（科学技术哲学专业论文）我国科技三项费用投入向公共科技财政模式转变研究.pdf

东北大学硕士学位论文 我国政府科技三项费用投入向公共科技财政 模式转变研究 摘要 科学技术是第一生产力。依靠科技进步发展经济已经成为当今时代背景下新 的竞争焦点。如何顺应世界经济、科技发展的新潮流、大趋势，迎接中国入世后 的挑战和机遇，有效的科技投入支撑体系是保证这一目标实现的重要条件。目前， 我国的科技投入现处于由计划经济向市场经济转化的过程中。科技三项费用是计 划经济条件下由政府配置科技资源的体现。在社会主义市场经济条件下，科技三 项费用在很大程度上已不适应现今科技发展的需要。而公共科技财政是公共财政 框架下公共财政用于科学研究和技术开发等方面的经费支出，体现了公共科技支 出效益原则。随着经济体制和科技体制改革的不断深入我国的科技三项费用投入 模式与社会主义市场经济发展越来越不适应。“十一五”期间，我国科技体制改革 的一项重要任务是加快我国由科技三项费用投入模式向公共科技财政模式转变。 本文首先阐述了我国科技三项费投入模式存在的问题，并从活动范围、r & d 活动模式等方面指出了科技三项费用投入模式与公共科技财政模式的区别，然后 分析了科技三项费用投入模式向公共科技财政模式转变的必要性，最后从明确分 类标准、转变对r & d 活动投入模式等方面提出加快我国由政府科技三项费用投入 模式向公共科技财政模式路径转变的对策建议，并在此基础上提出配套揞施保证 公共科技财政工作的顺利进行。希望通过本文的研究，对我省有关政府部门关于 科技三项费用的改革有一定的现实意义。 关键词：科技三项费：公共科技财政；拟成果购买制 一i i 东北大学硕士学位论文 a b s t r a c t t h er e s e a r c ho nt h et r a n s f o r m a t i o nf r o m t h ei n v e s t m e n t st ot h r e ei t e m so fe x p e n s e s o fs c i e n c ea n dt e c h n o l o g yo fo u r g o v e r n m e n tt ot h ep a t t e r no fp u b l i cs c i e n c e a n dt e c h n o l o g yf i n a n c e a b s 仃a c t t h es c i e n c ea n dt e c h n o l o g yi st h ef i r s tp r o d u c t i v i t y d e p e n d i n go ns c i e n c ea n d t e c h n o l o g yp r o g r e s st od e v e l o pe c o n o m yh a sa l r e a d yb e c o m et h ef o c u so ft h en e w c o m p e t i t i o nu n d e rb a c k g r o u n do fa g e s h o w t oc o m p l yw i t l lt h en e wt i d a lc u r r e n ta n d t l l em a j o rt e n d e n c yo fw o r l de c o n o m i c sa n dt h et e c h n i c a ld e v e l o p m e n t ，t ow e l c o m et h e w t o c h a l l e n g ea n dt h eo p p o r t u n i t y ，t h ee f f e c t i v es c i e n c ea n dt e c h n o l o g yi n v e s t m e n t s s y s t e mi st h ei m p o r t a n tc o n d i t i o nt og u a r a n t e et h i sg o a lr e a l i z a t i o n a tp r e s e n t ，o u r c o u n t r ys c i e n c ea n dt e c h n o l o g yi n v e s t m e n t sl o c a t e sb yt h ep l a n n e de c o n o m yi nt h e p r o c e s sw h i c ht r a n s f o r l n st ot h em a r k e te c o n o m y t h et h r e ei t e m so fe x p e n s e so f s c i e n c ea n dt e c h n o l o g ya r em a n i f e s to ft h eg o v e r n m e n td i s p o s et h et e c h n i c a lr e s o u r c e s u n d e rt h ep l a n n e de c o n o m yc o n d i t i o n u n d e rt h e $ o c i a l i s mm a r k e te e o n o m i c a l c o n d i t i o n ，t h r e ei t e m so fe x p e n s e ss c i e n c ea n dt e c h n o l o g yi nv e r yg r e a td e g r e eh a v e a l r e a d yb e e nu n s u i t a b l ew i t hn o w a d a y sn e e do fs c i e n c ea n dt e c h n o l o g yd e v e l o p m e n t n l ep u b h cs c i e n c ea n dt e c h n o l o g yf i n a n c ei st h ee x p e n d i t u r eu s e df o rs c i e n t i f i cr e s e a r c h a n dt e c h n i c a ld e v e l o p m e n tu n d e rt h ep u b l i cf i n a n c i a lf r a m e ，m a n i f e s t i n gt h ep u b l i c t e c h n i c a ld i s b u r s e m e n tb e n e f i tp r i n c i p l e w i t ht h ed e v e l o p m e n to f e c o n o m i cs y s t e ma n d t h et e c h n i c a lo r g a n i z a t i o n a lr e f 0 1 i 1 ，t h ei n v e s t m e n t st ot h r e ei t e r n so fe x p e n s e so f s c i e n c ea n dt e c h n o l o g yo fo u rg o v e r n m e n ti sm o r ea n dm o r eu n s u i t a b l ew i t ht h e s o c i a l i s mm a r k e te c o n o m yd e v e l o p m e n t d u r i n gt h e1 1f i v e - y e a rp l a n s ，o n ev i t a ld u t y o f o u rc o u n t r ys c i e n c ea n dt e c h n o l o g yo r g a n i z a t i o n a lr e f o r mi st os p e e du po u rc o u n t r y t h r e ei t e m so fe x p e n s e so fs c i e n c ea n dt e c h n o l o g yt r a n s f o r m st ot h ep u b l i ct e c h n i c a l f i n a n c ep a r e r n t l l i sa r t i c l ef i r s te l a b o r a t e dt h eq u e s t i o n su n d e rt h et h r e ei t e m so fe x p e n s e so f s c i e n c ea n dt e c h n o l o g y ，a n df r o mt h es p h e r eo fa c t i o n , r & da c t i v i t yp a a e ma n do t h e r a s p e c t sp o i n t e do u tt h ed i f f e r e n c eb e t w e e nt h r e ei t e m so fe x p e n s e so fs c i e n c ea n d t e c h n o l o g ya n d t h ep a t t e r no f p u b l i cs c i e n c ea n dt e e h n o l o g yf i n a n c e ，t h e na n a l y z e dt h e n e c e s s i t yo ft h et r a n s f o r m a t i o nf r o mt l l ei n v e s t m e n t st ot h r e ei t e mo fe x p e n s e so f i i i 东北大学硕士学位论文a b s t r a c t s c i e n c ea n dt e c h n o l o g yt ot h ep a t t e r no fp u b l i cs c i e n c ea n dt e c h n o l o g yf i n a n c e f i n a l l yf r o mm a k i n gc l e a rt h ec l a s s i f i e ds t a n d a r da n do t h e ra s p e c t sp u tf o r w a r ds o m e s u g g e s t i o n s a n di n t h i sf o u n d a t o np r o p o s e dt h en e c e s s a r ym e a s u r et og u a r a n t e et h e p u b l i ct e c h n i c a lf i n a n c ew o r ks m o o t h l yc a l r i e so n h o p i n gt h r o u 曲t h i sa r t i c l er e s e a r c h ， h a st h ec e r t a i np r a c t i c a ls i g n i f i c a n c et ot h r e ei t e mo fe x p e n s e so fs c i e n c ea n d t e c h n o l o g yr e f o r i l l so f o u rp r o v i n c er e l a t e dg o v e m m e n td e p a r t m e n t k e y w o r d s ：t h r e ei t e m so f e x p e n s e so f s c i e n c ea n dt e c h n o l o g y ；p u b l i cs c i e n c ea n d t e c h n o l o g yf i n a n c e ；d r a w su pt h ea c h i e v e m e n tp u r c h a s e s i v 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的。论文中取 得的研究成果除加以标注和致谢的地方外，不包含其他人己经发表或 撰写过的研究成果，也不包括本人为获得其他学位而使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确 的说明并表示谢意。 1 学位论文作者签名：身苁一 日 期。如p 6 。、垒l 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者和指导教师完全了解东北大学有关保留、使用学 位论文的规定：即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的 复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人同意东北大学可以将学 位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索、交流。 ( 如作者和导师不同意网上交流，请在下方签名；否则视为同意。) 学位论文作者签名： 签字日期： 导师签名： 签字日期： 东北大学硕士学位论文 第一章绪论 第一章绪论 1 1 问题的提出和研究意义 1 1 1 问题的提出 科学技术是第一生产力。依靠科技进步发展经济已经成为当今时代背景下新 的竞争焦点。如何顺应世界经济、科技发展的新潮流、大趋势，迎接中国入世后 的挑战和机遇，有效的科技投入支撑体系是保证这一目标实现的重要条件。当前， 我国科技改革与发展正在进入一个新时期。国家“十五”科技发展规划在分析科 技工作面临的问题时指出：“目前，我国的科技创新能力尚不能满足国民经济、 社会发展和国家安全的需求，特别是自主创新能力不足，可持续创新能力薄弱： 体制、机制以及思想观念方面还存在许多不利于科技产业化发展的因素；科技投 入不足，科技创新人才缺乏，科研基础设施落后，仍然制约着我国的科技发展， 技术瓶颈将成为我国经济社会长期发展的重要制约因素。”因此，长期保持全 社会科技投入的快速增长趋势，不断提高我国的科技自主创新能力，逐步使我国 进入世界创新国家的行列，仍是新时期我国科技发展的一项战略任务。在计划经 济条件下，我国政府实行的是科技三项费用投入模式，它是由政府配置科技资源 的体现，但随着市场经济的确立和完善，这种科技投入模式在增长机制、预决算 管理制度等方面存在诸多弊端。因此我们要顺应市场经济的潮流，在原有的科技 投入模式基础上，试图寻求一种适应市场经济发展的新的科技投入管理模式。 1 1 2 理论意义 2 l 世纪，科技创新已经成为国际竞争的主导因素，国际间的竞争实质上是科 学技术的竞争，科技竞争力将成为决定国家前途和命运的重要因素。科技创新能 力的出现也必须有科技投入的后台作保障。在自主创新型经济的今天，科技投入 已被视为最重要的战略性投资。因此对于我国来说，要积极采取有力措施，广泛 开辟资金来源渠道，合理调整投资结构，尽快建立起以政府投入为引导，企业投 入为主体，金融贷款为支撑，吸引外资和社会集资为补充的多渠道、多层次的科 技活动和r & d 活动投入体系，完善科技投入体系的法规建设。在计划经济条件下， 我国政府实行的是科技三项费用投入模式，它是由政府配置科技资源的体现，并 且是我国科技事业发展的重要能源之一，是科技进步的必要条件。但在市场经济 的今天，科技三项费用投入模式的弊端进一步突显出来。本文针对我国科技投入 中科技三项费用投入模式存在的闯题，分析了科技三项费用模式向公共科技财政 模式转变的必要性，并且从r & d 活动模式、投入方式等方面重点阐述了科技三项 东北大学硕士学位论文第一章绪论 费用模式与公共科技财政模式的区别及转变的路径分析。相信通过本文的写作， 将对科技统计学及科技投入学中的线性和非线性理论的研究有一定的理论意义。 1 1 3 现实意义 目前，我国的科技投入现处于由计划经济向市场经济转化的过程中。科技三 项费用是计划经济条件下由政府配置科技资源的体现，其实质是追求科技部门利 益最大化。在社会主义市场经济条件下，科技三项费用在很大程度上已不适应现 今科技发展的需要。而公共科技财政是公共财政框架下公共财政用于科学研究和 技术开发等方面的经费支出，体现了公共科技支出效益原则。随着经济体制和科 技体制改革的不断深入我国的科技三项费用投入模式与社会主义市场经济发展越 来越不适应。“十一五”期间，我国科技体制改革的一项重要任务是加快我国有科 技三项费用投入模式向公共科技财政模式转变。在“十一五”期间我国科学技术 发展不仅要着力解决制约经济发展的各种重大技术瓶颈，而且还必须体现在为未 来发展奠定必要的基础和能力，成为引领经济持续发展的主导性力量，实现由技 术引进向自主创新的转变，为此必须加大科技投入，特别是要实现我国政府由科 技三项费用投入模式向公共科技财政模式转变。 当前从中央到地方，有关管理部门或研究部门正在积极探索对科技三项费用 投入模式的改革。“十一五”期间我国很多省市将启动由科技三项费用投入模式向 公共科技财政模式转变的改革。本文的写作正是在这个背景下，利用自然辩证中 的非线性理论对科技活动提出了新的见解，并且基于计划经济与市场经济理论对 科技三项费用与公共科技财政进行对比分析，从而对转变路径进行了较为详细的 阐述。希望通过本文的研究，对我省有关政府部门关于科技三项费用投入模式的 改革有一定的现实意义 1 2 研究思路及研究方法 1 2 1 研究的基本思路 本文首先从我国科技三项费用的内涵及该种投入模式存在的问题入手，从活 动范围、r & d 活动模式、投入方式等十个方面指出了科技三项费用投入模式和公 共科技财政模式的区别，然后从市场经济、自主创新、和区域创新体系等方面分 析了科技三项费用投入模式向公共科技财政模式转变的必要性，最后从明确分类 标准、转变对r & d 活动投入模式等方面提出加快我国政府由科技三项费用投入模 式向公共科技财政模式路径转变的对策建议及相关的配套措施。 1 2 2 论文的研究方法 本文在研究上采用的方法是： 一2 一 东北大学硕士学位论文 第一章绪论 文献分析方法：其研究方式主要通过查阅现有的法律条文，政策文件，书刊 论文，研究报告等，寻求对一定问题的理解。本文主要查阅了一些相关文献与研 究论文，从中总结出国内外科技投入管理模式。 对比分析方法：有比较才能有鉴别，有鉴别才能有发展。本文通过与国外和 国内其它省市科技投入情况的比较分析，根据对科技三项费与公共科技财政的区 别的分析和我国的实际情况，提出了加快我国政府由科技三项费用投入模式向公 共科技财政模式的路径转换应采取的对策。 综合分析方法：本篇论文查阅了政府部门相关文件及有关方面专家与学者的 大量著作与文献，并将这些观点进行了归纳整理，重新排列组合，形成了新的有 机整体。 1 。3 研究现状 1 3 1 国内关于科技三项费用的研究 祝晋英等对科技三项费管理的恩考【l 】指出了目前科技三项费管理中存在的 主要问题：科技三项费投入与法律法规的要求仍有一定差距；单一无偿拨款的投 入方式缺乏有效的激励机制和约束机制，影响了科技三项费用的使用效果；资金 使用较为分散，“撒胡椒面”问题较为突出；财政监督力度不够，主管部门财务管 理职能弱化。并且对进一步加强科技三项费用管理提出了建议：改革科技三项费 预算科目，细化预算编制；改革科技资金投入方式，加大科技风险投资力度，强 化约束机制和激励机制；坚持有所为、由所不为的原则，集中资金办大事；科技 计划安排要各有侧重，突出各类计划特点：全面推行“课题制”，进一步深化科技 体制改革；强化财政和主管部门的监督职能，加强对科技三项费用的监督管理。 牟冬青关于提高“科技三项费”使用效益的探讨【2 】分析了目前在“科技三 项费”的使用过程中存在的问题，并对如何更好的使用费用提出了几点建议：领 导重视，加强管理，规范资金使用制度；财政部门积极参与，切实加大财政拨付 资金的监管力度；建立灵活多样的资金使用模式，用活用精资金；引进“科技三 项费”资金的市场化运作机制，建立全民参与资金投入的现代化经营理念。 北京市科委科技经费改革已有较大程度的突破，具体表现在如下几个方面【3 】： 一是将减拨的事业费与科三费捆绑使用，加大对项耳投入力度，重点投向“首都 二四八重大创新工程”；二是从2 0 0 0 年起，市科委配合市财政部门预算改革，将 以往按处室分块的资金预算管理模式转变为以高薪技术领域为主的研究开发项目 指导预算的预算管理模式，使理财思路更加清晰，资源配置更加合理，科技经费 管理、科技计划管理和项目管理结合更加紧密；三是制定北京市科技课题合同 经费预算编制规定，强化细化项目预算的编制，使其更加规范；四是建立经费使 一3 一 东北大学硕士学位论文 第一章绪论 用的监督机制，对科技经费的使用情况进行监督、检查，重大项目进行中期审计， 所有完成项目进行决算审计。建立起财政科技经费从申请、审核、拨款、执行、 验收全过程的监督体系，以保证科技经费使用的规范和有效。 综上所述，我国现行科技三项经费的分配及其管理体制是从传统的计划经济 体制下沿袭和改进而来的，在社会主义市场经济条件下，科技三项费在很大程度 上已不适应现今科技发展的需要。科技三项费用彻底改革势在必行。北京市、广 东省等地在科技计划管理体制以及科技经费管理体制改革方面已先行了一步，他 们提出的建立预决算管理制度、科研合同管理制度、经费使用脓督检查制度和绩 效评估制度等新形的科研经费管理机制是值得我们借鉴的。 1 3 2 国外科技投入的现状 1 3 2 1 美国的科技投入情况 高拓中外科技投入情况比较之一【4 】指出：1 9 9 4 年，美国联邦政府制定了 为了国家利益发展科学的科学政策文件。文件明确提出：政府为建设美国的 明天决心将对科学的投入摆在最优先的地位。对技术的投资就是对美国未来的投 资。十分重视研究开发经费的投入，认为“把全国研究开发总投资( 包括军用和 民用) 提高到占g d p 的3 是一个合理的长期目标”。科技投入分为r & d 投入 和非r & d 投入，按统计分类，美国独立统计的科技投入只是指r & d 投入部分。 美国的财政支出分三大部分：债务利息支出、强制性预算支出、可平衡预算支出。 前两项都是财政的硬性支出，政府能够调配的只有可平衡预算部分。科技、教育 等支出都在可平衡预算中安排。 1 3 2 2 英国的科技投入情况 高拓中外科技投入情况比较之- - 3 【5 】中指出：1 9 9 9 年英国国内r & d 经费总 支出1 6 7 亿英镑，约占英国g d p 的1 8 3 ，其中，1 9 9 9 年度政府的科技投入为 6 7 3 4 亿英镑，比1 9 9 8 年增长了7 5 ；在政府科技投入中，对r & d 的投入为6 5 2 7 亿英镑，约占政府科技投入的9 7 比1 9 9 8 年增长了7 3 。在最近颁布的( 2 0 0 1 年一2 0 0 2 年和2 0 0 3 年一2 0 0 4 年科学预算中，英国政府承诺在未来3 年内将以 每年7 的比例增加政府科学预算，增加总额达7 2 5 亿英镑，其中，研究经费增加 3 5 6 亿英镑。需要指出的是，英国目前的财政状况并不理想，财政上有8 0 多亿英 镑的赤字。英国首相布莱尔指出，科学基础是英国经济表现力的绝对基石。 1 3 2 3 印度的科技投入情况 d 东北大学硕士学住论文 第一章绪论 高拓中外科技投入情况比较之二 6 1 中指出：印度是发展中国家中科技力量 最雄厚的国家之一，其经济正处于从农业经济向工业经济过渡的时期。就科技经 费投入而言，印度尚处于发展的幼稚时期，科学技术在社会经济发展中的重要推 动作用还没有真正确立起来。印度对研发经费的投入与其他发展中国家相比一直 显得比较少，1 9 9 0 年研发支出占g d p 的比例仅为0 8 5 ，直到2 0 0 0 年这一比例 仍为o 8 6 。就科技投入的强度( r d 经费投入占g d p 的比例) 来说，大体与中 国相当。但近年来，印度政府加大了对r & d 的投入，据印度科技部2 0 0 2 年发布 的统计数据，2 0 0 0 年至2 0 0 1 年国家对研究与开发( r & d ) 的投入为1 7 6 6 亿卢比 ( 约合3 7 亿美元) ，占当年g d p 的o 9 4 。 由此可见，进入2 l 世纪，世界向多极化方向发展，为适应竞争的需要，很多 国家和地区对科技发展战略和政策进行了大幅度的调按，较大规模的增加科技投 入是重要措施之一，主要发达国家的科技投入强度，即研究开发经费占国内生产 总值的比例都在2 一3 之间，科技经费增长速度普遍高于g d p 增长速度。无论 是美、英等发达国家，还是印度等发展中国家政府都十分重视国家的科技投入情 况，研究上述国家科技投入情况，对促进我国科技事业的发展具有重要参考价值。 1 3 3 关于r & d 活动模式研究 万尼瓦尔布什在科学无止境的前沿 7 1 这一著名报告中，提出了两个基 本观点：基础研究或纯研究本身是不考虑实际后果的；基础科学有长远的、 根本性的意义，是技术创新的源泉。受布什思想范式的影响，美国国防部划分了 不久以后在战后联邦研究投资中占有主要份额的研究开发的种类。那就是线性模 型：科学研究可以明确地分为基础研究和应用研究。在科学研究的谱线中f 8 l ，一端 是目的在于认识自然和理解自然的好奇心驱动型基础研究，即我们常说的纯基础 研究；另一端是目的在于应用知识于实际的应用研究。线性模式理论在科技界和 政治界广为流传，直至今日仍被普遍接受。 在辽宁省全社会r & d 活动研究【9 】中提出了非线性模式，非线性模式r & d 活动主要包括在活动主体和机构主体中。活动主体包括各类科技活动，机构主体 包括大学、研究机构、企业等。它们是执行科学技术活动的实体。 从r d 活动的发展进程来看，r d 活动的模式经历了由线性模式向非线性 模式的转变f io 】，。线性模式条理清晰，关系简单，一直是各国过去考虑政策制定和 经费预算时所采用的模式。随着时间的推移r & d 活动过程相对过去的线性模式， 已经有了实质性的变化，过去阶梯式的递进过程正在被打破，线性模式已经过时， 因为这一模式在r d 活动过程中浪费时间，效率不高。因此，一种取代线性模式 的新的r & d 模式已逐渐被采用，这就是非线性模式。非线性模式要求研究人员和 科技政策制定者要始终用新的观念，从新的角度考虑r & d 活动【i l 】。 一5 一 东北大学硕士学位论文第一章绪论 1 4 论文可能的创新之处 一是基于计划经济与市场经济理论对科技三项费用与公共科技财政进行对比 分析，从分类标准，预决算管理制度等方面阐述了二者的区别。为科技事业管理 体制改革奠定了理论基础。 二是提出了r & d 活动模式由线性模式到非线性模式的转变，深化了对r & d 活动的非线性模式理论。在分析区别的基础上，从转变对r & d 活动投入模式、建 立公共科技财政的稳定增长机制、改变政府科技经费投入方式等角度对转变路径 进行了系统的较为详细的分析。 三是提出了建议增设公共产品类科研的资金投入的拟成果购买制，以保障我 国由科技三项费用投入模式向公共科技财政模式转变的顺利进行。 1 5 相关概念界定 1 5 1 科技三项费用 科技三项费用是指我国政府为支持科学技术发展而设立的新产品试制费、中 间试验费和重大科研项目补助费的简称。“科技三项费”是国家财政科技拨款的重 要组成部分，长期以来一直是实旆国家和地方各类重点科技计划项目的重要来源。 在我国科学技术研究经费总额中占主要部分，建国以来，这部分费用随着国民经 济的发展和财政体制的变化，名称和资金渠道都发生了较大的变化。1 9 7 2 年，国 家计委、财政部、中国科学院发布关于新产品试制、中间试验、科学研究补助 使用管理的几项规定( 科教字第6 5 号财企字第6 2 2 号) ，文中明确规定：“科学 技术三项费用，由国家财政预算拨款，主要用于国务院各有关部门和各省、市、 自治区安排全国性的和具有地区特点的新产品试制、中间试验、重要科学研究项 目”，至此，科技三项费用这个财政术语正式启用。 1 5 2 公共科技财政 公共科技财政是指公共财政框架下公共财政用于科学研究和技术开发等方面 的经费支出，它是市场经济的产物，体现的是公共科技支出效益原则。在我国目 前提出的“公共科技财政”，则有其特殊的含义，是作为指导我国科技公共建设方 向的一个目标，或者说是公共科技改革的目标模式。公共科技财政模式的建立， 可以有效的解决我国在科学技术支出，特别是在公共科学技术支出方面存在的问 题，从而有力于进行科学技术事业管理体制改革。 1 5 3 拟成果购买 是指政府在公共产品类科研领域中选择可拟成果购买类科研，在成果产出之 后而不是在研究之前，模拟政府采购的形式并且附加一定利润“购买”研究成果 一6 一 东北大学硕士学位论文 第一章绪论 的科研资金投入体制。 1 东北大学硕士学位论文第二章我国科技三项费用投入模式内涵及存在的问题 第二章我国科技三项费用投入模式内涵 及存在的问题 2 1 我国科技三项费用的内涵 科技三项费用，在我国科学技术研究经费总额中占主要部分，建国以来，这 部分费用随着国民经济的发展和财政体制的变化，名称和资金渠道都发生了较大 的变化。1 9 7 2 年，国家计委、财政部、中国科学院发布关于新产品试制、中间 试验、科学研究补助使用管理的几项规定( 科教字第6 5 号财企字第6 2 2 号) ， 文中明确规定：“科学技术三项费用，由国家财政预算拨款，主要用于国务院各有 关部门和各省、市、自治区安排全国性的和具有地区特点的新产品试制、中间试 验、重要科学研究项目”，至此，科技三项费用这个财政术语正式启用，它是指我 国政府为支持科学技术发展而设立的新产品试制费、中问试验费和重大科研项目 补助费的简称，是国家财政和地方财政科技拨款的重要组成部分，长期以来一直 是实施国家和地方各类重点科技计划项目的重要来源。它对于提高我国的科技实 力，赶超世界科技水平具有重大作用。科技三项费用由新产品试制费、中间试验 费和重要科研补助费组成。 新产品试制费的使用范围，包括设计费，工艺规程制定费，设备调整费，必 须增添的非主要设备和相应的土建工程费，专用工具卡费，原材料费，半产品和 产品的试验费，样品、样机购置费，新产品试制成本高于售价的支出，以及试制 失败发生的损失。 中间试验费的使用范围，包括进行中间试验所需的土建工程、设备及其它安 装费、仪器购置费及其他试验费用等。 重要科研补助费的使用范围，一般包括课题的差旅费、设备仪器费、材料费、 试验外协费、资料复印及印刷费、项目论证及鉴定的专家咨询费、科研人员加班 津贴等方面的直接开支。 2 2 我国科技三项费用投入模式存在的问题 近年来，我国许多省市不断研究和探索“科技三项费”资金管理和使用的新 思路，不同程度的加大了“科技三项费”的资金投入，这些无疑为科技创新能力 大幅度提高以及科技成果的转化吸收提供了坚实的政策基础和经济后盾。 经过不断的探索和完善，全国各地区在“科技三项费”投入和使用方面取得 了一定的成绩。但这种方法沿用的仍是计划经济体制下的模式，很多科技含量不 一8 一 东北大学硕士学位论文第二章我国科技三项费用投入模式内涵及存在的问题 高，发展前景不好的项目也参与到当中来，结果导致好的项目没资金，有资金的 项目没效益的恶性循环。由此可见，科技三项费用投入模式仍然是存在诸多问题 的，具体表现为： 2 2 1 科技三项费用内容与实际不相适应 以辽宁省为例，现行辽宁省科技三项费用管理办法是1 9 9 7 年颁发的，随 着社会主义市场经济的不断发展以及财政体制和科技体制改革的不断深入，现行 科技三项费管理办法已难以适应科技三项费管理的需要，主要表现为1 1 2 l ： 一是目前科技三项费的内涵已经突破原有科技兰项费概念范畴，科技三项费 管理办法难以规范所支持的各类科技计划的执行。科技三项费是一个被较早使用 的政府预算支出科目，它的本意是指新产品试制费，中间试验费及重要科学研究 补助费，实际执行中已涵盖了科技攻关计划，基础研究计划，软科学研究计划， 星火计划，火炬计划，科技成果推广计划等各个层次的科技计划。各类科技计划 在项目申报审定，经费编制，使用范围等方面都不尽相同，因此以原有科技三项 费用单一预算科目和笼统的以科技三项费管理办法来规范和指导各类科技计划的 经费管理，难以达到应有的效果。 二是现行科技三项费管理办法中的一些规定己与现行政策及实际情况不 符。现行办法规定科技三项费重点支持全省各类科研院所，高等院校及国有 企业承担的各类重点科技计划项目，而实际情况是随着科技体制和经济体制改革 的深化，股份制企业及民营企业也应成为或正在成为科技三项费支持的重点。从 支出范围看，随着课题制的逐步推行，相关课题承担单位的人员经费也应列入其 中，还有开发性计划中的成果转让和软件开发费也应列入其中，但办法中对 这些内容都为涉及【1 3 】。 2 2 2 科技三项费用投向不合理 目前全省科技三项费分别由科委，计委，经贸委等部门分头管理，形成了各 自为战的管理局面。而且立项工作量大，主管人员精力和知识能力有限，对每年 盼近千个项目情况不能一一调查，这样一来就不可避免的存在立项不准的问题， 而项目安排上存在的人情项目等更直接导致了立项分散，立项分散的直接后果就 是导致科技三项使用的分散，加上以财政的少量投入吸引和调动企业增加对科技 投入的做法，难以使有限的科技费用集中用于重大科研项目上，造成科技三项费 投向形成目前“撒胡椒面”状况。结合我省的实际情况，从资金安排情况看，支 出使用分散的问题比较突出。尽管科技经费安排多少不能作为检验资金安排合理 与否的标准，但这种分散的资金管理方式不利于突出重点，不利于集中力量办大 事，不利于科技三项费用支持的项目顺利达到预算目标，因此也不利于提高科技 东北大学硕士学位论文第二章我国科技三项费用投入横墨塑塑墨壹垒堕塑整 三项费用的使用效益。 2 2 3 缺乏有效的激励和约束机制 随着公共财政框架的逐步建立与完善，财政职能在经营性竞争领域的影响正 在逐步弱化，财政直接投资于企业的资金不断减少。从公共财政的供给范畴讲， 一般性科技投入应主要通过市场渠道筹集解决，而基础研究及高科技投入由于风 险较大，因此应属于公共财政供给范围，但其又有别于其他一般性财政投资，因 此，科技投入方式的选择成为一个时代研究解决的问题l 川。1 9 9 7 年之前，对有直 接经济效益的科技攻关项目和以促进科技成果转化为目的的高科技开发推广性计 划项目，国家实行经费有偿使用方式支持，但1 9 9 7 年财政部取消了科技三项费有 偿使用的规定。由于一些项目计划如科技攻关，星火，火炬，科技成果转化资金 尽管其投入的多为高新技术项目，但投资对象主要事企业，并且可以转化为直接 的经济效益，对于这部分科技资金如果单纯采取无偿拨款的方式，难以形成有效 的约束机制，对投资方而言，也没有形成有效的激励机制，对提高科技资金的使 用效益也没有益处。 2 2 4 财政监督力度不够 根据我省科技三项费用管理办法规定：“每年3 月3 1 日前各项目承担单 位根据项目级别编制经费决算，分别逐级报送同级科委和财政部门，各地( 市) 科委，财政和省直主管部门，要分别项省科委和省财政厅报送年度科技三项费用 项目完工决算报表”。但由于管理办法对财政监督责任规定不细，导致财政监督不 到位；科技主管部门内部环节过多，计划与经费管理连接不顺畅，因此难以形成 一套完整规范的决算报表管理体系；财政部门和主管部门在对科技三项费的管理 上权利和义务相互脱节，财政和主管部门的管理监督职能不到位【l5 1 。以上这些原 因都直接导致了省直主管部门和项目单位不能严格按照规定向同级财政部门报送 年度科技三项费用决算报表，使之成为科技三项费管理中最薄弱的环节。 2 2 5 科技项目招投标和评估制度不健全 对重大科技项目实行招投标管理，是社会主义市场经济发展和深化科技体制 改革的需要。其目的是优化科技资源配置，提高科技经费使用效率，促进公平竞 争，保障科技项目招投标活动当事人的合法权益，加强对科技项目招投标活动的 监督和管理。虽然我省1 9 8 6 年在辽宁省科学技术拨款制度管理暂行规定中曾 提出，省重大科技项目，由主持项目的管理部门逐步实行招标，并应保证所有投 标单位的同等权利及项目指标达到省计划要求，但是纵观我省科技计划管理现状 项目招投标工作总体上来讲还处于无法可依的状态。什么项目实行招投标或如何 一1 0 东北大学硕士学位论文第二章我国科技三项费用投入模式内涵及存在的问题 招投标，还带有较大的随意性，没有形成制度化、规范化。从实践上看，迫切需 要一整套规范化的科技项目的招投标制度来指导实践，并全面引入独立、客观、 科学、保密、回避的科技评估制度，为科技项i 1 招投标提供可靠的技术方法和手 段。 东北大学硕士学位论文 第三章公共科技财政模式研究 第三章公共科技财政模式研究 3 1 公共财政内涵及特点 “公共财政”是从西方的舶来品，它是由英语p u b l i c f i n a n c e 一词翻译而来的。 公共财政理论尽管在中国存在很大争议，但“公共财政”一词，并不是什么新概 念和新名词。2 0 世纪初的财政论著作中，就已出现了这一名词。 公共财政论认为，所谓“公共财政”，指的是国家和政府为市场经济提供公共 服务的分配活动或经济活动，它是与市场经济相适应的一种财政类型或模式【1 6 】。 这一定义一方面肯定了“公共财政”仍然是政府进行的分配或经济活动，即 仍然是国家财政：另一方面又强调它是“为市场经济服务的”财政，从而是“公 共”的财政。这样，“公共财政”仅是“国家财政”的一种类型，是市场经济条件 下特殊的国家财政。它的“公共性”是由市场经济决定的，但“公共性”又使得 它鲜明的区别与其他经济体制下的财政类型。 公共财政论认为，由于“公共性”是公共财政区别于其他财政的根本性质， 因此公共财政的特有内涵也是围绕“公共性”而形成的。它具有以下特点1 1 7 】： 3 1 1 弥补市场失效的财政 在市场经济中总存在着若干领域和场合，起基础性资源配置作用的市场机制 或是无法有效配置资源，如公共产品，自然垄断等；或是无法正常发挥作用，如 社会分配不公，宏观经济不稳等，即处于天然的“市场失效”状态中。由于这是 在充分尊重市场机制作用前提下发生的结果，因而需要非市场性的政府及其公共 财政的介入，才有可能克服市场失效状态【i ”。 3 1 2 提供一视同仁服务的财政 市场经济是通过多个经济主体的等价交换活动而联成有机统一体的。这就决 定了政府及其公共财政必须一视同仁对待所有的经济主体，否则将否定人们市场 交换的等价性，而从根本上否定市场经济。 3 1 3 非盈利性的财政 盈利性是市场经济活动的直接动力，之所以会产生市场失效问题，其基本原 因之一就是因为无法确保应有的或正常的市场盈利。这样，只能处于市场失效领 域内的政府及其公共财政，就不能直接进入市场去追逐盈利，而只能以社会利益 为活动目的，只能从事非盈利性活动，从而具有非盈利性。 3 1 4 法治化的财政 市场经济是一个法治经济，对于政府来讲，其活动和行为也应i 置于法律的根 一1 2 东北大学硕士学位论文 第三章公共科技财政模式研究 本约束规范之下。公共财政作为政府直接进行的活动，在市场经济下显然也要受 法律的约束和规范。 中国财政在经历了2 0 年的改革风雨后，已明确提出了构建公共财政模式的改 革目标，具有重大现实意义。首先，建立公共财政，“以市场失效为基本准则，才 能正确界定我国市场型财政的活动范围，避免政府及其财政对正常和正当的市场 活动的不应有干预”，克服目前存在的财政“越位”和“缺位”现象；其次，根据 公共财政的要求，根本消除对不同经济成分的不同待遇，可以确保我国市场经济 体制的最后建成；再次，大力加强中国财政的法制建设，将政府的财政行为纳入 法治化轨道，对于克服财政困难，对于中国市场经济体制的建立健全，都具有重 大意义。 3 2 公共科技财政内涵及特点 “公共科技财政”这个概念来自于西方公共经济学，它是指公共财政框架下 公共财政用于科学研究和技术开发等方面的经费支出，实施公共科技财政的目的 是从过去由政府配置全部资源转变为以市场为基础、由市场与政府共同来配置资 源，通过公共科技支出使资源得到最优化的配置，体现的是公共科技支出效益原 则【1 9 】。这既可以认为是一个普通的概念，也可以说是- - f 学科及其理论。这种财 政模式是市场经济的产物。它实现了向“政府不干涉或少干涉的竞争性领域”、“重 点支持科技进步环境，营造公共性投资领域”方向转变。从而既能履行我国加入 w t o 的条约义务和我国政府的承诺，也能符合市场经济体制改革对科技投入管理 体制改革的需要刚。但在我国目前提出的“公共科技财政”，则有其特殊的含义， 是作为指导我国科技公共建设方向的一个目标，或者说是公共科技改革的目标模 式。公共科技财政模式的建立，可以有效的解决我国在科学技术支出，特别是在 公共科学技术支出方面存在的问题，从而有力于进行科学技术事业管理体制改革。 根据建立市场经济体制的总体要求，针对我国传统科技体制改革的各种弊端，我 国实行公共科技改革的基本目标是：在重新界定，调整和收缩国家科学技术事业 职能范围的基础上，将现有大部分科技事业单位逐步推向市场，并促进各类科技 人员合理流动，大力充实和发展企业的研究和开发队伍，不断增加企业和民间的 科技投入，加速实现科学技术成果的商品化与市场化，推动国民经济增长方式的 转变，实现科教兴国的宏伟战略。具体来讲，公共科技财政具有如下特点： 3 2 1 充分发挥政府导向作用 根据我国国情，要把“公共科技性”领域明确为公共活动的范围，使公共调 控更有针对性，更有力度。同时，这也为公共支出结构的调整提供了方向，搞“公 共科技财政”不但不是放弃宏观调控，而是调控方式的转换，在一定意义上说是 一1 3 东北大学硕士学位论文第三章公共科技财政模式研究 宏观调控的加强。联系到我国的国情，可以从三个层次来考虑公共的宏观调控： 一是市场现在不能干的，就是政府肯定要干的，这是公共最基本的供应范围；二 是市场现在能干但干不好的，同样需要政府介入，需要公共提供财力保障；三是