（社会保障专业论文）我国开征社会保险税问题研究.pdf

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开征社会保险税能为发展社会保障事业提供可靠的财力保证1 9 3 2 2 开征社会保险税有利于提高社会保险的社会化程度2 0 3 2 3 开征社会保险税，有利于完善征管体系，降低其运作成本2 1 3 2 4 开征社会保险税有利于实现社会保障的公平性目标2 2 3 2 5 开征社会保险税是发展市场经济，加强宏观调控的需要2 2 3 2 6 开征社会保险税有利于与国际接轨2 3 3 3 开征社会保险税的可行性分析2 3 3 3 1 经济基础2 3 3 3 2 社会基础2 4 3 3 3 法律基础2 5 3 3 4 组织基础2 5 3 3 5 国内外经验2 6 第4 章社会保险税制度的国际比较 4 1 社会保险税模式的国际比较2 8 4 1 1 项目型社会保险税模式2 8 4 1 2 对象型社会保险税模式2 8 4 1 3 混合型社会保险税模式2 9 4 2 社会保险税法构成要素的国际比较3 0 4 3 社会保险资金筹资模式及税率的国际比较，3 l 4 3 1 现收现付制3 1 4 3 2 完全积累制3 3 内容摘要 我国社会保险制度改革和完善是当今全社会的最大热点问题之一，尤其是现行社会 保险基金筹资手段落后于我国社会保险事业发展的要求，对其进行改革的呼声日益高 涨。我国的社会保险基金筹集制度是2 0 世纪5 0 年代初随同一时期的社会保障制度建立、 发展起来的，在当时的历史条件下，曾发挥了重要作用。改革开放后，我国政府虽对社 会保险基金的筹集方式进行了一定改进，但由于社会经济形势迅速发展和巨大变化，现 行社会保险资金筹集方法仍不能适应新形势社会保险事业发展的需求，制约了社会保障 制度的完善与发展。2 0 0 4 年宪法修正案第二十三条，宪法第十四条增加了：“国家建立 健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”等内容，社会保障事业的重要性上升到新 的高度。在这一背景之下，研究开征社会保险筹资方法改革，探讨采取包括开征社会保 险税在内的多种措施来充实社会保险基金显得尤为必要。因此，本文结合我国的实际情 况并借鉴国际上的有益经验，努力寻求新的更适宜的筹资方式，进一步完善、健全社会 保障体系，重点研究通过实行社会保险费改税，以解决当前和今后我国社会保险资金来 源和管理体制问题，保证社会保险所必需的资金。 本文共分六章，第一章是导论，介绍选题的背景和意义，论文研究方法、创新点等； 第二章是对社会保险税基本理论的阐述；第三章揭示当前我国社会保险资金筹集方式存 在的问题，指出开征社会保险税的必要性和可行性，并进行深入的论证；第四章对世界 典型国家的社会保险税模式进行介绍、归纳和比较；第五章结合我国具体国情，借鉴国 外经验，提出我国社会保险税制度设计的构想；第六章提出了有关构建科学合理的社会 保险税体系所应具备的配套措施。 关键词：社会保障社会保险社会保瞪税社会保险基金 a b s t r a c t t t l er e f b n na n di i r l d r o v e m e n to fs o c i a li n s u r a l l c es v s t e mi so n eo fm eb i g g e s th o ts p o t si n t o d a 、，ss o c i e t vi nc h i n a p a r t i c u l a r l y ，m ee x i s t i n gm e a l l so f6 n 龇l c i n gt h es o c i a li 1 1 s u r a i l c e m n dl a g g e db e l l i n dm ed e v e l o p m e n to fc t l i n a ss o c i a li i l s u 舢c e ，r e q u i r e m e n t so fr e f o n i li s g r o w i n g o u rs y s t e mo fs o c i a li i l s u r a l l c ef u n d sw 髂e s t a b l i s h e d ，d e v e l o p e d ，a c c 伽叩a 苴l i e db y s o c i a ls e c i l r i t ys v s t e mi nt h ee a l l y19 5 0 s nh a dp 1 删a i li m p o r t a l l tr o l eu n d e ft h el l i s t o r i c a l c o n d i t i o n sa tt h a tt i m e a r e rr e f o n na n do p e l l i n gu p m em e a n so ft l l es o c i a li n 吼1 r a n c e 丘m d h a v eb e e ni m p r o v e dal o tb yc h i n a sg r o v 锄m e n t b u tb e c a u s eo fm er a p i dd e v e l o 舯e l l ta n d 田? e a td l a n g e ss o c i a la i l de c o n o m i cs i t u a t i o n ，t h ee x i s t i n gf i n a l l c i n gs o c i a li n s u l a n c e 劬d sc a n n o ta d a p tt om e e tt t l en e e d so fs o c i a ls e 谢t yd e v e l o p m e l l t ，c o n s 们i n i n g s o c i a ls e c u r i 钾 s v s t e l ：i ld e v e l o p m e l l t a r t i c l e3a m e n d m e n tt om ec o n s t i t u t i o no f2 0 0 4 m ec o n s t i 枷0 n a n i c l ex w a sa d d e d ：t ，t h es t a t es h a ue s t a b l i s ha i l di m p r o v et h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e m a d a p tt ol e v e lo ft h ee c o n o m i cd e v e l o p m e n t ”a n ds oo n ，t h e 咖o r t a n c eo fs o c i a ls e 谢t yr o s e t on e wh e i 曲t s i nt t l i sc i r c 啪s t a n c e ，s t i l d 啊n 2o nm e t h o d so ff i n a n c i n gs o c i a li n 剐啪c e r e f o 姗，i n c l u d i n gt h ei n t r d d u c t i o no fs o c i a li n s u 啪c et a x ，av a r i e t yo fm e a s u l 哈st oe i l r i c ht h e s o c i a li n s l l r a n c e 丘m di sp 枷c u l a r l ve s s e n t i a l t h e r e f o r e ，w es h o u l ds e e kn e wa n dm o r e s u i t a b l er rt l l e 缸a n c i n g ，t o 矗】r t h e ri n i p r o v eas o u n ds o c i a ls e c u r i t ys y s t e l n ，c o n s i d e r i n g 也e a c t u a ls i t u a t i o no fc h i n a t sa n db e n e 6 t i n gf r o mi n t 锄a t i o n a le x p e n e n c e t h r o u 曲t h e i 枷【口l 踯1 e n t a t i o no fs o c i a li n s u r a i i l c e ，s p e c i a l l ys t u d y i n go nt a xr e f 0 n n ，w ec o u l do v e r c o m e c 1 l r r e i l ta n d 如嘶c h i n as o u r c e so fs o c i a li i l s u r a n c e 矗m d sa n dm em a n a g 锄e n ts y s t 豇ni s s u e s t oe n s u 】旧s o c i a li n s u | ? a n c e 丘m d sn e c e s s a r y t h i sp a p e fi sd i v i d e di n t os i xc h a p t e r s 1 1 1 ec h a p t e rii si n 仃o d u c e dm eb a c k g r o u n d ， s i 觚f i 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u r e so f b u i l d i n gas c i e n t i f i ca n dr a t i o n a ls o c i a ls e c u r i t yt a x e ss y s t e m 1 ( e yw o r d s ：s o c i a ls e c u r i t y ；s o c i a li n s p r a n c e ；s o c i a li n s u r a n c et a x ；s o c i a li n s u r a n c ef h n d i l 第1 章导论 1 1 研究社会保险税的目的和意义 1 1 1 研究社会保险税的目的 本文首先对社会保险税的相关理论问题介绍，并基于目前我国社会保险筹资模式近年 来的实际情况，针对现行缴费方式在实践中存在着诸多问题，系统而全面地分析我国开征 社会保险税的必要性和可行性，进而在分析比较借鉴国外先进经验的基础上，根据笔者对 国内外社会保险资金筹集形式的理解，尝试对其所面临的问题做有益的探讨，提出适合我 国社会保障体系的新的筹资形式，并在对社会保险税税制基本构架进行初步设计的基础 上，进一步提出需要采取的与开征社会保险税相关的，既有一定前瞻性，又有可操作性的 具体实施措施，为我国社会保险资金筹资渠道的改革提供建议和意见，为开征社会保险税 提供理论依据和参考建议，以便我国能尽早开征社会保险税、完善社会保障制度。 1 1 2 研究社会保险税的意义 社会保障作为帮助社会成员抵御生存风险、促进经济社会稳定健康发展的重要制度， 被称为社会的“安全网”和“减震器”。社会保险是社会保障的主要组成部分。我国目前 正处于经济社会转型时期，在经济社会快速发展的同时也面临着不少突出的问题和严峻的 挑战，其中包括就业压力加大、人口老龄化进程加快，收入分配矛盾突出，养老、医疗等许 多涉及群众切身利益的问题未得到妥善解决等。在此情形下，加快完善我国的社会保障制 度更是至关重要。江泽民同志曾在中国共产党第十六次全国代表大会的报告中指出，“建 立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保证 。 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议中也明确提出“建立 健全与经济发展水平相适应的社会保障体系”的要求。胡锦涛总书记在中国共产党第十七 次全国代表大会的报告中再次强调“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基 本生活 并要求“采取多种方式充实社会保障基金”。其中社会保障基金主要为社会保险 基金。然而，目前我国的社会保障制度远未达到完善的程度，现行社会保险基金筹集方式 虽然对于推动我国社会保障制度改革与发展发挥了积极作用，但在实施中也存在存在着诸 多亟待解决的问题，制约着我国社会保障制度的进一步完善与发展，从而使我国的现行社 l 会保障制度难以完全适应“全面建设小康社会”和“推进社会主义和谐社会建设 目标的 要求。因此，改革我国现有的社会保险基金筹资方式，借鉴国外先进经验，开征社会保险 税，与国际税制接轨，建立一个稳定、可靠的社会保险资金筹措机制，作为完善社会保险 制度的重要措施对我国具有重要的现实意义。 1 2 国内外关于社会保险税的研究概况 1 2 1 国外关于社会保险税的研究概况 对社会保险税的研究首先要涉及到社会保障制度的研究，西方社会保障理论的产生经 历了一个从否定社会救济到主张社会福利的思想发展过程，英法古典经济学家否定社会救 济制度的作用，他们认为社会保障给它设想的受益者造成了极大的伤害，这种制度削弱了 个人的进取和自立的精神。德国历史学派提倡国家福利的社会保障思想，其代表人物为施 穆勒、布伦坦诺等人，他们认为凡是个人不能达到或者不能顺利达到的目标，都理应由国 家实现。国家必须制定劳动保险法、孤寡救济法以增进社会福利，实行社会改革。庇古 ( 1 9 7 2 ) 作为福利经济学派的代表人物，在福利经济学中从个人效用最大化的角度阐 述了社会保障的重要性，他认为为了增加国民福利，除了增加国民收入以外，还可以确保 收入分配的公平性以达到这一目的，他主张国家通过征收税收等方式干预再分配或第二次 分配。同样，瑞典学派也是推行社会保障制度的重要倡导者，他们的“自由社会民主主义 的经济制度理论是瑞典福利制度的理论基础，他们主张扩大公共经济成分，实行收入再分 配政策。该学派的代表人物维克塞尔( 1 9 8 3 ) 早在其著作国民经济学讲义中就有对这 一思想的阐述。但是，随着社会保障支出的日益增加，许多国家陷入了“福利危机 之中， 一些学者针对这种情况，提出了新的理论政策。如在费边( 1 9 8 3 ) 的福利国家的未来 主张在保持国家管制的同时，应该改革现存的社会福利制度，减少可以普遍享受的优惠服 务，改善低工资个人的处境，增加只给予穷人的补助，让穷人取得国民收入和财富中更大 份额。为此，提出一项税收改革的建议，包括：在确定税收时提高社会目标在其中的作用； 提高个人所得税的起征点，建立更加累进的高税率结构；实行有利于所有低收入者的税收 补贴；取消向私人保险机构所提供的减免税收的优惠，加强对偷税的预防；取消给抵押贷 崞 款的利息收入在按较高税率纳税时提供税收的优惠；等等。美国未来学家j n a i s b i t t ( 1 9 9 0 ) 在2 0 0 0 年大趋势一9 0 年代的十个新趋势中把福利国家的私有化视为2 0 世纪 2 9 0 年代通向2 1 世纪的入口，认为这种对社会生活产生最重要影响的趋势之一的福利国家 的私有化，就是要通过对国家结构进行根本性的改革来重新构建社会福利制度。在国家负 责的社会福利费份额中，应增加雇主和雇佣人员分担的社会保险份额，减少税收的作用。 s t e p h e nn i c k e l l ( 1 9 9 7 ) 认为较高的失业率和慷慨而无限制地发放救济有着直接的联系， 所以应当降低社会保险税税率，削减社会保险开支。总体上讲，2 0 世纪8 0 年代以来，西 方国家奉行货币主义等浪潮，引发了社会保障私有化的讨论并延续至今，并在智利等少数 国家有所实践。 1 2 2 国内关于社会保险税的研究概况 对我国社会保险税问题的研究始于2 0 世纪8 0 年代，经济界及政府部门的许多专家学 者对我国社会保险税的开征进行了大量的论证和探讨。在这些学者中，中国科学院的胡鞍 钢研究员，武汉大学的邓大松，中国人民大学的郑功成教授开展研究比较早，在学术界影 响较大。东北财经大学的马国强、谷成等人对各国的社会保险税分别进行了介绍和比较。 天津财经大学的刘植才提出了对我国社会保险税制的构想。中南财经政法大学的庞凤喜从 2 0 0 1 年开始关注社会保险税，先后发表数篇关于社会保险税的文章。 胡鞍钢研究员( 2 0 0 1 ) 是主张我国开征社会保险税的主要代表，他从1 9 9 3 年以来就极 力主张开征社会保险税，由国家制定统一标准，统一征收、统一管理、调剂使用，在其发 表的建立全国统一基本社会保障制度、开征社会保险税的建议一文中指出“我国己经 具有开征社保税的基本条件，必须尽快开征统一的、强制的社会保险税 ，并对社会保险 税的开征提出了若干政策建议。此外还有一些学者也主张我国开征社会保险税，如邓大松 ( 2 0 0 1 ) 在其发表的论中国社会保障“税收制度改革鼓励建立具有中国特色的社会 保险税收制度。马国强、谷成( 2 0 0 2 ) 发表的社会保险税：国际比较与借鉴一文分析了 国外开征社会保险税的经验和教训，并对我国社会保险税制设计的有关问题作了探讨，指 出了我国开征社会保险税的理论依据和应遵循的原则；刘植才( 2 0 0 8 ) 发表关于我国开 征社会保险税问题研究分析了开征社会保险税的理论依据，必要性和现实意义，同时也 指出面临着一些难点。庞凤喜( 2 0 0 6 ) 发表论社会保险税开征必须考虑的因素论述了 开征社会保险税需考虑的因素。中国财政部部长谢旭人( 2 0 1 0 ) 发表坚定不移深化财税 体制改革指出完善社会保障筹资形式与提高统筹级次相配合，研究开征社会保障税。 还有一些学者对我国开征社会保险税持反对意见，认为我国尚不具备开征社会保险税 的条件。如郑功成教授( 2 0 0 0 ) 在社会保障专家郑功成教授提出慎对社会保障费改税的问 题一文中提出社会保险费改税应当缓行，认为我国目前所遇到的社会保险费征缴难并非 3 是采用征费方式造成的，而是客观经济环境、立法与执法力度以及历史欠账未能有效化解 等因素综合影响的结果。还有郑秉文( 2 0 0 7 ) 在论中国社会保障“税收”制度改革中 提到目前阶段下，我国实行社保费改税不符合当前社保改革的方向，超越经济发展的阶段， 不利于社保制度的长期建设，政府将有可能陷入承担无限责任的境地。 以上是目前理论界对我国开征社会保险税的整体思考和系统研究，大多数是从社会保 障体制本身出发来探讨如何开征社会保险税及开征的迫切性，也有一些是从税收的本质和 公共财政的职能以及对我国经济发展的意义角度来讨论其开征的必要性和可行性。这些前 辈们的学术成果为本文的研究提供了大量的资料和研究方法。 1 3 论文的结构、研究方法及创新点 1 3 1 论文的结构 本文共分六章。第一章导论，介绍选题的背景和意义，国内外研究综述，论文的结构 和研究方法及创新点。第二章社会保险税概论，首先界定社会保险税的概念，介绍其起源 及发展历程，并论述了开征社会保险税的理论依据。第三章分析了当前我国社会保险基金 主要筹集方式存在的问题，论我国开征社会保险税的必要性和可行性，揭示出开征社会保 险税的必然性。第四章为社会保险税的国际比较与借鉴。通过比较和分析典型国家的社会 保险税模式，总结各国在设计社会保险税税制中存在的共性及取得的成功经验，得出对我 国的启示。第五章提出开征社会保险税税制设计的具体构想，提出应遵循的原则，并从税 制要素和税收征管等方面对社会保险税税制作了初步设计。第六章开征社会保险税配套措 施，从前瞻性的角度出发，提出加快社会保险法制建设，做好工资制度的配套改革，建立 健全社会保险税征管制度、财务规章制度、预算、监督制度和现代化的信息网络等政策建 议以应对开征社会保险税可能面临的问题和困难。 1 3 2 研究方法 ( 1 ) 文献分析法 从文献中找出涉及的社会保险相关概念，再进一步理清它们之间的关系，从而形成完 整的论文结构。文献分析的方法可归纳为：通过浏览文献的篇名、目次、摘要、引言、 蒋 结论以至正文，对相关内容作搜集整理；对相关文献作分析判断，去粗存精，去伪存真。 4 ( 2 ) 比较分析法 比较分析是把客观事物加以比较，以达到认识事物的本质和规律，并做出正确评价。 数据比较：根据研究目的和对比基础不同，利用绝对数、相对数进行对比，寻找差异的 一种方法。分类比较：根据项目需要，进行分类比较。国际比较：比较分析各种制度 与模式，寻求适合中国国情的制度设计及其运行方式。 ( 3 ) 定量分析与定性分析相结合 借鉴国外经验，以国内社会保险的现实为基础，结合我国现实国情，在大量收集数据 的基础上，对数据进行归类比较，对社会保险税的相关内容进行定性分析。 1 3 3 论文创新点 ( 1 ) 对社会保险筹资模式进行国际比较，在比较和分析国际社会保险税收入与社会 保险支出之间对应关系的基础上，对在不同模式下养老保险税率计算公式进行比较。 ( 2 ) 从公平的角度，论述对低收入者和极高收入者应设置免征额，社会保障税应设 起征点和最高应税限额及减免优惠。 5 第2 章社会保险税概述 社会保险制度是当今世界上众多国家都在实施的一项社会福利政策，也是一个国家经 济制度的重要组成部分。社会保险制度的宗旨，是为全体社会成员的基本生活提供安全保 障，以确保其不会因不确定事件的发生而陷入生存困境，目的是稳定社会，促进整个社会 经济协调稳定发展，并体现出社会公平性。当社会成员暂时或永久丧失工作能力、失去工 作机会，或收入不能维持必要的生活水平等情况时，由政府负责以依靠社会力量所筹集的 资金提供必要的生活保证。不言而喻，社会保险制度赖以建立并保证其正常运转的基础是 有一套高效率的筹资机制，由此而产生的新税种社会保险税可以说是属于社会保障筹 资范畴的一个概念。 2 1 社会保险税的内涵及发展历程 2 1 1 社会保险税的概念 社会保险税( s o c i a ls e t yt 觚) ，又称社会保障税，或称社会保障缴款( s o c i a ls e 础t y c o n t r i b u t i o n s ) ，主要是对薪金和工薪所得( 即劳动所得) 课征，是随着社会保障制度形成 而发展起来的。社会保险税指纳税人根据有关法律规定，按一定工薪比例向社会保险主管 部门或其他授权单位交纳的一种税，是国家为筹集社会保险体系所需资金征收的一种特定 目的税或税收形式的缴款。通过征收社会保险税，政府可以为社会保险制度筹集充足的资 金，在社会成员因年老、伤残、疾病而丧失劳动能力或就业机会，以及因自然灾害或意外 事故等原因而面临生活困难时，提供物质帮助和社会服务，维持其基本生活权益。从社会 保险税主要以工资薪金所得为课税对象来看，一些国家征收的薪给税( p a y r o ut a x ) 与其 最为相似。有的国家薪给税与社会保险税作为一个税种征收，二者性质相同；有的国家既 征社会保险税，也征薪给税，两税的基本特征也较接近；也有的国家征收薪给税指的却是 按工薪收入预提的个人所得税。在欧洲国家，社会保险税采用社会保险缴款形式，虽然不 称作税，但它却与税收有共通性。总的来说，社会保险税是对薪金和工资所得( 即劳动所得) 课征，它是当今世界各国所得课税体系的一个重要组成部分，是随着社会保险制度形成并 发展起来的。 6 2 1 2 社会保险税的发展历程 社会化大生产取代手工生产方式之后，劳动者在整个劳动期间经受的种种风险加剧， 物质资料生产方式从过去的简单再生产转变为扩大再生产，相应地也要求劳动力实现扩大 再生产。在这种情况下，家庭已无力承担劳动力扩大再生产所需的各种条件及费用支出， 其中一部分希望能转嫁到社会和国家身上，由社会共担。同时，经济周期的影响使一部分 劳动者在萧条时期无法获得最低的生活保障。社会阶级矛盾对立严重，政府不得不在采取 高压政策的同时，实施一些改善劳工生活的社会保障政策，从此，社会保障制度初见端倪。 现代社会保障的发展总体上可以分为三个阶段，即形成阶段、成熟阶段和改革阶段。 ( 1 ) 形成阶段( 1 8 8 3 1 9 3 5 ) 现代社会保险制度是工业化的产物，起源于1 9 世纪8 0 年代的德国，由俾斯麦政府提 出来的。它一开始便呈现出立法强制实施的面孔。当时德国境内新历史学派的社会政策思 想风靡，主张国家直接干预经济生活和负起文明与福利的职责，这种主张对统治者影响极 大；随着马克思主义的传播，在社会主义政党的推动下，德国工人运动高涨，它强烈要求 政府实施劳工保护的政策，同时自发组织各种互助储金会等，迫使当局考虑社会保障问题； 首相俾斯麦很清楚要取得对外对内政策的胜利，关键在于安抚好工人，以便取得工业发展 的先机，进而实现对外扩张。于是，他一方面无情镇压工人运动，另一方面为平息劳工斗 争而推行社会保险立法。1 8 8 1 年1 1 月1 7 日德阜威廉一世发表的黄金诏书宣称：“社 会弊病的医治，一定不能仅仅依靠对社会民主当进行过火行为的镇压，而且同时要积极促 进工人阶级的福利。”并说，“一个期待养老金的人是最守本份的，也是最容易统治的”， 改善工人福利，是为了“和破坏性的社会民主党的企图进行斗争”；认为社会保险是“一 种消灭革命的投资”。德国于1 8 8 3 年5 月3 1 日通过第一部社会保险法律社会保险法， 1 8 8 4 年6 月2 7f 1 通过工伤社会保险法，1 8 8 9 年5 月通过老年和残疾社会保险法， 并于1 9 1 1 年将上述三部法律确定为德意志帝国统一的法律文本，另增孤儿寡妇保险法， 而成为著名的社会保险法典，史称“帝国社会保险法典”；1 9 2 3 年和1 9 2 7 年，德国又 先后制定了帝国矿工保险法、职业介绍和失业保险法，至此基本建成了完整的社会 保险制度，也成为现代开征社会保险税的起源。德国建立起与工业社会相适应的社会保险 制度后，成为解决工业劳动者养老、工伤、疾病医疗等问题的有效措施，其他工业国家纷 纷仿效。英国于1 9 0 8 年，法国于1 9 1 0 年，瑞典于1 9 1 3 年、意大利于1 9 1 9 年也先后开征 郭上征，社会保障学【m 】，卜海：卜海财经大学i j 版社2 0 0 5 年：7 3 7 了类似税种。 ( 2 ) 成熟阶段( 1 9 3 5 1 9 7 9 ) 2 0 世纪3 0 年代，资本主义世界发生了严重的经济危机，而这次世界性的经济危机最 早产生于美国。1 9 2 9 年l o 月2 4 日，美国纽约证券市场陷入恐慌和崩溃，从此，经济危机 席卷了整个资本主义世界。美国的生产急剧下降，大量企业破产，大批工人失业，也导致 美国爆发了多次大规模的工人运动，劳资矛盾异常尖锐。1 9 3 3 年，罗斯福出任总统后，为 了摆脱经济危机，缓和劳资矛盾，重振美国经济，接受并采纳了凯恩斯的政策主张，制定 并实施了“新政”。“新政 强调国家干预经济生活，主要手段是刺激社会总需求；实行 和完善社会保障制度是提高社会总需求的重要手段之一，并用法律的形式把它固定下来。 在这种形势下，1 9 3 5 年8 月1 4 日，社会保障法获参、众两院通过。当时，罗斯福说： “早先，安全保障依赖家庭和邻罩互助，现在大规模的生产使这种简单的安全保障方法不 再适用，我们被迫通过政府运用整个民族的积极关心来增进每个人的安全保障。实行普 遍福利政策，可以清除人们对旦夕祸福和兴衰变迁的恐惧感。”美国颁布了社会保障法， 这也标志着美国现代社会保障制度的诞生。在这个法案中，规定的社会保障项目有五个， 即老年社会保险、失业社会保险、盲人救济、老年救济以及未成年人救济，其中以老年社 会保险和失业社会保险最为重要，并规定征税以筹集这一基金。这个法是资本主义世界的 社会保障立法史上具有里程碑的意义，奠定了社会保障征税的法制化基础。 从罗斯福新政到2 0 世纪7 0 年代末，随着社会经济的发展，西方社会国家对经济和社 会生活干预的强化，社会保险的区域不断扩大，即从欧洲到美洲，再从亚洲乃至全世界， 使社会保险成为世界范围内普遍的政府行为，社会保险不只项目逐渐增多，保险范围不断 拓宽，保障水平不断提高，而且管理更趋于法制化和规范化。见表1 1 。 中国人民大学书报资料中心，宪法学、行政法学( 合订奉) 【m 】，北京：中国人民大学书报资料中心出版2 0 0 5 年：3 2 1 8 表1 1 欧洲及南美洲建立社会保险项目较早的国家 国家 养老保险医疗与生育保险 工伤保险失业保险 欧洲： 德国 1 8 8 91 8 8 31 8 8 41 9 2 7 法国1 9 1 01 9 2 81 8 9 81 9 0 5 丹麦 1 8 9 l1 8 9 21 8 9 81 9 0 7 奥地利 1 9 0 61 8 8 81 8 8 71 9 2 0 荷兰 1 9 1 31 9 1 31 9 0 l1 9 1 6 挪威1 9 3 61 9 0 91 8 9 51 9 0 6 西班牙 1 9 1 91 9 2 91 9 0 01 9 1 9 瑞典 1 9 1 31 8 9 11 9 0 l1 9 3 4 英国 1 9 0 81 9 1 11 8 9 71 9 1 1 意大利 1 9 1 91 9 1 21 8 9 81 9 1 9 美洲： 美国 1 9 3 51 9 6 51 8 9 71 9 3 5 古巴 1 9 1 31 9 3 41 8 9 8 无 巴西1 9 2 31 9 2 31 9 0 81 9 6 5 智利 1 9 2 41 9 2 41 9 1 61 9 3 7 厄瓜多尔 1 9 2 8 1 9 3 5 1 9 2 11 9 5 1 乌拉圭 1 9 2 81 9 5 81 9 1 41 9 4 4 阿根廷 1 9 4 41 9 3 41 9 1 51 9 6 7 秘鲁1 9 3 6 1 9 3 61 9 2 7 无 哥伦比亚 1 9 4 61 9 3 81 9 1 61 9 9 0 墨西哥 1 9 4 31 9 4 31 9 3 1 无 资料来源：王洪春，社会保障学，合月巴工业人学出版社2 0 0 8 ：9 - l o ( 3 ) 社会保险制度的改革和调整与社会保险税的发展阶段( 1 9 7 9 年以来) 社会保险制度经历了2 0 世纪初叶和中叶的蓬勃发展，到了7 0 年代，两次石油危机 直接给主要发达资本主义国家带来了经济危机，给整个资本主义世界在经济、社会以及政 治方面带来了很大的冲击，而这一时期的经济危机又是以经济发展停滞与通货膨胀并存为 特征的。人们开始寻找产生这种经济危机的根源，最终认为当时的社会保险制度是其中一 个主要原因。因为国家包揽的保险项目过多，支付待遇过高，给国家财政、单位以及个人 都带来了沉重负担；另外，高标准的社会保障水平助长了社会的懒惰情绪，对人们的劳动 积极性，进而对经济发展产生抑制作用，影响经济的正常增长。在这种形势下，改革社会 保险制度的呼声在整个资本主义世界日趋高涨，无论是政府官员、学者、专家还是普通国 民，都意识到社会保险制度已经到了非改不可的地步。因此，许多资本主义国家为了摆脱 经济危机，为了恢复公众对社会保险制度的信任，对社会保险制度和政策进行了改革和调 整。在这种改革浪潮中，其中英国和美国是比较典型的。英国试图改变从前“福利国家 9 所带来的弊端。1 9 8 1 年，里根就任美国总统后，对美国的社会保险制度也进行了实质性改 革，实施新联邦主义，实施联邦政府与地方政府分级管理的社会保险；或者说，把以前属 于联邦政府负责管理的一部分社会保险下放给州等地方政府，同时由地方政府来承担高比 例的社会保险税。 社会保险税收使各国政府顺利解决了国民安全、保险的资金筹集问题，维护了社会稳 定。另外，此税实行专款专用，增强了财政收支透明度，也赢得纳税人的支持，因而各国 政府积极开征此税。到1 9 9 5 年时，经合组织( o e c d ) 国家中社会保险税占税收总收入的 比重平均为2 5 ，超过3 0 的有9 国，依次是：法国( 4 3 ) 、荷兰( 4 2 ) 、德国( 3 9 ) 、 日本( 3 6 ) 、奥地利( 3 6 ) 、西班牙( 3 6 ) 、比利时( 3 3 ) 、意大利( 3 2 ) 、希腊( 3 1 ) 。 另外，从1 9 9 3 年起，社会保险税就己成美国契税收收入的头号税种。到1 9 9 4 年，o e c d 2 4 个成员国中就有1 6 国的社会保险税收入超过个人所得税收入。从发展中国家看，中东欧 国家发展最快。根据1 9 9 9 年国际货币基金组织( 蹦f ) 的各国财政统计年报对经济转 轨型的1 7 国的资料分析，社会保险税占总税收的平均比重为2 7 7 ，普遍超过个人所得税 所占比重，超过比率平均为1 8 8 8 ，查出实行社保税和工资税的1 3 2 个国家。它们几乎包 括所有经济发达的资本主义国家，也包括一些如埃及、阿曼、巴巴多斯、多米尼加、阿根 廷、巴西、哥斯达黎加、巴拿马等发展中国家。当前，在奥地利、法国、荷兰、西班牙、 瑞典、瑞士、葡萄牙、巴西等国，社会保险税已成为第一大税种。从发展势头来看，社会 保险税的覆盖面还在扩大，征收率也在提高，很可能在不久的将来将超过所得税或流转税， 成为第一主力税种。 2 2 社会保险税的理论探讨 社会保险制度的建立、巩固和完善需要有相应的资金一社会保险基金作为物质基础。 因而，社会保险基金的筹集就成为一个国家构建社会保障制度的基础和核心问题。在现代 经济社会条件下，社会保险实质上是一种“准公共产品 。按照公共财政理论，典型的公 共产品具有非排他性和非竞争性的特征，应由政府无偿提供，而政府为提供公共产品而采 用的最基本的筹资手段就是税收。但社会保险作为一种公共产品，其非排他性和非竞争性 的特征表现得并不充分。一方面，社会保险不像国防、社会治安等“纯公共产品一样完 全无差别地惠及所有公民，其中某些保险项目的受益对象仅限于特定群体；另一方面，社 l o 会保险不像“纯公共产品 一样，它不是以零边际成本提供产品或服务，它需考虑受益人 数。这就决定了社会成员不能完全无偿地享受社会保险，保险项目受益人的权利与义务应 直接对应。因此，政府向社会成员提供社会保险所需要的资金不能完全依赖一般的税收收 入来解决，政府必须为此而向受益者收费或按照“受益原则”课征一种特定目的税。 2 2 1 社会保险税存在的合理性 社会保险税是国家为筹集社会保险基金而强制征收的一种专门目的税。强制性社会保 险方案存在的合理性是它的根本的理论基础。资本主义工业革命之后，劳动者在激烈的市 场竞争中不可避免地面临着疾病、工伤、失业以及因年老而丧失劳动能力等各种生存风险。 私人保险以盈利为经营目标，保险契约的签订一般以等价交换为原则，即被保险人享受的 保险受益以缴纳保险费和投保期间长短为唯一依据。但有些保险项目如健康保险存在“逆向 选择”的问题，由于只有面临较大疾病风险的人才会对保险的需求较大，这就使得私人保险 公司必须收取较高的保险费才能保本。这样许多人会由于保险费用太高而不去投保。仅靠 劳动者个人或个别企业是无法完全有效抵御这些风险的，单靠市场机制也无法彻底解决这 一问题，不能提供有效率的保险量。“家长主义说”认为，由于个人缺乏远见，以至不能为 他们自己的利益购买足够多的保险，必然要求政府向公众提供一种公共产品社会保险，用 以有效化解劳动者和其他社会成员面临的生存风险。在某种程度上，强制性社会保险方案 可以说是收入分配方案。社会保险制度的存在不仅可以帮助劳动者和其他社会成员抵御生 存风险，保障劳动力再生产顺利实现，促进经济稳定健康发展，而且对缩小贫富差距，促 进分配公平，实现社会和谐与安定具有重要意义。它是一种现代社会不可或缺的经济制度， 因此，国家强制征收的社会保险税具有存在的合理性。 2 2 2 马克思社会必要扣除理论 马克思主义从满足人类生存需要，社会再生产以及国民收入分配和再分配的角度，深 刻论述了建立社会保障的理论依据。马克思在哥达纲领批判一文中阐述了社会主义社 会的社会产品分配的基本理论，提出了著名的必要扣除理论。他指出在社会主义社会，为 了发展社会生产，社会产品在分配之前应作三项