构，增强国际竞争力。1 9 8 0 年代以来，发达国家开始了产业结构大调 整，发展中国家传统结构也获得了迅速发展，如果继续致力于发展传统产业的话， 我国将面临发达国家和发展中国家的双重竞争压力，这对我国的经济发展十分不 利，而通过开发区建设可以很好的调整我国产业结构的发展方向。开发区建设一 方面可以通过吸引境外资金来缓解我国发展资金的瓶颈压力，同时通过区位竞争 和产业梯度转移，协调资金分布地区差异，优化资金的分布结构。另外对缓解我 国就业压力，维护社会稳定也有着重大意义。随着国有企业改革和城市各项体制 改革纵深发展，城镇失业人口越来越多，而农村劳动生产力的提高和农业边际生 产率的下降又释放出大量剩余劳动力，这些人的就业和收入压力迫使当局寻求和 培育新的经济增长点和就业渠道。 4 我国开发区的发展过程与类型特征 参考王兴平对我国新产业空间的研究，追踪我国开发区的发展历程，本文对 开发区发展过程归结为以下几个阶段： 表2 1 时期开发区发展动力来源与模式 发展阶段 动力来源代表性模式 2 0 世纪8 0 年代 经济技术开发区( 包括2 0 0 0 年的出口加工 末期到9 0 年代 国家实施对外开放政策 区) 、保税区和高新产业技术开发区 初期 2 0 世纪9 0 年代 国家实行城市土地有偿使用 城市中心区“退二进三”和郊区工业园区建 中期以来 设 深化经济体制改革，促进企 与企业改制相结合的私营经济园区建设和 2 0 0 0 年前后与城市内部工业企业改造、社区建设、下岗 业改制 职工安置结合的都市经济园区 与高新技术相关的新兴产业建设各主题工业园如：城市物流园区和专业 2 0 0 0 年以来门类开始发展，为生产者服化园区如软件园、生物医药园区、留学人员 务的第三产业兴起创业园、大学科技园等 第2 章文献综述 我国开发区的类型特征从以下三点进行分析： 从空间区位上看，我国开发区分为城区型、近郊型以及远郊型三种。其中城 区型开发区位于城市建成区内的边缘地带，依托城市道路和基础设施扩展，或在 城市内部，成为城市的有机组成部分；近郊型开发区位于城乡结合部地区，通过 对外交通线与母城联系，解决职工的通勤和对外交通联系，我国开发区大多采用 这种模式；远郊型开发区则通过单一的对外交通连接，以城与城之间定点定时的 交通模式为主。 从功能上看，我国开发区可分为纯工业区、产业社区和综合性新城三种开发 模式。纯工业区型功能单一，以单纯产业集聚功能和产业用地为主；产业社区型 的开发区在以产业集聚功能和产业用地为主的同时，建设为产业功能配套的服务 业和房地产业；综合性新城型的开发区则不仅发展产业，而且大力发展房地产及 相关的城市功能，使产业功能与区域城市化功能结合开发模式。从我国当前的开 发区发展趋势来看，纯工业区型的开发区正逐渐减少，更多是以产业社区型和综 合性新城型为未来发展方向。 从地域上看，由于我国区域资源和发展条件差异极大，国家发展战略深受“梯 度推进”的经典区域发展理论影响。从特区建设、沿海开放到西部大开发，不同 区域的工业化、城市化以及产业结构的升级转变在时间上具有继起关系( 韦亚平， 2 0 0 5 ) 。因而，在以对外开放、招商引资的方式推动工业化发展的前提下，我国 东部、中西部的开发区也处于继起发展阶段，多种模式同时演迸。 2 1 2 土地利用 英国g c 迪肯森等将土地利用定义为“土地上的人类活动或土地被利用的 目的”。林增杰认为：“土地利用是人类为了某种目的，根据土地的不同形状，对 土地进行的开发、经营、保护和整治等等过程”。毕宝德认为：“土地利用是人类 通过与土壤结合获得物质产品和服务的经济活动过程，这一过程是人类与土地进 行的物质、能量和价值、信息的交易、转换过程。”土地利用的内容和形式随着 社会的发展而变化，衡量土地利用的标准也在变化。土地利用若干年后，就要进 行更新和改造，合理确定再开发时机，重新获得最优利用。 通常人们对土地利用的涵义有狭义和广义两种不同的理解。狭义的土地利 用，将土地利用与土地开发分为两个阶段，认为土地开发是专指人们在“生地” 上所进行的可促使土地资源性能得到初步发挥的活动，而土地利用是指人们在土 地开发的基础上使土地资源的价值能持续发挥的多种活动。广义的土地利用不仅 包含着土地开发，还包括对土地的利用、保护和治理等方面的实践活动。后者的 定义充分反映了有效利用土地资源的过程，土地的开发、利用、保护、治理是一 系列的措施，只有系统化的处理才能使土地资源的自然生态系统转变为更有效能 的人工生态系统，故本文对土地利用的理解采用广义角度的定义。 9 第2 章文献综述 广义的土地利用包含以下基本内容：土地资源的调查、分类和统计：土地利 用现状分析( 包括土地利用程度、土地利用结构和土地利用效益的评价) ：土地 规划；土地开发：土地保护等。 2 1 3 土地集约化利用 1 土地集约化利用概念 土地集约利用是相对粗放式经营提出的概念。当前中外学者对于城市土地集 约利用的概念和内涵尚未达成共识。以下是诸位学者对于土地集约利用的相关阐 述： 马克伟主编的土地大辞典中对“土地集约经营”词条的解释是：“土地 集约经营是粗放经营的对称。是指在科学技术进步的基础上，在单位面积土地上 集中投放物化劳动和活劳动，以提高单位土地面积产品产量和负荷能力的经营方 式。在建筑业中，集约经营则是通过对单位土地面积多投放活劳动和物化劳 动，来提高土地利用率，增加建筑层数，提高土地利用率，增加建筑层数，提高 土地的经济功能和负荷能力。” 国外著名的土地经济学家理查德t 伊利在其所著的土地经济学原理 中指出：“对现有己利用的土地增加劳力和资本，这个方法叫做土地利用的集约。” 毕生德认为“所谓集约度，就是指单位土地面积上所投资本和劳动力的数量。 所投入资本和劳动力越多，则集约度越高；反之则越低。非农用地效益可分 为两类：用于住宅建设的是缩减房屋的面积；用于工业、商业和交通运输的在于 所获经营利润。前一类是实物性的，后一类是价值性的。但两者集约经营的共同 点是力争获得单位土地面积上的最大收益。” 以上各类观点，从不同侧面表达了对城市土地集约利用的认识，具体可以归 纳为五点：将土地集约利用理解为土地单位面积上投入的增加；0 将土地集约 利用理解为土地结构和布局的优化；o 将土地集约利用理解为土地产出率的提 高； 将土地集约利用理解为土地利用率的提高；将土地集约利用理解为土地 开发强度的提高。 在经济增长方式的理论中，对集约型和粗放型经济增长方式的概念认识又不 同。所谓集约型的经济增长方式，是指高产出、高效率、追求效益，依靠科技进 步和结构优化升级，实现规模经营和合理布局生产力等达到经济的增长：而粗放 型的经济增长方式是指高投入、高消耗、低产出、低质量地实现经济增长，注重 外延扩张、数量扩展，靠资金和资源的不断投入，支撑经济增长的速度。 2 开发区土地集约化利用概念 开发区土地利用的概念隶属于城市土地利用的范畴。有关学者将其概念界定 为：以合理布局、优化用地结构和可持续发展等思想为依据，通过增加对开发区 1 0 第2 章文献综述 现有存量土地的投入、改善经营管理等途径，不断提高开发区土地的使用效率和 经济效益。开发区土地集约利用的核心是深化现有土地的挖潜改造与再开发，提 高土地监督和管理水平，提高土地使用强度和效率，走内涵发展的道路。 新土地管理法规定“应当加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控 制”。“非农业建设用地必须节约使用土地”，严禁闲置土地。因此开发区原有少 批多占，圈地闲置等土地浪费现象必须要改变，积极推行以土地来选择项目，实 现经济效益和社会效益的最大化。 3 开发区土地集约化利用相关研究 我国耕地存量逼近警戒线，要求各类建设用地使用均要面向集约化。我国耕 地人均数量少、质量低、人均耕地总量只有世晃人均量的3 7 3 。空间分布也不 均质，高速城镇化地区与优质耕地资源空间分布完全重合，耕地开发后备资源已 近枯竭。其中开发区建设是耕地被占用的主要因素，开发区也是土地使用中闲置、 不集约现象发生最多的地区。因而有效治理开发区土地利用的低效能缓解我国土 地使用的紧张度。在世界上土地资源稀缺的国家或地区，开发区建设大都采取高 密度发展的土地集约利用模式。因而，基于人多地少的基本国情，以及粗放型建 设已经造成的严重的可耕地浪费，土地利用集约化是我国开发区的必然选择。深 入研究开发区如何实现土地集约利用，有效地减少开发区发展中对耕地的占用， 对于实现耕地保护具有重大的战略意义。 从诸多学者对于开发区集约问题进行的研究来看，基本分为以下几类观点： 通过指标体系来核准土地开发绩效 翟文侠等撰文指出，对于开发区可以选取2 3 个土地集约利用潜力相关指标， 构建土地集约利用评价指标体系，包括土地投入、土地产出、土地利用结构和可 持续利用度4 个方面，通过聚类分析和主成分析方法来进行具体分析。该文通过 对江苏省1 8 个典型城市开放区的调查研究，认为开发区土地集约潜力可以分为 4 个层次：超集约，即土地供求紧张，分值大于0 3 ；集约，土地供求平衡，分 值在o o 3 之间；基本集约，土地供求在一定时期内平衡，分值在一0 3 o 之 间；欠集约，土地有所闲置，土地产出率较低，分值小于一0 3 。评价结论还指出， 苏南地区土地集约利用潜力高于苏中和苏北地区，而苏中地区高于苏北地区。 o 开发区土地集约利用需注重空间规划的合理与最佳 周霞等撰文指出，最佳的空间组合与利用方式，可以充分发挥土地要素在开 发区建设中的作用，从而获得最佳的社会、经济和生态的综合效益。 o 开发区土地上建筑物的再利用也是土地集约化的另一种形式 刘文俭等通过案例研究指出，对于开发区土地集约利用可以借鉴青岛开发区 “零土地招商”的办法，即引进项目不新占土地，投资者通过租赁闲置厂房进行 生产运营，依次盘活利用低效土地，或者鼓励企业在现有土地上增加投资，扩大 生产规模。也可以将空置厂房转租或进行功能重置。 第2 章文献综述 现有的开发区土地集约研究分为两类，一为指标研究，集中于对土地集约利 用的潜力评价研究以及指标体系的建立和完善；一为指标之外的软性因素分析， 包括规划层面的空间布局以及地方层面的土地管理与项目经营。这些因素虽然没 有硬性指标的衡量，却有很大的灵活空间，而且在目前我国存量用地尚有很大挖 掘潜力的现状下，这些制度、环境、人为要素的改变对实现开发区土地集约利用 有着最快捷、最具实施性的作用。因而，本文在上述文献研究以及对苏南、苏中、 浙西三地的案例研究基础上，结合我国现有土地政策背景，从地方政府价值观层 面、政策执行和地方管理层面、土地合理利用层面以及规划的作用等几个方面对 土地集约化利用进行探讨。 2 2 我国土地政策的发展变迁 我国土地政策的演变历程对开发区用地的建设和管理有着重要影响。通过对 国家政策的系统回顾可以对开发区土地使用的宏观背景有一深刻了解，同时对当 前新出台的土地管理政策有更深入的理解，从而对现阶段开发区土地集约利用的 发展趋势有一客观把握。 2 2 1 计划经济时期我国土地政策回顾 1 9 5 2 年我国进行土地改革，自此土地所有权开始发生巨大变化。首先是城 市土地基本变为国家所有，其次是农村土地逐步由私有制转变为农村土地集体所 有制。计划经济时期的土地使用制度彻底否定土地的商品属性，完全退出流通领 域。因此土地不存在、也无需价值和价格。 从获取建设土地的方式来看，在计划经济条件下，城市发展和建设所需增量 土地都采取向农村征用的方式获得。国家向农村集体征地，其征地费用并不是以 地租为基础的土地价格所确定的，而是以在维持被征地农民征地前的生活水平为 依据。支付的征地补偿费包括三年的产出额、房屋补偿、青苗赔偿费等费用。当 时的计划经济制度下，对农村的征地制度以国家为本位，以城乡两种共有制为经 济基础。 从配置土地资源的方式手段来看，在计划经济时代，土地同劳动力、资金等 其他的生产要素一样，完全由国家控制，根据土地资源情况，采取实物指标。由 于当时土地供应的矛盾并不很突出，在项目确立阶段，土地供应总是在资金、设 备、技术和劳动力等要素得到满足后，才予以考虑，丽且土地总得到较充分满足。 所以，因项目之由乘机多占土地，围圈院子，建大围墙的现象较多。与此同时， 由于土地不是商品，不能流通，因此用地者对土地的使用成为终生制，造成土地 配置的严重浪费。这些情况的后遗症影响至今。 对于工业用地，在计划经济时代主要通过国家基本建设计划的方式，以行政 1 2 第2 章文献综述 划拨无偿、无限期提供给工业企业使用，具体程序是与征地过程合并在一起的。 由于计划优先保证国家建设用地的倾向，加之土地的使用成本过低，一定程度上 造成了工业建设土地的浪费现象。 2 2 2 改革开放后我国土地政策回顾 在计划经济时期，我国的城乡土地使用制度同国家的计划经济制度在总体上 是一致的，因此能够比较顺畅地运转。但从1 9 7 8 年开始，首先在农村，后来在 城市，以及整个国家进行经济体制改革，我国在许多经济领域发生了根本性的改 变，因而导致土地使用制度同新形成的一些经济制度之间发生矛盾和冲突，引发 了一系列土地制度改革。其中最引入注目的就是土地有偿出让制度。 1 9 8 0 年代初，中国的城市经济体制改革初步展开。各种经济成分兴起和发 展，中外合资、外资独资企业的出现，使中国经济发展进入了一个崭新阶段。土 地作为一种生产要素，能否按照社会主义市场经济要求进行合理配置，必将影响 社会主义经济的进一步发展。我国自1 9 8 0 年代初即探索和研究土地有偿使用的 问题，1 9 8 2 年深圳市首次对城市土地使用者收取土地使用费，然后依次经历了 1 9 8 7 1 9 8 9 年的试点，1 9 9 0 1 9 9 3 年的深化和1 9 9 4 年基本成形三个阶段。1 9 9 0 年4 月，国务院发布了中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条 例，使土地的市场化配置有了明确的法定操作。 在计划经济向市场经济转型的历史阶段，我国土地利用的特点可以归纳为： 从土地使用制度上来看，由土地的无偿、无流动、无期限的行政划拨制度向有偿、 有流动、有期限的有偿使用制度转变；从土地资源配置方式看，由计划经济配置 向市场配置转变；从土地市场建设看，由协议出让为主向更为公平公正公开的招 标挂牌出让方式转变；从政府职能上来看，由政府自己开发向政府主导下政府、 市场共同开发为主转变。 进入1 9 9 0 年代，尤其是在9 0 年代中期，随着经济发展的加快，土地管理中 的矛盾不断涌现，我国开始加大力度进行土地管理政策的制定。1 9 9 6 年，中央 提出我国必须实行最严格的土地管理制度。1 9 9 7 年中央又出台了1 1 号文件，进 一步加强土地管理。 自1 9 9 2 年起，我国出现“开发区热”的现象，据原国家土地管理局统计， 当时全国上下出现国家级、省级、市级、县级甚至乡级的开发区2 7 0 0 多个，其 中7 8 为盲目设立，仅起步区占地就达7 3 万多公顷。大量耕地占而不用，土地 资源被严重浪费，而且产生了相当多的低水平重复建设项目。为此，1 9 9 3 年国 务院发出了严格审批和认真清理各类开发区的通知。经过清理整顿后，情况 有所好转。 根据有关规定，国有土地有偿使用收入为地方专项收入，专项用于城市基础 设施建设和土地开发。国有土地有偿使用对促进城市建设、经济结构调整和住房 第2 章文献综述 制度改革等都发挥了积极作用，取得了明显成效，但也存在一些问题，主要有： 一些地方政府为获取土地出让金收入而盲目扩大城市规模、加大旧城改造力 度，大量出让国有土地；o 一些地方为招商引资恶性竞争，竞相压低地价甚至以 零地价出让工业用地，政府财政负担过重，负债经营现象严重；o 造成工业用地 过度扩张、重复建设，影响了区域协调发展；一些地方擅自挪用土地出让金， 甚至以未来土地出让收入作担保而向金融机构大量借贷资金搞城市建设，大量透 支未来土地收益。 在这个发展阶段，我国经济走上快速化轨道，土地消耗迅速，土地出让资金 也大部分投入城市建设。作为地方政府产业发展的政绩窗口，开发区成为这一阶 段的重要发展亮点，是土地消耗的大户，具体表现在大规模的土地征用和大批量 低价出让土地，造成了近年我国开发区建设的混乱局面，同时也引发了很多社会 问题，尤其是由于开发区征地而导致的失地农民的征地补偿、生活保障、再就业 等问题。 2 2 3 当前我国土地政策动向 自1 9 8 6 年6 月我国颁布中华人民共和国土地管理法以来，该法分别在 1 9 8 8 年、1 9 9 8 年、2 0 0 4 年经历了三次修正或者修订。1 9 8 8 年的修正为土地使用 改革扫清了法律障碍，实现了土地作为生产要素进入市场。1 9 9 8 年的修订确立 了土地用途管制制度，并针对土地征用中存在的突出问题，对土地征用制度进行 了修改和完善，包括上收了征地的审批权限，提高征地补偿标准等。2 0 0 4 年的 修正针对征地补偿引发的社会问题，明确了国家为了公共利益需要，可以依法对 集体所有土地实行征收或者征用，并给予补偿。 同时，基于严格土地执法、加强规划管理、保障农民权益、促进集约用地、 健全责任制度等方面的考虑，2 0 0 4 年我国还发布了国务院关于深化改革严格 土地管理的决定( 国发 2 0 0 4 2 8 号) ，在上述几个方面作出了全面系统的规定。 2 0 0 6 年5 月3 1 日，国土资源部发布了招标拍卖挂牌出让国有土地使用权 规范( 试行) 和协议出让国有土地使用权规范( 试行) ，自8 月1 日试行。 两个规范主要针对土地出让过程中存在的一些问题：如土地出让信息披露不 充分，开发投资者对市场土地供应缺乏预期准备；有的地方在挂牌出让中设定条 件限制竞买人，操作行为不规范；协议出让公开程度不够等。两个规范针对 上述这些土地市场化运作过程中出现的实际问题，从程序上、技术标准上和操作 规范上对招拍挂和协议出让国有土地使用权行为进行了细化。有六类情形必须纳 入招拍挂范围：供应商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地以及有竞争 要求的工业用地。工业用地在此之前大多采用协议出让的方式，此次提出对于竞 争性要求的工业用地实行招拍挂的方式为我国后续“地根”紧缩政策执行做了铺 垫。 1 4 第2 章文献综述 2 0 0 6 年7 月开始，根据土地市场治理整顿的有关要求，国土资源部会同国 家发改委、建设部、商务部等部门，在各地清理整顿开发区的基础上，根据各地 按规定上报的开发区设立批准文件、开发区规划审核图、保留开发区的论证资料 等，对各地上报拟保留的开发区进行了审核。 2 0 0 6 年8 月3 1 日，国务院发布关于加强土地调控有关问题的通知。该 通知缘起于土地调控中出现的一些新动向、新问题：建设用地总量增长过快，低 成本工业用地过度扩张，违法违规用地、滥占耕地现象屡禁不止，严把土地“闸 门”任务仍然十分艰巨。该土地调控新政侧重以下四个方面：强化地方政府权 责；o 重点解决以租代征、工业用地低价出让等突出问题；o 调整土地收益分配 机制； 保障被征地农民长远生计。以上规定条款从制度方面遏制了各地低价招 商的动机，将有效控制土地出让中的违规操作，防止国有土地的流失，同时在福 利机制上也充分保障了农民的利益，维护了社会稳定。 2 0 0 6 年1 2 月1 2 日，国土资源部、国家发改委联合印发关于发布实施( 限 制用地项目目录( 2 0 0 6 年本) ) 和( 禁止用地项目目录( 2 0 0 6 年本) ) 的通知。 这两个目录对开发区未来引入产业以及项目的土地审批等设置了过滤程序， 将起到遏制开发区唯项目是瞻，盲目扩大开发规模的行为。 可以说2 0 0 6 年是我国的土地宏观调控年，通过中央政府“下压”的政策规 范了各地工业用地的出让和使用方式，对维护公平公正的