（行政管理专业论文）非营利组织与政治民主化.pdf

山东大学硕士学位论文 中文摘要 许多西方学者认为，非营剥组织在政治民主化进程中具有不可低估的作异| ；，非营利 组织对政治生活的参与是推动民主政治毒扩迸的动力。 这一观点的基本原理来自于直接民主与间接民主的比较。在直接民主下，人们直接 参与政治生活，不需要任何中介机构。但是完全的、纯粹的直接民主在现实中并不存在。 间接的代议制民主成为各国的最佳选择。在间接民主下，除了投票选举政府官员和议会 代表人们还通过中介组织来参与政治生活。因此，非营利组织自然而然地成为这种中 介组织，它代表一定社会群体的利益，可以及时地收集并向政府表达本组织成员的要求、 意愿、意见、建议，对政府决策施加影响，反映和维护本群体的利益。非营利组织在这 一利益表达和协调的过程中，促进了政府和公众的合作。 与非营利组织紧密相关韵民主是种多元民主。它承认公众的多元化利益要求，它 不同于那种少数服从多数的“多数统治”。在多元民主下，各种社会群体正是通过非营 利组织向政府表达多元化利益要求的。 本文阐释了与非营利组织相关的理论，包括赞同非营利组织能促迸民主这一观点 的，如公民社会、多元主义，也包括些反对这一观点的理论，最后结论是非营利组织 在民主政治中的确有重要作用。那些持反对意见的理论，其反对原因在于它们相信完全 的、纯粹的直接民主在现实中能够得以实行。 各个国家具有不同的历史传统、政治体制、经济水平和文化背景。这些因素对一国 非营利组织的政治参与侍况会产生极大影响。本文分析和比较了各种类型国家发达 国家、新兴工业化国家、转型国家、发展中国家非营荦j 组织玫治参与的具体情况，得出 的结论是：尽管各国面临具体环境不同，但总的来说。菲营利组织麓够在一定程度上促 进政治民主。当然在很多国家也出现了阻碍菲营利组织政治参与的因素，特剐是特权利 益集团的壮大。它们能损害民主，所醵必须被遏制。 对非营利组织与民主政治关系的系统分析和深入探讨，不仅具有理论价值，而且具 有现实意义。随着我国市场经济体制的不断完善和政府职能转变的不断深入t 我国非营 利组织近年来发展迅速，我国建设社会主义现代化的目标之一就是民主政治。非营利组 织应该在这一进程中发挥重要炸用。构建有中国特色的公民社会已经成为一种必然趋 势。同时，我们要为非营利组织政治参与打造良好豹基础。这要从两个方面来努力： 山东大学硕士学位论文 方面，加强非营利组织的自治性，这是非营利组织政治参与的基础建设；另一方面，要 对非营利组织政治参与的制度建设进行展望，使非营利组织真正成为政府和公众间良性 互动的桥梁。 全文分为四部分。第一部分阐述了非营利组织促进民主政治的观点，并分析了政治 民主、行政民主与非营利组织间的关系。第二部分分析了西方国家涉及非营利组织与民 主关系的各种理论，并得出了肯定性的结论。第三部分实证分析了在各种不同类型国家 中非营利组织政治参与的特征。第四部分分析了当前中国非营利组织政治参与的现状， 并在此基础上展望了中国非营利组织政治参与的制度建设的总体思路。 本文运用了公共管理学、行政学、政治学等学科的基本知识以及理论研究与实证分 析相结合的方法。本文的创新之处在于主题方面。在我国，对非营利组织的研究近年来 刚刚开始，而对非营利组织与民主的正向关系研究更是空白。同对对非营利组织政治参 与制度建设的总体思路进行研究也有一定创新。 2 关键词：非营利组织、政治民主、理论分析、实证分析、中国 坐堡奎兰堡主兰些堡塞 a b s t r a c t m a n y s c h o l a r si nw e s t e r nc o u n t r i e sb e l i e v et h a tn o n - p r o f i to r g a n i z a t i o n ( n p o ) t a k e sa n i n e s t i m a b l er o l ei np r o c e s so f p o l i t i c a ld e m o c r a t i z a t i o n t h ep o l i t i c a lp a r t i c i p a t i o no fn p oi s t h ep o w e rs o u r c et oa d v a n c et h ed e m o c r a t i c p o l i t i c s t h ev i e wi sb a s e do nt h ec o m p a r i s o no fd i r e c td e m o c r a c ya n di n d i r e c td e m o c r a c y i n d i r e c t d e m o c r a c y , p e o p l ep a r t i c i p a t e i n p o l i t i c a l e v e n t s d i r e c t l y a n dd o n tn e e d a n y i n t e r m e d i a t es e c t o r b u tc o m p l e t ea n d p u r ed i r e c td e m o c r a c yd o e s n te x i s ti nr e a l i t y i n d i r e c t d e m o c r a c yi s t h eb e s tc h o i c eo fa l lc o u n t r i e s i ni n d i r e c td e m o c r a c y , b e s i d e sv o t i n gf o r g o v e r n m e n t a lo f f i c i a l sa n dr e p r e s e n t a t i v e so fs t a t ec o n g r e s s ，p e o p l ep a r t i c i p a t ei np o l i t i c a l e v e n t st h r o u g hak i n do fi n t e r m e d i a t eo r g a n i z a t i o n t h e r e f o r e ，n p ob e c o m e st h i sk i n do f i n t e r m e d i a t eo r g a n i z a t i o nn a t u r a l l y i tr e p r e s e n t st h ei n t e r e s to fac e r t a i nn u m b e ro fs o c i a l m a s s e s i tc a n p r o m p t l y s o l i c i tt h er e q u i r e m e n t s ，w i s h e s ，s u g g e s t i o n sa n dc r i t i c i s m sf r o mt h e i r m e m b e r s ，c o n v e yt h e mt ot h eg o v e r n m e n t ，e x e r ti n f l u e n c eo v e rt h eg o v e m m e n t sp o l i c y , r e f l e c ta n ds a f e g u a r dt h ei n t e r e s t so fs o c i a lm a s s e st h e m s e l v e s i nt h ep r o c e s so fc o n v e y i n g a n dc o o r d i n a t i n gi n t e r e s t s ，n p op r o m o t ec o o p e m t i o nb e t w e e ng o v e r n m e n ta n dc i t i z e n s t h en p o r e l a t e dd e m o c r a c yi sak i n do fp l u r a l i s td e m o c r a c y i tr e s p e c t sa n ds a f e g u a r d s c i t i z e n sp l u r a li n t e r e s t s i t sn o tm a j o r i t yr u l i n g ，w h i c hr e q u i r e st h em i n o r i t yb e i n gc o n t r o l l e d b y t h em a j o r i t y i np l u r a l i s td e m o c r a c y , d i f f e r e n ts o c i a lm a s s e sc o n v e yt h e i rp l u r a li n t e r e s t st o t h eg o v e r n m e n t t h r o u g h n p o t h et h e s i se x p o u n d ss o m et h e o r i e si nr e l a t e dt on p oi n c l u d i n gc i v i ls o c i e t y , p l u r a l i s m t h e o r yw h i c hs u p p o r tt h ev i e wo f n p o p r o m o t i n gd e m o c r a t i z a t i o n , a l s oi n c l u d i n gs o m e o t h e r t h e o r i e sw h i c h b e i n ga g a i n s tt h ev i e w t h ec o n c l u s i o ni st h a tn p o p l a y sa ni m p o r t a n tr o l ei n d e m o c r a t i cp o l i t i c s t h er e a s o nf o rw h i c ht h o s et h e o r i e sb e i n ga g a i n s tt h ev i e w i st h a tt h e ya l l b e l i e v ec o m p l e t ea n dp u r ed i r e c td e m o c r a c yc a nb er e a l i t y a l lt h ec o u n t r i e si nt h ew o r l dh a v ed i f f e r e n th i s t o r i c a l t r a d i t i o n s ，p o l i t i c a ls y s t e m s ， e c o n o m i cl e v e l sa n dc u l t u r e s t h e s ef a c t o r si n f l u e n c ed e e p l yt h ec i r c u m s t a n c e so fn p o s p o l i t i c a lp a r t i c i p a t i o ni ne v e r yc o u n t r y t h et h e s i sa n a l y s e s a n d c o m p a r e s t h o s ec i r c u m s t a n c e s i nd i f f e r e n tk i n d so fc o u n t t i e s , s u c h a s d e v e l o p e dc o a n t r i e s , n e w l yi n d u s t r i a lc o u n t r i e s ， 山东大学硕士学位论文 t r a n s i t i o n a lc o u n t r i e s ，d e v e l o p i n gc o u n t r i e s a n did r a wt h ec o n c l u s i o nt h a tn p oc a l lp r o m o t e p o l i t i c a ld e m o c r a t i z a t i o nt oac e r t a i ne x t e n ti ns p i t eo fd i f f e r e n te n v i r o n m e n t si na l lc o u n t r i e s ， a l s oif i n ds o m ep r o b l e m si n m a n yc o u n t r i e st h a tp r e v e n tn p o sp o l i t i c a lp a r t i c i p a t i o n ， e s p e c i a l l y t h e p r o b l e mo ft h er i s i n g o fp r i v i l e g e di n t e r e s t g r o u p s i t m a k e sd a m a g et o d e m o c r a c y a n dm u s tb el i m i t e da n dh e l db a c k t h es y s t e m a t i ca n a l y s i sa n dd e e pe x p l o r a t i o na i m i n gf o rt h er e l a t i o n sb e t w e e nn p oa n d p o l i t i c a ld e m o c r a t i z a t i o na r es i g n i f i c a n ti nt h e o r e t i c a la s p e c ta sw e l la si nr e a l i s t i ca s p e c t a l o n gw i t ht h ei n c r e a s i n g l yp e r f e c t i n go ft h es o c i a l i s mm a r k e t e c o n o m ys y s t e m ，a n dt h e p r o g r e s s i v et r a n s i t i o no fg o v e r n m e n tf u n c t i o ni n0 1 2 1 c o u n t y , n p od e v e l o p sr a p i d l y i nr e c e n t y e a r s o n eo f o u rg o a l so fs o c i a l i s mm o d e r n i z a t i o ni sp o l i t i c a ld e m o c r a c y n p os h o u l dp l a y a ni m p o r t a n tr o l ei nt h ep r o c e s s i t sn e c e s s a r yt oc o n s l u c to a rc i v i ls o c i e t yw i t hc h i n e s e f e a t u r e w em u s tl a yas o u n df o u n d a t i o nf o rn p o sp o l i t i c a lp a r t i c i p a t i o n t w oa s p e c t sm u s t b et a k e ns e r i o u s l y o no n eh a n d ，w em u s ts t r e n g t h e nn p o sa u t o n o m y i t sf u n d a m e n t a l c o n s t r u c t i o no fn p o sp o l i t i c a lp a r t i c i p a t i o n o nt h eo t h e rh a n d ，w es h o u l dp r o s p e c tt h e p a r t i c i p a t i o ns y s t e mc o n s t r u c t i o no fn p o i no r d e rt om a k en p oa ni m p o r t a n tb r i d g eo f i n t e r a c t i o nb e t w e e n g o v e r n m e n t a n dc i t i z e n s t h ew h o l et h e s i si sc o m p o s e do ff o u rp a r t s i np a r to n e ，ie x p o u n dt h ev i e wo fn p 0 p r o m o t i n gp o l i t i c a ld e m o c r a t i z a t i o na n da n a l y s e st h er e l a t i o nb e t w e e np o l i t i c a ld e m o c r a c y , a d m i n i s t r a t i v ed e m o c r a c ya n dn p o i np a r tt w o ，ii n t r o d u c ea l lk i n d so fw e s t e r nt h e o r i e s r e l a t e dt on p oa n dp o l i t i c a ld e m o c r a c ya n dd r a wap o s i t i v ec o n c l u s i o n i np a r tt h r e e ，i e m p i r i c a l l yd i s c u s st h ec h a r a c t e r i s t i c so fn p o sp o l i t i c a lp a r t i c i p a t i o ni n d i f f e r e n tk i n d so f c o u n t r i e s i n p a r tf o u r , ia n a l y s e sn p 0 sp o l i t i c a lp a r t i c i p a t i o n i n n o w a d a y sc h i n aa n d p r o s p e c t t h ee n s e m b l ew a y o f t h i n k l n go f n p o sp a r t i c i p a t i o ns y s t e m c o n s t r u c t i o n t h et h e s i s e m p l o y sb a s i cp r i n c i p l e s o fp u b l i cm a n a g e m e n t ，a d m i n i s t r a t i o n ，p o l i t i c a l s c i e n c ea n do t h e rd i s c i p l i n e s ，u s e st h em e t h o d sc o m b i n i n gt h e o r e t i c a la n a l y s i sa n de m p i r i c a l a n a l y s i s t h ei n n o v a t i o no f t h i st h e s i si st h et h e m ea n dp o i n t m a k i n ga s p e c t r e s e a r c h e so n n p oa r ej u s tl a u n c h i n gi nr e c e n ty e a r si nc h i n a ，r e s e a r c h e so nn p o sp r o m o t i n gp o l i t i c a l d e m o c r a t i z a t i o na r ej l a s tb l a n k a n di ti so r i g i n a lt op r o s p e c tt h ew a yo ft h i n k i n go f n p o s p a r t i c i p a t i o ns y s t e mc o n s t r u c t i o n k e yw o r d s ：n o n p r o f i to r g a n i z a t i o n ，p o l i t i c a ld e m o c r a t i z a t i o n ，t h e o r e t i c a la n a l y s i s ， e m p i r i c a la n a l y s i s ，c h i n a 4 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均己在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名：却日期2 0 0 母址2 0 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅 和借阅；本人授权l l l 东大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文和汇编本 学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：垦! 室一导师签名獬日 期：型咝幺塑 山东大学硕士学位论文 一、总论 ( 一) 非营利组织在民主进程中的基础作用 民主是政治学的一个基本范畴。民主政治是政治发展的价值目标。在对“民主政治” 这一概念的理解上，一般来说包括两个方面：一方面是指国家政治制度，即在国家机构、 政党制度、选举制度等方面体现民主精神，使政治制度民主化。另一方面则是指政治实 践，即公民广泛参与国家政治生活的过程，这一过程包括公民能够行使管理国家的权力、 提高自身民主素质、推进民主进程等活动。然而很多人对民主政治的理解仅仅限于前者， 对后者却认识不够。他们认为民主化过程就是建立起一种完善的民主制度，有了民主制 度，就能使民主政治成为现实，如果民主制度不完善也可以通过政治体制改革、健全各 项政治和法律制度来实现民主。这种认识毫无疑问是正确的，但也有片面之处。实际上。 虽然民主制度的确立是实现民主政治的必要条件，但其有效性的发挥还依赖于各种基础 性建设。基础性建设的作用，就在于为民主发展创造一个良好的外部环境，在全社会形 成民主政治的气氛，同时培养公民自身的民主精神和素质，并拓宽公民参与政治生活的 渠道，从而推动民主进程。 一般来说，基础性建设中有两个重要方面：一是经济领域，二是社会领域。在经济 方面，表现为市场机制的确立和完善。市场经济的发展，并不仅仅在于它能为民主政治 提供强大的物质基础，而在于市场经济体制有自身的规律和游戏规则，个人、企业、社 会组织具有经济上的独立性和自主性，摆脱了计划经济体制下国家的全面控制，减少了 政府对私人领域的过多干预，因此，市场经济更多地体现了自由竞争和平等的精神。经 济上的独立自主和由此带来的自由、平等的精神是现代社会民主政治所不可或缺的。 关于基础性建设的社会领域方面，笔者认为，它集中地表现为非营利组织( n o n - p r o f i t o r g m n i z a t i o n ，n p o ) 的发展以及作为整个非营利部门( 或第三部门) 的强大。非营利部 门是公民参与政治的工具、渠道。民主政治不仅仅表现为公民的选举权，还表现为对政 府决策的影响能力。每个公民都有自己的利益要求，而单靠个人是无法对政府决策产生 影响的，只有当大量拥有共同利益的公民组织以组织的名义向政府表达意愿或旖加影响 才会产生效果。因此非营利组织就成为公民参与政治生活的载体或平台- 公民由于各自 利益、职业、必趣、地域等的不同，而加入各种各样的非营利组织，这些组织都有各自 的利益要求和价值取向，他们在法律允许的范围内向政府表达意愿、施加影响，从而使 一一 生查查堂堡主兰垡堡苎 政府的最终决策以及决策的实施更大程度上反映公众的意愿，符合公众的利益，而且政 府决策是各方面的利益要求相互竞争、相互妥协的结果，能够最大程度上照顾到各阶层、 各集团的利益，对利益的分配更加平衡和公平。强势群体的利益表达不能占有绝对优势， 弱势群体的利益要求也能够得到有效体现。这样做的结果，就能使社会处于稳定的状态， 减少冲突和对抗。因为，非营利组织参与民主政治，并不是要对抗或挑战政府，恰恰相 反，是为了与政府形成良性的互动，形成良好的合作关系，使民主政治进入良性发展的 轨道，这实际上是对政府权威的肯定、支持与拥护。非营利组织的这种民主参与的方式， 防止了因为对民主的极端的、错误的追求而导致国家和社会陷入混乱的情况发生。从这 个意义上来说，非营利组织能够使民主政治和社会稳定这两方面达到一个平衡点，使二 者完美地统一起来。笔者认为，在一个社会中，公民能够有效地参与政治生活，同时这 种参与能够促进社会稳定和发展而不是使社会更加混乱，这才是民主的真谛。 因此，研究非营利组织与民主政治之间的正向相关关系具有重要的理论价值。同时， 我国社会主义现代化建设的目标之一就是建设社会主义民主政治，我国非营利组织也正 处在蓬勃发展时期，在这一问题上的研究对我们来说有很大的现实意义。 ( 二) 非营利组织的涵义及与政治生活的相关度 什么是非营利组织? 单从字面上来讲，顾名思义，就是不以营利为目的社会组织。 但是要真正给非营利组织下个定义是很困难的，因为这个概念的外延实在是太过广泛， 它包含了各种学会、协会、研究会、联合会、俱乐部、行会、基金会、工会、商会、社 区组织、福利院、利益集团等不同组织涉及了政治、经济、环境保护、妇女儿童权益、 社会保障与社会服务、文化艺术、体育等各个领域。这些组织类型纷繁复杂，并且各种 名称往往相互重合、模糊，界定不清。很多学者往往对其中的一些究竟是否属于非营利 组织产生分歧和争论。不过，大多数学者都能够接受美国的约翰霍普金斯大学的莱斯 特萨拉蒙( l e s t e rm s a l a m o n ) 教授所概括的非营利组织的五个最关键特点，它们成为 界定非营利组织的标准尺度。这五个特点是组织性，即这些机构是依法成立的独立法 人，都有一定的组织机构和制度。民间性，即独立于政府，与政府相分离。非营利 性，即这些机构不以营利为目的，它可以获取利润，但所得利润不得在组织所有者和成 员内部进行分配。必须用于组织的工作。自治性，这些组织独立处理自己的事务，有 自己的管理制度和工作程序。志愿性，组织活动强调意愿参加，组织成员都是志愿加 山东大学硕士学位论文 入的。 在界定非营利组织时，我们必须要研究非营利组织与政治生活的相关程度。非营利 组织的五个特征正是非营利组织直接或间接参与政治生活的前提和基础。“组织性”体 现了非营利组织是公民参与政治生活的实现载体，即不是以个人，而是以组织的形式向 政府表达自己的利益要求。“志愿性”体现了公众是出于自身的利益要求丽志愿加入的， 不是强制性的，这体现了公民的民主参与和自由意识。“非营利性”体现了非营利组织 与企业的区别，不以获利为目标，而是以维护群体或公众利益为目标，这是非营利组织 能够表达群体和公众利益要求的前提。“民间性”和“自治性”体现了非营利组织与政 府的区别，它不是政府的组成部分，与政府相互分离，能够代表公众与政府对话。 在对非营利组织进行界定的基础上，需要对非营利组织进行分类，只有在分类的基 础上我们才能分别研究各种类型的非营利组织与政治生活的相关程度。国际上比较流行 的一种分类方法是莱斯特萨拉蒙教授所在的美国霍普金斯大学非营利组织研究中心提 供的“非营利组织的国际化分类”f i n t e m a f i o n a lc l a s s i f i c a t i o no f n o n - p r o f i to r g a n i z a t i o n ， i c n p o ) 标准，它把非营利组织分成1 2 个大类，2 7 个小类，基本上涵盖了所有的非营利 组织。这1 2 个大类分别是：( 1 ) 文化和娱乐( 2 ) 教育和研究( 3 ) 卫生保健( 4 ) 社会 服务( 5 ) 环境( 6 ) 发展和住宅( 7 ) 法律、倡导和政治( 8 ) 慈善中介和志愿促进( 9 ) 国际( 1 0 ) 宗教( 1 1 ) 商业和专业协会、工会( 1 2 ) 其他。 尽管这1 2 个类别里包含了政党组织和宗教组织，但萨拉蒙认为，应该把它们与一 般的非营利组织相区别，不应该把它们视为非营利组织。本文接受这样的观点。把政党 组织排除在非营利组织之外，以笔者的理解，是因为政党直接参与国家豹政治生活，运 用一定的政治权力对政府决策施加影响，因此它实际上是国家机器的一部分。但把政 党排除在外并不意味着把具有政治性的社团组织也排除在非营利组织之外。“所谓政治 性的非营利组织是指一个组织的行动目标参与或涉及国内或国外政治性事务，但不与党 派结盟，也不以组建政党或取代执政党为其宗旨的非营利组织”。这些以参与政治生活 为直接目的的非营利组织，一般来说有两种类型，一种由具有相同利益要求的人组成的， 为了群体利益而参与政治生活，如各种行业协会、商会；另一种是为了公共利益而参与 。f 美1 莱鞭特萨拉蒙著，贾西津、魏玉等译全球公民社会非营利部门视界 m 北京：社会科学文献出版社， 2 0 0 2 ；3 。【美j 莱斯特萨拉蒙著，贾西津、魏玉等译全球公民社会非营利部门视界 m 北京：社会科学文献出版牡， 2 0 0 2 ：4 9 8 。黎尔平，中嗣政治性非营利组织成长模式操析 j 人文杂志，2 0 0 2 ，6 ：1 3 1 1 3 5 3 山东大学硕士学位论文 政治生活，如各种关心人权、社会保障、环境保护等问题的非营利组织。 我们把非营利组织分为政治性非营利组织和非政治性非营利组织，如果说政治牲非 营利组织的直接目的就在于参与政治生活，那么菲政治性非营利组织并不以参与政治生 活为直接目的，而是为了实现本组织的宗旨和使命，把参与政治生活作为一种手段，因 而这种参与行为是间接行为。诸如书法协会、作家协会、体育俱乐部这一类非营利组织 看似与政治毫无关系，但当这些文体类非营利组织就国家的文化、体育政策提出意见和 建议时，显然也与政治有关。 总之，非营利组织是不可能游离于国家政治生活之外的，非营利组织参与政治生活 是必然的，只不过是方式不同、程度不同而已。 在我国，非营利组织包括社会团体、民办非企业单位、人民团体和部分事业单位。 国务院1 9 9 8 年出台的社会团体登记管理条例指出，社会团体是“中国公民自愿组 成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织”。同时出台的民 办非企业单位登记管理暂行条例指出民办非企业单位是“企业事业单位、社会团体和 其它社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会 组织”。此外，伴随着政府职能的转变，传统的事业单位也要进行内部的分化，除了一 部分被划归为政府部门，一部分成为企业以外，也有一部分将会被推向社会，如高等院 校、医院、新闻媒体、律师会计师事务所等，这些事业单位本来就带有非营利组织的性 质，因而是。义上的非营利部门的组成部分。再有，工会、妇联、共青团等政治性的人 民社团也符合非营利组织的一般特征，因此按照国际学术界的惯例，应该把他们视为广 义上的非营利组织，况且这些政治性社团与民主政治关系也较为密切，因此应该在我们 的研究之列。 ( 三) 政治民主、行政民主对非营利组织的内在要求 l 、政治层面：直接民主与间接民主的分野 “民主”一词源于希腊文d e m o k r a t i a ，其本意就是由全体人民按照多数人的意志治 理城邦国家。古希腊城邦国家的“公民大会”是最早出现的民主政体，这是一种直接民 主。在古希腊及古罗马的直接民主中断2 0 0 0 年后，洛克沿袭并光大了古希腊的民主涵 义认为民主就是人民的统治。1 8 世纪卢梭进一步提出了“人民主权”思想，认为人民 的同意是在人民的共同意志基础上形成的。“卢梭的民主观就是直接民主，一种一致同 。齐炳文，民间组织：管理、建设、发展 m 济南：山东大学出版社，2 0 0 0 ：4 5 3 ，4 6 3 4 山东大学硕士学位论文 意的民主，一种程序极为简单的民主，强迫个人服从公意，排除党派政府，反对代议制， 尊重多数权威。”。其后，密尔认为，实现民主最好的制度是“代议制”，即人民按多数 同意原则选举出官员代表人民行使权力，因此，这是一种代议制民主，也叫间接民主， 间接民主理论自1 7 、1 8 世纪产生以来，不但在历史上得到广泛运用，就现实来看，现 代民主国家所实行的民主形式一般都是间接民主。 概括来说，所谓直接民主，就是指公民直接管理社会公共事务，而不通过任何中介 或代表。直接民主作为国家的政治体制或政治制度其典型代表为古希腊雅典城邦的民 主制度公民大会。在现实社会，没有任何一个国家在政治体制上采用直接民主制度。 所谓间接民主，即代议民主，指公民按多数同意原则选出代表来管理公共事务。 当前学术界较为一致的观点是：从国家层面的政治体制来说，直接民主是不可行的， 间接民主才是可行的。第一个原因是技术上的。直接民主要求全体公民直接参与国家政 治生活，这是否浪费巨大的人、物、财资源和导致效率低下先不说，其本身在技术上就 是不可行的，即使是当今电子通讯技术发展迅猛的条件下也不可能做到完善。即使是雅 典式的规模很小的直接民主也不是绝对的直接民主，仍旧只是一部分而不是所有人参与 民主生活，而且其运行程序也搀杂着选举代表的因素。而间接民主则通过代议制成功地 解决了直接民主无法解决的技术问题，使得大规模的公民参与政治生活得以实现，拓展 了公民参与的空间。 第二个原因：在市场经济体制主导天下的今天，是间接民主而不是直接民主能够体 现市场经济的内在要求。间接民主与市场经济有内在的逻辑关系。市场经济倡导自由、 平等、公正，强调公平竞争精神，与经济上的市场化相对应，在政治生活中也要体现自 由、平等、公正原则。直接民主漠视个人的自由和权利，追求虚幻的“全体公民共同的 利益”，实际上是强调国家意志和权威为第一位，个人的自由和权利要服从国家的权威。 而间接民主尊重个人的自由和权利，它通过代议制度为公民参与政治生活提供公平竞争 的机制和规则。每个个体和集团都能通过它来表达自身的利益要求，影响政府的决策。 市场经济是间接民主的必要条件和基础。 第三个原因，也是最重要的原因在于：直接民主有可能导致“多数人的暴政”或“多 数统治”。这个观点是托克维尔提出来并得到政治学界广大学者认同的。托克维尔认为， 在直接民主中，由于公民直接参与国家政治生活，其原则是少数服从多数，即公共政策 。杨光斌政治学导论 m 】北京：中匿人民大学出版社，2 0 0 0 ：2 7 9 山东大学硕士学位论文 的制定、实施和利益的分配以多数人的意愿为准，这样就会损害那一小部分具有不同利 益要求的社会成员的自由和权利，容易导致社会冲突加剧。所谓的直接民主，并不是全 体人民做主，而只是多数人做主。 与直接民主容易导致“多数暴政”相反，间接民主由于采用代议制、分权制衡等原 则，因此体现为一种自由主义的民主。它以自由主义为基础，自由主义又以个人主义为 基础。个人主义倡导个人的自由，对政府权力与个人权利进行明确划分，注重个人活动 - 的空间和领域，强调个人权利和自由不受政府权力的干预和侵害。间接民主是程序民主， 它通过各个层级的代议机构和代议程序的设计，能够确保公共事务管理和公共政策制定 在体现多数人利益要求的同时也能对多数的权力加以控制，照顾到少数人的利益和权 利它允许社会上不同声音的存在，尊重和包容少数派，体现社会中的多元化的利益要 求，防止“多数暴政”成为可能。这种民主能够增强社会凝聚力，促进社会和谐发展。 自由主义民主认为个人和集团在参与政治生活时，都有个人或集团利益。众多的个 人与集团利益通过代议制的民主程序进行表达，并通过民主程序进行妥协。 当然，自由主义民主本身也有局限性。正如本杰明巴伯( b e n j a m i n gb a r b e r ) 所认 为的自由主义民主是一种“弱势民主”，因为它首先强调的是保障个人的自由，其次 才是民主，个人自由是目标，而民主只是手段。它的核心是倡导个人利益至上，而否认 公共利益的存在。巴伯提出了一种新的“强势民主”的模式，其实就是公民直接参与政 治生活。国表面看来，这似乎与“直接民主”是一脉相承的。但它与直接民主的不同在 于：它强调个人自由和民主参与的平衡，公民直接参与政治，重视公共利益，但同时防 止“多数暴政”，保护个人自由和权利，实现公共利益和个人利益的互动和共存，承认 并尊重个性，同时努力寻求共性，既避免个人自由的泛滥，又防止一种声音、一种思想 的桎梏。 只所以论述直接民主与间接民主的不同是因为它们与公民社会和非营利组织的发 展有紧密的联系。在直接民主下，公民直接参与政治生活，公民直接面对国家，没有任 何中介组织作为缓冲地带国家权威形成对公民个人的及私人领域的直接控制，是一种 集中式的民主，使得作为私人领域的公民社会和非营利组织无法发展。而间接民主以保 障公民个人自由为原则，避免政府对私人领域的直接控制，因此这就为公民社会与非营 利组织的发展创造了条件。反过来，公民社会与非营利组织的发展又推动了间接民主的 。李强论两种类型的民主，引自公托论丛：直接民主与间接民主 m 】北京：三联书店，1 9 9 8 ：1 2 6 山东大学硕士学位论文 不断完善，这种互动作用使国家、社会、公民三者的关系走上良性发展的轨道。这也揭 示了非营利组织发展与政治民主具有正向相关关系。 2 、行政层面：传统公共行政与公民参与的民主行政 ( 1 ) 政治民主与行政民主 政治民主和行政民主是两个不同的概念。传统公共行政的奠基人伍德罗威尔逊以 及马克斯韦伯均认为，政治与行政应该是相互分离的，在他们看来，政治就是通过代 议制度选举出政治官员和民意代表，由他们按照公众利益的要求制定公共政策，这一过 程涉及的是利益的分配和价值取向的问题，而行政则是不折不扣地执行公共政策，为此， 行政机构及人员必须保持“价值中立”，不带有任何政治色彩，行政过程必须以“效率 至上”为原则，使行政机构成为一部理性的机器。因此，谈起民主，指的就是政治领域 的民主，而在行政领域内，由于“价值中立”、“效率至上”等原则的存在，行政跟民主 是没有关系的。 然而，现代公共行政理论和实践均表明，政治与行政是不能完全分开的。让行政机 关和人员恪守“价值中立”是不可能做到的。而且，对于“效率至上”原则的过分要求， 也会使公共行政丧失对社会公平的关注。这使得行政机构及官员与公众之间总是保持着 一道无法逾越的屏障。正因为如此，当今公共行政的各个理论学派纷纷提出公共行政应 放弃“价值中立”，要更多地关注社会公平和正义，要注重对公众要求的回应，倡导公 众对行政生活的广泛参与。当今公共行政学界认为，与政治领域的民主化相对应，在行 政领域，应该由公民参与管理政府事务与社会事务，即倡导“行政民主”的理念。因而， 公共行政的运行越来越呈现出政治化的特征，民主行政的理念也越来越深入人心。所以， 行政民主与政治民主是一脉相承的关系。 ( 2 ) 非营利组织与公共行政 公民社会理论的基础是国家与社会的相互分离，政府对社会事务应尽量避免过多干 预，由公民社会进行自治管理，这样才能培育出具有民间性、自治性的非营利组织- 爿 能在整个社会形成民主气氛和民主价值，这是国家层面政治民主得以形成的基础。然而， 国家与社会相互分离并不意味着相互隔离。事实上，随着现代社会政府职能的加强，国 家与社会是相互渗透，相互影响的关系。而国家与公民社会的互动在现实中就表现为行 政机关与公民社会的互动。所以，研究公民社会、非营利组织，就不能不研究公民社会、 非营利组织与公共行政的关系。 ( 3 ) 非营利组织、政治民主与行政民主 山东大学硕士学位论文 从前两部分的分析可以知道，一方面由于政治民主与行政民主具有一致性，另一方 面由于非营利组织与公共行政的紧密关系，使得非营利组织与行政民主也具有了紧密的 相关缝。公共彳亍政学界提出的“行政民主”与公民社会、非营利组织理论所倡导的民主 化理念找到了契合点。研究非营利组织与民主的关系，也自然而然地涉及到行政民主。 当代公共行政学界很多学派和学者都提出了“民主行政”理论，如以沃尔多( d w i g h t w a l d o ) 弗雷德里克森( f r e d e r i c k s o n ) 为代表的新公共行政学派，以奥斯特洛姆( v i n c e n t o s t r o m ) 为代表的公共选择学派。这些学派和学者所提出的“民主行政”理论都不同 程度地谈到了非营利组织与民主行政的关系。沃尔多提出：“新公共行政鼓励公 民以个体或集体的形式广泛地参与公共行政，从而使公共行政更响应公众呼声和以顾客 为中心。”蛰在这里，“以集体形式参与公共行政”自然包括公民加入非营利组织，以非 营利组织的形式参与公共行政。奥斯特洛姆强调了在民主化过程中“社会自治”的重 要性，这与菲营承组织的“自治性”如出一辙。另外，美国学者康妮和阿特认为：公 民社会的发展